Status prawny Komisji Nadzoru Finansowego

(1)

Aleksandra Nadolska

Status prawny Komisji Nadzoru

Finansowego

Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska. Sectio H, Oeconomia 45/2,

129-137

(2)

U N I V E R S I TA T IS M A R I A E C U R I E - S K Ł O D O W S K A L U B L I N - P O L O N I A

V O L . XLV, 2 S E C T IO H 2011

Katedra Prawa Finansowego, Uniwersytet Gdański

ALEKSANDRA NADOLSKA

Status prawny Komisji Nadzoru Finansowego

Legal status o f Polish F inancial S upervision A uthority

Wstęp

Istnieją wątpliwości co do zakresu, w jakim struktury nadzorcze mogą gw a rantow ać utrzym anie stabilności finansow ej lub wysokiego stopnia skuteczności ekonomicznej dla rynków finansow ych danego kraju. W ystępują wszakże pewne zw iązki łączące charakterystykę tego typu organów - z punktu w idzenia jakości kultury zarządzania i stopnia niezależności - z wiarygodnością i stabilnością rynków finansow ych, ale nie z sam ą strukturą organizacyjną. Oczywiste bowiem pozostaje, że gdy chodzi o unikanie kryzysów finansowych, niezależność oraz wiarygodność są ważniejsze od przyjętej struktury. Mimo że nie m a bezpośredniej współzależno ści m iędzy strukturam i i ich niezależnością, to kraje, które dokonały przekształceń swoich struktur nadzorczych, w ykorzystały ten proces do zw iększenia niezależności objętych nim organów.

Każdy kraj w trakcie podejmowania decyzji dotyczących struktury nadzoru winien dokonać indywidualnej oceny swojej sytuacji. Katalog takich czynników przedsta w ił D. Llewellyn, który wśród elementów niezbędnych do uwzględnienia w trakcie ustalania struktury nadzoru w yróżnił m.in. a) jakie szczególne cele powinien mieć każdy organ nadzoru?, b) jak i stopień koordynacji jest wym agany do zapewnienia jej skuteczności oraz skuteczności współpracy i wzajemnego przekazywania informacji?, c) jakim stopniem niezależności politycznej powinny się charakteryzować organy regulacyjne i nadzorcze?, d) do jakiego stopnia zakres skupienia kompetencji winien być przedm iotem analizy w trakcie określania optymalnej struktury nadzorczej?, e) jakim zakresem niezależności i odpowiedzialności powinny dysponować organy

(3)

130 ALEKSANDRA NADOLSKA

nadzoru?1. Niezbędne okazuje się zatem dokonanie oceny stopnia integracji sektora finansowego. Kluczowe ponadto znaczenie przypisuje się niezależności instytucjo nalnej2.

Z perspektywy władzy publicznej bezpieczeństwo rynku usług finansowych można zdefiniować następująco: instytucje będące pośrednikam i finansow ym i w ypełniają w sposób prawidłowy zadania na rzecz gospodarki narodowej, kompetencje i odpowie dzialność instytucji sieci bezpieczeństwa są jasno określone, państwo jest postrzegane na rynku jako wiarygodny partner3. Wśród czynników, które warunkują bezpieczeństwo rynku usług finansowych z perspektyw y w ładzy publicznej, na szczególną uwagę za sługuje ten, który wskazuje, iż kompetencje i odpowiedzialność instytucji sieci bezpie czeństwa powinny być jasno określone. Definiuje on bowiem rolę, jaką władza publiczna odgryw a w kształtowaniu bezpieczeństwa rynku usług finansowych. Jasne określenie zasad kompetencji i odpowiedzialności jest zawarte w przepisach prawnych. Kom pe tencje te mogą się zmieniać, w ślad za zm ianami zachodzącymi na rynku usług finan sowych. Zależy to jednak nie tylko od zm ian na rynku, ale także od woli politycznej.

1. A naliza założeń dotyczących ch arak teru prawnego Komisji N adzoru Finansowego

Komisja N adzoru Finansowego została powołana w 2006 r. na podstawie ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansow ym (Dz. U. 2006, N r 157, poz. 1119 ze zm.).

Zanim przyjęto ustawę o nadzorze nad rynkiem finansow ym w obowiązującym brzmieniu, dyskusji i opinii poddano dwa projekty. Jako pierwszy przedłożono projekt ustawy o nadzorze nad instytucjami finansowymi (tzw. „projekt styczniowy”), przeka zany przy piśmie M inistra Finansów z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. FI/P-AN/20/2006, który zakładał, że centralnym organem adm inistracji rządowej sprawującym pełny nadzór nad instytucjam i finansow ym i będzie Prezes Urzędu N adzoru Finansowego4. Opinie na temat projektu styczniowego przedłożyły m.in. Rada Przedsiębiorczości Rzeczpospolitej Polski w piśmie z dnia 8 lutego 2006 r. oraz Polska Izba Ubezpieczeń w piśmie z dnia 17 stycznia 2006 r. (PIU 153/2006), które jednom yślnie podniosły, że rozległe kompetencje i skupienie tak dużej władzy w rękach Prezesa Urzędu Nadzoru Finansowego stanowią zagrożenie dla bezstronności instytucji.

1 D. Llew ellyn, In stitu tio n a l S tru c tu re o fF in a n c ia lR e g u la tio n a n d Supervision: T he B a sic Issues, http:// siteresources.w orldbank.org/IN TTO PC O N F6/R esources/2057292-1162909660809/F2Flem m ingLlew ellyn.pdf.

2 H. D avies, D. G reen, G lo b a ln y n a d zó r i re g u la cja se kto ra fin a n so w e g o , W y d aw n ictw o N aukow e PW N , W arszaw a 2010, s. 244 i n.

3 M. Iw anicz-D rozdow ska, B e zp ie c ze ń stw o ry n ku usług fin a n so w y c h . P e rsp e k ty w a Unii E uropejskiej, O ficy n a W ydaw nicza SGH w W arszaw ie, W arszaw a 2008, s. 93 i n.

4 Pism o J. P ruskiego, I zastęp cy P re zesa N B P z d n ia 17 m arca 2006 r., G P-D D -K C-072-3/06/548/2006, opublikow ane n a w w w .nbp.pl.

(4)

Zastrzeżenia co do zgromadzenia zakresu kontroli nad instytucjam i finansow ym i w rękach jednej osoby posiadał także Narodowy Bank Polski, który w opinii z dnia 20 stycznia 2006 r. do projektowanej ustaw y stwierdził, że lepiej predysponowany do pełnienia nadzoru nad całym sektorem finansow ym w Polsce byłby organ ko legialny5. Narodowy Bank Polski wskazał przy tym , że istotą zm ian powinno być wprowadzenie kolegialności procesu decyzyjnego, aczkolwiek nie sprecyzował, czy organ kolegialny miałby należeć do organów centralnej adm inistracji rządowej.

W opinii Europejskiego Banku Centralnego z dnia 9 m arca 2006 r. w sprawie projektu ustawy o nadzorze nad instytucjam i finansow ym i z dyspozycji art. 2 pro jek tu ustawy wywiedziono natom iast wprost, że „Prezes Urzędu m a być centralnym

organem adm inistracji rządowej właściwym w sprawach nadzoru nad instytucjam i finansow ym i”, stanowiącym tym samym jednoosobow y organ decyzyjny, w yko nujący swe zadania przy pomocy Urzędu N adzoru Finansowego6. Europejski Bank Centralny przyjął, że Prezes Urzędu, działając jako organ centralnej adm inistracji rządowej realizujący zintegrowany nadzór nad rynkiem finansow ym w Polsce, sta nowić będzie jednoosobow y organ decyzyjny odpowiedzialny za nieom al wszystkie kwestie nadzorcze w kraju. Uwzględniając jednak szeroko rozpowszechnioną praktykę w Unii Europejskiej, jak również własny pogląd, zaproponował, aby w projektowanej ustaw ie przew idziano utw orzenie form alnego ciała kolegialnego, podejm ującego decyzje w sposób zbiorowy. Zaproponował w końcu, aby w projektowanej ustawie uwzględnić przepisy ustanaw iające kolegialne ciało decyzyjne jako jedyny organ Urzędu N adzoru, działający przy tym jako organ centralnej adm inistracji rządowej.

Drugą inicjatywą w zakresie nadzoru nad rynkiem finansowym był projekt ustawy z dnia 7 czerwca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansow ym (druk Sejmowy nr 654), który uwzględnił postulowane zmiany w części dotyczącej kolegialności organu właściwego w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym.

W części szczegółowej uzasadnienia do projektu ustawy o nadzorze nad rynkiem finansow ym podkreślono, że w zakresie sprawowania nadzoru nad rynkiem finanso wym i wykonywania wszystkich swoich zadań Komisja N adzoru Finansowego jest organem niezależnym, sprawującym nadzór nad rynkiem finansow ym w sposób au tonomiczny, wszyscy zaś członkowie Komisji są równoprawni, posiadają pełne prawa uczestniczenia w posiedzeniach Komisji, uzyskiwania informacji dostępnych Komisji oraz głosowania i podejmowania rozstrzygnięć7. W projekcie ustaw y nie wskazano w prost charakteru organu, jakim jest Komisja N adzoru Finansowego.

Wątpliwości w zakresie usytuow ania przez ustawę nadzoru nad rynkiem fin an sowym w strukturze organów państw a, m ianowicie w strukturach adm inistracji

5 O p in ia N arodow ego B an k u Polskiego w spraw ie pro jek tu usta w y o nad zo rze nad in sty tu cjam i fin a n sow ym i, W arszaw a, 20 sty czn ia 2006 r.

6 O pinia Europejskiego B anku Centralnego z d nia 9 m arca 2006 r. w ydana n a w niosek M in istra Finansów Rzeczpospolitej Polskiej w spraw ie projektu ustaw y o n adzorze nad insty tu cjam i fin an so w y m i, CON/2006/15.

7 Projekt rządow y ustaw y o nadzorze nad ry n k iem finansow ym w raz z projektam i aktów wykonaw czych, d ru k sejm ow y n r 654, W arszaw a, 7 czerw ca 2006 r.

(5)

rządowej, nie m iał natom iast prof, d r hab. Aleksander Chłopecki, który na zlecenie Biura A naliz Sejmowych Kancelarii Sejmu w dniu 4 lipca 2006 r. sporządził opinię o projekcie ustaw y o nadzorze nad rynkiem finansow ym 8. W opinii tej wyw iódł bowiem , że „to raczej Kom isja Papierów W artościowych i Giełdy oraz Kom isja N adzoru Ubezpieczeniowego i Funduszy Em erytalnych powinny zostać wyłączone ze struktur administracji rządowej, nie zaś Komisja N adzoru Bankowego i Generalny Inspektorat N adzoru Bankowego do tej adm inistracji włączone”.

2. Przedm iotow e i podmiotowe ujęcie organu adm inistracji publicznej

Zgodnie z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansow ym Komisja N adzoru Finansowego jest organem właściwym w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym.

W doktrynie prawa adm inistracyjnego m ożna wyróżnić dwie podstawowe kon cepcje pojęcia organu adm inistracji publicznej: organizacyjno-przedm iotową i pod miotową, którą m ożna określić mianem „personalnej”. Dla koncepcji organizacyjno -przedmiotowej istotne są założenia wypracowane w doktrynie prawa adm inistra cyjnego, które do dziś są przyjmowane jako podstawowe. M. Jaroszyński, budując pojęcie organu adm inistracji państwowej, wychodzi z ustalenia ścisłego znaczenia prawnego organu państwowego, przyjmując, że „organem państwowym nazywam y wyodrębnioną część aparatu państwowego powołaną do wykonywania oznaczonych przez prawo zadań państwowych przy zastosowaniu środków wypływających z przy sługujących państw u zwierzchniej w ładzy”9. Organ adm inistracji publicznej stanowi zatem wyodrębnioną część aparatu adm inistracji publicznej, tworzoną na podstawie prawa i w sposób przez prawo przewidziany, która działa w im ieniu i na rachunek państw a i, o ile prawo to dopuszcza, jest uprawniony do posługiw ania się środkami władczymi, a nadto wykonuje zadania publiczne z zakresu adm inistracji oraz działa w ramach przyznanych mu przez prawo kompetencji. „Personalistyczną” koncepcję pojęcia organu administracji publicznej przyjmował natomiast J. Boć, podkreślając, że organ administracji publicznej to człowiek, który znajduje się w strukturze organizacji państwa, jest powołany w celu realizacji norm prawa adm inistracyjnego, działający w granicach przyznanych mu przez prawo kom petencji10. W przytoczonej definicji organ adm inistracji publicznej utożsam iany jest z człowiekiem i ujęcie takie należy uznać za trafne w tym sensie, że organ istnieje od czasu jego powołania.

Koncepcje organu adm inistracji publicznej należy zw eryfikować na podstawie rozw iązań prawnych, w tym w pierw szym rzędzie konstytucji oraz w przepisach

8 Biuro A naliz Sejm ow ych, o p in ia z leco n a o projekcie usta w y o nad zo rze n ad ry n k ie m fin an so w y m (d ru k sejm ow y n r 654), W arszaw a, 4 lip ca 2006 r.

9 M. Jaroszyński, O gólne za g a d n ie n ia organizacji adm inistracji, [w:] P o lskie p ra w o adm inistracyjne. C zęść ogólna, W arszaw a 1956, s. 23 i n.

(6)

prawa ustrojowego. Z rozwiązań ustrojowych przyjętych zarówno w konstytucji, jak i w przepisach prawa ustrojowego w ynika rozgraniczenie, które wskazuje na oparcie konstrukcji organu administracji publicznej na koncepcji organizacyjno-przedmiotowej. W ynika to z rozdzielenia dwóch regulacji: regulacji organów w ujęciu organizacyjno -przedm iotow ym oraz odrębnej regulacji pow oływ ania składu osobowego. Takie rozwiązanie przyjęte jest w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym.

3. Regulacja pojęcia „organ adm inistracji rządowej” w kontekście popraw nej w ykładni przepisów ustaw y Kodeks postępowania adm inistracyjnego

K om isja N adzoru Finansowego je st organem adm inistracji publicznej, choć przym iot ten nie został w yrażony expressis verbis w ustawie. Komisja spełnia pięć warunków, jakie przyjęła nauka prawa adm inistracyjnego, zgodnie z którym i pod miot może zostać zakwalifikowany jako organ adm inistracji publicznej, a są nimi: w yodrębnienie organizacyjne części aparatu adm inistracji publicznej, działanie w im ieniu i na rachunek państwa, uprawnienie do stosowania środków władczych, wykonywanie zadań publicznych z zakresu adm inistracji oraz działanie w ramach przyznanych przez prawo kompetencji.

Kluczowy jest jednak fakt, że w zakresie swojej właściwości Komisja N adzoru Finansowego uprawniona jest do podejmowania uchwał, które mogą przybrać w szcze gólności formę decyzji adm inistracyjnych albo postanowień. Ponieważ do działań Komisji oraz postępowań przed n ią prowadzonych stosuje się regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, wydaje się, że podstawowym środkiem stosowanym przez nią pow inna być decyzja adm inistracyjna. Skoro zatem do działań Komisji sto suje się przepisy k.p.a., to przyjąć również należy, że Komisja jako organ zawiera się w definicji ustawowej zamieszczonej w art. 5 § 2 k.p.a., która pod pojęciem organów administracji publicznej rozumie ministrów, centralne organy adm inistracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym im ieniu terenowe organy adm inistracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są one powołane z m ocy prawa lub na podstawie porozumień do załatw iania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, należących do właściwości organów adm inistracji publicznej.

W skazana definicja upraw nia zatem do w yróżnienia organów adm inistracji pub licznej w trzech znaczeniach, tj. organów adm inistracji rządowej, organów adm ini stracji samorządowej i organów adm inistracji w znaczeniu funkcjonalnym. Ponieważ Komisja N adzoru Finansowego oczywiście nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego ani też organem adm inistracji w znaczeniu funkcjonalnym , to należy uznać, iż faktycznie zawiera się w organach adm inistracji rządowej. Warto w tym miejscu podkreślić, że organy adm inistracji w znaczeniu funkcjonalnym nie są ani organami administracji rządowej, ani organami administracji samorządowej, niemniej

(7)

jednak z mocy prawa załatwiają sprawy z zakresu adm inistracji publicznej w miejsce jej organów11. Co istotne, w literaturze przedm iotu wskazuje się, że pojęcie organu adm inistracji publicznej określone w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. m a charakter konwencjo nalny, ponieważ w doktrynie prawa adm inistracyjnego używ ane jest ono w znacznie węższym znaczeniu i nie obejmuje podmiotów wykonujących zlecone funkcje z zakresu adm inistracji publicznej12. Również w powszechnym odczuciu organ adm inistracji w znaczeniu funkcjonalnym nie mieści się w pojęciu organu adm inistracji publicznej.

4. Stanowisko Przewodniczącego Komisji N adzoru Finansowego odnośnie do statusu prawnego Komisji N adzoru Finansowego

O ile założenia de lege ferend a w zakresie statusu Komisji N adzoru Finansowego nie budziły wątpliwości ustawodawcy, o tyle stosowanie obowiązującego praw a n a stręcza wiele wątpliwości. Zdaniem Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego nie może być ona jako organ zaliczona do kategorii organów adm inistracji rządowej, lecz pozostaje poza systemem organizacyjno-funkcjonalnym , poddanym nadzorowi Prezesa Rady Ministrów w sensie przyjmowanym powszechnie dla aparatu adm inistra cji rządowej. W uzasadnieniu swojej opinii Przewodniczący w skazał n a okoliczność, że w skład Komisji wchodzą osoby, które z racji przynależnych uprawnień i pozycji ustrojowych nie m ogą być uznane za element współkształtujący adm inistrację rzą dową. Stwierdził ponadto, że nadzór nad działalnością Komisji sprawowany przez Prezesa Rady M inistrów stanowi nadzór odm ienny od tego, który przyjm owany jest na gruncie centralnych organów adm inistracji rządowej, wskazywanych w ustawie o działach adm inistracji rządowej i nie m oże on być zw iązany z nieokreślonym i możliwościami oddziaływ ania Prezesa Rady M inistrów na funkcjonowanie Komisji.

Spory na tle uznania Komisji N adzoru Finansowego za organ adm inistracji rzą dowej stały się przyczynkiem do przeprow adzenia w lutym 2010 r. ogólnopolskiej konferencji naukowej pt. „Komisja N adzoru Finansowego - status prawny i zadania nadzoru finansowego w Polsce”, zorganizowanej przez Urząd Komisji N adzoru Fi nansowego oraz W ydział Prawa i A dm inistracji Uniwersytetu Opolskiego13. Podczas konferencji przedstawiciele środowiska naukowego skłaniali się ku uznaniu, że K o m isja jest niezależnym organem adm inistracji publicznej, jednakże nie jest organem adm inistracji rządowej. Według uczestników konferencji, za powyższym stw ierdze niem przem awiały m.in. następujące przesłanki: a) apolityczny charakter nadzoru finansowego, b) brak w skazania zakresu właściwości Komisji w ustawie o działach administracji rządowej, c) formalny charakter nadzoru nad Komisją ze strony Prezesa

11 J. W yporska-Frankiew icz, P ublicznopraw ne fo rm y działania adm inistracji o charakterze dwustronnym , O ficy n a 2009, opubl. w system ie LEX.

12 P. Z aw ad zk a, F u n d u sz in w estycyjn y w system ie in stytu cji fin a n so w y c h , W ydaw nictw o C. H. Beck, W arszaw a 2009, k. 87 i n.

(8)

Rady Ministrów, d) skład Komisji - udział w pracach Komisji osób, które co do zasady nie m ogą podlegać Prezesowi Rady Ministrów, e) świadom a decyzja ustawodawcy, który określając charakter Komisji jako organu w ustawie, nie użył słowa „rządowy”. Jednym z uczestników konferencji, który konsekwentnie postulował całkowite wykluczenie tezy, jakoby Komisja N adzoru Finansowego była organem adm inistracji rządowej, był Piotr Stanisławiszyn14. W ywiódł bowiem, że zakwalifikowaniu Komisji do organów adm inistracji rządowej przeczy przede wszystkim skład Komisji, posia dane kompetencje i niezależność oraz tryb i przesłanki pow oływ ania i odwoływania przewodniczącego i jego zastępców. Z a niem ożnością przyjęcia, aby był to organ adm inistracji rządowej, w jego ocenie, przem aw ia także brak jakichkolw iek real nych nadzorczych uprawnień Prezesa Rady M inistrów wobec Komisji, co w dalszej kolejności przesądza o tym , iż m iędzy organem nadzoru a Komisją nie występuje relacja hierarchicznego podporządkowania. Konkludując, stw ierdził natom iast, że wobec nierozstrzygnięcia tego zagadnienia w m aterii ustawowej należy przyjąć, że Komisja N adzoru Finansowego jest organem adm inistracji publicznej.

Oczywiste tymczasem dla autorki pozostaje, że Komisja Nadzoru Finansowego jest centralnym organem administracji publicznej, co nie w ym aga dowodzenia. Przym iot organu administracji publicznej w ynika przeto wprost z przepisów rozdziału 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansow ym , gdzie określono, iż państwowa Komisja jest kolegialnym „organem właściwym w sprawach nadzoru nad rynkiem finansow ym ” (ustawowe wyodrębnienie strukturalno-organizacyjne) o określonych zadaniach i kom petencjach o charakterze reglam entacyjnym , powołanym do sprawowania nadzoru nad całym rynkiem finansow ym w Polsce (realizacja zadań w zakresu adm inistracji publicznej), działającym w obszarze adm inistracji publicznej.

5. Status Komisji N adzoru Finansowego

z perspektyw y organów adm inistracji rządowej

O dm iennie o statusie praw nym Kom isji N adzoru Finansow ego w ypow iada się Prezes Rady M inistrów, który w prost uznał, że posiada ona charakter urzędu adm inistracji rządowej15. Powyższe stanowisko w całości podzielił także Rzecznik Praw Obywatelskich, który we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w W arsza wie podnosił, że Komisję należy kwalifikować wyłącznie w kategorii adm inistracji rządowej16. Uzasadniając obrany pogląd, R zecznik Praw Obywatelskich stwierdził,

14 P. S tanisław iszyn, S ta tu s p ra w n y K o m isji N a d zo ru F inansow ego w za k re sie w y konyw ania n adzoru bankow ego (w nioski de lege lata i d e lege feren d a ), arty k u ł zaprezentow any n a konferencji w dniu 22 lutego 2010 r., W arszaw a.

15 W projekcie rząd o w y m usta w y o n adzorze n ad ry n k ie m fin an so w y m w raz z p rojektam i aktów w y konaw czych, d ru k sejm ow y n r 654, W arszaw a, 7 czerw ca 2006 r.

16 W niosek R z eczn ik a Praw O byw atelskich n r R PO -572961-III/07/L N do T rybunału K onstytucyjnego w W arszaw ie w przedm iocie stw ierdzenia, że art. 10 ust. 3 oraz art.. 74 ust. 2 i 3 u sta w y z d n ia 21 lipca

(9)

że dla kw alifikow ania różnych podm iotów do kategorii adm inistracji rządowej rozstrzygającym , specyficznym kryterium jest przynależność do układu organiza cyjno-funkcjonalnego poddanego kierow nictwu i kontroli Rady Ministrów. Zdaniem Rzecznika, fakt, że Komisja N adzoru Finansowego nie jest określona w ustawie jako centralny organ adm inistracji rządowej nie przesądza jeszcze o wyłączeniu Komisji z tej kategorii organów, albowiem sposób kształtow ania obsady personalnej Komisji przem awia wręcz za uznaniem jej za centralny organ adm inistracji rządowej właśnie. Co więcej, Rzecznik Praw Obywatelskich wywiódł, że gdyby przyjąć, iż Komisja nie jest centralnym organem adm inistracji rządowej, to oznaczałoby to, że Prezes Rady M inistrów sprawuje nadzór w szerszym zakresie nad organem spoza adm inistracji rządowej, aniżeli nad centralnym organem adm inistracji rządowej, jakim jest cho ciażby prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. N adzór Prezesa Rady M inistrów nad prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ujęty jest bowiem tak samo, a nawet bardziej skąpo, niż w przypadku nadzoru Prem iera nad Komisją N adzoru Finansowego, a jednak nie budzi wątpliwości, że prezes UOKiK jest centralnym organem adm inistracji rządowej. Zastrzeżeń R zecznika Praw Oby watelskich nie budził ponadto fakt, że przedm iot nadzoru Komisji włączony jest do jednego z działów adm inistracji rządowej, a więc bezsprzecznie należy do segmentu

adm inistracji rządowej.

W nioski

W ustawie o nadzorze nad rynkiem finansow ym brakuje zakw alifikow ania ex- pressis verbis Komisji N adzoru Finansowego do kategorii adm inistracji rządowej, co jednak nie przesądza kwestii przyjęcia, iż Komisja do takich organów nie należy. Zasada, zgodnie z którą przynależność do centralnych organów adm inistracji w łą czonych do adm inistracji rządowej w yrażona jest wprost w aktach norm atywnych dotyczących tych organów, nie m a bowiem charakteru bezwzględnego i nie oznacza wcale, że krąg centralnych organów adm inistracji rządowej zamyka się w tych tylko organach, które wprost w przepisach określone zostały tym mianem. O ile zatem kw alifikacja przez przepis prawny podm iotu za organ adm inistracji rządowej prze sądza o takiej właśnie jego przynależności, o tyle brak bezpośredniego wskazania na status prawny innego podm iotu nie w yklucza możliwości uznania go za organ adm inistracji rządowej na podstawie innych, charakterystycznych dla tego organu przesłanek. Bezspornym pozostaje przecież, że administrację rządową tworzą wszyst kie podm ioty realizujące funkcje adm inistracyjne, połączone ze sobą różnorakim i więzam i i tworzące przez to pewien całościowy układ organizacyjny, wobec którego zwierzchnie kierownictwo oraz kontrolę sprawuje R ada Ministrów.

2006 r. o n adzorze n ad ry n k iem fin an so w y m je s t niezgodny z art. 153 u st 1 K onstytucji RP, W arszaw a, dnia 15 sty c zn ia 2009 r.

(10)

W ocenie autora nie istnieją uregulowania, które w prost im plikowałyby w yłą czenie Komisji N adzoru Finansowego ze struktur centralnych organów adm inistracji rządowej. O ile jednak Komisja pozostaje organem adm inistracji publicznej, o tyle jednoznaczne przesądzenie o jej przynależności do organów adm inistracji rządowej jest negowane chociażby przez tę instytucję. Niemniej jednak, zdaniem autora, le gislacyjnym przeoczeniem było niewskazanie w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansow ym statusu Komisji jako organu adm inistracji rządowej, albowiem, jak się wydaje, zamierzeniem ustawodawcy wcale nie było utworzenie niezależnego od ad m inistracji rządowej organu nadzoru. Brak precyzyjnego określenia statusu Komisji w przepisach obowiązującej ustaw y nie m ożna jednakże uznać za przejaw prawa dysfunkcjonalnego, które jest zaprzeczeniem podstawowych celów prawa służących dobru wspólnemu. Co więcej, skoro w pierwszym projekcie ustawy proponowano, by Prezes Urzędu Nadzoru Finansowego był traktowany jako organ administracji rządowej, to uznając, iż obowiązująca ustaw a jest kontynuacją propozycji styczniowej, uznać należało, że Komisji N adzoru Finansowego taki właśnie status prawny przypisano.

Abstrahując ju ż od aspektów historycznych, przemawiających za zakwalifikowa niem Komisji N adzoru Finansowego jako organu adm inistracji rządowej, wskazać należy na cel adm inistracji publicznej, tj. m omenty uzasadniające bezpośrednio ak tyw ność danej gałęzi adm inistracji i w arunkujące spełnienie ich zadań, a znajdujące oparcie w w ykładni reguł o właściwości, organizacyjnych, proceduralnych, o kontroli, w judykaturze, w ogólnych operacjach instrukcyjnych, w zwyczaju17. Z takiego ujęcia celu publicznego w ynika, że celem tym jest działanie adm inistracji ukierunkowane na realizację interesu publicznego, a przecież o takim celu jest m owa wprost w dys pozycji art. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

Legal status o f Polish F inancial Supervision A uthority

T h is article c la ssifie s P o lish F in an cial S u p e rv isio n A u th o rity (PF S A ) as a g o v e rn m e n t a d m in istra tio n o ffic e , w h ic h is in k e e p in g w ith one o f th e m a jo r g o a ls se t by th e P o lish le g islato r. A p a r t fro m th e h isto ri c a l b a c k g ro u n d a n d th e tr e n d s w ith in th e E u ro p e a n U n io n , th is c la s sific a tio n is f u r th e r ra tio n a liz e d , e.g. b y P F S A b e in g u n d e r fu n c tio n a l an d o rg a n iz a tio n a l s u p e rv is io n a n d co n tro l o f th e C o u n c il o f M in is te rs, b y th e m e th o d s P F S A u se s to m a n a g e s ta ffin g , b y its p o sitio n in re la tio n to ex e c u tiv e a d m in is tra tio n a g e n c ie s , a s w ell as by its s u p e rv is o ry ta s k s th a t d ire c tly c o rre sp o n d to g o v e rn m e n t a d m in is tra tio n . T he a rtic le a lso d e s c rib e s h o w P F S A a c tiv itie s are g o v e rn e d b y th e A d m in is tra tiv e P ro c e d u re C o d e A c t.

17 W. Jak im o w icz, W ykładnia w p ra w ie a d m in istra cyjn ym , K an to r W y d aw n icz y Z ak am y cze G ru p a W olters K luw er, K raków 2006, s. 321.