Danuta Kurzyna
Samorząd terytorialny : stan obecny i
perspektywy
Acta Scientifica Academiae Ostroviensis nr 1, 68-86
Da n u t a Ku r z y n a
Sa m o r z ą d t e r y t o r i a l n y - s t a n o b e c n y
I P E R SP E K T Y W Y
1. Wp r o w a d z e n i e
W 1990 roku przyw rócono w Polsce sam orządow y ustrój gminy, w raz z przydaniem jej sam odzielnego statusu w sferze praw a publicznego i cyw ilnego. N iestety na tym zatrzym ała się reform a adm inistracyjna, w prow adzając tylko jednoszczeblow y sam orząd na poziom ie gminnym. Z uwagi na aktyw ność obecnych elit rządow ych m ożna dom niem yw ać, że reform a adm inistracyjna, będąca jednym z priorytetów obecnego rządu, w najbliższych latach zostanie doprow adzona do koń ca.1
W artykule postaram się przedstaw ić elem enty składające się na istotę obecnego sam orządu terytorialnego R zeczypospolitej Polskiej oraz podstaw ow e założenia przyszłych zm ian strukturalnych.
2 . Ks z t a ł t s a m o r z ą d u t e r y t o r i a l n e g o w u s t a w o d a w s t w i e p o l s k i m
K onstytucja z 2 kw ietnia 1997r.2 określa podstawowe zasady, dotyczące sam orządu terytorialnego. W art. 15 ust. 1 stanowi się, że ustrój terytorialny R zeczypospolitej Polskiej zapew nia decentralizację władzy publicznej. M yśl tę rozw ija art. 16 ust. 1, w którym mówi się, że sam orząd terytorialny uczestniczy w spraw ow aniu w ładzy publicznej. Z naczną część zadań publicznych sam orząd w ykonuje w im ieniu własnym i na w łasną odpow iedzialność.
Podział terytorialny kraju pow inien, zgodnie z ustaw ą zasadniczą, uw zględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność w ykonyw ania zadań publicznych
1 Patrz np. postanowienia raportu końcowego, opracowanego przez członków Programu Reformy Administracji Publicznej, opublikowanego w „ Samorządzie Terytorialnym” , nr 8 -9 , z 1997 r.
2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej; W ydawnictwo Sejmowe; Warszawa 1997.
(art.15 ust.2 ). Z m ocy praw a (art. 16 ust. 1) ogół m ieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi w spólnotę sam orządową.
R ozw inięcie przedstaw ionych zasad znajdujem y w rozdziale VII Konstytucji oraz w ustaw ach zw ykłych, z których podstaw ow e znaczenie ma ustaw a z 8 m arca 1990r. o sam orządzie terytorialnym .3
U staw a sam orządow a w art.l u s t.l, m ów iąc iż m ieszkańcy gminy tw orzą z m ocy praw a w spólnotę sam orządow ą, dokonuje - podobnie jak art. 16 u st.l K onstytucji - upodm iotow ienia społeczności lokalnych. Odtąd bowiem m ieszkańcy gm iny, zorganizow ani w korporacyjną jednostkę sam orządow ą, sami pow inni decydow ać o swoich sprawach. Przynależność do w spólnoty w ynika z m ocy praw a i nie zależy od aktyw ności, czy też bierności m ieszkańców .4
W yrazem upodm iotow ienia gm iny je s t przyznanie jej osobowości prawnej oraz zagw arantow anie sądowej ochrony sam odzielności.5 W art. 2 ustaw a sam orządow a stanow i, co następuje:
- u st.l: gm ina w ykonuje zadania publiczne w im ieniu własnym i na w łasn ą odpow iedzialność;
- ust.2: gm ina posiada osobow ość praw ną;
- ust.3: sam odzielność gm iny podlega ochronie sądowej.
„O sobow ość praw na oznacza w yposażenie danego podm iotu (w naszym przypadku gm iny lub innego podm iotu sam orządow ego) w zdolność praw ną i zdolność do czynności praw nych, zarów no w sferze prawa pryw atnego (cyw ilnego), ja k i publicznego (adm inistracyjnego)”6. Art.2 ust.l odnosi się do sfery sam odzielności w dziedzinie prawa publicznego, zaś ustęp 2 określa sam odzielność gm iny w sferze praw a prywatnego. W spraw ach m ajątkow ych oraz w sferze praw poddanych regulacji cyw ilnopraw nej gm ina działa ja k każda inna osoba praw na.7
Z kolei sam odzielność w sferze praw a publicznego pozwala gm inom korzystać ze środków praw nych, w łaściw ych w ładzy państwowej, w tym ze środków praw nych o charakterze w ładztw a adm inistracyjnego.
3 Dz. U. Nr 16, poz.95 z późn. zm.
4 Por. Z. Niewiadomski, W. Grzelak: Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem; Warszawa 1990, s. 5-6.
5 B. Dolnicki : Modele samorządu terytorialnego w Europie i w Polsce; Katowice 1994, s. 13.
6 Cyt. za Z. Leoński, Z. Niewiadomski: Samorząd Terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej; Zielona Góra 1994, s. 13.
7 Por. A. Agopszowicz : Zarys prawa samorządu terytorialnego; Katowice 1991, s.60 i następne oraz Z. Radwański: Zarys części ogólnej prawa cywilnego; W arszawa 1988, s.27 i następne.
Art.51 ust. 2 przyznaje gm inom ponadto sam odzielność w prowadzeniu gospodarki finansow ej na podstaw ie w łasnego budżetu (samodzielność finansow ą).
Sam odzielność gm iny objęta je s t o chroną sądow ą z m ocy art.2 ust.3 ustaw y sam orządow ej, ja k rów nież art.165 ust.2 ustawy zasadniczej. W sferze praw a pryw atnego - gm ina legitym ow ana je s t do w ystąpienia na drogę sądow ą przed każdym sądem pow szechnym na ogólnych zasadach, obow iązujących osoby praw ne, gdyż posiada zdolność sądową. Gmina m oże być pozyw ana, m oże być też uczestnikiem postępow ania.8 W sferze praw a publicznego - ochrona sam odzielności gm iny polega, najogólniej rzecz ujm ując, na przyznaniu jej praw a do w niesienia skargi lub wniosku do sądu adm inistracyjnego9. O chroną objęte zostały zarów no skutki rozstrzygnięć nadzorczych organów adm inistracji państw ow ej, jak i prawo do sam odzielnego w ykonyw ania swoich kom petencji przez gminę.
Pozycję praw n ą i rolę sam orządu terytorialnego najlepiej charakteryzuje zakres zadań gm iny.10 U staw a o sam orządzie terytorialnym przy określeniu zakresu działania gm iny posłużyła się klauzulą generalną, polegającą na dom niem aniu w łaściw ości gm iny we w szystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym , nie zastrzeżonych ustawam i na rzecz innych podm iotów (art.6 ust.l ). Drugim rodzajem zadań wykonywanych przez gm inę, są zadania należące do adm inistracji rządowej zlecone do w ykonania gm inie. „G ranica dopuszczalności przekazyw ania gminie zadań przez państw o zam yka się pom iędzy zaspokajaniem zbiorowych potrzeb w spólnoty a sprawam i publicznym i o znaczeniu lokalnym. W szystkie inne spraw y publiczne n ależą zatem do adm inistracji państw ow ej” .11
Zadania w łasne i zlecone łączy podm iot je w ykonujący oraz to, że m ają charakter publiczn y.12 Różni j e ju ż sposób, w jak i trafiają do gmin.
8 B. Adamiak, J. Borkowski: Instytucje prawne sądowej ochrony samodzielności gminy, „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 1-2, s. 39-40.
Por. M. Armata: Ustawa samorządowa a zakres kognicji NSA\ „Samorząd Terytorialny” 1991,nr 5, s.13 i nast. oraz T. Rabska: Sądowa ochrona samodzielności gminy; „Samorząd Terytorialny”, nr 1-2, s.46 i nast.
10 Zob. szerzej na temat zakresu zadań samorządu terytorialnego np.: K. Podgórski: Zadania samorządu terytorialnego (część ogólna)', Katowice 1990, s.8 i nast.; Z. Leoński: Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce', Poznań 1994,s.24 i nast.; P. Lisowski: Zadania samorządu (w:), W. Mamiec. B. Cybulski: Samorządowy poradnik na rok 1995’, Warszawa 1995, s. 19-37.
11 Cyt. Za: B. Dolnicki : Modele samorządu...op. cit., s. 14.
12 Aktem, który precyzuje podmiotowość publiczną gminy, określając jej poszczególne uprawnienia (kompetencje) decyzyjne w wielu różnych dziedzinach,
Zakres zadań w łasnych gm iny kształtow any je s t centralnie erga omnes. Przy zadaniach zlecanych, gm iny m og ą w części bezpośrednio wpływać na zakres sw ojego działania np. w drodze porozum ienia zawartego z organam i adm inistracji rządow ej (art.8 ust.2 ustawy sam orządowej, uzupełniony art.8 i 40 ustaw y o terenow ej adm inistracji rządow ej).13 Z adania w łasne od zleconych różni też sposób ich finansow ania. Gmina realizując zadania zlecone, otrzym uje na ten cel odpow iednie środki finansow e, natom iast zadania w łasne finansuje sam a (m ożliwe je st tutaj jed y n ie dofinansow anie ze strony państw a w postaci subwencji ogólnych, ośw iatow ych, dotacji celow ych na dofinansow anie np. dodatków m ieszkaniow ych).14 K o lejn ą ko nsekw encją dychotom ii zadaniowej gminy je st zróżnicow anie organów odw oław czych w postępowaniu adm inistracyjnym dokonane w art.39 ust.4 i u st.5 ustawy sam orządowej - sam orządow e kolegia odw oław cze od decyzji w zakresie zadań własnych i w ojew oda - przy zleconych.15
A dm inistracja rządow a i adm inistracja sam orządowa, chociaż zbudow ane w edług odrębnych zasad centralizacji i decentralizacji, są jednocześn ie częściam i składow ym i w iększej całości, to znaczy adm inistracji publicznej. Zadania, sposób ich w ykonyw ania oraz więzi m iędzy podm iotam i adm inistracji publicznej są regulow ane prawnie. Jedną z tych więzi je s t nadzór, który „oznacza kom petencję (m ożność i pow inność praw ną) w ładczego w kraczania w łaściw ego, nadrzędnego (organizacyjnie bądź funkcjonalnie) organu adm inistracji publicznej w działalność organu (podm iotu) nadzorow anego” .16
Zgodnie z art. 86 ustaw y sam orządow ej, do „organów nadzoru” zalicza się: prezesa Rady M inistrów , w ojew odę oraz regionalne izby
jest ustawa z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych, pomiędzy organa gminy a organa administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.
13 Dz. U. N r 21, p o z.123 (zm:1991 r. Nr 75.poz.328; 1995 r. Nr 74, poz.368). 14 W. Mamiec, B. Cybulski : Samorządowy poradnik budżetowy; Warszawa 1995, s.30 i nast.
15 Patrz szerzej na ten temat A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem', W arszawa 1997, s. 223 i nast.
16 Cyt. za W. Mamiec, B. Cybulski: Samorządowy poradnik, op. cit., s.37. Pojęcie „nadzór” należy do grupy tych pojęć prawnych, co do których nie ustalono ich jednoznacznych definicji; zob. także: A. Filipowicz: Uwagi o treści nadzoru w prawie administracyjnym, „Państwo i Prawo” 1981, nr 1, s.53 i nast. oraz J. Boć: Organizacja prawna administracji (w:) J. Boć, T. Kuła: Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe', W arszawa 1984, s.122 oraz M. Szewczyk: Nadzór w materialnym prawie administracyjnym', Poznań 1996, s.l 1 i nast.
obrachunkow e.17 N iem niej jednak , ja k o organy pełniące funkcje nadzoru - m ożem y dodatkow o w skazać sejm ik (por. art.45 ust.2, postanow ienia art.77 czy 96 ust.2) i Sejm (por. art.96 u s t.l). W realizacji nadzoru epizodycznie m ogą brać udział także inne organy, ja k np. właściwi m inistrow ie resortow i (por. art.95 ust.3).
U staw a sam orządow a w art.85 w prow adza kryteria nadzoru. P odstaw ow ą rolę w nadzorze nad działalnością kom unalną (w sprawach w łasnych i zleconych) odgryw a kryterium zgodności z prawem . Stosownie do art. 85 ust. 2 ustaw y sam orządow ej w spraw ach zleconych, organy nadzoru upraw nione są do stosow ania także kryteriów celowości (jakie działanie je st w danej sytuacji najodpow iedniejsze, aby osiągnąć cel), rzetelności (uczciw ości, zgodności z w ym ogam i wiedzy i techniki) i gospodarności (jakie działanie je st najm niej kosztow ne z punktu w idzenia finansow ego).
O rgany nadzoru upraw nione s ą do stosow ania środków nadzorczych. W literaturze18 przyjm uje się różne typologie środków czy
17 W literaturze pojawiły się rozbieżności co do znaczenia wymienienia w art.86 „organów nadzoru” . Tak np.: według Z. Leońskiego zabieg ten miał na celu określenie, na rozstrzygnięcie których organów służy skarga do N.S.A.; skarga do N.S.A. na rozstrzygnięcie organów nadzoru odnosi się tylko do organów wymienionych w art.86-Z. Leoński: Nadzór nad samorządem terytorialnym w świetle ustawy z 8 marca 1990 „Państwo i prawo” 1990 nr 12, s.54-5 5. Odmienny pogląd wyrażają m.in.: B. Adamiak, J. Borkowski: ”Pod względem podmiotowym zakresem sądowej ochrony samodzielności gminy należy zatem objąć rozstrzygnięcia organu nadzoru,nie ograniczając ich do podjęcia tylko przez organy wymienione w art.86 ustawy” . B. Adamski, J. Borkowski: Instytucje prawne sądowej ochrony samodzielności gminy. „Samorząd Terytorialny” 1991 nr 1-2, s.42. Porównaj też uwagi L. Gmytrasiewicza :Właściwości N.S.A. w sprawach nadzoru nad dziłalnością kom unalną (tekst opracowany na konferencję sędziów N.S.A. Warszawa 1990, s.4 maszynopis oraz J. Zimermanna: Elementy procesowe nadzoru i kontroli N.S.A. nad samorządem terytorialnym „Państwo i prawo” 1991 nr 10, s.45.
18 Por. np.: B. Dolnicki : Nadzór nad samorządem terytorialnym; Katowice 1993, s. 92 i nast. lub W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995,s.30 czy s.36 i nast., a także wcześniejsze klasyfikacje środków nadzoru dokonane przez m.in. M. Wierzbowskiego: Nadzór w systemie rad narodowych i terenowych organów administracji (w:) J. Służewski (red.): Terenowe organy administracji i rady narodowe po reformie; Warszawa 1997, s. 268-270; A. Filipowicz: Pojęcie i funkcjonowanie nadzoru w administracji; Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk
1984, s.67-68; J. Stryszak: Prawo nadzoru nad administracją samorządową w Polsce; Warszawa 1931, s. 93; J.Starościak: Decentralizacja administracji;
form nadzoru. Dzieli się je np. na środki inform acyjne, korygujące, personalne lub dzieli się na nadzór prew encyjny, weryfikacyjny, czy też bieżący lub zw ierzchni. D la naszych rozw ażań przyjm ujem y podział środków nadzoru na dwie grupy: środki kontroli oraz środki korygujące działalność organów sam orządu.
Środki kontroli - s ą to zarów no środki dostarczające organom nadzoru inform acji o działaniu nadzorow anych organów, ja k też środki korygujące działalność nielegalną. O środkach kontroli generalnie mówi art. 88 ustaw y sam orządow ej, zaliczając do nich: żądanie niezbędnych inform acji i danych dotyczących organizacji i funkcjonow ania gminy, m ożliw ość w izytacji adm inistracji sam orządow ej, czy też uczestniczenia w posiedzeniach gminy.
Jeśli chodzi o form y nadzoru - w yróżniam y tu zatw ierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniow anie (art. 89 ust. 1). Przy zatw ierdzeniu do skuteczności prawnej rozstrzygnięcia potrzebna je st zgodna w ola dwóch podm iotów -organu gm iny oraz organu zatw ierdzającego. W przypadku uzgodnienia organ gm iny przedstaw ia organow i nadzorczem u projekt rozstrzygnięcia. Po uzyskaniu pozytyw nego stanow iska organ gminy w ydaje rozstrzygnięcie. Zaopiniow anie rozstrzygnięcia organu gminy jest środkiem słabszym od poprzednich. Organ gm iny przedstaw ia projekt rozstrzygnięcia organow i nadzorczem u, który w yraża jedynie swe stanow isko o charakterze niew iążącym .
W praktyce zdarza się, że uchw ały kolegialnych organów gminy niekiedy m ogą być niezgodne z prawem . Z tych pow odów art. 91-94 regulują instytucję orzekania o niew ażności uchw ał, w strzym aniu ich wykonania, stw ierdzeniu o innych naruszeniach prawa, czy w reszcie o zaskarżeniu w określonych sytuacjach uchw ał do sądu adm inistracyjnego.19 Art. 91 w prow adza generalną zasadę, że sprzeczne z prawem uchw ały organów gm iny są niew ażne i że o niew ażności uchw ały orzeka organ nadzoru. U stęp drugi om aw ianego artykułu daje m ożliw ość (nie ma tu obowiązku) w strzym ania w ykonania uchw ały przez organ nadzorczy w przypadku w szczęcia postępow ania o niew ażności uchw ały. Swego rodzaju „sankcja
W arszawa 1960, s. 21-24; J. Borkowski: Decyzja administracyjna; Warszawa 1970, s. 194-197; Z. Leoński: Problematyka administracji terenowej w ustawie o systemach rad narodowych i samorządzie terytorialnym; „Problemy Rad N arodowych” 1984, nr 58, s. 84.
19 Np. art. 101 ustawy samorządowej stanowi, że każdy, czy interes prawny, czy uprawnienia zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
błędu” przew idziana je s t w art. 94. D otyczy to sytuacji, gdy od podjęcia uchw ały upłynął rok, chyba, że organow i nadzoru nie przedłożono uchw ały w przepisow ym term inie.20 „O w ą sankcję błędu należy tłum aczyć tym, że ustaw odaw ca w ychodzi z założenia, iż jeśli po upływie roku, uchw ała rady nie w yw ołała ujem nych skutków , to praw dopodobnie także po tym term inie nie w ystąpią ujem ne skutki.”21
Swoistym środkiem oddziaływ ania w ojew ody na organa sam orządu, w ram ach w ykonyw ania przez niego zadań zleconych jest przew idziana w art. 95 kom petencja do w strzym ania uchw ał i w ydania zarządzenia zastępczego.22 Do bardziej drastycznych środków nadzoru ustaw a sam orządow a zalicza: rozw iązanie rady gm iny lub rozw iązanie zarządu gm iny (art. 96) oraz zaw ieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu kom isarycznego (art. 97).
Inną w ażną kw estią, w pływ ającą na istotę samorządu terytorialnego je s t jeg o kształt organizacyjny. Przyw racając samorząd terytorialny ustaw odaw ca polski stanął przed trudnym problem em unorm ow ania zakresu dem okracji bezpośredniej w gm inie poprzez w prow adzenie oryginalnego system u dem okracji bezpośredniej. Przepisy ustaw y, z dnia 11 października 1991 r. o referendum gm innym 23 tw orzą system instytucji dem okracji bezpośredniej, na którą składają się:
- referendum (obligatoryjne lub fakultatyw ne);
- zgrom adzenie ogółu m ieszkańców (zebranie sołeckie lub zebranie m ieszkańców osiedla).
R eferendum je s t podstaw ow ą instytucją dem okracji bezpośredniej w polskim sam orządzie terytorialnym . Zgodnie z art. 12 ustawy sam orządow ej, w spraw ach sam oopodatkow ania m ieszkańców na cele publiczne oraz odw ołania rady gm iny przed upływem kadencji - rozstrzyga się w yłącznie w drodze referendum lokalnego. Referendum m oże być rów nież przeprow adzone w każdej innej, ważnej dla gminy sprawie.
D rugą obok referendum instytucją dem okracji bezpośredniej w Polsce, je s t instytucja zgrom adzenia ogółu obywateli uprawnionych do
20 Patrz A. Piekara, Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny i rozwój lokalny. Warszawa 1996, s. 249.
21 Cyt. za A. Piekara, Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny..., op.cit., s.249. 22 Szerzej na ten temat: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach.., op.cit., s. 106-107 oraz J. Grubba: Konstrukcje zarządzania zastępczego wojewody w świetle ustawy o samorządzie terytorialnym', „Samorząd Terytorialny” 1993, nr 11, s. 21-25.
głosow ania. W ystępuje ono w jednostkach pom ocniczych gminy, obligatoryjnie - w sołectw ie oraz fakultatyw nie - w osiedlach.
D em okracja bezpośrednia nie je s t w spółcześnie podstaw ow ą form ą podejm ow ania rozstrzygnięć w gm inie. R egułą je s t w ykonyw anie władzy w system ie dem okracji przedstaw icielskiej. O rganem stanowiącym i kontrolnym w gm inie je s t rada25 art. 15 z zastrzeżeniem art. 12 (referendum ). Sytuację praw ną rady regulują ustaw y.26 K om petencje rady określane są poprzez dom niem anie w łaściw ości. N ależą do niej wszystkie spraw y, pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanow ią inaczej. R ada upraw niona je s t m.in. do w ydaw ania aktów prawnych, zaw ierających przepisy praw a o charakterze pow szechnie obowiązującym. W edług art. 40 ustaw y sam orządow ej, gm inie przysługuje prawo stanow ienia przepisów pow szechnie obow iązujących na jej obszarze, na podstaw ie upow ażnień ustaw ow ych, zaw artych w ustawach szczególnych (ust. 1, 2 i 3 ustaw y). M ożem y w ięc dokonać klasyfikacji przepisów w edług kryterium podstaw y prawnej i podm iotu regulacji27:
- uchw ały stanow ione na podstaw ie upow ażnień zawartych w ustaw ach szczególnych;
- uchw ały w ydaw ane na podstaw ie art. 40 ust. 2 ustawy sam orządow ej, są to przepisy o charakterze ustrojowo- organizacyjnym - np.: statuty gmin oraz przepisy porządkowe (art. 40 ust. 3).
O rganem w ykonaw czym gm iny je s t zarząd28 (art.26 u stl). Rada je s t organem stanow iącym gm iny o kom petencji generalnej, m ożna więc przyjąć, że zarząd w ykonuje zadania rady w zakresie przez nią określonym . Do rzadkości należą kom petencje w prost przekazywane przez przepisy praw a zarządow i, z pom inięciem rady. Do zadań zarządu należy w szczególności: gospodarow anie m ieniem kom unalnym , w ykonywanie
25 Zdaniem NSA rada to „organ uchwałodawczy i nadzorczy” (wyrok z 19.V.1992r., SA/Wr 438/92 „W okanda” 1992, nr 11, s.16).
26 Ustawa o samorządzie terytorialnym (zwłaszcza art.6,7,18,30,39);ustawa z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organami gmin a organami administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. N r 34, poz.198 z późniejszymi znianami; Dz. U. N r 43, poz. 253;Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz.74) a ponadto rozporządzenia wykonawcze do ustaw statuty gmin.
27 Podaję za B. Dolnicki: Modele samorządu..., op.cit.,s,15.
28 Zob. np. E. Nowacka: Samorząd terytorialny w administracji publicznej; W arszawa 1997, zob. nast.; Z. Zek: Regulamin w statucie; „Wspólnota” 1990, nr 16, s. 4; W. Abramowicz: Skutki odmowy udzielenia absolutorium; .„Samorząd Terytorialny” 1995, nr 9, s. 41.
budżetu, w ykonyw anie zadań zleconych przez adm inistrację rządow ą oraz przygotow anie projektów uchw ał rady i określenie sposobu ich w ykonyw ania (art. 30 ust. 2). Zarząd realizuje zarów no zadania własne gm iny, ja k i zadania zlecane przez organy adm inistracji rządowej. W realizacji zadań w łasnych zarząd podlega radzie gm iny. W sprawach zleconych zarząd je s t podporządkow any organom adm inistracji rządow ej29.
Art. 5 ust. 1 ustaw y sam orządow ej z 1990 r. w yodrębnia jednostki pom ocnicze w gm inach w iejskich oraz dzielnice m iejskie i osiedla w m iastach.30 Zasady tw orzenia jednostek pom ocniczych określa statut gminy. K onkretne sołectw o lub dzielnicę tw orzy rada gminy - w drodze uchw ały, po konsultacji z m ieszkańcam i. Jeżeli taka uchw ała zapadnie, w ów czas rada je s t zobow iązana do uchw alenia statutu tw orzonej jednostki. W rezultacie rada gm iny określa zakres działania tej jednostki i odpow iednio do tego kształtuje jej strukturę organizacyjną. Zakres sw obody regulacji statutow ej je s t jed n ak ograniczony. W uchwalonym statucie pow inno znaleźć się - po pierw sze - skonkretyzow anie postanow ień ustaw ow ych, np. szczegółow e określenie zakresu działania zebrania w iejskiego, sołtysa i rady sołeckiej zgodnie z ich pozycją prawną. Po drugie - regulacja kwestii przez ustaw odaw cę nie unorm ow anych (np. sposób zarządu m ajątkiem pow ierzonym ).31
W sołectw ie ustaw odaw ca w prow adza instytucję demokracji bezpośredniej. O rganem uchw ałodaw czym je s t zebranie wiejskie. Zebranie w iejskie je s t w łaściw e we w szystkich sprawach nie
29 Zobacz uwagi na temat kryteriów nadzoru: Z. Leoński: Nadzór nad samorządem terytorialnym w świetle ustawy...op. cit., s.54 oraz L. Martan: O kryteriach kontroli ponownie', K.P. 1993, nr 3, s. 17 i nast.
30 Należy jednak zwrócić uwagę, że dzielnice m ogą mieć inny charakter, niż jednostki pomocnicze - tak np. jest w Warszawie, w świetle dotychczasowej ustawy z dnia 18 V 1990r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy (art. 1 ust. 2). W miastach natomiast, w których istniały dzielnice do 1 I 1990r., z mocy aktu Prezesa Rady Ministrów (określonego przez art. 5 ust. 4 jako „decyzja”, choć nie jest to klasyczna decyzja administracyjna), dzielnicom tych miast może być nadany status gmin. Szerzej na ten temat: Z. Leoński: Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce', Poznań 1994, s. 67 i nast.
31 Wraz z uchwałą o utworzeniu jednostek pomocniczych, rada powinna uchwalić jej statut, nie później jednak, niż na jednej z pierwszych sesji po utworzeniu jednostki pomocniczej. Nie jest prawidłowe uchwalenie statutu bez wskazania sołectwa, w którym ma on obowiązywać. (Wyrok NSA SA Kr 1345/90). Zob. Rozwinięcie tezy wyroku w: Z. Leoński, Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej', W arszawa-Zielona Góra 1994, s. 66.
zastrzeżonych na rzecz sołtysa i rady sołeckiej. Zadania sołtysa sprow adzają się do w ykonyw ania uchw ał zebrania wiejskiego oraz realizacji spraw pow ierzonych mu w prost przez przepisy prawa (np. pobór niektórych podatków ). O rganem w spom agającym (doradczym i opiniodaw czym ) sołtysa je s t rada sołecka. W jak ich konkretnie sprawach i w jakim trybie sołtys pow inien zasięgać opinii rady sołeckiej - powinien określać statut sołectwa. Sołtysa oraz członków rady sołeckiej w ybierają stali m ieszkańcy sołectw a. M ogą to uczynić zarów no na zebraniu w iejskim , ja k i w sposób przyjęty dla w yboru radnych (za pom ocą urn). W ybory są bezpośrednie i tajne. Przy okazji należy rów nież nadm ienić, że sam orząd m ieszkańców wsi m a zdolność sądow ą - w sprawach należących do jeg o w łaściw ości - z m ocy ustaw y lub statutu nadanego przez radę gm iny.32
W przeciw ieństw ie do dem okracji bezpośredniej, stosowanej obligatoryjnie w sołectw ie oraz fakultatyw nie w osiedlu, wewnętrzna organizacja dzielnicy zbliżona je s t do organizacji gminy. W dzielnicy w ybiera się przedstaw icielski organ uchw ałodaw czy - radę dzielnicy. W yrazem zbliżonej organizacji dzielnicy (osiedla) i gminy jest pow ierzenie funkcji organu w ykonaw czego dzielnicy (osiedla) zarządowi. Zarząd ten w ybierany je s t na takich sam ych zasadach, ja k zarząd gminy. N a czele zarządu stoi przew odniczący (nie je s t on wójtem , burm istrzem). Statut osiedla (ale nie dzielnicy) m oże ustalić, że funkcję organu uchw ałodaw czego w osiedlu pełnić m a ogólne zebranie m ieszkańców, a nie rada. Zarząd w ybierany je s t w ów czas przez ogólne zebranie, na zasadach przew idzianych dla w yboru sołtysa i rady sołeckiej.
U staw a sam orządow a nie stw orzyła sam orządu terytorialnego na wyższym szczeblu niż gm inny. N iem niej jed nak, pow ołany tą ustaw ą sejmik sam orządow y, w jak im ś stopniu uzupełnia te braki. Sejmik je st „w spólną reprezentacją gm in” (art. 76 ust. 1). Zgodnie z w olą ustawodawcy, sejmik pełni funkcje trojakiego rodzaju:
- reprezentuje gm iny w obec adm inistracji rządowej i innych podm iotów publicznych;
- stanow i forum w ym iany dośw iadczeń sam orządow ych, pełniąc w razie potrzeby funkcje m ediacyjne pom iędzy gm inam i;
- staje się organem kontroli, a naw et nadzoru, w stosunku do gm in.33 O dnośnie pierwszej grupy zadań, należy w skazać w szczególności na m ożliw ość w yrażania opinii w istotnych spraw ach w ojew ództw a (art. 77 ust. 1 pkt 8). Sejm ik m oże oceniać działalność adm inistracji rządowej
32 Uchwała SN z dnia 16 kwietnia 199 lr., III CZP 23/91, OSN 1992/2, poz. 20. 33 Podobne: Z. Leoński, Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny..., op. cit., s. 72.
w ojew ództw a, w tym opiniow ać kandydatów na w ojew odów (art. 77 ust. 1 pkt 8). M oże też w ystępow ać z w nioskiem o uchylenie zarządzenia w ojew ody, naruszającego interesy lokalne (art. 77 ust. 1 pkt. 9). Druga grupa zadań sejm iku obejm uje m ożliw ość i obow iązek upow szechnienia dośw iadczeń sam orządow ych. Do trzeciej grupy zadań sejmiku sam orządow ego należą zadania kontrolno-nadzorcze w stosunku do gmin. Do tej grupy zadań m ożem y zaliczyć w szczególności: prawo zwoływ ania sesji nadzw yczajnej rady gm iny, w yrażanie zgody na podejm ow anie uchw ał przez radę gm iny w przypadkach przew idzianych w art. 45 ust. 2 czy rozw iązanie zarządu gm iny (art. 77 ust. 1 pkt 4-6).
Przy sejm iku sam orządow ym funkcjonuje sam orządow e kolegium odw oław cze34, będące organem drugiej instancji, pow ołanym głównie do rozpatryw ania odw ołań od indyw idualnych decyzji adm inistracyjnych w ydaw anych przez w ójtów i burm istrzów w zakresie zadań własnych gm iny.35 Jako organ w yższego stopnia, kolegium orzeka również w spraw ie stw ierdzenia niew ażności wyżej w skazanych decyzji, w sprawie w znow ienia postępow ania lub przekroczenia ustaw ow ego terminu załatw ienia spraw y adm inistracyjnej.36
34 Samorządowe kolegia odwoławcze działają w oparciu o przepisy ustawy z 12 X 1994r, o samorządowych kolegiach odwoławczych; Dz. U. Nr 722, poz. 593; zm. z 1995, nr 74, poz. 368.
35 Szerzej o samorządowych kolegiach odwoławczych - por.: R. Chalimoniuk: Samorządowe kolegia odwoławcze, (w:) Samorządowy poradnik budżetowy na 1995r.\ Warszawa 1995, s.79-87; Z. Kwieciak: Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych z komentarzem oraz akty wykonawcze', Warszawa 1995, wyd. Municipium, s. 21-22; zob. też wcześniejsze piśmiennictwo dotyczące kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych - L. Żukowski: Kolegia odwoławcze. Uwagi w sprawie ustroju i funkcjonowania', „Samorząd Terytorialny” 1993, nr 10, A. Grysiński: Uwagi na tle funkcjonowania kolegiów odwoławczych, „Samorząd Terytorialny” 1992, nr 9, s. 38 i nast.
36 Od dnia wejścia w życie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, nowelizującej art. 157 § 1 kpa, kolegia są również umocowane (a równi z naczelnymi organami administracji państwowej) do stwierdzenia nieważności własnych decyzji. Natomiast w wyniku nowelizacji art. 126 kpa zawartej w art. 61 pkt 2 ustawy o NSA (Ustawa z 11 maja 1995 o NSA, Dz. U. N r 74, poz. 368), możliwe jest również wznowienie przez kolegium postępowania zakończonego postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, oraz stwierdzenie nieważności takiego postanowienia. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem NSA, należy przyjąć, że kolegia są uprawnione do orzekania w trybie odwoławczym i nadzwyczajnych trybach postępowania w sprawach, w których organy gminy wydały indywidualną decyzję administracyjną, nie mając ku temu stosownego uprawnienia
Zgodnie z rozw iązaniam i ustaw y o sam orządzie terytorialnym gm iny mogą:
- tw orzyć zw iązki kom unalne (m iędzygm inne); - zaw ierać porozum ienia (um ow y cyw ilno-praw ne); - tw orzyć stow arzyszenia.
Zw iązek kom unalny37 m oże być tw orzony w celu w ykonyw ania zadań publicznych przez przynajm niej dwie gminy. W form ie związku kom unalnego gm iny m o g ą realizow ać zarów no zadania własne, ja k i zadania zlecone gm inie z zakresu adm inistracji państwowej. Utworzenie zw iązku w ym aga uchw ały zainteresow anych rad gmin. Praw a i obowiązki gm in uczestniczących w zw iązku kom unalnym , wynikające z w ykonyw ania przekazanych mu zadań, przechodzą na zw iązek z dniem ogłoszenia statutu zw iązku. Zw iązek posiadający osobow ość prawną, w ykonuje zadania publiczne w im ieniu własnym i na w łasną odpow iedzialność. Istotną spraw ą je s t dobrow olny charakter tworzenia zw iązków kom unalnych. O znacza to, że gm iny m ogą je tworzyć sam odzielne, m ogą też sw obodnie w stępow ać lub występować ze zw iązku.38 O rganem stanow iącym i kontrolnym związku jest zgrom adzenie zw iązku. W skład zgrom adzenia w chodzą wójtowie i burm istrzow ie gm in uczestniczących w zw iązku, chociaż - za zgodą rady - gm ina m oże być reprezentow ana w zw iązku przez innego członka organu gm iny. O rganem w ykonaw czym zw iązku je st zarząd. Zarząd zw iązku je s t pow oływ any i odw oływ any przez zgrom adzenie spośród jego członków .39 Do przew odniczącego zarządu zw iązku stosuje się odpow iednio przepisy dotyczące w ójta lub burm istrza.
N iezależnie od tw orzenia zw iązków , gm iny m ogą zawierać porozum ienia kom unalne w spraw ie pow ierzenia jednej z nich
ustawowego. Potwierdzenie tej tezy wynika obecnie także z regulacji art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
37 Z. Leoński: Formy współdziałania w samorządzie terytorialnym „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 4, s. 49; S. Piątek: Ustawowe podstawy związków komunalnych; „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 10, s. 3-12. A. Agopszania: Zarys prawa..., op. cit., s. 34-36; R. Mikosz: Związki komunalne, porozumienia komunalne, stowarzyszenia gmin, Wyd. ZPP, Katowice 1991.
38 Zobacz odrębność regulacji sytuacji prawnej miasta stołecznego Warszawy, gdzie występuje obowiązek utworzenia związku gmin warszawskich, E. Nowacka: Samorząd terytorialny w administracji publicznej, W arszawa 1997, s. 117-118. 39 Statut związku może postanowić, że dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia, w liczbie nie przekraczającej 1/3 składu zarządu związku: E. Nowacka: Samorząd terytorialny ..., op. cit., s. 118.
określonych przez nie zadań publicznych40 (art. 74 ust. 1). Gmina, w ykonując zadania publiczne objęte porozum ieniem , przejm uje prawa i obow iązki pozostałych gmin, zw iązane z pow ierzonym i jej zadaniam i, a gm iny te m ają obow iązek udziału w kosztach realizacji pow ierzonego zadania. (W zakresie nie uregulow anym treścią porozum ienia, dla porozum ień kom unalnych stosuje się odpow iednio przepisy dotyczące zw iązków kom unalnych).
Związki kom unalne różnią się od porozum ień kom unalnych40. Są one, zgodnie z ustaw ą, zw iązkam i celow ym i41, gdyż pow ołane są dla realizacji określonych celów lub zadań publicznych sam orządów gm innych. Podstaw ow a różnica sprow adza się do tego, iż związki kom unalne dla w ykonyw ania w spólnych zadań uzyskują odrębną osobow ość praw ną, tw orząc odrębne organy, itp., zaś porozum ienia kom unalne dotyczą przejęcia przez je d n ą z gmin określonych zadań lub kom petencji innych gm in, w ykonyw anych przez organy gminy przejm ującej zadania. W spólną cechą zw iązku i porozum ienia jest w ykonyw anie zadań subsydiarnie.42 W celu w spierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony interesów gm iny m ogą tw orzyć stow arzyszenia (art. 84 ust. 1). O rganizację, zadania oraz tryb pracy stow arzyszenia określa jeg o statut (art. 84 ust. 2 ustaw y sam orządow ej). Do stowarzyszeń gm in stosuje się odpow iednio przepisy praw a o stow arzyszeniach.43 Przepisy praw ne nie pow ołują stow arzyszeń do w ykonyw ania funkcji adm inistracji publicznej i stanow ienia aktów w ładczych. Przynależność gm in do stow arzyszenia je s t fakultatyw na.
Aby gm ina m ogła w ypełniać nałożone na nią zadania, musi posiadać także kom petencje do określania kręgu swych pracow ników - ich doboru, szkolenia, aw ansow ania i zw alniania. Całość tych kom petencji gm iny m ożna nazw ać w ładztw em kadrow ym (osobow ym ) gminy. Sytuację praw ną pracow ników sam orządow ych określają różne akty praw ne. Poza ustaw ą o sam orządzie terytorialnym z dnia 8 m arca 1990r.44, także ustaw a z 22 m arca 1990r.o pracow nikach sam orządowych
40 L. Kieres: Związki i porozumienia komunalne „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 10, s. 3; W. Dawidowicz: Wstąp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa
1974, s. 133 i nast.
40 Ustawa samorządowa odróżnia związki komunalne (jako związki międzygminne) od porozumień komunalnych.
41 Z. Leoński: Formy współdziałania..., op. cit., s. 58.
42 Szerzej na ten temat: Z. Leoński: Formy współdziałania ..., op. cit., s. 59. 43 Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989r - Prawo o stowarzyszeniach Dz. U. Z 1989r., nr 20, poz. 104, z późn. zm.).
45, w niektórych przypadkach - ustaw a o pracownikach urzędów państw ow ych z 16 w rześnia 1982r.46 Pracow nikam i sam orządowym i - zgodnie z art. 1 ustaw y o pracow nikach sam orządow ych - są wszyscy pracow nicy zatrudnieni w urzędach gm iny, jej jednostkach pom ocniczych, zw iązkach kom unalnych, biurach sejm ików sam orządow ych i innych, określonych w przepisach, jednostkach adm inistracyjnych gminy.
Status praw ny pracow ników sam orządow ych nie je st jednolity. Zależy przede w szystkim od sposobu naw iązania stosunku pracy: wyboru, pow ołania, m ianow ania i um owy o pracę.47 N aw iązanie stosunku pracy na podstaw ie w yboru następuje w ów czas, gdy z w yboru wynika obowiązek w ykonyw ania pracy w charakterze pracow nika (art. 3 §1 KP). Pracow nikam i sam orządow ym i, z którym i naw iązany zostaje stosunek pracy na podstaw ie pow ołania, s ą sekretarz gm iny i skarbnik gminy (głów ny księgow y budżetu). Pow ołanie i odw ołanie tych pracowników należy do wyłącznej w łaściw ości gm iny. K olejną podstaw ą powstania stosunku pracy pracow nika sam orządow ego je s t m ianowanie. N a tej podstaw ie naw iązany zostaje stosunek pracy z osobam i zajmującymi kierow nicze i inne stanow iska, określone w statucie gminy bądź związku lub regulam inie sejm iku. Pozostała, najliczniejsza grupa pracowników sam orządow ych zatrudniona je st na podstaw ie umowy o pracę. Pracow nicy ci podlegają więc w zakresie stosunku pracy przepisom kodeksu pracy.
3 . Ki e r u n k i z m i a n p r a w a s a m o r z ą d o w e g o
Od kilku lat trw a w Polsce ożyw iona dyskusja na tem at zmian praw a sam orządow ego. Zasadność zm ian je st ogólnie podkreślana. „R eform a adm inistracji publicznej należy do podstaw ow ych warunków dalszych korzystnych przem ian społecznych i gospodarczych w Polsce. Jest także jedn ym z najpow ażniejszych w yzw ań dla naszego kraju pod koniec tego stulecia. C hociaż rozpoczęto j ą ju ż w roku 1989, reform a ta nie została dokończona, a w ostatnim czteroleciu doszło nawet do jej w yraźnego spow olnienia. Polski system adm inistracyjny jest scentralizow any i opiera się na dom inacji nad układem terytorialnym
45 Dz. U. N r 32, poz. 191 z późń. zm. 46 Dz. U. N r 31, poz. 214 z późń. zm.
47 Szerzej na ten temat np.: E. Ura: Status prawny pracowników samorządowych; W arszawa 1992, s.7 i nast., B. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko: Pracownicy samorządowi; Gdańsk 1991, s. 7 i nast.
układu branżow ego, resortow ego.48 W latach 90-tych pojaw iły się now e idee dotyczące konieczności dopasow ania terytorialnego podziału kraju na w ojew ództw a do regionalnych struktur zachodnioeuropejskich. Propozycjom tym tow arzyszy dość silnie akcentow ana konieczność m odyfikacji struktur sam orządu lokalnego, zarów no w sferze ich rozciągnięcia na poziom ponad gminny, ja k i rozszerzenia kom petencji. W obecnym system ie sam orządu terytorialnego gm iny m ają charakter jednolity, nieuw zględniający zasadniczych różnic m iędzy nimi, przede w szystkim z punktu w idzenia ich w ielkości oraz zdolności realizow ania różnorodnych zadań. O potrzebie zróżnicow ania gmin mówi m iędzy innym i art.5 Europejskiej K arty Sam orządu Terytorialnego z dnia 15.X.1985r.49, ratyfikow anej rów nież przez Polskę. W edług Karty „sam orząd terytorialny oznacza praw o i rzeczyw istą zdolność społeczności lokalnych [...] do regulow ania i zarządzania [...] zasadniczą częścią spraw publicznych” W ydaje się być oczyw istą potrzeba takiego uregulow ania statusu gm in, który odpow iadałby ustaw ow o określonym m ożliw ościom w ykonyw ania zadań przez określone kategorie gmin. Jednolita gm ina w rozum ieniu naszej ustaw y o sam orządzie terytorialnym pow oduje sw oiste „uśrednienie” zadań i przejęcie ich części przez adm inistrację rządow ą, og ólną i specjalną 50. N a tle tych uwag Karol Podgórski postuluje, aby do ustaw ow ego określenia statusu gm iny w prow adzić zróżnicow anie, polegające na w yodrębnieniu trzech kategorii miast: duże np.: liczące ponad 100 tys. m ieszkańców , m iasta m niejsze oraz gm iny o charakterze w iejskim lub m iasteczkow ym 51. O dpow iednio do tego pow inny zostać określone ich zadania, przy uw zględnieniu - w yrażonej w art. 4 ust. 3 Europejskiej K arty Sam orządu Terytorialnego - zasady subsydiarności (pom ocniczości)52. Subsydiam ość je st zasadą podziału w ładzy od dołu do góry. Postuluje ona, że „nigdy nie należy
48 Cytat z Raportu końcowego, opracowanego przez Program Reformy Administracji Publicznej; op.cit., s. 4.
49 Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607. Karta weszła w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej dnia 1 marca 1994r.
50 Patrz: K. Podgórski: Kierunki zmian prawa samorządowego', „Samorząd Terytorialny” 1992, nr 11, s. 44 i nast.
51 Tamże, s. 40.
52 Zob. M. Radwan: Zasada pomocniczości w polityce regionalnej EWG', „Samorząd Terytorialny” 1993, nr 9, s.12 i nast. oraz B. Dolnicki: Czy polskie ustawodawstwo samorządowe odpowiada standardom europejskim; „Samorząd Terytorialny” 1994, nr 9, s.17.
pow ierzać jedn ostce w iększej tego, co może zrobić rów nie wydajnie jed n o stk a m niejsza - w postaci efektyw ności tego działania”53.
W literaturze kształtują się w yraźnie dw ie alternatyw ne koncepcje pow iatu54. Pierw sza, w której m ielibyśm y do czynienia z dwoma szczeblam i struktury sam orządow ej: na niższym - gm ina (m iejska lub w iejska), na w yższym - pow iat. W szystkie gm iny (niezależnie od w ielkości) m iałyby jednakow e zadania i kom petencje - m odyfikowane tylko m niejsza lub w iększą sferą zadań zleconych. Ponad nimi byłby pow iat, ze swym i odrębnym i funkcjam i. W takim przypadku powiat m ógłby m ieć dow olny charakter ustrojow y - rządow y, sam orządow y lub m ieszany.
pow iat
duże m iasto m ałe m iasto gm ina w iejska
W edług drugiej koncepcji pow iat m iałby charakter ziemski. Byłby więc drugim szczeblem sam orządu terytorialnego jedy nie na obszarach objętych gm inam i w iejskim i i m niejszym i m iastam i. Pow iat posiadałby w tedy odrębne od gmin zadania i kom petencje. W iększe m iasta (jest ich w kraju niecała setka) byłyby m iastam i „w ydzielonym i z pow iatu” . Taki pow iat m usiałby m ieć jednoznaczny charakter sam orządowy.
D ruga z przedstaw ionych koncepcji w ydaje się być bardziej w łaściw a, m a też znacznie szerszy niż pierw sza zakres zw olenników 55. P ow iat m iałby więc posiadać osobow ość prawną, w związku z tym w ykonyw ać inne niż gm ina zadania publiczne - we własnym imieniu i na w łasn ą odpow iedzialność. Pow iat nie m iałby przy tym żadnych uprawnień kontrolnych i nadzorczych w stosunku do gmin.
Po odtw orzeniu pow iatów i utw orzeniu kategorii dużych miast, a także po rozpoczęciu reform ow ania adm inistracji wojew ództw a, zasadne stanie się kontynuow anie reform y na poziom ie regionu. Uchw alona przez Parlam ent Europejski „K arta R egionalizacji” określa (w art. 1 ust. 1) regiony (w naszym kraju tę rolę pow inny pełnić przyszłe, duże w ojew ództw a) jak o obszary lub kom pleksy obszarów stanowiących w yraźne jednostki geograficzne, których ludność w yróżnia się
53 Cyt. za F. Saint-Quen: Podział władzy w demokracji europejskiej; „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 6, s. 4.
54 M. Kulesza: W sprawie reformy samorządowej', „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 7-8, s. 49.
określonym i, w spólnym i elem entam i. Tym i w spólnym i elem entam i, w edług art. 1 ust. 2. Karty, są m.in.: języ k , kultura i tradycja historyczna56.
N ajogólniej rzecz ujm ując, m ożna przyjąć, że wszelkie dotychczasow e usytuow ania regionu w strukturze adm inistracyjnej i politycznej kraju dadzą się sprow adzić do czterech propozycji57.
P ierw szą z nich m ożem y określić m ianem w ojew ództw a adm inistracyjnego (dekoncentracja terytorialna w ładzy centralnej). Organy w ojew ódzkie w chodzą w skład adm inistracji rządowej i są kierow ane przez w ojew odę, który je s t także przedstaw icielem rządu w sprawach politycznych. W takim w ojew ództw ie m oże działać sejm ik sam orządow y - ja k o organ sam orządow y. Jest to m odel najprostszy, m ogący być punktem w yjścia dla bardziej zaaw ansow anych rozwiązań regionalizacyjnych.
W ojew ództw o funkcjonalne (dekoncentracja lub decentralizacja funkcjonalna) spotykam y w tedy, gdy dochodzi do w yodrębnienia pewnej grupy zadań publicznych - do w ykonania na szczeblu wojew ódzkim - w postaci zakładu adm inistracyjnego (publicznego) o określonym podm iotow o zakresie działania, np.: gospodarka w odna, drogi, aktyw izacja gospodarcza regionu. W celu realizacji tego typu zadań m ożna powołać odrębną od Skarbu Państw a osobę prawną, na czele której stoi w ojew oda (dyrektor), kontrolow any przez radę nadzorczą. Form a ta nie ma jednak tradycji w Polsce.
W ojew ództw o sam orządow e (decentralizacja terytorialna) uzyskuje odrębną od państw a podm iotow ość w sferze praw a publicznego i osobow ość cyw ilnopraw ną. M odel ten w ystępow ał ju ż w Polsce m iędzyw ojennej na obszarze byłego zaboru pruskiego. Takim w ojew ództw em zarządza pochodząca z w yborów rada w ojew ódzka, a w ojew oda stoi na czele organu w ykonaw czego. W ojew oda ma różny status, m oże być: urzędnikiem sam orządow ym lub rządow ym , może być też zatw ierdzany przez prezesa Rady M inistrów.
W ojew ództw o autonom iczne (regionalizm i autonom ia terytorialna) je s t n ajdalszą form ą „upodm iotow ienia” regionu, następną je s t ju ż tylko mniej lub bardziej ograniczona suw erenność państwowa. W w ojew ództw ie autonom icznym działa sejm regionalny i rząd regionalny z
56 Podaję za niemieckim tekstem „Entschliessung des Europäischen Parlaments Zur Regionalpolitik der Gemeinschaft und zur Rake der Regionen” vom 18.November 1988(Amtsblatt c 326 vom 19.12.1988,s.289ff).
57 Zob. np.: J.T. Hryniewicz: Powiaty i regiony w Polsce; „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 7-8, s. 88-89 oraz M. Kulesza: W sprawie reformy samorządowej.../ op.cit., s. 52-53.
prem ierem na czele, który z urzędu w ykonuje rów nież funkcję reprezentacji rządu centralnego58.
W ybór kierunku rozw oju reform y decentralizacji państwa pozostaje otw arty .M yślę, że należy pam iętać o tym , że „R zeczpospolita sam orządna je s t ostatecznym celem procesu zmian ustrojowych w naszym kraju, a także o tym , że każdy proces w ym aga czasu.
W zasadzie każdy dzień przynosi coraz to now e projekty i założenia reform y sam orządow ej. N a razie w Sejm ie i środkach m asowego przekazu toczy się obszerna debata. W krótce całe społeczeństw o wypowie się na tem at proponow anych zm ian ustrojow ych.
Oto ja k przedstaw iają się podstaw ow e założenia rządow ego projektu reform y sam orządow ej59:
Legenda:
1 1 -struktura sam orządow a | | - struktura rządowa I I - struktura sam orządow o-rządow a
G M IN A (zadania nie zm ienione)
- szkolnictw o podstaw ow e i przedszkola; - opieka zdrow otna i społeczna;
- ulice i drogi lokalne; - gospodarka kom unalna;
- gospodarka lokalow a i budow nictw o m ieszkaniow e; - pozw olenia budow lane;
58 M. Kulesza: W sprawie reformy..., op.cit., s. 53.
59 Zob. J.S. Mac, D. Macieja...: Rzeczpospolita powiatowa, „Wprost” 1998, nr 4, s. 21-23 i także B. Leśniewski: Mapa polityczna', „W prost” 1998, nr 3, s. 25.
- akta stanu cyw ilnego;
- rejestr działalności gospodarczej targow iska; - cm entarze; - gospodarka terenam i; P O W IA T - szkolnictw o ponadpodstaw ow e; - służba zdrowia; - pom oc społeczna;
- drogi pow iatow e i kom unikacja; - kultura;
- w yw łaszczanie nieruchom ości; - nadzór budow lany;
- zw alczanie bezrobocia; - ochrona praw konsum enta; S A M O R Z Ą D W O J E W Ó D Z K I
- szkolnictw o w yższe i policealne;
- specjalistyczne placów ki służby zdrow ia; - dom y pom ocy społeczne;
- drogi w ojew ódzkie;
- instytucje kultury o zasięgu regionalnym ; - zagospodarow anie przestrzenne;
- gospodarka w odna i ochrona środow iska; W O JE W O D A (przedstaw iciel rządu)
- kontrola zadań z zakresu adm inistracji rządow ej, wykonywanych przez organy sam orządu w ojew ódzkiego;
- koordynacja działań jednostek organizacyjnych adm inistracji rządow ej i sam orządow ej na terenie w ojew ództw a kierow anie działalnością w w ypadku klęsk żyw iołow ych i zagrożeń dla bezpieczeństw a i porządku publicznego;
- reprezentow anie rządu na uroczystościach państw ow ych i w trakcie w izyt na terenie w ojew ództw a;
- w spółdziałanie z organam i innych państw, szczególnie sąsiednich; - przygotow anie projektów dokum entów rządow ych w sprawach
