Л С Т Л U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FOLIA OECONOMICA 98, 1989
Stanislaw M. Szukaleki*
KONCEPCJA AK TY W N EJ POLITYKI STRUKTURALNEJ PAŃSTW A W ŚWIETLE ZACHODNIONIEM IECKIEJ MYŚLI E K O N O M IC Z N E
J-I. WZROST ZAINTERESOWANIA POLITYKĄ STRUKTURALNĄ W RFN
W o, w spółczesnej g o sp o d arce św iatow ej o b se rw u je się n iez w y k le
głęb o k ie p rze k sz ta łce n ia stru k tu ra ln e , głów nie w sk u tek w y k o rz y sta n ia osiąg n ięć w spółczesnej rew olucji naukow o-technicznej. O bjaw iła sią o n a now ym i technikam i i technologiam i p ro d u k cji, k tó re rew o lu cjo nizu ją proces w y tw a rz an ia dóbr i p ro ces św iadczenia usług oraz n o -w ym i produktam i. K om plekso-w a a u to m aty zacja przem ysłu, robotyzacja, cy b e rn e ty z a c ja gospodarek, biotechnologia, now e tw orzyw a k o n s tr a k c y jn e , now oczesne sy stem y in fo rm acyjne o p a rte na telew izji przew o -dow ej i sa te lita rn e j p ro w a d z ą do re stru k tu ra liz a c ji g o sp o d arek k rajó w w y so k o uprzem ysłow ionych. Rodzą się now e g ałęzie p ro d u k cji, p o w s ta -ją n o w e g ig a n ty przem ysłow e, to w arzy szy tem u k ry z y s w ielu gałęzi w y tw a rz a n ia n a sta w io n y c h n a m asow ą pro d u k cję, na k tó re j o p ierała się tra d y c y jn a g o sp o d a rk a k rajó w w ysoko u p rzem ysłow ionych (np. przem ysł stalow y, tek sty ln y ). P ro cesy te zbiegły się w czasie ze zw ol-nieniem tem pa w zrostu gospodarczego w k ra ja c h w y so k o rozw iniętych, z silnym i ten d en cjam i p ro tek cjo n isty czn y m i w h an d lu św iatow ym , z ja w iskiem stagflacji, w ysokim bezrobociem 1. Stąd, w okół ty ch p ro b le -m ów ożyw ają d y sk u sje i spory, coraz częściej -m ówi się o potrzebie
* Dr, adiunkt w Instytucie Ekonomii Politycznej UŁ.
** Opracow anie pow stało w ramach resortow ego programu badań podstaw ow ych nr 10.4 n.t.: „Analiza i krytyka w spółczesnej ekonom ii burżuazyjnej". W grupie tem a-tycznej: „Koncepcje polityki gospodarczej w krajach kapitalistyczny« h. Założenia pro-gram ow e ii ich realizacja".
* Pisaliśm y o tym w artykule: Gospodark a k a pitalistyczna w dziesięci oleci u
1974—1984. Bariery strukturalne i doktr ynaln e, „Życie Gospodarcze" 1985, nr 34.
a k ty w n ie p row adzonej przez państw o polityki restrukturalizacji, o k o -nieczności prow adzenia a k ty w n e j polityki przem ysłow ej i strukturalnej.
D y sk u sje te nie om inęły RFN, w k tó re j także d o strzeg a się f.ikt, że w obecn ej sytu acji tra d y c y jn e narzędzia stym ulow ania k o n iu n k tu ry już nie w y sta rc z ają do pobudzenia w zrostu gospodarczego i ro zw iązania problem ów przed jakim i stan ęła g ospodarka. I tu taj w zrasta z a -in te reso w an ie now oczesną p o lity k ą przem ysłow ą i stru k tu ra ln ą. Bodziec do ożyw ienia zain tere so w a n ia tymi problem am i, jaki o b serw u jem y od połow y lat siedem dziesiątych w RFN, dały naszym zdaniem , n a s tę p u -jąc e fakty:
Po pierw sze, n ien ajlep sza k o n d y cja g o spodarki zachodnionie'm ie- ekiej, k tó ra w yraża się w tym , że:
1. W o k re sie 1974— 1985 n a stą p iło ra d y k a ln e zw olnienie tem pa w z ro stu g o sp o d arczeg o w sto su n k u do lat p ięćdziesiątych i sześćdzie-siątych. Otóż, o ile średnioroczna stopa w zrostu p ro d u k tu narodow ego b ru tto w o k resie 1950— 1960 w ynosiła 8%, a 1960— 1974 4,4%, to w la-tac h 1974— 1985 ty lk o 1,8%*.
2. W y stą p ie n ie w o k re sie 1974— 1985 d w ó ch p o w ażn y ch załam ań k o n iu n k tu ry g o spodarczej w labach 1974/1975 i 1981/1982 (nie licząc p rzy p ad k ó w p rzejściow ego zw olnienia tem pa w zrostu gospodarczego ja k ie m iały m iejsce w lata ch 1977/1978, 1985), k tó re w yraziło się spadkiem pro d u k cji przem ysłow ej, inw estycji, zatrudnienia.
3. W d rasty c zn y m p o g orszeniu się sy tu acji na ry n k u pracy. O d n o -to w a n o bowiem dwa g łębokie załam ania w y ra ż ają c e się rad y k aln y m w zrostem bezrobocia, k tó re pom im o polepszania się koniunkitury po z ała m a n iu k ry zy so w y m n ie zm niejszało się do poziom u sprzed k r y -zysu. P ierw sze m iało m iejsc e w 1975 r., w te d y rozm iary bezrobocia zw iększyły się cz te ro k ro tn ie (z 273 tys. osób w 1974 do 1070 tys. osób w 1975 r.). D rugie n a stąp iło na p o c z ątk u bieżącego dziesięciolecia, kiedy to liczba bezro b o tn y ch przekroczyła 2 m in osób i przez cały okres Int o siem d ziesiąty ch u trz y m u je się na poziom ie 2,3— 2,4 m in osób. S tru k -tu ra ln e cechy b ezrobocia — p rz e d łu ż a ją c y się o k res trw an ia bezrobocia (1973 r. — śre d n io 5 m iesięcy, 1971 r. — 7,4 m iesiąca, 1984 r. — pn a d 11 m iesięcy), s tru k tu ra zaw odow a, stru k tu ra w edług w ieku, dow o-dzi tego, że m am y d o czynienia z głębokim kry zy sem na rynfcu pracy, ty m dla gosp o d ark i zachodnioniem ieckiej boleśniejszym , że przez długi o k re s RFN b yła im porterem siły ro b oczej3.
2 O bliczenia w łasne na podstaw ie: Ergebnisse der Sozielp ro duktbere chnimg, „Sta-tistisch es Bundesamt" 198G, Nr. 5, s. 5.
3 Strukturalne problem y bezrobocia w RFN od 1973 r. analizujem y szczegółow o w opracowaniu: Strukturalne p r o b l e m y bezrobocia w Republice Federalnej Niemiec, „Acta U niversitatis Lodziensis" 1985, Folia oeconom ica nr 56, s. 91 i n.
4. Spadek sto p y in w estycji z 24,7% w 1970 r. do 19,4% w 1985 r., ii n aw et rozm iarów in w e sty cji (liczonych w cenach s ta ły c h z 1980 r.). Je że li za podstaw ą po ró w n ań p rz y ją ć poziom w ydatków in w e sty c y j-n y ch g o sp o d ark i iw 1973 r., to o kazuje się, że jodyj-nie w 1-a‘bai h 197') i 1980 rea ln e w ydatki na in w e sty cje były w yższe4. Spadkow i rozm iarów i sto p y in w esty cji to w arzy szą zm iany w ich stru k tu rz e p o leg ające na tym, że w zrasta udział in w estycji modiernizacy jinych i odlwo:rzeiniiowy< h kosztem in w estycji ro zszerzający ch .
5. W y raźn ie Obniżył siq przeciętn y poziom w y k o rzy stan ia w zro -stu w y tw órczego gospodarki.
Po drugie, z a in tereso w an ia polniyką stru k tu ra ln ą w ynika z p rze-św iadczenia, że sk o ro polityka gospodarcza stosow ana w RFN w ostał- nim dziesięcioleciu nie p rzy n io sła o czekiw anych rezu ltató w w postaci ustab ilizow anej k o n iu n k tu ry , nie 'była w sta n ie zlikw idow ać, a p rzy -najm niej złagodzić p ię trz ą c y c h się trudności stru k tu ra ln y c h gospodarki, niezbędne są śm iałe, sk u teczn e in g eren cje stru k tu ra ln e dla p rzy sp ie -szenia w zrostu, z d ru g iej zaś stro n y p o w stało w sk u tek słabego w zrostu szereg problem ów s tru k tu ra ln y c h i społecznych w y m a g ają c y ch rozw ią-zania.
Po trzecie, ze św iadom ości d o k o nyw ania się przek ształceń w g o -spo d arce św iatow ej ipobudzanych rew o lu cją naukow o-techniczną, k tó re są w yzw aniem dla tra d y c y jn e j gospodarki. Stąd, pow szechnem u d ą ż e -niu do trw ałeg o ożyw ienia gospodarczego tow arzyszy p rzekonanie, że ak ty w n a polityka stru k tu ra ln a je s t niezbędna b y przezw yciężyć piętrzące się tru d n o ści g ospodarcze o raz dotrzym ać ikr oku w w yścigu te c h -nologicznym tak im k rajo m ja k USA i Jap o n ia, bow iem sam oczynne ■mechanizmy k o n k u ren cji nie m ogą zapew nić praw id ło w eg o p rzebiegu procesów a d ap ta cji do zm ien iający ch się dynam icznie w ym agań i w a -runków ry n k u św iatow ego i w ew nętrznego.
Z drugiej je d n a k strony, p rzy w ią z a n ie do idei gosp o d ark i ry n kow ej, szerokiej „fu n k cjo n aln ej" k o n k u ren cji je s t źródłem o strej k r y ty k i poglądów p o stu lu jąc y c h a k ty w n ie jsz e d zia łan ie państw a w z a k re sie kształto w an ia stru k tu r gospodarki. Polem ika toczy się w okół p ro -blem u celow ości i z a k re su o ddziaływ ania pań stw a na p rzek ształcen ia stru k tu ra ln e w gospodarce, m etod i narzędzi realizacji te j polityki. Z biegła s ię ona z d y sk u sją d o tyczącą problem u ak ty w n o ści p a ń stw a w g o -spo d arce w ogóle, k tó re j sens o d d a je p y tan ie — hasło: ,,W ięcej rynku,
raniej p a ń s tw a " '. W śró d ty ch dyskusja w yodrębnić można g ło sy po-stu lu ją c e a k ty w n ą 'politykę s tru k tu ra ln ą państw a.
W połow ie ub ieg łeg o dziesięciolecia zaznaczył się w y raźn ie n ie d obór d iag n ostycznej w iedzy o p rzekształceniach stru k tu ra ln y c h w g o -sp o d arce oraz n ied o sta te k w iedzy po zw alającej prow adzić racjo n aln ą p o litykę s tru k tu ra ln ą . W odczuciu rządu RFN lukę tę m ają zam knąć, w y k o n y w a n e n a jego zlecen ie6 przez czołow e in sty tu ty 'badaw cze RFN, p erio d y czn e rap o rty stru k tu ra ln e 7. Z adaniem tych rap o rtó w je s t podn ie sie podn ie ogólpodnego poziom u w iedzy o przem iapodnach s tru k tu ra lpodn y c h d o -k o n u ją c y c h się w g o sp o d arce zachodm iom em iec-kiej, ich p rzy c z y n a ch o raz sk u tk ach ekonom icznych posunięć p ań stw a. T akże przed teorią p o -lityki s tru k tu ra ln ej sto ją zadania, k tó re spro w ad zają się g łów nie do stw orzenia p rze słan e k dla po d n iesien ia racjo n aln o śc i p ra k ty c z n e j p o -lity k i stru k tu ra ln ej. W śró d zadań teorii po-lityki s tru k tu ra ln e j na czoło w y su w an a je s t konieczność sform ułow ania problem ów stru k tu ra ln y c h w y m a g ają c y ch rozw iązania, o k reślenia celów tej polityki, o p racow ania instru m en tó w ingeren cji stru k tu ra ln y c h oraz k ry te rió w opty m aln eg o ich dozow ania.
P rzedm iotem n aszeg o z a in tereso w an ia w tym opraco w an iu jest k o n cep cja „ak ty w n ej p o lity k i stru k tu ra ln e j w gosp o d arce ry n kow ej".
II. POJĘCIE I MIEJSCE POLITYKI STRUKTURALNEJ W POLITYCE EKONOMICZNEJ PAŃSTW A
Jeżeli przyjm iem y, że przez k o n cep cję polityki ekonom icznej w o g ó -le rozum iem y sy n te z ę zasad tej polityki, jej celów i m etod ingerencji, to ok reślen ie: „koncepcja p o lity k i s tru k tu ra ln e j w go sp o d arce
ryn-5 Np.: R. B 1 u m, Flucht aus cle politischen Vera ntw ortung, „W irtschaftsdienst" 1984, Nr. 1; A. W о 11, W e n ig e r Staat als G ebot der Stunde, „W irtsihaltsdienst" 1984, Nr. 1.
6 Z lecenie rządu z 31 I 1978 r.
7 Są to: D eutsches Institut für W irtschaftsforschung (Berlin); H W W A — Instytut
liir W irtschaltsforschung (Hamburg); 1FO — Institut lür W irtschaftslorschung (Mün-chen); Institut für W eltw irtschaft und der U niversität Kiel; R heinisch — W estfä-lischen Institut für W irtschaftsforschung (Essen).
Pierw sze raporty strukturalne opublikow ano w 1980 r. W latach 1983/1984 opu-blikow ano kolejne raporty: Institut — Kiel: K. D. S c h m i d t i in., In A npassungs-prozess z u r ü ck g ew o r ten — Die deuts che W irts chait vor neuen Herausforderungen, Tübingen 1984 oraz 5 zeszytów problem ow ych. IFO — Institut: W. G e r s t e n b e r -g e r i in. S truktu rw andel unter v erschle chte rte n Rahmenbedi-gun-gen, „Strukturberich- terstatung" 1983, Berlin—M ünchen 1984 oraz 4 zeszyty problem owe. H W W A — Institut:
A n a ly s e der strukturellen Entwicklung der deutsch en Wirts chall, „Strukturbericht"
1983, Hamburg 1984 oraz 4 zeszyty problem owe. RWI — Institut: K. L ö b b e i in.,
A n a ly s e der stru ktu rellen E ntw icklung der deutsch en Wirts chalt,
k o w ej" w skazuje na to, że: po pierw sze, k o n c e p cja ta je st sy ntezą o g ó ln y ch zasad p o lity k i stru k tu ra ln ej, dłu g o o k reso w y ch celów , ja k i zgodnych z ty m i celam i i porządkiem in sty tu cjo n aln y m g o sp o d arn i m etod i instru m en tó w ingeren cji stru k tu ra ln y c h . Po drugie, jest ona prow adzona w ram ach gosp o d ark i rynkoiwej.
Zachodzi w zw iązku z tym potrzeba przean alizo w an ia tej k o n c e p -cji z punki tu w idzenia: a) pojęcia i zak resu przedm iotow ego, b) p od-staw ow ych jej celów i rodzajów , c) typów in stru m en tó w sto so w a-n y c h w ram ach polityki s tru k tu ra la-n ej o raz d) k o a-n fro a-n ta cji założeń koncepcji z rzeczyw istością gospodarczą. W a rty k u le a n alizu jem y dw a pierw sze zagadnienia.
T ru d n o w o d n iesien iu do tej k o n c ep cji w skazać, ja k to b y ło m ożliw e w przy p ad k u k o n c ep cji g lobalnego stero w an ia czy społecznej g o -spodarki rynkow ej na po d staw o w e o g ó ln o te o rety c zn e źródło, z k tó re g o k o n c ep cja ta czerpała in spiracje. N ie je st to m ożliw e zarów no ze w zględu na c h a ra k te r przedm iotu za in tere so w a ń k o n cep cji, ja k i w y jątk o w o złożonego, zróżnicow anego z a k resu d ziałania polityki s tru k -tu raln ej, o czym m ożna p rze k o n a ć się a n alizu jąc jej rodtzaje, cede. M ożna natom iast stw ierdzić, że przed staw iciele, zw olennicy a k ty w n e j polityki s tru k tu ra ln e j w go sp o d arce zachodnioniem ieckiej form ułując zasad y a k ty w n eg o działan ia państw a w z a k re sie k ształto w an ia i p rze k sz ta łca n ia stru k tu r ekonom icznych, rozw iązyw ania problem ów stru k -turalnych, o p ie ra ją sw oje rozw ażania na dw óch zasadach. Po pieiw - sze, podstaw ow ą zasadą polityki s tru k tu ra ln ej je s t to, że prow adzona je s t ona w ram ach funkcjonow ania g o sp o d a rk i ry n k o w ej, co d e te r-m inuje c h a ra k te r in g eren cji pań stw a, tan. r-m ają one na celu nie elir-m in ow ainia czy „ w y ręczain ie" m echainizm ów ry in k o w y c h lecz ich w sp ie -ranie, jeżeli to zo staje u zn an e za k o n iec z n e k sz ta łto w an ie p o żąd a-n ych stru k tu r gospodarczych przez d o sto so w aa-n e do specyfiki g o sp o d ar-ki ryn k o w e j in g eren cje. O znacza to t a k ż e , że zm iany s tru k tu r, i przez to dostosow anie się przed sięb io rstw a d o zm ien iający ch się sto sunków i w aru n k ó w ry n kow ych, dok o n u je się w zasadzie na w łasną o d p o -w iedzialność .podm iotó-w gospodarczych. O n e to p o -w in n y -w porę rozpoznać zm iany w a ru n k ó w g o sp o d aro w an ia i w p o rę się do n ic h p r z y -stosow ać, sam odzielnie poradzić sobie z ew en tu aln y m i problem am i.
J e d e n z p rzed staw icieli i zw olenników a k ty w n e j polityki s tru k tu ra ln e j p ań stw a H. R. P eters, obecnie pro feso r U n iw e rsy te tu w O ld e n b u rg u w przeszłości p raco w n ik U n iw e rsy te tó w w e F ry b u rg u i M a r -burgu, także w lata ch 1950— 1974 pracow nik m in isterstw a g ospodarki, k tó re g o liczne p ra c e 8 p o św ięco n e są pro b lem aty ce polityki s tru k tu raln ej, zasadę tę u jm u je w n a stę p u ją c y sposób: „W g lo b aln ie s te ro
w anej g o sp o d arce ry n k o w ej ekonom iczne s tru k tu ry są rów nież z r e -g u ły w ynikiem rozstrzy-gnięć in w esty cy jn y ch , p ro d ukcyjnych, podażo w ych, popytow ych i k o n su m p c y jn y c h autonom icznych podm iotów g o -spodarczych, k tó re jed n ak że u leg ają w pływ om in d y k aty w n e g o g lo b al-nego ste ro w a n ia " 9.
C entralnym (co n ie oznacza, że jedynym ) przedm iotem poznania i o ddziaływ ania p o lity k i s tru k tu ra ln e j jest m ezosfera, a w ięc ekonom icz-ne stru k tu ry sektorow e, branżow e, reg io n aln e i zaw odow e. Z adania dla p ań stw o w ej polityki stru k tu ra ln e j p o jaw iają się w tedy, gdy d ają znać o sobie o k reślo n e p ro b lem y w tym z a k re sie lub g d y p a ń stw o chce p rzy -spieszyć zm iany s tru k tu ry p refe ru ją c w sw ojej p o lityce np. gałęzie „nośniki" postępu technicznego, bądź złagodzić skutki przek ształceń stru k tu ra ln y c h zw alniając tem po zm ian w celu och ro n y istn iejący ch stru k tu r. D ysponując określonym w tym celu zespołem in strum entów może zatem tw orzyć, k ształto w ać s tru k tu ry ekonom iczne, w pływ ać m tem po ich zmian, łagodzić p o w sta ją c e p roblem y stru k tu ra ln e.
Po drugie, p o lity k a stru k tu ra ln a je s t częścią składow ą o g ólnie s to -sow anej polityki ekonom icznej p a ń stw a i m usi ona w zw iązku z tym b yć silnie zin teg ro w an a z pozostałym i rodzajam i polityki ekonom icz-nej. „Polityka s tru k tu ra ln a o trzy m u je [...] funkcje, ażeb y redukow ać e w e n tu a ln e stru k tu ra ln e przeszk o d y przystosow aw cze, podnosić se k to -rową, zaw odow ą i reg io n aln ą m obilność czynników w ytw ó rczy ch i przez to popraw iać przesłanki zarów no dla fu n k cjo n aln ej zdolności s te ro -w ania k o n k u ren cją, jak i stero -w an ia k o n iu n k tu rą 10.
R espektując pow yższe zasad y zw olennicy a k ty w n ej polityki s tru k -tu ra ln ej w g o sp o d arce ry n k o w ej form ułują pojęcie i zakres przedm io-tow y tej polityki uznając, że:
Pod pojęciem polityki s tru k tu ra ln e j rozum ie się o d ręb n y od pozs ta ły c h rodzaj p o lity k i ekonom icznej p o leg ając y na św iadom ym tw o-rzeniu i k ształto w an iu s tru k tu r ekonom icznych w gospodarce rynkow ej, k tó ry c h o p ty m aln y rozw ój zapew niony jest za pom ocą w łaściw ego tym in terw encjom instrum entarium , jak rów nież w ram ach k tó re j państw o rozw iązuje tow arzyszące zm ianom stru k tu ra ln y m problem y ekonom icz-ne i społeczicz-ne11.
B em — Stuttgart 1981; H. R. P e t e r s , Gru ndzüge se ktorale r Wirtschaftspolitik, Frei-burg 1971; H. R. P e t e r s , K onzeption und W irk lichkeit der sektorale n
Struktur-p olitik in der BundesreStruktur-publik Deutschland, [w:] G. B o m b a c h , В. G a h l e n ,
Л. E. O t t , Probleme der Struktu rw andels und der Strukturpolitik, Tübingen 1977; H. R. P e t e r s , Sektorale Struktu rp olitik und Mesoökonomie, „W irtschaftsw iessen- schaftliches Studium ” 1978, Nr. 6.
0 P e t e rs , G rundlagen der Mesoökonomie..., s. 8fi. 10 Ibidem, s. 87.
S próbujm y szerzej rozw inąć pow yższą d efin icję an alizując p o g ląd y n iek tó ry ch ekonom istów zachodm ioniem ieckich na tem at p o lity k i s tru k -tu ra ln ej państw a.
Po pierw sze, w y ra ź n ie a k c en to w a n a je s t sam odzielność i o d r ę b -ność polityki stru k tu ra ln e j od p ozostałych rodzajów p o lity k i e k o n o m i-cznej państw a, choć w y k azu je z nim i szereg zwriązków i filiacji, o czym piszem y niżej. O znacza Lo, że .mamy 'do czynienia z po lity k ą sto so -w aną przez tz-w. politykę porządku (O rdnungspolitik), k tó ra t-w orzy p raw n o o rg a n iz ac y jn e p o dstaw y funkcjonow ania g o sp o d ark i zachodnio- niem ieckiej i poza p o lity k ą p ro c e su (Prozesspolitik), k tó re j zadaniem jest ingerencja państw a w przebieg procesów gosp o d arczy ch m ając aa celu stab ilizację k o n iu n k tu ry , stym ulow ania w zrostu. J. W e rn e r i O. Schneider piszą, że ,,osobno zo staje w ydzielona p o lity k a stru k tu ra ln a i uw ażana jest jak o sam odzielny trzeci o b sz a r" 12 polityki ekonom icznej. Dla P. H. F ischera p o lity k a s tru k tu ra ln a tw o rzy „trzeci filar" polityki g o spodarczej olbók polityki p o rzą d k u i p o lity k i p ro ce su 13. P eters pisze, że p o lity k a stru k tu ra ln a je s t w ycinkiem całości teo re ty c z n y c h rozw ażań i p rak ty c zn e g o działania, k tó re są n a k ie ro w a n e na to by p o rząd -kow ać zjaw iska ekonom iczne, pośred n io na nie w pływ ać albo b ezśrednio kształtow ać. O bok polityki s tru k tu ra ln ej w yróżnia jeszcze po-lity k ę porządku i po po-lity k ę k o n iu n k tu ra ln ą 14.
W . M eissner tra k tu je po lity k ę stru k tu ra ln ą jak o trzecią „d o ty c h czas jeszcze n ie dość ro zw in ię tą " p o d staw ę p o lity k i ekonom icznej w g o -sp o d arce ryn k o w ej obok polityki k sz ta łto w an ia k o n k u ren cji (dla k tó rej p o d sta w ę stanow iła u staw a przeciw ko ograniczeniu k o n k u ren cji z 1957 r. w raz z późniejszym i now elizacjam i) oraz p o lity k ę globalnego s tero w a - n ia (z jej p raw ną p o d staw ą w postaci u staw y o stabilności i w zroście
z 1967 r.)15.
H. J. A hrns, H. D. F e se r1® obok polityki k sz ta łto w an ia k o n k u ren cji, p o lity k i stabilizacji i polity k i podziału w y o d ręb n iają politykę stru k tu -raln ą i łączą ją z p o lity k ą w zrostu.
Dla F. V o ig ta 1, p o lityka s tru k tu ra ln a je s t je d y n ą .spośród ośm iu ro d zajó w polityki ekonom icznej państw a, ja k ie jeg o zdaniem m ożna
18 J. W e r n e r , O. S c h n e i d e r , Grundlagen der allgem einen W irtsch
aftspoli-tik, „Das W irtschafte stud ii i nr' 1979, Nr. 7, s. 343.
13 P. H. F i s c h e r, S trukturpolitik soll A r b e itsp lä tze sichern, „Aus Politik und Z eitgeschichte" 1975, Nr. 5, s. 3.
14 P e t e r s , Grundlagen der Mesoökonornie..., s. 6 8 —69.
,s W. M e i s s n e r , In vestitio nsle nkung als Strukturpolitik, [w:] B o m b a c h , G a h l e n , O t t , op. cit., s. 408,
lr’ H. J. A h r n s , H. D. F a y e r, W irls chaltspolitik. Problemorientiére Ein- Iührung, M ünchen, W ien 1984.
w y o drębnić biorąc za po d staw ę podziału k ry te riu m głów nego celu p o -lityki pań stw a. O prócz po-lityki s tru k tu ra ln ej rozróżnia V oigt jeszcze: politykę w zrostu, k o n iu n k tu raln ą, stabilizacji k o n k u ren cji i porządku, podziału, reg io n aln ą i socjalną.
Rów nież w dokum encie K om itetu doradczego m in iste rstw a g o spo-darki z 1979 r. zn ajd u jem y ro zgraniczenie m iędzy po lity k ą porządku, polityką procesu i p o lity k ą stru k tu ra ln ą , przy czym tej o sta tn iej p rzy z n aje się rolę w spom ogającą, u zu p ełn iającą pozo stałe18. Te kilk a p rz y k ładów niezależnie od zróżnicow ania w p o dejściu do k lasyfikacji ro -d zajów polityki ekonom icznej, jak ie cechuje w ym ienionych au to ró w w skazuje, że w szyscy oni w y ra ź n ie w y o d ręb n iają p o lity k ę s tru k tu ra l-ną jak o sam odzielny i specyficzny rodzaj in te rw e n cji p a ń stw a w g o s-podarce.
Po drugie, jak kolw iek w koncepcji polityka s tru k tu ra ln a w g o s -p o d arce ry n k o w ej tra k to w a n a je s t jak o o d ręb n y rodzaj aktyw ności p ań stw a w g o sp odarce, to jed n a k do strzeg a się liczne filiacje z in n y -mi rodzajam i polityki ekonom icznej państw a, O d w alajm y się jeszcze raz do P etersa, k tó ry pisze: „Z auw ażalne jest, że nie ty lk o stru k tu ra l- no-polityczne lecz także porządkow o-polityczne i kon iu n k tu raln o -p o li- ty czn e kroki m niej lub b ard ziej oddziałują na s tru k tu ry ekonom iczne i m ogą one zm iany s tru k tu ry w yzw alać albo opóźniać19.
P odkreśla się doniosłą ro lę jak ą dla form ow ania stru k tu r g o sp o -d arc z y c h o -d g ry w ają w szelkie prze-dsięw ziięcia p a ń stw a m ające na celu kształto w an ie ogólnych form in sty tu cjo n a ln o -p ra w n y ch gospodarki oraz w a ru n k ó w ko n k u ren cji, k tó re dla neoliberałów stanow iły podstaw ow e założenia d o k try n y „społeczna g o sp o d ark a rynkow a", a k tó re u w ażan e b y ły przez nich, o ile w ypow iadali się w tej kw estii, ja k o najlep sze in stru m e n ty kształto w an ia stru k tu r gospodarczych. № e m ożna odm ó-w ić słuszności tó-w ierd z en iu ó-w ygłaszanem u przez zó-w olennikóó-w d o k try n y a k ty w n e j polityki s tru k tu ra ln ej w g o sp o d arce ry n k o w ej, że kroki m ając e na celu ogólne w zm ocnienie lub red u k cję k o n k u ren cji w g o sp o -d a rc e m ogą w ostateczności pow o-dow ać p rzekształcenie w stru k tu rz e gospodarki.
Podobne pow iązania do strzeg a się pom iędzy s tru k tu rą gospodarki a p o lity k ą k o n iu n k tu ra ln ą , k ie d y to na p rzy k ła d Zmiana stosunków k red y to w y c h m ająca na celu k o n iu n k tu ra ln e ożyw ienie lub o słab ien ie a k ty w n o ści podm iotów g o sp o darczych silniej w pływ a na k ap ita ło in te n - syw ne gałęzie gosp o d ark i z w ysokim udziałem finansow ania sw ojej działalności ze źródeł zew n ętrzn y ch niż na te o bszary g o sp o d ark ',
18 Wissen sch aftlicher Beirat beim Bundesminikterium liir Wirts chall, Staatliche Interwontionen in einen M arktwirtschaft, Bonn 1079, s. 28.
w k tó ry c h przew aża sam ofi n a n so w a n ie . W rezu ltacie mogą n astąpić zm iany w stru k tu rz e p rodukcji. Stąd k o n iu n k tu ra ln e in g ere n cje p a ń -stw a, k tó re k ró tk o o k re so w o zm ieniają w a ru n k i k re d y tu m ogą także w dłuższym horyzoncie czasow ym spow odow ać zm iany stru k tu r gosp o -d a rc z y c h albo p rz y n ajm n iej je zainicjow ać.
M ożna pow iedzieć, że w iększość k o n iu n k tu ra ln y c h p osunięć p a ń stw a o ddziałuje m niej lub b a rd z iej na stru k tu ry ekonom iczne i tru
-dno mówić o n e u tra ln ej stru k tu ra ln ie p o lity ce k o n iu n k tu ra ln ej. P eters zw raca uw agę na fakt, że n ależy liczyć się ta k ż e i z tym, że in g e re n -cje k o n iu n k tu ra ln e m ogą prow adzić do n e g a ty w n y ch ubocznych s k u t-ków stru k tu ra ln y c h i w te d y p o lity k a s tru k tu ra ln a musi te e w e n tu a ln ie n e g a ty w n e skutki niw elow ać i w p o rę im przeciw działać: „N a tu ra ln ie musi p o lity k a stru k tu ra ln a uw ażać na s tru k tu ra ln e sk u tk i uboczne in-nych ęosp o d arczo -p o lity czn y ch k ro k ó w [...], a żeb y m óc e w e n tu a ln ie n eg aty w n e o d d ziały w an ie na se k to ro w e i reg io n aln e s tru k tu ry rozpoz-nać i e w e n tu a ln ie szkodliw ym w pływ om w p o rę zap o b ieg ać"20.
Stąd w niosek, że posunięcia z z ak resu polityki porządku, p o lity k i procesu m ogą nie tylko w pływ ać na s tru k tu ry g o sp o d arcze ale i d o -starczać p o lityce stru k tu ra ln e j problem ów do rozw iązania.
Ja k k o lw ie k pom iędzy po lity k ą k o n iu n k tu ra ln ą i s tru k tu ra ln ą istn ie -je w spółzależność, z ty m należy się zgodzić (Tinibergen21 n azy w a p o litykę k o n iu n k tu ra ln ą ilościow ą a po lity k ę stru k tu ra ln ą jakościow ą s tr o -ną pro cesu p o lity k i ekonom icznej), to jed n a k trzeba dokonać naszym zdaniem w y raźn eg o rozróżnienia m iędzy nimi, zarów no z p u n k tu w i-dzenia c h a ra k te ry sty c z n y c h cech, ja k i in stru m en tó w o ddziaływ ania pa ń stw a na koniu.nk.turQ i na s tru k tu rę gospodarczą. Otóż, w p o lity ce k o n iu n k tu ra ln e j d ziałalność państw a n a k ie ro w a n a je s t na k sz ta łto w an ie p o pytu globalnego (zgodnie z ujęciem keynesow skim ) zaś w p o lity ce stru k tu ra ln e j ob ejm u je k iero w a n ie zm ianam i stru k tu ry , ochrania istn iejąc e stru k tu ry , zatem dotyczy sfery podaży. I d alej, dla p ierw szej c e -lem je s t k ształto w an ie poziom u w ielkości ekonom icznych, dla d ru g iej p ro p o rc ji gospodarczych. P olityka k o n iu n k tu ra ln a m usi uw zględniać to, ż e przedm iotem jej o d działyw ania są w a h an ia k ró tk o .i śre d n io o k re so w e a g re g a tó w ekonom icznych, zaś p o lity k a s tru k tu ra ln a m usi być n a -staw iona na k iero w a n ie długoterm inow ym i przekształceniam i w ielkości takich jak sektory, bran że gospodarki, g ru p y zaw odow e. P ro p onujem y zależności te u jąć w sposób p rze d staw io n y w tab. 1.
To czysto teo re ty c z n e ro zró żn ien ie m iędzy in te rw e n cy jn ą po lity k ą k o n iu n k tu ra ln ą a kształto w an iem stru k tu r gosp o d arczy ch przez p a ń -stw o m iało w skazać n a isto tn e cech y ob u ty p ó w ingerencji. W
rzeczy-20 Ibidem, s. 50.
T a b e l a 1 C echy ok reślające istotę zmian i cech y interw encji państwa
w zakresie koniunktury i struktury gospodarki
W yszczególn ien ie Koniunktura Struktura
C echy ok reślające istotę zmian — typ przekształceń w ahania poziomu w ielkości gosp o-darczych zm iany proporcji ekonom icznych
— okres trwania zmian
fluktuacje krótko- i średniookresow e
zmiany długookre-sow e
C echy in terw encyjnych ingerencji państwa — oddziaływ anie państwa na
— charakter gospodarczy aktyw ności pań-stw a
poziom w ielk ości ekonom icznych
kształtow anie po-pytu poprzez „glo-balne sterowanie" proporcje gosp o-darcze kształtow anie strony podażow ej poprzez kierow a-nie kształtow a-niem się struktur ekonom icznych
Ź r ó d ł o : O p r a c o w a n i e w ła s n e .
w istości zaś tru d n o m ówić o k o n iu n k tu ra ln y c h in te rw e n cja c h bez e fe k -tu stru k -tu ra ln eg o , o czym pisaliśm y w cześniej, podobnie jak trudno w skazać ro zstrzygnic^ia s tru k tu ra ln e bez skutków dla poziom u a k ty w -ności gospodarczej. P rzeprow adzone przez J. W elscha badania w pływ u polityki „globalnego stero w an ia" na s tru k tu rę g o sp o d arczą tezę p o -w yższą p o t-w ierd z ają 22.
Po trzecie, przed po lity k ą s tru k tu ra ln ą sto ją liczne problem y, do rozw iązania k tó ry c h nie jest w stan ie p rzy czy n ić się ani polityka k ształto w an ia p orządku gospodarki, ani polityka k o n iu n k tu raln a.
W lite ra tu rz e zachodmiioniemieckiej w ym ienia się najczęściej n a -s tę p u ją c e problem y, k tó re w ym agają ak ty w n ej polityki -s tru k tu ra ln e j p a ń s tw a :
a) n iedostateczna m obilność czynników w ytw ó rczy ch .{kapitału, sły roboczej) zm n iejszająca ogólnogospodarczą efe k ty w n o ść oraz o b n i-żająca tem po w zrostu gospodarczego, np. n iezad o w alająca m obilność zaw odow a, regionalna siła robocza może prow adzić do pow staw ania bezrobocia stru k tu ra ln eg o ;
b) po jaw ien ie się „w ąskich g a rd e ł", k tó re mogą prow adzić do
* J. W e l s c h , Strukturelle E lfckte der Globalsteurerung „Konjunkturpolitik" 1979, Nr. 4, s. 251 i n.
p ow staw ania n ierów now agi stru k tu ra ln ej, a n a w e t d łu g o trw a ły ch k r y -zysów stru k tu ra ln y ch ;
c) nied o stateczn a zdolność podm iotów g o sp o darczych do p rz y s to sow ania się do zm ieniających się w a ru n k ó w funkcjonow ania g o sp o -darki, branż, regionów . M ogą „w ystąp ić sy tu acje, w k tó ry c h szczegól-n ie dy szczegól-n am iczszczegól-n y w e w szczegól-n ętrzszczegól-n y rozw ój alb o zm iaszczegól-ny ogólszczegól-nogospodarczych sto sunków ram ow ych ta k głęboko zm ieniają stosunki ryn k o w e dla c a łej gałęzi produkcji, że pozo staw io n y sam em u sobie proces p rzy sto so -w a-w czy m ógłby pro-w adzić do n iep o żąd an y ch g o sp o d arczy ch i spo-łecznych k o n se k w e n c ji''23. W takim przy p ad k u działalność pań stw a jest w pełni uzasadniona i pożądana;
d) niep rzy d atn o ść ry n k o w eg o m echanizm u k ierow ania i k o o rd y -nacji system u g o sp o darczego w poszczególnych sek to rach , branżach, k ied y w sk u tek zm ian popytu, p ostępu technicznego dochodzi do de- k w alifikacji pracow ników , b a n k ru c tw i p o w sta w a n ia problem ów sp o -łecznych24;
e) błąd у p lanow ania s tru k tu ra ln e g o w sk u te k n iedoboru inform a-cja, n ied o sk o n ało ści system u planow ania.
P odsum ujm y d o tychczas p row adzoną analizę. Pozw ala ona s tw ie r-dzić że:
— polityka stru k tu ra ln a jest. sam odzielnym i odrębnym od pozo-sta ły c h rodzajów polityki ekonom icznej (choć w y k azu je z nim i liczne pow iązania) działaniem państw a, k tó re prow adzi się w ram ach fu n k cjo -now ania g o sp o d ark i rynkow ej, co d e te rm in u je c h a ra k te r ingerencji,
— je j zadaniem je s t k sz ta łto w an ie s tru k tu r ekonom icznych i w p ły w ania na nie oraz ro zw iązyw anie stru k tu ra ln y c h problem ów e k o n o -m icznych i społecznych,
— jej istn ien ie i sto so w an ie je s t niezbędne dla praw idłow ego funkcjonow ania g o sp o d ark i zachodnioniem ieckiej, co w ynika zarów no z faktu form ułow ania jej teorii, jak i problem ów przed jakim i s ta je g o sp o d ark a.
III. PODSTAW OW E CELE I RODZAJE POLITYKI STRUKTURALNEJ
P olityka s tru k tu ra ln a nie stanow i jed n o liteg o pod w zględem celów, obszaru działania, d o m in u jący ch in stru m en tó w regulacji, c h a ra k -teru in te rw e n cji stru k tu ra ln ej, przedm iotu. Dzieli się ją w edług
roz-24 G rundsätze der sektorale n Strukturpolitik, „Bundesdrucksache" 1968, Nr. V/2469,
s. 3, cyt. za: P e t e r s : , Grundlagcrn der Mesoökonomie..., s. 24.
21 B. G a h l e n , Str uktu rw andel und Strukturpolitik, „Das W irtschaftsstudium"
m aitych k ry terió w , o trzym ując tym sposobem różne rodzaje polityki. W lite ra tu rz e zachodnioniem ieokiej zajm ującej się tym i problem am i z n a -leźć można co najm n iej pięć k ry te rió w , w edług k tó ry c h k lasy fik u je się p o lity k ę stru k tu ra ln ą.
N ajw ażn iejsze z nich to:
1. K ry teriu m podstaw ow ego, pierw o tn eg o celu stosow ania p o li-ty k i s tru k tu ra ln e j posłużyło do jej .podziału na:
— p o lity k ę s tru k tu ra ln ą zo rie n to w an ą prow zrostow o, — p o litykę stru k tu ra ln ą z o rien to w an ą stabilizacyjnie.
2. W edług k ry te riu m pola o d d z ia ły w a n ia polityki stru k tu ra ln ej w y o d ręb n ia się:
— sek to ro w ą p o lity k ę stru k tu ra ln ą , — reg io n aln ą p o lity k ę stru k tu ra ln ą.
3. K ry teriu m d o m in u jący ch sk utków in g ere n cji stru k tu ra ln y c h państw a posłużyło za podstaw ę podziału polityki stru k tu ra ln ej na:
— p o lity k ę zm ian stru k tu ra ln y ch , — p o litykę u trzy m an ia stru k tu r.
4. W ed łu g k ry te riu m intensyw ności in terw en cji stru k tu ra ln y c h dzieli się p o lity k ę s tru k tu ra ln ą n a :
— politykę dopasow ania stru k tu r, — p o lity k ę kształto w an ia stru k tu r.
5. W edług k ry te riu m czasow ego w y k o rz y sta n ia in strum entów p o -lityki s tru k tu ra ln ej:
— a n ty c y p a c y jn a p o lity k a stru k tu ra ln a, — e x post stosow ana p o lityka stru k tu ra ln a.
M ożliw e na g ru n c ie logicznego w y o d ręb n ien ia ro d zaje polityki s tru k tu ra ln e j w rzeczyw istości w zajem nie u zu p ełn iają się i p rze n ik ają , n a k ła d a ją się na siebie. Dla przykładu: zorien to w an a s ta b iliz a c y jn e polityka stru k tu ra ln a może być jednocześnie sek torow ą polityką stru k -turaln ą, m ającą na celu d o p aso w an ie sek to ró w do zm ien iający ch s;ę w aru n k ó w , lub ochronę istn iejący ch stru k tu r. D latego rozw ażania d a lsze m ożna w zasadzie o g ran iczy ć do p rzeanalizow ania p o lity k i s tru k tu ra ln ej z p u n k tu w idzenia celów oraz p o lity k ę stru k tu ra ln ą, se k to -ro w ą i regionalną.
1. P olityka s tru k tu ra ln a pro w zro sto w a i stab ilizacy jn a
W każdym ro zw ijają c y m się organizm ie gospodarczym dokonują się sta łe zm iany stru k tu ry , k tó re z jed n ej stro n y są w ynikiem p ro ce -sów rozw ojow ych z d ru g iej zaś p rzesłan k ą do dalszego w zrostu. Го oznacza, że stru k tu ra g ospodarcza m oże sp rzy jać w zrostow i e fe k ty w ności w yk o rzy stan ia zasobów czynników w ytw órczych, a w k o n se k
-w encji -wzrosto-wii gospodarczem u, lik -w id acji b a rie r społeczno-ekono- miczinych, u trz y m an ie rów now agi luib nie. Jed n o cześn ie pro cesy p r z e -kształceń stru k tu ra ln y c h m ają tę w łaściw ość, że ozn aczają aw ans, w zrost znaczenia o k reślo n y ch dziedzin produkcji, branż, se k to ró w g o -spodarki oraz recesje, sp ad ek znaczenia aż d o lik w id acji innych. Pra w idłow ość ta je s t p odstaw ow ą p rz e sła n k ą na jakiiej o piera się każda polityka stru k tu ra ln a . M usi ona ze sw ej istoty mieć dw o jak ą treść, d w ojaki cel. Z jed n ej stro n y m oże być u k ieru n k o w a n a na p rzy sp ie sz e -nie lu'b pro m o cję se k to ró w w io d ący ch z p u n k tu w idzenia celów roz w oju gospodarczego, z d ru g iej n ato m iast jej celem może być p o p ra w i położenia schyłkow ych gałęzi p rodukcji, łagodzenie n eg a ty w n y ch sk u -tków społecznych sp ad k u pro d u k cji w branżach, gałęziach produkcji. Zachodnioniem iieccy rzecznicy a k ty w n ej p o lity k i s tru k tu ra ln ej w g o -spo d arce rynkow ej u z n ają tę praw idłow ość i za p o d staw ę podziału po-lityki s tru k tu ra ln ej p rzy jm u ją cel jej stosow ania — pro w zro sto w y lub stabilizacyjny. Stąd, dla p o lity k i stru k tu ra ln e j w gosp o d arce rynkow ej w y b ijają się na p lan p ierw sz y dw a cele, k tó re g ru p u ją się ,,z jed n ej stro n y w okół zm ian s tru k tu ra ln y c h i w zrostu gosp o d arczeg o z drugiej w okół otrzy m an ia s tru k tu r i stab iliz acji"25.
W y ró ż n ia się p o lity k ę s tru k tu ra ln ą zo rie n to w an ą prow zrostow o i efek tyw nościow o (Wachstums- und p ro d u k tiv itä tso rie n te rte S tru k tu rpolitik) oraz politykę s tru k tu ra ln ą z o rien to w an ą na stabilizację i ró w -n ow agę (stabilitäts- u -nd a -n g le ic h u -n g so rie -n tie rte S trukturpolitik). P ie r-w sza z nich zm ierza do str-w orzenia o p ty m a ln y c h p rzesłan ek r-w zrostu, u su w a n ie se k to ro w y c h i reg io n aln y ch ham ulców w zrostu, m obilizacji n ie w y k o rz y sta n e g o lub żle w y k o rz y sta n e g o p o ten cjału rozw ojow ego g o sp o d a rk i oraz w y k o rz y sta n ie rezerw p ro d u k cy jn y c h w g ałęziach i b ran ż a c h i prom ocję gałęzi n o śn ik ó w p o stęp u technicznego. Ma ona „ze w zrostem w y m ag an e zm iany s tru k tu ry ułatw ić i m obilizow ać dla ekonom icznego w zrostu se k to ro w y i reg io n a ln y p o te n c ja ł ro zw o jo w y "2*. „Dla w y p ełn ien ia ty c h zadań — pisze P eters — p o lity k a s tru k tu ra ln a musi, w razie potrzeby, w zw iązku ze w zrostem zm iany s tru k tu ry w /i m iędzy branżam i, zaw odam i i regionam i, p c h n ą ć do przodu, w zm ocnić m obilność czynników p ro d u k cji i s tru k tu ra ln ą elasty czn o ść d o sto -sow aw czą, podm iotów gosp o d arczy ch do zm ian s tru k tu ry o raz stw orzyć k o rzy stn e stosunki dla zw ięk szająceg o p ro d u k ty w n o ść postępu tec h -n icz-nego"27.
P olityka s tru k tu ra ln a zo rien to w an a stab ilizacy jn ie zm ierza do s ta -b ilizacji ak ty w n o ści ekonom icznej -branż i regionów , d ąży do
„socjal-25 P e t e r s , G rundlagen der Mesoökonomie.., s. 56. 26 Ibidem.
•nogo w y ró w nania stosunków życia i p rac y w regio n ach i b ran ż a c h ”1'. Z adania dla p o lity k i s tru k tu ra ln e j p o leg a ją zatem na zaham ow aniu sp i u1 к u pro d u k cji i czasow ym jej u trzy m an iu na określonym poziom ie w w y p ad k ach kiedy procesy p rze k sz ta łce ń stru k tu ra ln y c h m ogłyby p row adzić do problem ów społecznych (bezrobocie), g dy wydłużanie czaso w y ch ram dla procesów p rzy stosow aw czych poszczególnych g a łę -zi do n ow ych w aru n k ó w zabezpiecza i w y ró w n u je regionalne szans u ro zw ojow e2".
N aszk ico w an y w yżej zakres d zia łan ia poszczególnych rodzajów p o -lity k i s tru k tu ra ln e j ro zp a try w a n y ch z p u n k tu w idzenia p o d staw o w y ch jej celów n asuw a dw a w nioski. Po pierw sze, jak w y n ik a z p rz e d s ta -w ionych poglądó-w głó-w nym obszarem o d działy-w ania tej p o lity k i je s', m ezosfera, a więc se k to ry i regiony go sp o d arcze (do problem u to ,o p o w ra c am y w n astępnym fragm encie arty k u łu . Po drugie, istn ieje nie-bezp ieczeń stw o p o jaw ien ia się m iędzy tym i celam i polityki s tru k tu ra l-nej, d w o ja k ie g o ro dzaju sprzeczności, a m ianow icie m iędzy p o lity k ą s tru k tu ra ln ą z o rien to w an ą n a u lrz y m an ie istn ieją cy c h stru k tu r a d y n am iką w zrostu gospodarczego oraz m iędzy p o lity k ą p o p iera n ia p rz e -k sz ta łce ń stru -k tu ra ln y c h dla w zm ocnienia dynam i-ki w zrostu a so cja lnym i i społeczlnym i problem am i stru k tu raln y m i. J a k o przy k ład ilu stru ją c y pierw szego ro d zaju niebezpieczeństw o p o d aje się po lity k ę su b -w encji, k tó ra chcąc u trzy m ać istn ieją c e s tru k tu ry może „zabloko-w ać" czy nniki pro d u k cji w suboptym ałnym w y k o rz y sta n ia " 30, co nie sprzyja podnoszeniu efe k ty w n o śc i g o sp o d aro w an ia i przez to m oże zw olnić dyn am ik ę w z ro stu gospodarczego, i m ożliw ość druga, w sk u tek d y n a -m icznej w zrostow o zo rien to w an ej p o lity ce s tru k tu ra ln ej w z-m agać się m ogą p ro b lem y społeczne, k tó re m ogłyby zostać skom pensow ane przy a k ty w n ie jsz e j p o lity ce s tru k tu ra ln e j zorien to w an ej stabilizacyjnie.
O bok niebezpieczeństw a p o jaw ie n ia się sprzeczności pom iędzy ce-lam i polityki stru k tu ra ln e j m ożna mówić także o ich k o m plem entär - ności. Ma to m iejsce w ów czas, gd y polityka stru k tu ra ln a o c h ra n iają c a i stab ilizu jąca o k reślo n y sek to r (np. sek to r surow cow y) m oże tym s a -m y-m przy czy n ić się do w z-m ocnienia w z ro stu gospodarczego.
2. S ektorow a i reg io n a ln a p o lity k a stru k tu ra ln a
Z p rze d staw io n y c h w poprzednim p a ra g ra fie w yw odów w ynika, że g łów nym i ob szaram i oddziały w an ia polityki s tru k tu ra ln e j są se k to ry i reg io n y g o sp o d arcze i w łaśn ie stosując ja k o k ry te riu m podziału pole
!í A h r n s , F e s e r, op. cit., s. 129.
29 P e t e rs , Grundlagen der Mesoökonomie..., s. 57.
od d ziały w an ia toj p o lity k i w yodrębnia się sek torow ą po lity k ę stru k -tu raln ą i regiionalną p o litykę s tru k -tu ra ln ą . Podczas, gdy pierw sza n a-k iero w a n a jest m se a-k to ry gospodarcze, a-k s z ta łtu je o a-k reślo n y porządea-k branżow y, w pływ a na niego, in icju je i w spom aga zm iany stru k tu ry , polityka reg io n aln a ob ejm u je w szystkie kroki, k tó re zm ierzają do w iązania problem ów reg io n aln y ch gospodarczych, k iero w an ia ich
roz-wojem.
Problem am i tymi in teresow ano się w RFN stosunkow o w cześnie, bo już w latach sześćdziesiątych, i pośw ięcono im sto su n k o w o dużo uw agi, co znalazło w yraz w licznych p ra c a c h teo re ty c z n y c h na ten lem at"1, jak rów nież w o ficjaln y c h d e k la ra c ja c h rz ą d u federalnego, szczególnie jeśli idzie o p o lity k ę sektorow ą»2. Z arzut jaki staw iano w ów czas p o lityce sek to ro w ej b y ł tak i, że nie b y ła ona zintegrow ana z innym i posunięciam i p ań stw a i stosow ana była n ajczęściej w ram ach izolow anej polityki branżow ej.
Z arów no pojęcie sek to ro w a polityka stru k tu ra ln a , jak i regionalna p o lity k a s tru k tu ra ln a ma w lite ra tu rz e w iele synonim ów . „S ektorow a polityka gospodarcza p isz e P e ters — je s t w p rzybliżeniu identyczna z zakresem polityki g o spodarczej, k tó rą w cześniej ok reślan o ja k o b ra n żow a p o lity k a gospodarcza, a o b ecn ie jak o sek to ro w a p o lity k a s tru k turalna"»'1. Podobnie ma się rzecz z p o jęciem reg io n a ln ej polityki s tru k -tu ra ln ej, dla k tó rej synonim am i używ anym i często w piśm iennictw ie ekonom icznym są: p o lity k a regionalna i reg io n aln a p o lityka g o spo-d a rc z a 34.
Z w olennicy a k ty w n e j p o lity k i stru k tu ra ln e j w g o sp o d arce ry n k o -wej sta w iają p rze d p o lity k ą reg io n aln ą n a stę p u ją c e trzy cele:
red u k cję e k stre m a ln y c h dysp ro p o rcji reg io n a ln y c h (cel w y ró w -naw czy),
red ukcję k o n iu n k tu ra ln y c h i stru k tu ra ln y c h sk u tk ó w k ry zy só w ekonom icznych odnoszących się do regiionów g o sp o darczych (cel stab i-lizacyjny),
w spom aganie regionów g o sp odarczych w przy p ad k ach w y c z e rpyw ania się reg io n aln y ch m ożliw ości w zrostu gospodarczego (cel w zro -stow y).
51 M. in : P e t e r s , Gru ndzü ge sektoraler..., H. G i e r s c h , A ufg aben der Sirukturpolilik, „Hamburger Jahrbuch für W irtschafts- und G esellschaftspolitik" 1964,
Nr. 9,- W. L a m b e r t s , M öglic hkeile n und Grenzen d e r sektora le n Strukturpolitik, [w :| Struktu rp roblem e und ihre wirtschaltspolitis che Bewältigung, „Beihefte der Kon-junkturpolitik" 1969, Nr. 16.
31 G ru ndsä tze der sektoralen...
33 P e t e r s , G rudzü ge sektoraler..., s. 21.
w J' S i t t i g ' Regionalpolitik, [w:] M ä n d 1 e, Praktische Wirtschaftspolitik, W iesbaden 1977, s. 212.
„R egionalna polityka stru k tu ra ln a — pisze O. Lam bsdorff — zm ie-rza do celu by m obilizow ać rez e rw ą w zrostu w słab y ch stru k tu ra ln ie obszarach, zm niejszać k o n iu n k tu ra ln ą i s tru k tu ra ln ą w rażliw ość r e -gionów . Jed n o cześn ie reg ionalna p o lity k a s tru k tu ra ln a ma także za za d a n ie zm niejszać reg io n aln e zróżnicow ania w zatru d n ien iu w docho-d ach na głow ę m ieszkańca i zabezpieczać in fra stru k tu rę sp o łe c z n ą " 1 U zasad n ien ie dla reg io n aln ej polityki stru k tu ra ln ej w yp ły w a z w ie!a przesłan ek . W lite ra tu rz e zachodnioniem ieckiej w skazuje się na wio i с p o w o d ó w n a k a zu ją cy c h p a ń stw u ak tyw ność w tym obszarze. N ajw
aż-niejsze z nich to:
— niezdolność sił ry n k o w y c h do przezw yciężenia reg io n a ln y c h p ro-blem ów stru k tu ra ln y ch ,
— n a w e t p rz y sp ra w n ie fu n k cjo n u jący m m echanizm ie rynkow ym in te rw e n cje p ań stw o w e są niew y k lu czo n e gdy „w yniki rynkow e w pa-d a ją w kolizję z n apa-d rzępa-d n y m społeczno-politycznym pojęciem w a r-tości",
— „pozostaw iony sam sobie'' proces rozw ojow y nie zaw sze może zabezpieczyć optym alnego podziału zasobów ,
— reg io n a ln e ograniczenia m obilności czynników w ytw órczych. Je że li idzie o sek torow ą p o lity k ę stru k tu ra ln ą trzeba stw ierdzić, że pośw ięca się jej w iele uw agi, a liczne problem y z nią zw iązane w y w o łu ją ożyw ioną d y sk u sję i spory, ja k choćby kwesbia k s z ta łto w a -nia przy szły ch stru k tu r, o czym piszem y niżej. P odkreśla się także w li-te ra tu rz e oraz w o ficjalnych d o k u m en tach doty czący ch li-tej k w e stii silne p ro efek ty w n o ścio w e n a staw ien ie p o lity k i sektorow ej.
Z przed staw io n eg o na w stęp ie tego p a ra g ra fu określania z ak resu działania polityki sek to ro w ej w y p ły w ają trzy cele, jak ie sta w ia n e są p rze d tym rodzajem in terw encji. O to one:
1. U trzym anie istn ieją cy c h stru k tu r ekonom icznych lub n iek tó ry ch branż, k ied y są one zagrożone, a p a ń stw o o ch ro n ę tak ą u z n aje za ce-low ą z p u n k tu w idzenia zaspokojenia potrzeb społecznych, tj. na w y-ro b y czy usługi, dla k tó ry ch z ap ew n io n y je st d łu g ookresow o popyt społeczny. Przedsięw zięcia o c h ro n n e u z n a w a n e są za an ty rynkowe™ i są stosunkow o kosztow ne, bow iem najczęściej w y k o rz y sty w an y m in strum entem tej polityki są su b w en cje państw ow e, stosow ane zw ykle przez dłuższy czas. W RFN tą d ro g ą w sp ie ra n e przez państw o są n a stę p u ją c e sek to ry : ro lnictw o i leśnictw o, górnictw o, tra n sp o rt i bu d o w n ic tw o m ieszkaniow e. O bok subw encji fu n k cjo n u ją d o datkow o p ro
-S5 0 . L a m b s d o r f f , Regionale Strukturpolitik in der Bundesrepublik Deuts-chland, Tübingen 1980, s. 3.
M B. G a h l e n , Struktu rw andel und Strukturpolitik, „Das W irtschafts-Studium"
g ra m y p o śred n ieg o w sp ierania słabych stru k tu ra ln ie bran ż jak np. p rz e -m ysł stalow y, prze-m ysł budow y okrętów . Przy tej okazji przestrzega się przed n eg aty w n y m i skutkam i p o lity k i utrzym ania stru k tu r, bow iem te d ziałania m ogą osłabiać zdolność k o n k u re n c y jn ą i „gotow ość p rzy
-sto so w aw c zą '’ p ry w a tn y c h sek to ró w do zm ieniających się w arunków , c o w kon sek w en cji m oże doprow adzić do zaham ow ania zm ian s tr u k tu -ra ln y c h i w zrostu gospodarczego, p o niew aż k o n se rw u je się przestarzałe s tru k tu ry 37.
2. D opasow anie sek to ro w ej stru k tu ry do zm ieniających się w a -ru n k ó w funkcjonow ania ry n k u w ew n ętrzn eg o i zew nętrznego. Polityka stru k tu ra ln a w tym przy p ad k u p o p iera zimiainy stru k tu ra ln e i ułatw ia d o sto so w an ie się sektorów , branż do zm ieniających się w arunków . W a runkiem pow odzenia tej polityki je s t rozpoznanie k ie ru n k u zm ian s tru k turaln y ch , aby praw idłow o móc o k reślić k ry te ria , w edług k tó ry c h p a ń stw o w spom agać będzie sek to ry . N iezbędne je s t określenie, k tó re b ra n -że, s e k to ry są isto tn e z p u n k tu w idzenia przy szłej p ro d u k cji, a k tó re należą do schyłkow ych. J e s t to jed n a k trudne, pisze G ahlen, bow iem ja k dow iodła h isto ria b ran ż e o k reślo n e jak o b ez p rzy szłości przez o tw ie -ra n ie n o w y c h ry n k ó w zbytu (przem ysł gazow y), przez ko m p lem en tarn y rozw ój innych ry n k ó w o raz przez „in n o w acy jn e pchnięcie" o trz y m u ją n ow e m ożliw ości ekspansja38.
3. K ształto w an ie p o ż ą d an y c h s tru k tu r gospodarczych. „Polityka k sz ta łto w an ia s tru k tu r pow inna [...] przeprow adzić bezpośrednio zm ian y s tru k tu ry przez p o lityczianopaństw ow e iian sta ian c je w pożądaianym k ie ru n k u i w o k reślo n e j form ie"39. N a tym tle m iędzy zw olennikam i a k ty -w nego kształto -w an ia przy szły ch s tru k tu r przez p ańst-w o a o rę d o -w n ik am i w pełn i ry n ik o w eg o p o rząd ik u g o sp o d arik i dochodzi do n a jw ię ik -szy ch sporów , a ich sens m ożna b y zaw rzeć w haśle: plan — rynek! Z w raca się w lite ra tu rz e uw agę na fakt, że ten rodzaj in g ere n cji stru k tu ra ln ej pań stw a b a rd z o ściśle łączy się z ogólną polityką k sz ta łto w a -n ia podaży. W p rzeciw ień stw ie d o p o lity k i popytu, k tó re j i-n stru m e-n ty ta k są osadzone, b y op ty m aln ie w y k o rz y sta ć o k reślo n e m ożliw ości p o -daży, p o lity k a podaży w pływ a d łu g o o k re so w o na rozszerzenie ty ch m ożliw ości. Stąd, w iększość działań państw a w z ak resie kształto w an ia stru k tu r dotyczy stru k tu ry c z y n n ik ó w w y tw órczych: k ap itału , zasobów pracy, postępu technicznego. A kty w n a polityka na ry n k u pracy, poli-tyka przem ysłow a, p o lity k a postępu technicznego, polipoli-tyka innow acji i technologii s te ru je nie tylko globalnie te obszary, ale także se k to ry
37 A h r n s , op. cit., s. 153. 3e G a h 1 e n, op. cit., s. 8!).
gospodarcze. G ahlen40 rozróżnia trzy rodzaje ingerencji p a ń stw a w z a -k resie -kształto w an ia stru -k tu r: p o śre d n ie (możliwości -k sz ta łto w m ia stru k tu r niew ielkie), bezpośrednie (w g o sp o d arce rynkow ej trudno do stosow ania), p o śred n ie szczególnego rodzaju, k tó re są najlepsze dla k sz ta łto w an ia stru k tu r w g o sp o d arce rynkow ej. Chodzi tutaj o o d d z ia ły w anie p ań stw a n a rozw ój now ych technologii, kształto w an ie siły ro -boczej, rozw ój technik u sługow ych41.
S tru k tu ra ln a po lity k a sek to ro w a i regionalna m ogą się uzupełniać, czasam i n a k ła d a ją siq na siebie. D zieje się tak gdy se k to ro w e p ro b lem y stru k tu ra ln e k o n c e n tru ją się w określonych regionach i pań stw o -w e kroki in te r-w e n cy jn e -w pły-w ają jedn o cześn ie na s tru k tu rę sektoro-w ą i regionalną. A h rn s42 uważa, że p raw ie w szystkie jakościow o znaczące k ro k i reg io n aln ej i sek to ro w ej polityki s tru k tu ra ln ej n a k iero w an e są na p o p ieran ie i w spom aganie inw estycji przem ysłow ych.
O m aw iając p o lity k ę sek to ro w ą i reg io n aln ą doszliśm y do ko lejn y ch rodzajów polityki stru k tu ra ln ej, tj. p o lity k i zm ian i utrzym ania s tru k -tur oraz dopasow anie i k ształto w an ie stru k tu r. W y d a je się, że w po-w yższych rozpo-w ażaniach odpopo-w iedzieliśm y na p y tan ie, co rozum ie się pod w yszczególnionym i określeniam i. W uzupełnieniu można jeszcze pow iedzieć o a n ty c y p a c y jn e j p o lityce s tru k tu ra ln ej i stosow anej ex
post, bo o tym nie m ieliśm y ok azji mówić. Otóż, pierw sza dąży e x ante do kształto w an ia pro p o rcji g o sp o darczych za pom ocą od p o
-w ied n ich stru k tu ra ln y c h in strum entó-w (np. in-w estycje) oraz sto sując p ro filak ty czn e posunięcia, g dy p ró b u je nie dopuścić do pow staw ania problem ów s tru k tu ra ln y c h lub dąży do m inim alizacji ich skutków . P olity k a stru k tu ra ln a stosow ana e x post opiera się na założeniu, że o p ty -m alne s tru k tu ry ekono-m iczne tw orzone są przez ryn k o w e sterow anie i ryn k o w ą k o o rd y n ację działań in d y w idualnych podm iotów g o sp o d a r-czych w ram ach k o n k u ren c y jn eg o porządku gospodarki. S tosuje się ją dopiero w tedy, g d y ry n ek i ry n k o w y m echanizm k o o rd y n acji nie z a -pobiega pow staw an iu problem ów s tru k tu ra ln y c h oraz g dy rynek nie jest w stan ie ich rozw iązać.
R easum ując: polityka stru k tu ra ln a może być stosow ana z m yślą o w sp ieran iu w zrostu gospodarczego lub stabilizacji gospodarki, po-szczególnych jej sektorów i regionów . W zależności od w y ty czonego celu w p o lityce stru k tu ra ln ej m am y d o czynienia z p o p ieran iem zm ian s tru k tu ra ln y ch , w spieraniem p rzedsiębiorstw , sektorów , branż w
proce-40 G a h l e n , op. cit., s. 91—92.
41 A nalizę instrum entów polityki sektorow ej znajdujem y w opracowaniu: K. H. O p p e n l ä n d e r , A usa tz p u n k te und Probleme der sektora len Strukturpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, „IFO — Studium" 1974, Nr. 1— 2, s. 3 1 n.
sie d o p asow yw ania się w a ru n k ó w fu n k cjonow ania ry n k u w e w n ę trz neg o i zew n ętrzn eg o luib działaniem p o leg ający m na utrzy m an iu istn ie -jący ch stru k tu r i ich ochronie, w y d łu żan ie czasow ych ram dla pro cesów p rzy sto so w a w c z y c h koniecznych w przypadku p o w staw ania p ro b -lem ów stru k tu ra ln y c h w sk u tek szybko zm ien iający ch się w arunków ' funkcjonow ania gospodarki. Stąd, prow adzi się ex ante lub ex post, o d d z ia ły w a n ie jej d o ty czy m ikro- mezo- i m akrosfery, w y k o rz y stu je się szeroki zestaw śro d k ó w in te rw e n cy jn y c h od in stru m en tó w e k o n o -m icznych (k red y ty niskooprocentow ane, bezzw rotne, syste-m g w aran cji kred y to w y ch , ulgi podatkow e, zw olnienia p o d a tk o w e czasow e i na stałe, bezpośrednie dotacje, p o lity k i cenow ej itp.), bezpośrednie in w e-stycje, zam ów ienia rządow e do śro d k ó w a d m in istra c y jn y ch (lim ity i kw oty im portow e, p u łap y cenow e, a te stacja tow arów ).
Bez w zględu je d n a k na tę różnorodność instru m en tó w in te rw e n c y j-nych, różne sfery oddziaływ ania .polityki stru k tu ra ln ej, opiera się ona na p o dstaw ow ej zasadzie, któ ra determ in u je in ten sy w n o ść ingerencji, stopniem bezpośredniości d ziałań in terw en cy jn y ch , a m ianow icie jest nią fakt, że stosow ana jest ona w go sp o d arce rynkow ej.
Stanislaw M. Szukaleki
CONCEPTION OF THE STATE ACTIVE STRUCTURAL POLICY IN THE LIGHT OF WEST GERMAN ECONOMIC THOUGHT
Tlie article analyzes causes of enhanced interest in the structural policy in the FRG in, the eigh ties and it presents a conception of an a ctive structural policy in the market econom y. The main object of deliberations are the notion and scope of an active structural p olicy as perceived by the W est German econom ic thought, its main goals and types. It has been pointed out that the structural policy is an independent a ctiv ity of the state differing from rem aining kinds of its acti-vity, w hich is pursued within the fram ework of the market econom y. The last- -m entioned lactor determ ines the character of intervention. Its task is to shape econom ic structures and so lv e structural problem s. It reveals, how ever, numerous relationships with the remaining kinds of intervention of the state in the econom y. The author analyzes also the structural policy of growth-prom oting and stabilization character, sectoral and regional structural policy, and the structural p olicy aiming at: preservation of structures, change of structures, and control of econom ic struc-tures.
