Finansowanie strategii rozwoju województwa podkarpackiego

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 863. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2011. Joanna Kudełko Katedra Polityki Ekonomicznej i Programowania Rozwoju. Piotr Klimczak Urząd Miejski w Boguchwale. Finansowanie strategii rozwoju województwa podkarpackiego 1. Wprowadzenie Cele strategiczne i przyjęte w ich ramach priorytety rozwojowe województwa podkarpackiego odpowiadają jego potrzebom i potencjałowi endogenicznemu, wynikającemu z poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego oraz możliwości jego kształtowania w przyszłości. Uwzględniono w nich także uwarunkowania zewnętrzne – specyfikę otoczenia światowego i krajowego. Rozwój społeczno-gospodarczy regionów nabiera coraz większego znaczenia ze względu na procesy globalizacyjne, które doprowadzają do zaostrzenia konkurencji między regionami i działającymi w nich podmiotami gospodarczymi. Unijna polityka spójności i związany z nią napływ środków finansowych w dużym stopniu zwiększają szansę przyspieszenia rozwoju regionu podkarpackiego. Wykorzystanie szans wynikających z integracji europejskiej jest jednak w dużym stopniu uzależnione od poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego regionu. Polityka spójności jest prowadzona w Polsce w warunkach dużej rozbieżności w poziomie rozwoju regionów, co wpływa na jej efektywność oraz determinuje sposób jej realizacji. Podstawowym instrumentem polityki rozwoju w skali regionu jest strategia rozwoju regionu. Celem napisania artykułu było przedstawienie źródeł i skali finansowania strategii regionalnej na przykładzie województwa podkarpackiego..

(2) 104. Joanna Kudełko, Piotr Klimczak. 2. Formalno-prawne podstawy opracowywania strategii rozwoju województwa oraz konstruowania jej ram finansowych Przez politykę rozwoju rozumie się zespół powiązanych z sobą działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju oraz spójności społeczno-gospodarczej i terytorialnej w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej, w szczególności w zakresie: ochrony środowiska, ochrony zdrowia, promocji zatrudnienia, w tym przeciwdziałania bezrobociu, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej bezrobotnych, rozwoju kultury, kultury fizycznej, sportu i turystyki, rozwoju miast i obszarów metropolitarnych, rozwoju obszarów wiejskich, rozwoju nauki i zwiększenia innowacyjności gospodarki, w tym rozwoju sektorów, w których wykorzystuje się nowoczesne technologie, rozwoju zachowań prospołecznych wspólnot lokalnych oraz budowy i umacniania struktur społeczeństwa obywatelskiego. Przedmiotem polityki rozwoju jest również dbanie o rozwój zasobów ludzkich, w tym podnoszenie poziomu wykształcenia społeczeństwa, kwalifikacji obywateli, jak również zapobieganie wykluczeniu społecznemu oraz łagodzenie jego negatywnych skutków, stymulowanie powstawania nowych miejsc pracy oraz tworzenie i modernizacja infrastruktury społecznej i technicznej. Dąży się także do unowocześniania instytucji państwa, wspierania rozwoju przedsiębiorczości i wzrostu gospodarczego oraz do zwiększania konkurencyjności gospodarki1. Opracowanie strategii rozwoju i jej realizacja należy do podstawowych zadań samorządowej administracji regionalnej2. Zgodnie z zapisami ustawy samorząd województwa prowadzi politykę rozwoju województwa, na którą składa się: tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy, utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim, pozyskiwanie i łączenie publicznych i prywatnych środków finansowych w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej. Dotyczy ona także wspierania i prowadzenia działań na rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia obywateli, racjonalnego korzystania z zasobów przyrody oraz kształtowania środowiska naturalnego zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, wspierania rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popierania postępu technologicznego oraz innowacji. W jej ramach wspiera się również rozwój kultury oraz sprawuje opiekę nad dziedzictwem kulturowym i dba o jego racjonalne wykorzystywanie, promuje się walory i możliwości rozwojowe województwa, 1 Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz.U., nr 227, poz. 1658.. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590, z późn. zm. 2.

(3) Finansowanie strategii rozwoju…. 105. wspiera i prowadzi działania na rzecz integracji społecznej oraz przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu. Strategia rozwoju województwa jest realizowana przede wszystkim za pomocą regionalnego programu operacyjnego oraz innych instrumentów prawnych i finansowych. Samorząd województwa może występować o dofinansowanie realizacji regionalnego programu operacyjnego ze środków budżetu państwa i środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków ze źródeł zagranicznych. Podczas formułowania strategii rozwoju województwa i realizacji polityki jego rozwoju samorząd województwa współpracuje z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa, administracją rządową, szczególnie z wojewodą, innymi województwami, organizacjami pozarządowymi, szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi, a także z organizacjami międzynarodowymi i regionami innych państw, zwłaszcza sąsiednich. Samorządy województw odpowiedzialne są nie tylko za programowanie rozwoju województwa, ale również za realizację działań prorozwojowych – za zarządzanie rozwojem na terenie województwa. Zarządzanie rozwojem polega na monitorowaniu, kontrolowaniu oraz ocenianiu postępów w osiąganiu priorytetowych celów rozwojowych, wyznaczonych w regionalnych dokumentach programowych i strategicznych. Obejmuje ono również zarządzanie finansowe, dotyczące dysponowania środkami przeznaczonymi na rozwój regionalny, oraz zarządzanie projektowe – przyznawanie środków na rozwój regionalny w wyniku konkursu lub grantu. Zarządzanie rozwojem regionalnym powinno przebiegać ze znacznym udziałem podmiotów niepublicznych (partnerów społecznych i gospodarczych) uczestniczących w finansowaniu zadań prorozwojowych (np. przez partnerstwa publiczno-prywatne)3. 3. Instrumenty finansowe realizacji strategii województwa Do finansowych instrumentów realizacji strategii rozwoju należą dochody samorządu województwa oraz inne środki pochodzące od partnerów, z którymi samorząd współpracuje, włączając w to stronę rządową i Unię Europejską. Ponadto są też nimi pozyskane środki prywatne na współfinansowanie przedsięwzięć rozwojowych, np. w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego lub w wyniku obowiązkowego współfinansowania niektórych projektów dofinansowywanych z Unii Europejskiej.. Nowa koncepcja polityki regionalnej (wnioski z prac tematycznych grup roboczych), Warszawa, czerwiec 2008 r., www.mrr.gov.pl, dostęp: grudzień 2008. 3.

(4) Joanna Kudełko, Piotr Klimczak. 106. Dochody własne samorządu są zasadniczym źródłem finansowania zadań województwa, do których należy realizacja strategii rozwoju. Dochodami własnymi województwa są udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa4. Zalicza się do nich także przede wszystkim dochody z majątku województwa, spadki, zapisy i darowizny na rzecz województwa, dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe województwa oraz wpłaty innych wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, a także inne dochody własne, uzyskiwane na podstawie odrębnych przepisów. Dochodami województwa mogą być subwencje wyrównawcze z budżetu państwa, dotacje celowe z budżetu państwa i państwowych funduszy celowych na zadania wykonywane przez województwo, dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez województwo na podstawie porozumień zawartych z organami administracji rządowej, dotacje celowe z budżetów gmin lub powiatów na zadania z zakresu tych jednostek samorządu terytorialnego, wykonywane przez województwo na podstawie porozumień zawartych z organem gminy lub powiatu, inne wpływy uzyskiwane na podstawie odrębnych przepisów. Ze względu na realizację strategii rozwoju we współpracy z innymi szczeblami administracji do instrumentów finansowych realizacji strategii należy zaliczyć środki, które mogą być przeznaczone na finansowanie rozwoju z dochodów gmin i powiatów. Dochody samorządów służą zarówno do realizacji zadań bieżących, jak i działań o charakterze inwestycyjnym. Za potencjał inwestycyjny uważa się środki, które jednostka samorządu terytorialnego może w określonym czasie przeznaczyć na finansowanie nowych przedsięwzięć rozwojowych (w tym inwestycji) przy założeniu, że będzie wykonywać wszystkie bieżące (stałe) zadania, będzie dokonywać niezbędnych inwestycji odtworzeniowych i utrzyma bezpieczny dla jednostki poziom zadłużenia 5. Potencjał inwestycyjny jednostki samorządu terytorialnego zależy przede wszystkim od: wysokości własnych dochodów, skuteczności pozyskiwania środków z innych źródeł, stosunku stałych, bieżących wydatków do dochodów oraz od zaangażowania w realizację długookresowych przedsięwzięć. Potencjał inwestycyjny zwiększają krajowe dochody budżetowe, czyli wpływy z podatków od osób fizycznych i prawnych, w których mają udziały jednostki samorządu terytorialnego, a także pozostałe środki budżetowe przekazywane samorządom i dochody własne z innych źródeł oraz środki prywatne, uzyskiwane np. w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Na finansowanie rozwoju regionów z budżetu państwa przeznacza się środki przekazywane w ramach kontraktu wojewódzkiego, tworzonego na podstawie 4 Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz.U. nr 203, poz. 1966, z późn. zm.. Ramy finansowe strategii rozwoju województw 2007–2013, IBnGR, Warszawa 2006.. 5.

(5) Finansowanie strategii rozwoju…. 107. strategii oraz programów wojewódzkich. Kontrakt jest umową pomiędzy rządem a samorządem wojewódzkim dotyczącą konkretnych projektów. Dokument ten określa zasady współpracy podczas realizacji strategii rozwoju województwa, przede wszystkim w zakresie wysokości dofinansowania projektów budżetu państwa6. Do środków z budżetu państwa przeznaczanych na realizację strategii należą także środki z funduszy publicznych i agencji. Największe znaczenie dla realizacji polityki prorozwojowej regionów mają środki przekazywane w ramach instrumentów finansowych Unii Europejskiej (z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich). W okresie programowania 2007–2013 na podstawie Rozporządzenia Rady Unii Europejskiej nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. działają następujące fundusze, z których środki są dystrybuowane według zasad funduszy strukturalnych: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Fundusz Spójności. Regiony korzystają ponadto ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Rybołówstwa. Potencjał inwestycyjny jednostek samorządu terytorialnego zmniejszają wydatki bieżące, wydatki na dokończenie inwestycji, inwestycje odtworzeniowe oraz spłata zadłużenia. 4. Priorytety rozwojowe przyjęte w Strategii rozwoju województwa podkarpackiego na lata 2007–2020 Polityka rozwoju województwa podkarpackiego jest prowadzona z uwzględnieniem jego wewnętrznego potencjału rozwojowego z wykorzystaniem zewnętrznych instrumentów. Strategia rozwoju województwa podkarpackiego jest zatem zgodna ze strategicznymi dokumentami Unii Europejskiej i Polski, w szczególności ze Strategią rozwoju kraju i Narodową strategią spójności. Celem strategicznym w województwie podkarpackim jest podniesienie krajowej i międzynarodowej konkurencyjności gospodarki regionu przez zwiększenie jej innowacyjności, a tym samym efektywności, co umożliwi zwiększenie zatrudnienia oraz spowoduje wzrost dochodów i poziomu życia ludności. Osiąga się go, realizując zadania neleżące do ośmiu głównych obszarów strategicznych, określonych jako: gospodarka regionu, infrastruktura techniczna, obszary wiejskie i rolnictwo, ochrona środowiska, kapitał społeczny, współpraca międzynarodowa, ochrona zdrowia, polityka społeczna7. 6 Strategia rozwoju województwa podkarpackiego na lata 2007–2020, Rzeszów, październik 2006. 7. Ibidem..

(6) 108. Joanna Kudełko, Piotr Klimczak. O konkurencyjności regionu w dużym stopniu decydują podmioty gospodarcze działające na jego terenie. To od konkurencyjności przedsiębiorstw oraz oferowanych przez nie wyrobów i usług zależy ich rozwój, a tym samym rozwój całego regionu. Dobrze prosperujące przedsiębiorstwa są miejscem zatrudnienia i źródłem dochodów mieszkańców, przez co wpływają na poziom dobrobytu. Atrakcyjne miejsca pracy stanowią zachętę do zamieszkiwania w regionie i prowadzenia na jego terenie działalności gospodarczej, dlatego niezwykle istotne jest zapewnienie warunków ułatwiających funkcjonowanie przedsiębiorstw w regionie, zwłaszcza małych i średnich. Wsparcie powinno także obejmować ułatwienia w finansowaniu działalności podmiotów gospodarczych i tworzenie sprzyjającego otoczenia biznesu. Działania dotyczące gospodarki regionu są w związku z tym skoncentrowane na rozwijaniu przedsiębiorczości, zwiększaniu innowacyjności gospodarki oraz atrakcyjności inwestycyjnej, co przyczyni się do wzrostu konkurencyjności gospodarki regionu. Planuje się udzielanie pomocy przedsiębiorstwom, zwłaszcza małym i średnim, przez tworzenie dla nich korzystnych warunków do rozwijania działalności, w tym wzmocnienie ich instytucjonalnego otoczenia, a także zwiększenie dostępu do zewnętrznych źródeł finansowania. Ważnym zadaniem jest budowanie regionalnego systemu innowacji, które obejmuje kreowanie postaw przedsiębiorczości i innowacyjności, a także wzmocnienie istniejących przedsiębiorstw innowacyjnych i stymulowanie powstawania nowych. Aby system innowacyjny był efektywny, niezbędne jest także odpowiednie przygotowanie kadr regionalnych oraz nastawienie na współpracę pomiędzy sektorem badawczo-rozwojowym a przedsiębiorstwami w województwie. Bardzo istotnym elementem podnoszenia konkurencyjności województwa podkarpackiego jest rozwój Rzeszowskiego Obszaru Metropolitalnego jako silnego ośrodka o znaczeniu ponadregionalnym. Podniesieniu atrakcyjności regionu służą także działania na rzecz rozbudowy infrastruktury ekonomicznej, promocji regionu i tworzenia warunków do pozyskiwania nowych inwestorów. Podstawowym czynnikiem podnoszenia poziomu rozwoju i konkurencyjności regionów jest dobrze rozwinięta infrastruktura. Braki w tym zakresie utrudniają komunikację, ograniczając atrakcyjność regionu i prowadząc do jego marginalizacji, dlatego drugim obszarem strategicznym rozwoju województwa jest infrastruktura techniczna, a celem w tym zakresie jest poprawa dostępności komunikacyjnej i infrastruktury technicznej. Infrastruktura drogowa zapewnia otwarcie regionu i włączenie go w korytarze transportowe wschód–zachód i północ–południe. W ramach omawianego obszaru działań zakłada się wspieranie inwestycji komunikacyjnych. Zaplanowane są także inwestycje z zakresu gospodarki wodno-ściekowej, mające poprawić jakość życia mieszkańców oraz przyczynić się do poprawy stanu środowiska naturalnego. Ważne jest również zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego regionu przez rozbudowę i modernizację systemów.

(7) Finansowanie strategii rozwoju…. 109. zasilających i rozdzielczych oraz rozbudowę infrastruktury związanej z energią odnawialną. Istotne jest także wsparcie rozwoju sektora usług telekomunikacyjnych, zwłaszcza w małych miastach i na obszarach wiejskich, oraz zapewnienie powszechnego dostępu do cyfrowych technik komunikacyjnych. Działania strategiczne dotyczące obszarów wiejskich i rolnictwa są istotne ze względu na stosunkowo duży udział terenów wiejskich w ogólnej powierzchni regionu i znaczny udział mieszkańców wsi w strukturze ludności. Dąży się do poprawy konkurencyjności gospodarstw rolnych przez zmianę ich struktury obszarowej oraz modernizację, podnoszące ich efektywność. Ważny jest także rozwój pozarolniczych form działalności na obszarach wiejskich w celu zapewnienia dywersyfikacji dochodów ludności wiejskiej. Wśród wytyczonych kierunków działań znalazł się ponadto rozwój rynku rolnego, czemu służy m.in. integracja działających na nim producentów i przetwórców. Województwo podkarpackie należy do obszarów o najmniejszym zanieczyszczeniu środowiska, niemniej jednak w zakresie ochrony środowiska niezbędne jest podjęcie działań zmierzających do nadrobienia zapóźnień infrastrukturalnych oraz do racjonalnego wykorzystania zasobów przyrodniczych. Obszar ten obejmuje też ochronę wód i racjonalną gospodarkę zasobami wodnymi. Ważna jest ponadto właściwa gospodarka odpadami, ukierunkowana na ograniczenie ich ilości, segregację i odzyskiwanie. Województwo podkarpackie może poszczycić się szczególnymi walorami przyrodniczymi, dlatego tak istotna jest ich ochrona oraz dbałość o zachowanie różnorodności biologicznej i krajobrazowej. W dobie rozwoju gospodarki opartej na wiedzy jedną z najważniejszych determinant rozwoju jest jakość kapitału społecznego, warunkującego efektywne gospodarowanie zasobami regionu i tworzenie innowacji. W strategii kładzie się nacisk na poprawę jakości edukacji i zwiększenie do niej dostępu, co przyczynia się do podnoszenia poziomu wiedzy i kompetencji pracowników. Ważnym działaniem na rzecz podniesienia efektywności kapitału ludzkiego jest także zwiększenie zatrudniania osób bezrobotnych i biernych zawodowo. Promowane są ponadto rozwój kultury i budowanie tożsamości regionalnej. Wsparcia wymaga także kształtowanie społeczeństwa obywatelskiego, zaangażowanego w działania na rzecz wspólnego dobra. Coraz większa otwartość gospodarek krajowych i regionalnych stwarza potrzebę podejmowania wspólnych działań, wykraczających poza granice krajów. Zadania z tego zakresu zostały określone w obszarze strategicznym dotyczącym współpracy międzynarodowej. Przygraniczne położenie województwa podkarpackiego stwarza konieczność podejmowania takiej współpracy. W jej ramach przewiduje się podejmowanie wspólnych przedsięwzięć gospodarczych na rzecz pozyskiwania inwestycji. Szeroko pojmowana współpraca międzynarodowa dotyczy także takich sfer jak turystyka i korzystanie z dziedzictwa kulturowego..

(8) 110. Joanna Kudełko, Piotr Klimczak. Dziedziną, która wykracza poza granice krajów, jest też dbałość o ochronę środowiska oraz zachowanie obszarów cennych krajobrazowo. Priorytety w zakresie ochrony zdrowia obejmują działania na rzecz zmniejszenia zachorowalności i umieralności w społeczeństwie. Do osiągnięcia efektów w tej dziedzinie niezbędne jest rozwijanie wczesnej diagnostyki chorób i profilaktyki, a przede wszystkim zwiększenie dostępu do usług medycznych. W sferze ochrony zdrowia konieczna jest koordynacja działań pomiędzy instytucjami, samorządami i placówkami świadczącymi usługi medyczne. Wskazano także pilną potrzebę rozbudowy i modernizacji regionalnej infrastruktury ochrony zdrowia. Ostatnim obszarem strategicznym jest polityka społeczna. Działania z tego zakresu mają na celu zapobieganie wykluczeniu społecznemu części ludności. Wiąże się to z ograniczaniem ubóstwa, które jest poważnym problemem społecznym w województwie. W ramach polityki społecznej podejmowane są ponadto działania na rzecz wspierania rodzin i właściwej opieki nad dziećmi. Pomoc trafia przede wszystkim do rodzin wielodzietnych oraz osób samotnie wychowujących dzieci, a także rodzin zagrożonych patologią. Aby osiągnąć cele wyznaczone w tym zakresie, należy rozbudować infrastrukturę pomocy społecznej oraz odpowiednio przygotować kadrę. 5. Finansowanie strategii rozwoju województwa podkarpackiego 5.1. Nakłady na realizację strategii ze źródeł współfinansowanych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Strategia rozwoju województwa jest realizowana za pomocą środków finansowych wydatkowanych w ramach Narodowej strategii spójności. Do osiągania celów polityki spójności wykorzystuje się środki publiczne z budżetu centralnego oraz z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, a także środki sektora prywatnego. Planowanie nakładów finansowych na prowadzenie polityki rozwoju opisanej w strategii rozwoju województwa jest trudne ze względu na długi czas jej realizacji. Utrudnia to oszacowanie niektórych wydatków, zwłaszcza wydatków jednostek samorządu terytorialnego. Zestawienia nakładów na realizację strategii województwa podkarpackiego dokonano na podstawie zadeklarowanych wydatków pochodzących ze źródeł współfinansowanych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej oraz nakładów jednostek samorządu terytorialnego, obliczonych na podstawie szacunku potencjału inwestycyjnego jednostek samorządu terytorialnego..

(9) Finansowanie strategii rozwoju…. 111. Nakłady ze źródeł współfinansowanych z funduszy unijnych obejmują środki na realizację: Regionalnego programu operacyjnego województwa podkarpackiego na lata 2007–2013 (RPO WP), programu operacyjnego „Kapitał ludzki” (PO KL), w części wydzielonej jako komponent regionalny, programu operacyjnego „Rozwój Polski Wschodniej” (PO RPW) oraz Programu rozwoju obszarów wiejskich (PROW). We wszystkich wymienionych instrumentach korzysta się zarówno ze środków krajowych, jak i funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Podstawowym narzędziem realizacji strategii województwa jest Regionalny program operacyjny. Władze samorządowe województwa są odpowiedzialne za przygotowanie go i zarządzanie nim, dlatego mają decydujący wpływ na jego wykonanie. Regionalny program operacyjny województwa podkarpackiego na lata 2007–2013 (RPO WP) został przyjęty przez Zarząd Województwa Podkarpackiego w drodze uchwały z 6 listopada 2007 r.8 po uprzednim przyjęciu go przez Komisję Europejską, decyzją z 1 października 2007 r.9 Instytucją zarządzającą programem jest Zarząd Województwa Podkarpackiego. Regionalny program operacyjny jest realizowany ze środków z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, środków krajowych oraz pochodzących z budżetu Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Zasady i warunki dofinansowania RPO WP są określone w Kontrakcie wojewódzkim dla województwa podkarpackiego. Zgodnie z postanowieniami kontraktu na realizację RPO WP minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego przeznacza środki z budżetu państwa pochodzące z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (do 1 136 307 823 euro) oraz z innych środków z budżetu państwa przeznaczonych na realizację projektów objętych pomocą publiczną (do 130 164 517 euro)10. Strona samorządowa województwa zobowiązała się do zapewnienia części wkładu krajowego (do 78 108 177 euro). W ramach tej kwoty określono udział jednostek samorządu terytorialnego – do 50 036 098 euro11. Łącznie krajowe środki publiczne wynoszą 208 272 694 euro, a na realizację RPO WP przewiduje się wydać 1 344 580 517 euro. W kalkulacji nakładów na realizację RPO WP pomija się udział krajowych środków prywatnych z uwagi na trudność w uzyskaniu miarodajnych szacunków Uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie przyjęcia Regionalnego programu operacyjnego województwa podkarpackiego na lata 2007–2013, nr 72/1176/07. 8. Decyzja Komisji Europejskiej w sprawie przyjęcia w ramach wspólnotowego programu operacyjnego Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego objętego celem „konwergencja” w regionie Podkarpackie w Polsce, nr CCI 2007 PL 161 PO 013. 9. Art. 5 Kontraktu wojewódzkiego dla województwa podkarpackiego.. 10 11. Art. 6 Kontraktu wojewódzkiego dla województwa podkarpackiego..

(10) Joanna Kudełko, Piotr Klimczak. 112. w tym zakresie. Również w kontrakcie wojewódzkim nie określa się wartości wkładu prywatnego w realizację programu. RPO WP jest realizowany w ośmiu obszarach priorytetowych: w obszarze konkurencyjnej i innowacyjnej gospodarki (352,8 mln euro, czyli 26,2% łącznej wartości środków programu), infrastruktury technicznej (401,2 mln euro, 29,8%), społeczeństwa informacyjnego (79,9 mln euro, 5,9%), ochrony środowiska i zapobiegania zagrożeniom (200,5 mln euro, 14,9%), infrastruktury publicznej (141,7 mln euro, 10,5%), turystyki i kultury (43,6 mln euro, 3,2%), spójności wewnątrzregionalnej (93,5 mln euro, 7%) oraz pomocy technicznej (31,1 mln euro, 2,3%). Poza określonymi w RPO WP nakładami finansowymi na działania rozwojowe przewiduje się także udział województwa podkarpackiego w sektorowych programach operacyjnych realizowanych w ramach Narodowej strategii spójności. W programie operacyjnym „Kapitał ludzki” na lata 2007–2013 (PO KL) wydzielono komponent regionalny, w ramach którego dla każdego zostały przewidziane z województw środki na realizację zadań rozwojowych w dziedzinach określonych w programie. Przesłanką utworzenia komponentu regionalnego było założenie, że lepsze efekty przynoszą działania prowadzone na poziomie regionalnym. Środki wdrażane regionalnie stanowią około 60% nakładów na realizację programu. Celem PO KL jest rozwój kapitału społecznego przyczyniający się do pełniejszego wykorzystania zasobów pracy oraz wzrostu konkurencyjności gospodarki. Wsparcie w ramach PO KL dotyczy następujących obszarów: zatrudnienia, edukacji, integracji społecznej, rozwoju potencjału adaptacyjnego pracowników i przedsiębiorstw oraz budowy sprawnej i skutecznej administracji publicznej wszystkich szczebli i wdrażania zasady dobrego rządzenia12. Funkcję instytucji zarządzającej PO KL pełni minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego. W ramach komponentu regionalnego PO KL przewiduje się udział poszczególnych województw w realizacji zadań z zakresu czterech priorytetowych dziedzin, do których należą: priorytet VI – rynek pracy otwarty dla wszystkich, priorytet VII – promocja integracji społecznej, priorytet VIII – regionalne kadry gospodarki oraz priorytet IX – rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach. Dofinansowanie dla województwa podkarpackiego w ramach PO KL wyniosło 432,31 mln euro, w tym 367,46 mln euro to środki pochodzące z Europejskiego Funduszu Społecznego, a 64,85 mln euro to wkład krajowy. W celu dodatkowego wsparcia regionów Polski najsłabszych pod względem poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego został opracowany program operacyjny „Rozwój Polski Wschodniej” na lata 2007–2013 (PO RPW), obejmujący pięć województw: lubelskie, podkarpackie, podlaskie, świętokrzyskie i warmińsko Program operacyjny „Kapitał ludzki” na lata 2007–2013.. 12.

(11) Finansowanie strategii rozwoju…. 113. -mazurskie. Celem PO RPW jest przyspieszenie tempa rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju13. PO RPW należy traktować jako instrument uzupełniający poszczególne regionalne programy operacyjne. Instytucją zarządzającą programem i odpowiedzialną za jego wdrażanie jest minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego. Na realizację PO RPW województwo podkarpackie otrzymało ze środków Unii Europejskiej 487,47 mln euro. Wkład krajowy wyniósł 86,03 mln euro (łącznie 573,5 mln euro). Środki te zostały rozdysponowane na realizację zadań w ramach następujących sześciu obszarów priorytetowych: obszaru nowoczesnej gospodarki (199,2 mln euro, czyli 34,7% łącznej wartości środków na wdrożenie programu), infrastruktury społeczeństwa informacyjnego (64,3 mln euro, czyli 11,3%), wojewódzkich ośrodków wzrostu (114,1 mln euro, 19,9%), infrastruktury transportowej (166,5 mln euro, 29%), zrównoważonego rozwoju potencjału turystycznego (11,9 mln euro, 2,1%), pomocy technicznej (17,2 mln euro, 3%), Działania prowadzone w ramach pozostałych sektorowych programów operacyjnych dotyczą w większości dużych projektów o znaczeniu krajowym. Można założyć, że inwestycje realizowane na terenie kraju pośrednio wspierają także gospodarki regionalne, w tym województwa podkarpackiego. Oszacowanie wartości nakładów przypadających na województwo podkarpackie jest jednak trudne. Z tego względu proponuje się pominięcie ich w kalkulacji środków na realizację strategii rozwoju województwa. Tabela 1. Środki na realizację strategii rozwoju województwa podkarpackiego w ramach RPO WP, PO KL, PO RPW oraz PROW Program operacyjny RPO WP. PO KL. PO RPW PROW. Razem. Środki finansowe (w mln euro) ogółem 1 344,57 432,31. 573,50. 396,53. 2 746,91. wkład wspólnotowy. wkład krajowy. 1 136,30. 208,27. 487,47. 86,03. 367,46. 300,43. 2 291,66. 64,85. 96,10. 455,25. Źródło: informacje Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, www.mrr.gov.pl, dostęp: grudzień 2008.. W obowiązującym okresie programowania rozwoju kraju z zakresu polityki spójności zostały wyłączone działania związane z rozwojem obszarów wiejskich. Zostały one objęte oddzielnym programem – Programem rozwoju obszarów 13. Program operacyjny „Rozwój Polski Wschodniej” na lata 2007–2013..

(12) Joanna Kudełko, Piotr Klimczak. 114. wiejskich (PROW) – którego instytucją zarządzającą jest minister rolnictwa i rozwoju wsi. Minister w drodze rozporządzenia może dokonać podziału środków przeznaczonych na realizację programu w poszczególnych regionach. Województwo podkarpackie otrzymało 300,43 mln euro pochodzące z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a wkład krajowy wyniósł 96,1 mln euro (w sumie 396,53 mln euro). Łączną wartość środków finansowych przeznaczonych na realizację strategii rozwoju województwa podkarpackiego w latach 2007–2013 przedstawiono w tabeli 1. 5.2. Nakłady jednostek samorządu terytorialnego na realizację strategii wynikające z szacunku ich potencjału inwestycyjnego. Od potencjału inwestycyjnego jednostek samorządu terytorialnego zależy, ile środków finansowych będą one mogły przeznaczyć na działania związane z rozwojem regionalnym i lokalnym, czyli na realizację strategii rozwoju województwa. Do wyliczenia potencjału inwestycyjnego posłużono się metodologią oraz wskaźnikami opracowanymi przez IBnGR na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego14. Ze względu jednak na zmianę sytuacji gospodarczej oraz prognoz w tym zakresie na najbliższe lata zmieniono założenia makroekonomiczne szacunków. Wyliczenia zostały oparte na informacjach Banku Danych Regionalnych dotyczących wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego województwa do 2007 r. Przyjęte założenia makroekonomiczne dotyczące prognoz zostały zamieszczone w tabeli 2. Przede wszystkim obniżono prognozę wzrostu PKB w latach 2009–2012 w stosunku do założeń rządowych z 2005 r. Wynika to z obniżenia wskaźnika wzrostu PKB ze względu na kryzys finansowy. Najnowsze prognozy dotyczące wzrostu PKB w 2009 r. wynoszą 3,9%. Założono, że w latach 2010–2012, czyli w prawdopodobnym okresie trwania kryzysu gospodarczego, tempo wzrostu PKB będzie wynosić 4% średniorocznie. Dane makroekonomiczne do prognoz na lata 2008–2009 zaczerpnięto z najnowszych prognoz IBnGR dotyczących sytuacji makroekonomicznej. Istotnie zmieniono w stosunku do opracowania IBnGR z 2006 r. założenia dotyczące tempa wzrostu wynagrodzeń realnych ze względu na ich znacznie wyższy niż dwuprocentowy wzrost w ostatnich latach. Tempo wzrostu wynagrodzeń realnych w latach 2010–2013 przyjęto na poziomie 3%, ponieważ w Polsce będzie się najprawdopodobniej utrzymywał wzrost wynagrodzeń i pomimo kryzysu nie przewiduje się tak znacznego wzrostu bezrobocia jak w latach 2000–2002. Należy uwzględnić konwergencję średnich płac w kraju i w Unii Europejskiej, co też będzie wynikać z szybszego niż przeciętnie w Unii założonego wzrostu PKB. Wpływa to na wzrost dochodów jednostek samorządu 14. Ramy finansowe….

(13) Finansowanie strategii rozwoju…. 115. terytorialnego mających udziały w podatku od osób fizycznych, powoduje jednak także wzrost wydatków bieżących na wynagrodzenia oraz świadczenia na rzecz osób fizycznych, co zmniejsza potencjał własny i inwestycyjny jednostek samorządu. Przyjęto, że w okresie pogorszenia koniunktury inflacja mierzona wskaźnikiem cen konsumpcyjnych – CPI – ze względu na pewne zmniejszenie popytu konsumpcyjnego wyniesie 3% w skali roku, czyli będzie się kształtować w górnej granicy bezpośredniego celu inflacyjnego (średnioroczna inflacja wynosząca 2,5% ± 1%). Tabela 2. Makroekonomiczne założenia do prognoz dotyczących potencjału inwestycyjnego jednostek samorządu terytorialnego (roczna stopa wzrostu w%). Lata. 2008. 2009 2010. 2011. 2012. 2013. Rządowa Prognozy prognoza Wynagrodzenia wzrostu dotycząca nominalne wynagrodzeń PKB w latach (realne + CPI) realnych 2005–2020. Prognozy dotyczące PKB. Prognozy dotyczące CPI. 5,1. 4. 6,2. 5,2. 10,2. 4. 3. 3. 5. 6. 3,9 4. 4. 5. 3. 3. 3. 3,5. 4. 5,6. 3. 4,9. 3. 5. 3. 5. 7. 6. 6. 6,5. PKB nominalny 9,1. 6,9 7. 7. 7. 8,5. Źródło: szacunki własne na lata 2010–2015; Stan i prognoza koniunktury gospodarczej, IBnGR, 29 października 2008 r.. Odnośnie do poszczególnych kategorii dochodów i wydatków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego zastosowano algorytmy przedstawione w tabeli 3. W stosunku do opracowania IBnGR z 2006 r. poza danymi makroekonomicznymi zmieniono wskaźnik wzrostu udziału gmin i miast na prawach powiatu w podatku od osób fizycznych. Przyjęto średnioroczną wartość jego wzrostu na poziomie 0,27% ze względu na taki właśnie wzrost udziału w dwóch ostatnich latach i zbliżony sprzed trzech lat. W wypadku wartości nowego zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, spłat zadłużenia sprzed 2008 r., kosztów kontynuowanych inwestycji, inwestycji odtworzeniowych, kosztów obsługi długu publicznego i spłat zadłużenia poza zadłużeniem sprzed 2008 r. oraz wartości wolnych środków finansowych przyjęto wskaźniki wyliczone w opracowaniu IBnGR 2006 r. w relacji do dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Wskaźniki te oparto na danych uzyskanych w badaniu ankietowym przeprowadzonym w samorządzie województwa..

(14) Joanna Kudełko, Piotr Klimczak. 116. Tabela 3. Założenia do prognoz dotyczących poszczególnych kategorii dochodów i wydatków jednostek samorządu terytorialnego Wyszczególnienie. 2008 2009 2010. 2011. 2012. 2013. 4,68. 4,97. 5,49. 5,69. 5,51. 5,79. 10,47. 7,27. 6,27. 6,27. 6,27. 6,77. 10,2. 7. 6. 6. 6. 6,5. 9,1. 6,9. 7. 7. 7. 8,5. 9,05. 7,86. 6,96. 6,96. 6,96. 7,95. 4. 3. 3. 3. 3. 3,5. 5. 4. 4. 4. 4. 4,5. 9,1. 6,9. 7. 7. 7. 8,5. Stopa wzrostu wynagrodzeń (stopa wzrostu wynagrodzeń nominalnych). 10,2. 7. 6. 6. 6. 6,5. Stopa wzrostu dotacji celowych z budżetu państwa (0,99 · CPI). 4. 3. 3. 3. 3. 3,5. 3,96. 2,97. 2,97. 2,97. 2,97. 3,47. 7. 6. 6. 6. 6,5. 3,98. 4. 4. 4. 4,75. Stopa wzrostu subwencji ogólnej według IBnGR (2006). Stopa wzrostu udziału w PIT gmin i miast (zmiana udziału 0,27% rocznie + stopa wzrostu wynagrodzeń nominalnych) Stopa wzrostu udziału w PIT województwa i powiatów – udział bez zmian, wzrost wynagrodzeń realnych + CPI). Stopa wzrostu udziału w CIT równa stopie wzrostu PKB nominalnego Stopa wzrostu podatku od nieruchomości (0,99 wzrostu PKB + CPI z poprzedniego roku). Stopa wzrostu pozostałych dochodów własnych (wskaźnik CPI). Stopa wzrostu podatku rolnego i od środków transportu (CPI + 1). Stopa wzrostu podatku od czynności cywilnoprawnych (CPI + PKB). Dochody majątkowe – stopa inflacji (CPI). Wynagrodzenia i świadczenia dla osób fizycznych – realna stopa wzrostu wynagrodzeń + inflacja (składki 10,2 na ubezpieczenie według udziału w wynagrodzeniach w 2007 r.). Pozostałe wydatki bieżące i dotacje – wskaźnik 0,25 wzrostu PKB + stopa inflacji. 5,28. Źródło: opracowanie własne na podstawie Ram finansowych…. Zasosowano następujący algorytm do obliczenia potencjału własnego oraz inwestycyjnego na podstawie prognoz dotyczących poszczególnych składników dochodów i wydatków jednostek samorządu terytorialnego: potencjał własny = = dochody + wolne środki finansowe – wydatki zmniejszające potencjał własny. Na dochody składają się dochody własne, majątkowe, dotacje celowe z budżetu państwa oraz subwencje. Składniki dochodów własnych są różne w zależności od szczebla samorządu terytorialnego. Najwięcej mają gminy, w których stanowią je:.

(15) 173,36. 321. 42. 177,01. 8,15. 18,65. 26,38. 32,50. 39,04. 52,29. 136. 569,27. 83,96. 89,78. 93,41. 95,56. 98,38. 108,18. potencjał inwestycyjny. Powiaty potencjał własny. Według kursu walut NBP z 18 grudnia 2008 r.. 243. 1 339,28. 1 013,15. 245,05. 264,06. 186,02. 229,01. 213,59. 199,56. 188,00. potencjał inwestycyjny. 200,98. Źródło: obliczenia własne.. a. 2008–2013 (w mln euro)a. 2008–2013 (w mln zł). 2013. 2012. 161,18. 2011. 2010. 150,19. 141,41. potencjał własny. 2009. 2008. Lata. Województwo. 367,73. 518. 2 162,32. 366,98. 363,94. 360,32. 353,58. 349,77. potencjał własny 310,87. 469. 1 959,05. 358,40. 343,90. 330,38. 314,11. 301,40. potencjał inwestycyjny. Gminy. 283. 1 180,76. 220,35. 209,55. 200,03. 190,38. 182,06. 178,38. potencjał własny. 328. 1 371,47. 261,74. 246,57. 233,29. 220,05. 208,38. 201,44. potencjał inwestycyjny. Miasta na prawach powiatu. Tabela 4. Potencjał inwestycyjny jednostek samorządu terytorialnego województwa podkarpackiego. 739,82. 1086. 4 533,25. 796,46. 778,16. 760,09. 737,65. 721,06. potencjał własny. 808,50. 1255. 5 239,08. 968,16. 925,30. 886,09. 843,31. 807,72. potencjał inwestycyjny. Suma. Finansowanie strategii rozwoju… 117.

(16) 118. Joanna Kudełko, Piotr Klimczak. udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych, udziały w podatku dochodowym od osób prawnych, wpływy z podatku rolnego, podatku od nieruchomości, podatku od środków transportowych, podatku od czynności cywilnoprawnych, dochody z majątku oraz pozostałe. Potencjał własny zmniejszają wydatki bieżące (wynagrodzenia wraz z pochodnymi oraz pozostałe wydatki), koszty obsługi i spłaty zadłużenia, dotacje, świadczenia na rzecz osób fizycznych oraz inwestycje kontynuowane i odtworzeniowe. Tak wyliczony potencjał własny jednostek samorządu terytorialnego po powiększeniu o wartość nowego zadłużenia i pomniejszeniu o spłaty zadłużenia sprzed 2008 r. stanowi potencjał inwestycyjny, jaki może być przeznaczony przez jednostkę samorządu na realizację strategii rozwoju województwa. W dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie uwzględniono środków z budżetu Unii Europejskiej. Wyniki obliczeń dla wszystkich szczebli samorządu terytorialnego regionu zostały przedstawione w tabeli 4. Całkowity potencjał inwestycyjny jednostek samorządu terytorialnego w latach 2008–2013 wyniesie 5239,08 mln zł, z czego najwięcej (1959,05 mln zł) będą mogły przeznaczyć na inwestycje gminy, a najmniej powiaty (569,27 mln zł). Województwo oraz miasta na prawach powiatu będą dysponować zbliżonymi kwotami: odpowiednio 1339,28 mln zł i 1371,47 mln zł. W stosunku do prognoz IBnGR z 2006 r. większym potencjałem inwestycyjnym będą dysponowały miasta na prawach powiatu, co wynika z ich dużych dochodów w ostatnich latach i tym samym mniejszego niż założony w opracowaniu udziału wydatków bieżących w dochodach. Mniejszy potencjał inwestycyjny niż prognozowano w IBnGR będą miały gminy – ze względu na pogłębianie się zadłużenia, powodującego, że koszty obsługi i spłat są znacznie wyższe niż prognozowane nowe zadłużenie (ten negatywny wpływ zadłużenia na potencjał gmin z każdym rokiem się zwiększa). W wypadku województwa i powiatów prognozy są zbliżone do tych opracowanych w IBnGR w 2006 r. 6. Podsumowanie Przykład województwa podkarpackiego dowodzi, że środki dostępne na realizację strategii rozwoju, tj. na wykonywanie zadań przyczyniających się do osiągania celów polityki rozwoju regionu, są dość znaczne. Składają się na nie środki pochodzące ze źródeł współfinansowanych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej (w wysokości 2746,91 mln euro) oraz środki pochodzące z budżetów jednostek samorządu terytorialnego województwa, opiewające na kwotę 1255 mln euro. Stopień wykorzystania dostępnych środków zależy jednak od wielu czynników, przede wszystkim od operatywności instytucji odpowiedzialnych za realizację zadań z zakresu polityki rozwoju w regionie, a także uwarunkowań zewnętrznych, z których nie wszystkie są możliwe do przewidzenia..

(17) Finansowanie strategii rozwoju…. 119. Inwestycje mające wpływ na rozwój województwa podkarpackiego będą realizowane także w ramach innych instrumentów, m.in. pozostałych sektorowych programów operacyjnych. Oszacowanie kwot przypadających na województwo podkarpackie jest jednak niemożliwe, dlatego nie uwzględniono ich w przedstawionej analizie. Literatura Decyzja Komisji Europejskiej w sprawie przyjęcia w ramach wspólnotowego programu operacyjnego Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego objętego celem „konwergencja” w regionie Podkarpackie w Polsce, nr CCI 2007 PL 161 PO 013. Informacje Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, www.mrr.gov.pl, dostęp: grudzień 2008. Kontrakt wojewódzki dla województwa podkarpackiego. Nowa koncepcja polityki regionalnej (wnioski z prac tematycznych grup roboczych), Warszawa, czerwiec 2008 r., www.mrr.gov.pl, dostęp: grudzień 2008. Program operacyjny „Kapitał ludzki” na lata 2007–2013. Program operacyjny „Rozwój Polski Wschodniej” na lata 2007–2013. Ramy finansowe strategii rozwoju województw 2007–2013, IBnGR, Warszawa 2006. Regionalny program operacyjny województwa podkarpackiego na lata 2007–2013. Stan i prognoza koniunktury gospodarczej, IBnGR, 29 października 2008. Strategia rozwoju województwa podkarpackiego na lata 2007–2020, Rzeszów, październik 2006. Uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie przyjęcia Regionalnego programu operacyjnego województwa podkarpackiego na lata 2007–2013, nr 72/1176/07. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 z późn. zm. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz.U., nr 203, poz. 1966 z późn. zm. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz.U., nr 227, poz. 1658. Financing the Podkarpackie Voivodship Development Strategy The article presents sources of financing for regional development strategy using the Podkarpackie Voivodship as an example. The legal foundations for working out a strategy for voivodship development are presented along with the formulation of a financial framework. This is followed by a presentation of the financial instruments for implementing a development strategy for the Podkarpackie Voivodship, which fall into two groups of funds – those co-finansed by the European structural funds and those from local government budgets of that voivodship..

(18)