Przegląd tradycyjnych i współczesnych teorii władzy lokalnej

Przegląd tradycyjnych i

współczesnych teorii władzy lokalnej

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIŃSKIEGO NR 841 EKONOMICZNE PROBLEMY USŁUG NR 115 2014

EDWARD WIŚNIEWSKI

Społeczna Akademia Nauk w Łodzi

PRZEGLĄD TRADYCYJNYCH I WSPÓŁCZESNYCH TEORII WŁADZY LOKALNEJ

Streszczenie

Problematyka mechanizmów władzy lokalnej jest przedmiotem wielu ba-dań i prac o charakterze teoretycznym i praktycznym. Analiza tych opracowań wskazuje, iż ciągle trwają poszukiwania ogólnych, uniwersalnych zasad zarzą-dzania w tym obszarze życia publicznego. Podstawowe utrudnienie metodolo-giczne wynika ze zbyt dużych zróżnicowań ustrojowych, państwowych i lokal-nych. Opracowanie ma na celu przedstwienie ważniejszych trendów w polity-kach miejskich od II połowy XX wieku. W pierwszej części omówiono prace dotyczące tradycyjnego obrazu samorządu terytorialnego (Hunter 1953, Dahl 1961, Clark 1967, Peterson 1981, Logan i Molotch 1987). Samorząd terytorial-ny i polityka podlegają istotterytorial-nym zmianom o wymiarze gospodarczym, politycz-nym oraz w obszarze metod zarządzania. Nowe teorie polityki lokalnej pojawiły się jako odpowiedź na wymienione zmiany. Druga część przeglądu prezentuje główne tezy prac Clarka z 2000 i 2003 roku oraz Johna z 2001 roku.

Słowa kluczowe: miasto, polityki miejskie, teoria władzy lokalnej, nowe zarządzanie publiczne

Wprowadzenie

Proces wyjaśnienia prawidłowości, które określają mechanizmy władzy lokalnej, trwa od dawna. Poszukuje się też ogólnych zasad w tej dziedzinie, ale silne zróżnicowanie przypadków utrudnia uogólnianie wyników badań. Na reto-ryczne pytanie „ kto rządzi gminą” odpowiedź znajduje się w sferze normatyw-nej: wskazuje się na regulacje prawne, które obejmują wzajemne relacje i po-dział kompetencji między radą, zarządem, burmistrzem (prezydentem, wójtem) oraz innymi osobami lub instytucjami przewidzianymi w ustawodawstwie da-nego kraju1. Lecz ta odpowiedź jest tylko częścią prawdy. Istnieje bowiem wie-le gmin, w których na rzeczywisty proces podejmowania decyzji duży wpływ wywierają osoby znajdujące się poza formalnymi układami władzy: lokalni przedsiębiorcy, ksiądz, lokalne autorytety itd. Wiadomo też, że jednolicie okre-ślone w ramach systemu formalne relacje między burmistrzem a radą, w prakty-ce skutkują różnymi modelami podziału wpływów i siły politycznej.

Celem opracowania jest zwięzły przegląd współczesnych teorii władzy lo-kalnej, uwzględniający podział na koncepcje tradycyjne oparte na modelu

wel-fare state oraz powstałe na początku XXI wieku jako wynik licznych zmian

go-spodarczych, politycznych i zarządczych w samorządzie.

1. Tradycyjne koncepcje władzy lokalnej

W 1953 roku powstała teoria elistyczna F. Huntera, który opublikował studium Atlanty o tytule Struktura władzy lokalnej2. Autor postawił w nim na-stępujące pytania:

a) kim są ludzie rządzący miastem?

b) w jaki sposób zdobywają władzę i jak jej używają? c) jakie są ich relacje z resztą społeczeństwa?

Hunter doszedł do wniosku, że w mieście dominuje grupa osób, która pod-porządkuje sobie polityków: miastem rządzi wąska elita biznesowa. Instytucje polityczne odgrywają zasadniczą rolę w realizacji różnych polityk, ale

1

Por. P. Swianiewicz, Zróżnicowanie polityki władz lokalnych, Instytut Badań nad Gospo-darką Rynkową, Warszawa 1996, s. 18.

2

łowanie tych polityk często dociera z zewnątrz. Demokracja przedstawicielska to zasłona dymna dla dominujących interesów ekonomicznych.

W latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX wieku powstało ponad dwieście prac wzorowanych na pracy Huntera. Dyskutowano nie tylko z ich wynikami, ale również z zastosowaną przez niego metodą badania.

Polemiką na pracę Huntera była książka Kto rządzi? R. Dahla3

. Odwołał się on do tezy M. Webera o konieczności analizy wieloczynnikowej w analizach społecznych. Status społeczny może mieć różne źródła, np. majątek lub pocho-dzenie. Także siła polityczna jest zależna od różnego rodzaju zasobów, takich jak: głosy wyborców, pieniądze, legitymizacja, dostęp do mediów, dostęp do czołowych polityków itp. Ważna jest nie obecna siła polityczna, ale zasoby, które potencjalnie mogą być użyte do realizacji celów politycznych.

Dahl postawił wiele pytań, wśród których do najważniejszych należały: a) czy nierówności w dostępie do zasobów kumulują się?

b) jak podejmowane są najważniejsze decyzje? c) jacy ludzie mają największy wpływ na decyzje?

d) jakie znaczenie ma najbardziej rozpowszechniony zasób polityczny – prawo głosu?

e) czy struktura władzy jest trwała czy też podlega zmianom?

Autor teorii pluralistycznej wydzielił różne obszary działania i badał po-dejmowanie decyzji w trzech dziedzinach: planowaniu miasta, oświacie i nomi-nowaniu na stanowiska polityczne. Doszedł do wniosku, że waga polityczna nie rozkłada się równomiernie we wszystkich obszarach. Oprócz burmistrza i kilku kluczowych urzędników gminnych, listy osób ważnych w różnych dziedzinach polityki miejskiej nie pokrywają się. Co więcej, zasoby posiadane przez po-szczególne osoby nie wystarczają do wywarcia wpływu na procesy polityczne. Dlatego powstają koalicje, aby łączyć zasoby w grze politycznej.

Wyjaśnienie polityki miejskiej przez Dahla ma charakter pluralistyczny: jest wiele grup, które mają wpływ na podejmowanie decyzji. Pluralizm ten po-siada swoją stratyfikację. Stosunkowo niewielu uczestników popo-siada duży, bez-pośredni wpływ, ale większość obywateli ma ograniczony i bez-pośredni wpływ na decyzje. Jest to ważne, bo politycy (radni) mają na uwadze preferencje swoich wyborców i biorą je pod uwagę przy podejmowaniu decyzji.

3

Dahl stworzył pojęcie poliarchii, związane z różnymi grupami dominują-cymi w różnych dziedzinach. Opracowanie Dahla, poparte badaniami empi-rycznymi, traktowane jest często jako klasyczna pochwała demokracji w stylu zachodnim.

W 1967 roku T.N. Clark opublikował artykuł Władza i struktura

społecz-ności lokalnej: kto rządzi, kiedy i gdzie?4

Podjął próbę połączenia podejścia Huntera i Dahla, a jego koncepcja nazwana jest w literaturze szkołą

porównaw-czą. Clark doszedł do wniosku, że poszczególne miasta istotnie różnią się

mię-dzy sobą stylami polityki i modelami podejmowania decyzji. Sformułował 34 hipotezy wyjaśniające te zróżnicowania. Oto niektóre z nich:

1. Zależności demograficzne:

a) większe społeczności (większe miasta) odznaczają się bardziej plurali-stycznym modelem polityki; kolejne hipotezy w tej grupie starają się wyjaśnić przyczyny tego stanu:

– w dużych miastach jest większa liczba potencjalnych elit, które mogą współzawodniczyć w walce o władzę,

– większe miasta mają więcej zawodowych polityków, co sprawia, że jest mniejsza szansa na dominację zewnętrznych grup, np. biznesu, – większe miasta to większe zróżnicowanie społeczności, co pozwala

na większe zróżnicowanie grup nacisku ważnych w różnych dzie-dzinach polityki miejskiej.

2. Zależności ekonomiczne:

a) pluralistycznemu modelowi sprzyja zróżnicowana struktura gospodar-ki,

b) pluralistycznemu modelowi sprzyja rozwój związków zawodowych, chyba że osiągną one znaczenie dominujące, eliminując inne grupy. 3. Zależności prawno-polityczne:

a) pluralizmowi sprzyja rozwój partii politycznych w społeczności lokal-nej.

4. Zależności społeczne:

a) pluralizmowi sprzyja rozwój organizacji pozarządowych, dobrowol-nych zrzeszeń i indobrowol-nych instytucji państwa obywatelskiego,

4

T.N. Clark, Power and Community Structure: Who Governs Where and When?, „The So-ciological Quartely”, vol. 8, no. 3, s. 32–51.

b) uczestnictwo w partiach i organizacjach sprzyja internalizacji norm, a to zmniejsza szansę siłowego rozwiązywania konfliktów,

c) prestiż danej grupy społecznej (zawodowej) sprzyja jej wysokiej po-zycji w strukturze realnej władzy.

W koncepcji maszyny wzrostu (growht machine) kluczowe znaczenie ma zróżnicowanie dwóch typów wartości nieruchomości: wartości użytkowej i wartości wymiany5. Większość ludzi zainteresowana jest wartością użytkową

swoich nieruchomości, ale nieliczna grupa posiadaczy znacznych zasobów nie-ruchomości myśli głównie o zysku osiąganym poprzez wartość wymiany. Dążą oni do podnoszenia wartości swojej własności poprzez intensyfikację użytko-wania albo sprzyjanie lokalizacji podwyższającej wartość nieruchomości, pod-nosząc czynsz (a więc dochód) lub sprzedając nieruchomości po wyższej cenie. Twórcy tej teorii, J. Logan i H. Molotch twierdzą, że posiadacze nie są mobilni, nie przenoszą się w inne miejsca, ale starają się przyciągnąć kapitał. Zawierają też koalicje z potencjalnymi inwestorami. Rentierzy mają trzy rodza-je sprzymierzeńców:

– developerów i finansisistów, którzy odnoszą bezpośrednie korzyści z inwestowania,

– tych, którzy odnoszą korzyści pośrednie, poprzez wzrost popytu na ich produkcję (usługi), jako pochodną inwestycji, np. przedsiębior-stwa zajmujące się usługami użyteczności publicznej, lokalne me-dia itp.,

– tych, którzy są silnie związani lokalnie i mogą odnosić korzyści z niektórych aspektów rozwoju, np. uczelnie wyższe, kluby sporto-we, drobni kupcy, pracujący na własny rachunek itp.; mogą stawać się członkami koalicji wzrostu, jeśli widzą w tym swój interes. Systematyczne faworyzowanie wartości wymiany prowadzi do tego, że koszt rozwoju ponoszą w dużym stopniu grupy uboższe i drobni przedsiębiorcy, a zyski czerpią rentierzy.

Działanie koalicji wzrostu staje się coraz częściej motorem polityki miej-skiej. Często, gdy maszyna wzrostu traci swój impet, lobbing wielkich korpora-cji może jej pomóc go odzyskać6

.

5

J. Logan, H. Molotch, Urban Fortunes: the Political Economy of Place, University of Cali-fornia Press, Berkley 1987, s. 12–25.

6

T. Swanstrom, The Crisis of Growth Politics: Cleveland, Kucinich and Challenge of Urban

Od lat osiemdziesiątych nasila się zjawisko anti-growth movements (ru-chów sprzeciwiających się w/w procesom wzrostu w aglomeracjach). Opisane one są m.in. przez E.G. Goetza i T.N. Clarka7_{. Rozwój ruchów}

„antywzrosto-wych”, często proekologicznych, Clark wiąże z ogólniejszym zjawiskiem kształtowania się Nowej Kultury Politycznej8

.

P. Peterson w swojej teorii city limits uważa, że podstawowym wyznacz-nikiem polityki miejskiej jest przyciąganie kapitału i jak najlepszej jakości siły roboczej9. Ponieważ samorządy terytorialne nie mają do swojej dyspozycji in-strumentów makroekonomicznych, muszą stosować różnego rodzaju zachęty pośrednie dla kapitału. Zdaniem Petersona, wśród polityk miejskich można wy-różnić trzy typy:

– rozwoju, np. systemy transportowe i komunikacyjne,

– redystrybucyjne, np. służba zdrowia, opieka społeczna, mieszkania komunalne,

– alokacyjne, np. bezpieczeństwo, straż pożarna.

Polityki rozwojowe sprzyjają wzrostowi bazy podatkowej, a korzyść krań-cowa przekracza koszt krańcowy w przypadku przeciętnego podatnika. Polityki redystrybucyjne zapewniają przepływ środków od bogatszych do uboższych, ale osłabiają bazę ekonomiczną. W praktyce polityka miejska według Petersona ograniczona jest dwoma warunkami:

– podatki nie mogą być znacząco wyższe niż w miastach konkuren-cyjnych,

– na rozwój nie można wydawać mniej niż konkurenci.

Na politykę redystrybucyjną stać tylko te miasta, które mają wysoką bazę podatkową. Peterson stwierdza, że „..ironią redystrybucji jest to, że pojawia się najczęściej tam, gdzie biedy jest relatywnie niedużo”10_{. Na redystrybucję}

czę-ściej decydują się duże miasta, które posiadają monopolistyczną kontrolę nad wielkimi zasobami wartościowych terenów.

Teoria reżimu C. Stone’a wychodzi od spostrzeżenia, że wyzwania rozwo-jowe związane z przyciąganiem kapitału niezbędnego dla rozwoju miasta,

7

E.G. Goetz, T.N. Clark, The Antigrowth Machine: Can City Governments Control, Limit Or

manage Growth? w: Urban Innovation: Creative Strategies for Turbulent Times, red. T.N. Clark,

Sage, Thousand Oaks–London–New Delhi 1994, s. 6–15.

8

The New Political Culture, red. T.N. Clark, V. Hoffmann-Martinot, Westview Press, Boul-der 1998, s. 66–81.

9

P. Peterson, City Limits, University of Chicago Press 1981, s. 14–22.

10

rzucają konieczność współpracy między sektorem publicznym i prywatnym11

. Samorząd musi współpracować z innymi i osiągać swoje cele poprzez inne or-ganizacje. W Wielkiej Brytanii pojawiło się pojęcie enabling government (sa-morząd ułatwiający), który stara się stwarzać innym warunki do działania, za-miast samodzielnie bezpośrednio wykonywać poszczególne zadania.

Regime theory pomaga w rozumieniu zagadnienia władzy w takim

oto-czeniu. Różne grupy łączą swoje siły, aby osiągnąć wspólne cele. Teoria reżimu zwraca uwagę na warunki, które muszą być spełnione, aby taka koalicja osią-gnęła swoje cele.. Zwolennicy teorii reżimu podzielają zdanie marksistów i tra-dycyjnej szkoły elitarnej, że dominujące znaczenie w polityce miejskiej ma biz-nes. Centralnym punktem regime theory jest pojęcie kompleksowości. Instytucje i indywidualni aktorzy uwikłani są w skomplikowane sieci interakcji. Znalezie-nie prostych zależności przyczynowo-skutkowych jest Znalezie-niemal Znalezie-niemożliwe. Sto-ne uważa, że „…świat jest chaotyczny i większość procesów zachodzi bez wy-raźnego związku z działalnością grupy przywódczej”. Ta złożoność ogranicza znacznie rolę samorządu w sprawowaniu władzy i kontrolowaniu procesów rozwoju. Istotą polityki jest formułowanie priorytetów, a głównym wyzwaniem jest zapewnienie współpracy różnych uczestników, która doprowadzi do reali-zacji tych celów. Aby być efektywnym, sektor publiczny musi łączyć swoje możliwości z sektorem prywatnym i organizacjami pozarządowymi (por.

kon-cepcja partnerstwa publiczno-prywatnego – PPP). Sektor publiczny i prywatny

tworzą w ten sposób regimes, umożliwiające wspólne działanie. W ramach re-żimu nie można dopatrywać się formalnej hierarchii. Nie ma też jednego kie-runku działania i kontroli. Podkreśla się sieciowy charakter i współpracę mię-dzy zaangażowanymi uczestnikami ( por. clusters ). Stone rozróżnia mięmię-dzy

power over ( władzą „nad”) i power to (władzą potrzebną do osiągania czegoś),

stwierdzając, że to pierwsze pojęcie ma coraz mniejsze znaczenie.

Tradycyjna regime theory widzi dwie główne grupy zawierające koalicje: wybierani politycy i biznes. Dostrzega jednak też inne grupy, jak mniejszości etniczne, grupy sąsiedzkie, zorganizowani pracownicy, a także profesjonaliści i administracja. Tym, co decyduje o pozycji grup w polityce miejskiej, jest po-łączenie wiedzy i pozycji ekonomicznej. Tzw. prawo Stone’a mówi, że „…skuteczne koalicje rządzące muszą być zdolne do mobilizacji zasobów

11

C. Stone, Regime Politics: Governing Atlanta 1946–1988, University Press of Kansas, Lawrance 1989, s. 33–50.

współmiernych do celów politycznych”. Im trudniejsza sytuacja gospodarcza i im większe zmiany chcemy uzyskać w wyniku prowadzonej polityki, tym większe zasoby potrzebne są do osiągnięcia sukcesu.

Polityka lokalna kształtowana jest według Stone’a przez trzy podstawowe czynniki:

– skład rządzącej koalicji,

– relacje między członkami koalicji,

– zasoby, jakie jej członkowie są w stanie pozyskać.

Wśród prac mieszczących się w ramach tej teorii na wymienienie zasługu-je opracowanie H.V. Savitcha i J.C. Thomasa, którzy m.in. wyróżniają kilka typów koalicji: pluralistyczne, elitarne, korporacyjne i hiperpluralistyczne12

.

2. Nowoczesne interpretacje teoretyczne polityki lokalnej

Tradycyjna rola ekonomiczna samorządów terytorialnych ograniczała się do dostarczania mieszkańcom usług związanych z wypełnianiem podstawo-wych ich funkcji. Prowadziło to często do powstawania dużych, zhierarchizo-wanych i zbiurokratyzozhierarchizo-wanych instytucji publicznych władzy samorządowej, działających zgodnie z fordowskim modelem zarządzania. R. Hambleton (1998, 2011)13 określił ten tradycyjny model mianem „nieodpowiadającej na potrzeby społeczne biurokracji”. M. Haus i H. Heinelt (2005) problemy samo-rządu łaczą z pojęciem legitymizacji władzy lokalnej14

. Spadek frekwencji wy-borczej jest przejawem kryzysu legitymizacji przez uczestnictwo; niejasne pro-cesy decyzyjne i patologie władzy, np. korupcja, to symptomy kryzysu legity-mizacji proceduralnej, a niepowodzenie podejmowanych polityk to objaw kry-zysu legitymizacji poprzez rezultaty.

Różni autorzy w odmienny sposób klasyfikują zmiany instytucjonalne oraz w zakresie metod zarządzania w samorządach. J. Caufield i H. Larsen wyróż-niają przede wszystkim zmiany:

12

H.V. Savitch, J.C. Thomas, Big Cities in Transition, Sage, Newbury Park 1991, s. 11–32.

13

R. Hambleton, Competition and Contracting in UK Local Government, w: Cities,

Econom-ic Competition and Urban PolEconom-icy, red. N. Oatley, London 1998; P. Chapman, R. Hambleton, The New City Management, w: Globalism and Local Democracy, red. R. Hambleton, H. Savitch,

M. Steward, Palgrave, London 2001, s. 6–12.

14

M. Haus, H. Heinelt, Sustainability and Police Challenge: the Cases of Economic

Comptetiveness and Social Cohesion, Democratic Choices for Cities, red. M. Haus, H. Heinelt,

a) polityczne: w systemach wyborczych, a zwłaszcza w sposobie wyboru i pozycji burmistrzów miast;

b) terytorialne: reformy gminne (łączenie gmin) i regionalne;

c) funkcjonalne: polegające na przekazywaniu nowych zadań i kompe-tencji jednostkom samorządowym;

d) w sposobach zarządzania: szerokie stosowanie mechanizmów rynko-wych, wdrażanie koncepcji New Public Management, doskonalenie demokracji poprzez zwiększenie bezpośredniego udziału w podejmo-waniu decyzji i mechanizmu społecznej kontroli nad świadczeniem usług15

.

W tabeli 1 przedstawiono obserwowane nowe zjawiska w trzech wymia-rach analitycznych: gospodarczym, politycznym i związanym z technikami za-rzadzania.

Tabela 1 Trendy w funkcjonowaniu samorządów lokalnych

Wymiar Procesy

Gospodarczy – zwiększenie zainteresowania wspieraniem lokalnego rozwoju go-spodarczego; gospodarka w centrum strategii rozwoju

– nowe czynniki lokalizacji: jakość i kwalifikacje siły roboczej, ja-kość środowiska, jaja-kość życia, dyfuzje lokalizacyjne

– zmiana instrumentów oddziaływania na gospodarkę: od instru-mentów bezpośrednich (kosztowych) do pośrednich na zasadzie partnerstwa

– zakwestionowanie koncepcji „maszyny wzrostu” Polityczny – pragmatyzm w miejsce ideologizacji partyjnej

– personalizacja zarządzania: silni liderzy lokalni

– spadek znaczenia polityki o charakterze klientelistycznym – odejście od władzy opartej na zależnościach hierarchicznych na

rzecz zdolności do osiągania celów: mniejsza waga „władzy nad”, coraz większa „ władzy ku czemuś”

Styl zarządzania – punktem odniesienia staje się sektor prywatny oraz urynkowanie – na bazie koncepcji New PublicManagement (NPM) przejmowanie

przez sektor publiczny metod sektora prywatnego

– ścisłe oddzielenie odpowiedzialności za usługi od ich bezpośred-niego wykonywania

– zwiększenie możliwości wyboru przez konsumentów usług samo-rządowych

15

Local Government at the Millenium, red. J. Caufield, H. Larsen, Leske+Budrich, Opladen 2002, s. 20–28.

Wymiar Procesy – zmiana kultury organizacyjnej

– ubieganie się o formalne certyfikaty jakości zarządzania (np. ISO) – współpraca z organizacjami pozarządowymi oraz wspólne

przed-sięwzięcia z sektorem prywatnym (np. partnerstwo publiczno-prywatne)

– spłaszczanie tradycyjnie rozbudowanych hierarchicznych struktur zarządzania; delegowanie zadań do jednostek pomocniczych – szersze zaangażowanie we współpracę międzynarodową

Źródło: opracowanie własne na podstawie P. Swianiewicz, Nowe interpretacje

teore-tyczne polityki miejskiej, „Studia Regionalne Lokalne” 2005, nr 4 (22) s. 8–12.

Według H. Wollmana NPM jest rozumiane w samorządach europejskich na trzy różne sposoby:

a) jako dyskurs neoliberalny – koncentracja na próbie ograniczenia sekto-ra publicznego: prywatyzacja, urynkowienie, konkurencja;

b) warstwa menedżerska – bazując na sektorze prywatnym przezwycię-żenie tradycji zarządzania opartego na sformalizowanych i zhierarchi-zowanych strukturach; wdrażanie wskaźników efektywności, zarzą-dzania przez cele;

c) odsunięcie polityków od codziennego administrowania jednostkami samorządowymi; ich rolą powinno być formułowanie celów i kontro-lowanie ich osiągnięcia, a nie bieżąca ingerencja w sposoby ich reali-zacji16_.

Koncepcjami teoretycznymi, które korespondują z powyższymi trendami są:

a) koncepcja Nowej Kultury Politycznej (New Political Culture) T.N. Clarka17 odznacza się następującymi cechami:

– tradycyjne podziały ideologiczne na lewicę i prawicę tracą na zna-czeniu,

– zagadnienia społeczne oraz gospodarcze rozpatrywane są oddziel-nie,

– zakwestionowanie tradycyjnego modelu welfare state,

16

H. Wollman, Local Government Reforms in Great Britain, Sweden,Germany and France:

Between multi- function and Single-purpose Organisations, „Local Government Studies” 2004,

Special issue, s. 15–22.

17

T.N. Clark, R. Inglehart, The New Political Culture: Changing Dynamics of Support for the

Welfare State and Other Policies in Postindustrial Societies, w: The New Political Culture, red.

– nowi liderzy lokalni niezwiązani z partiami politycznymi,

– zmniejszanie się znaczenia układów hierarchicznych w polityce miejskiej na rzecz układów sieciowych.

b) koncepcja zarządzania lokalnego (local governance) P. Johna oparta na definicji pojęcia „governance”, które określane jest jako elastyczny model podejmowania decyzji oparty na luźnych powiązaniach pozio-mych pomiędzy różnymi aktorami publicznymi i prywatnymi18

. W nowym modelu występuje więcej instytucji zaangażowanych w proces rządzenia, rozbudowane są poziome sieci współpracy, chary-zmatyczne przywództwo burmistrza.

c) miasto jako „maszyna rozrywki” (city as an entertainment machine) T.N. Clarka – koncepcja koncentrująca się na mechanizmach lokalne-go rozwoju lokalne-gospodarczelokalne-go i jelokalne-go związku z kształtem polityki miej-skiej19. W systemach tradycyjnych rozdzielano sferę gospodarki i kultury. Podział ten przestaje być aktualny i trzeba go odrzucić. Na-stępuje odwrócenie preferencji: to nie siła robocza migruje za miej-scami pracy, ale miejsca pracy podążają za najbardziej wartościowymi pracownikami. Władze miasta. chcąc zapewnić rozwój, muszą przede wszystkim troszczyć się o jakość życia. Przy okazji szeroko rozumiany sektor tursytyczno-rozrywkowy staje się miejscem pracy dla najwięk-szej części mieszkańców. W koncepcji „maszyny rozrywki” chodzi nie tylko o wzrost ilościowy, ale o wartości estetyczne, a kluczowe zna-czenie ma pojęcie amenities (powabów i uroków miejsca), wśród któ-rych można wyróżnić: naturalne (klimat, woda, krajobraz), stworzone przez człowieka (teatry, biblioteki, bary, eventy), związane ze zróżni-cowaniem i strukturą społeczną, związane wartościami wyznawanymi przez mieszkańców (otwartość/wrogość, tolerancja)20

.

18

P. John, Local Governance in Western Europe, Sage, London 2001, s. 31–45.

19

T.N. Clark, The City as an Entertainment Machine, Elsevier 2003, s. 102–116.

20

Podsumowanie

Naczelnym zadaniem politycznym władz samorządowych jest obecnie ko-nieczność wprowadzania zasad przedsiębiorczego zarządzania (NPM – New

Public Managment) w istniejących instytucjach administracji publicznej 21. Przedstawiony katalog teorii polityki lokalnej, oparty głównie na literatu-rze anglosaskiej, pozwala sformułować kilka wniosków:

1. Z biegiem czasu coraz mniej uwagi poświęca się samemu zagadnieniu wpływu na decyzje, a coraz więcej mówi się o tym, czemu ten wpływ ma służyć; nacisk zmienia się od power over do power to.

2. W analizie procesu politycznego coraz więcej miejsca poświęca się rozwojowi ekonomicznemu i wymogom konkurowania pomiędzy lo-kalnymi społecznościami.

3. Z powyższym łączy się coraz większa uwaga przykładana do kontak-tów z otoczeniem, a nie tylko wewnętrznego procesu decyzyjnego w samorządzie; podejście to występuje już u Huntera, który zwraca uwagę na nieformalny wpływ wywierany przez niewielką grupę biz-nesmenów, ale był to przepływ jednokierunkowy: grupa zewnętrzna wywierała wpływ na decyzje wewnątrz samorządu.

4. We współczesnych ujęciach znacznie więcej mówi się o sieciowym charakterze wzajemnych powiązań; coraz częściej władze samorządo-we poszukują partnerów na zewnątrz, którymi mogą być: większy biz-nes, inwestorzy, sektor MSP, organizacje pozarządowe itp.

5. Wśród aktualnych aplikacji coraz większego znaczenia nabierają różne warianty koncepcji NPM, które w istotny sposób zmieniają filozofię sprawowania władzy samorządowej.

6. W odpowiedzi na pytanie o stopień przydatności wymienionych w części drugiej koncepcji w polskich samorządach lokalnych trudno o jednoznaczą odpowiedź; znaczna część polskich samorządów funk-cjonuje w sposób bardzo tradycyjny, nie mający nic wspólnego z nowymi trendami, choć odnotować można wdrażanie innowacyjnych rozwiązań, np. planowania strategicznego, wieloletnich planów finan-sowych i inwestycyjnych, certyfikaty ISO dla urzędów itp.; wydaje się,

21

P. Drucker, Innovation and Entrepreneurship, Harper & Row, New York 1985, s. 186–187;

Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, red. A. Zalewski, Szkoła

że przytoczone w artykule nowatorskie koncepcje nie nadają się jesz-cze do całościowego, bezpośredniego zastosowania w warunkach pol-skich, ale mogą one być punktem odniesienia dla krajowych debat na temat samorządności i rozwoju lokalnego.

I jeszcze refleksja dotycząca samorządności lokalnej w Polsce: sprawowa-nie władzy samorządowej jest zbyt często utożsamiane sprawowa-nie z działasprawowa-niem na rzecz poprawy standardów życia obywateli i rozwoju lokalnego, lecz jest syno-nimem przynależności do „świata uprzywilejowanych”. Najlepsze teorie i dobre prawo samorządowe to jedno, a praktyka jest inna. Coraz więcej decyzji samo-rządowych podejmuje się z powodów politycznych, a coraz mniej z myślą o mieszkańcach. Ludzie mają dla lokalnych polityków wartość karty do głoso-wania: ich istnienie zauważa się dopiero podczas kampanii wyborczej, co jest też prawdopodobnie przyczyną słabej frekwencji wyborczej. Naturalną pochod-ną takiej, niszczącej samorządność, selekcji jest wybór władz samorządowych: gminy, powiatu czy województwa. Podstawowym kryterium jest rekomendacja partyjna. Fatalną praktyką jest, że dla „utrzymania stabilności” koalicji zawiera-jący porozumienie akceptują bezdyskusyjnie kandydatury zgłoszone przez part-nerów, niezależnie od tego, co te osoby sobą reprezentują. Upartyjnienie samo-rządu sięga często najniższych stanowisk, co rzutuje na jakośc pracy admini-stracji samorządowej: obciążenie niepewnością obniża sprawność i obiekty-wizm urzędników, a petenci stają się intruzami i potencjalnym zagrożeniem.

Literatura

Atreya B., Armostrong A., A Review of the Critismus and the Future of New Public

Management, Victoria University of Technology, Melbourne 2004.

Castells M., City, Class and Power, McMillan, London 1978.

Clark T.N., Power and Community Structure: Who Governs Where and When?, „The Socialogical Quarterly” 1967, vol. 8, no. 3.

Clark T.N., The City as an Enterainment Machine, Elseview 2003. Dahl R., Who Governs?, Yale University Press, 1961.

Drucker P., Innovation and Entrepreneurship, Harper & Row, New York 1985. Falconer P.K., Public Administration and the New Public Management, Glasgow

Cale-donian University 1997.

Filipiak B., Kogut M., Szewczuk A., Zioło M., Rozwój lokalny i regionalny.

Uwarunkowania, finanse, procedury, Fundacja na rzecz Uniwersytetu

Goetz E.G., Clark T.N., The Antigrowth Machine: Can City Governments Control,

Lim-it or Manage Growth?, w: Urban Innovation: Creative Strategies for Turbulent Times, red. T.N. Clark, Sage, Thousand Oaks–London–New Delhi 1994.

Hambleton R., Competition and Contracting in UK Local Government, w: Cities,

Eco-nomic Competition and Urban Policy, red. N. Oatley, Paul Chapman, London

1998.

Hambleton R., The New City Management, w: Globalism and Local Democracy, red. R. Hambleton, H. Savitch, M. Steward, Palgrave, London 2001.

Haus M., Heinelt H., Sustainability and Police Challenge: the Cases of Economic

Com-petitiveness and Social Cohesion, w: Democratic Choices for Cities, red. M. Haus,

H. Heinelt, M. Steward, London 2005.

Hunter E.G., Community Power Structure, Anchor Books, New York 1953. John P., Local Government in Western Europe, London 2001.

Local Government at the Millenium, red. J. Caufield, H. Larsen, Leske+Budrich,

Opladen 2002.

Logan J., Molotch H., Urban Fortunes: The Political Economy of Place, University of California Press, Berkeley 1987.

Niskanen W.A., Bureaucracy: Servant or Master?, Institute of Economic Affairs, Lon-don 1973.

Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, red. A. Zalewski,

Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2005.

Osborne D., Gaebler T., Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i

prze-kształca administrację publiczną, Media Rodzina, Poznań 1992.

Peterson P.E., City Limits, University of Chicago Press 1981.

Savas E.S., Privatizing the Public Sector, „Public Interest”, 1972, no. 32. Savitch H.V., Thomas J.C., Big Cites in Transition, Sage, Newbury Park 1991.

Stoker G., Regime Theory and Urban Politics, w: Theories of Urban Politics, red. D. Judge, G. Stoker, H. Wolman, Sage, London 1995.

Stone C., Regime Politics: Governing Atlanta 1946–1988, University Press of Kansas, Lawrance 1989.

Swanstrom T., The Crisis of Growth Politics: Cleveland, Kocinich and the Challenge of

Urban Populism, Temple University Press, Philadelphia 1985.

Swianiewicz P., Kto rządzi gminą? Teorie lokalnej władzy politycznej, „Samorząd Tery-torialny” 2000, nr 3.

Swianiewicz P., Nowe interpretacje teoretyczne polityki miejskiej, „Studia Regionalne i Lokalne” 2005, nr 4 (22).

The New Political Culture, red. T.N. Clark, V. Hoffmann-Martinot, Westview Press,

Boulder, CO 1998.

Widavsky A., Budgeting, A Comparative Theory of Budgetary Process, Little Brown and Company, Boston–Toronto 1975.

Wollman H., Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and

France: Between Multifunction and Single-purpose Organisations, „Local

Gov-ernment Studies” 2004.

OVERVIEW OF TRADITIONAL AND MODERN THEORIES OF LOCAL GOVERNMENT

Summary

The issue of mechanisms of local government has long been the subject of much research and works, both theoretical and practical. The analysis of many studies indicate that the general is still being sought, the universal principles of management in this area. The main methodological difficulty is too much diversity of fluids, state and local au-thorities.

The development is to present most important trends in urban policy from the se-cond half of the twentieth century. The first part discusses the work on the traditional image of local government ( Hunter 1953, Dahl 1961, Clark 1967, Peterson 1981, Lo-gan and Molotch 1987). Local government and urban policy subject to significant changes of the economic, political and under management methods. New theories of lo-cal politics emerget as a response to these changes. The second part of the review pre-sents the main thesis of the work of Clark 2000, 2003 and John 2001.

Keywords: city, urban politics, the theory of local government, new public man-agement