Soft law a proces tworzenia prawa w Unii Europejskiej. Wpływ soft law na konstrukcję i treść uzasadnień aktów normatywnych

Tadeusz Biernat

Krakowska Akademia im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego

Soft law

a proces tworzenia prawa w Unii

Europejskiej. Wpływ soft law na konstrukcję

i treść uzasadnień aktów normatywnych

C harakterystyka p ro b le m u

Poruszanie zagadnień dotyczących soft law, nawet w tak wąskim zakresie, jak to zostało zakreślone w tytule, nastręcza wiele trudności wynikających ze skom plikow anego charakteru systemu prawnego U nii Europejskiej1. Nieza­ leżnie od tego, dynam ika systemu europejskiego oraz realizowanych rodza­ jów polityki powoduje, że powstają wielopoziom owe powiązania i zależno­ ści, których identyfikacja, m iędzy innym i przez odniesienie do aktów prawa miękkiego, jest podstaw ą budow ania koherentnego systemu prawnego.

Przy om aw ianiu tego zagadnienia uwaga zostanie skoncentrow ana na w yjaśnieniu szczególnej roli soft law, czyli tak zwanego „miękkiego prawa unijnego” w systemie praw nym UE. O b o k podstawowej roli, którą jest ukie­ runkow anie działań podm iotów , do których jest adresowany ten typ aktów prawnych, soft law jest ważnym elem entem procesu uzasadnienia wiążących aktów praw nych z zakresu praw a pochodnego2. Ściśle określony form alnie i proceduralnie obowiązek uzasadnienia podejm ow anych działań praw o­ twórczych, stanowi istotną różnicę w stosunku do rozwiązań występujących w porządkach prawnych wielu państw członkowskich. Uzasadnienie, za­ rów no stanu prawnego, jak i faktycznego, przyjm uje sform alizowaną postać i podlega sądowej kontroli. Inną, możliwą do przypisania funkcją jest to,

1 Szerzej na tem at charakterystyki system u praw nego zob.: T. Biernat, Wspólnota prawa. O oso­

bliwościach systemu europejskiego, T oruń 2000.

2 Jest to zagadnienie znacznie wykraczające poza kwestie pom ijane w tej analizie — wypełniania przez soft law szczególnej roli w procesie praw otw órczym jako realizowanie, w określonych sytuacjach obow iązku konsultacyjnego, zasięgnięcia opinii z takim i instytucjam i, jak K om itet Ekonom iczno-Społeczny czy K om itet Regionów.

że soft law może występować w szczególnej, „pilotażowej” roli. W ynika to z podw ójnego zakotwiczenia soft law. Z jednej strony jest swoistego rodzaju dopełnieniem treści zakresu konkretnej polityki, której podstaw ą są trakta­ towo określane obszary działania (policies), a z drugiej - testem (głównie ze względów na przyjm ow aną formę) przy w prow adzaniu prawnych regulacji w określonym aspekcie, przy wykorzystaniu praw nie wiążących, charaktery­ stycznych dla europejskiego systemu prawnego, instrum entów prawnych.

Ukazanie roli miękkiego praw a unijnego w procesie prawotwórczym wy­ m aga kilku wprowadzających uwag, pozwalających na pełniejszą charaktery­ stykę problem u. D otyczą one źródeł prawa i specyfiki ich tworzenia.

Ź ródła prawa europejskiego

Z p u n k tu widzenia omawianego w tym opracow aniu problem u zasygnalizo­ w ania wymagają istotne zagadnienia odnoszące się zarówno do prawa trakta­ towego, jak i do prawa pochodnego. W odniesieniu do prawa traktatow ego należy wyjaśnić kwestie dotyczące poszczególnych obszarów działania (po­ lityk), które są w yróżnione w treści prawa traktatow ego, oraz jaki jest ich związek z określonymi w prawie pierw otnym kom petencjam i instytucji Unii Europejskiej i jakie instrum enty praw ne są oddane do dyspozycji instytucji stanowiących prawo. W odniesieniu do praw a w tórnego należy wyjaśnić, k tó ­ re z występujących w nim rodzajów aktów prawnych, charakterystycznych dla system u prawnego U nii Europejskiej, są wykorzystywane do uregulow a­ nia kwestii związanych z poszczególnymi obszarami działania.

W systemie praw nym U nii Europejskiej występują dwa rodzaje źródeł prawa. Kategoria pierwsza to źródła prawa pierw otnego. Prawo pierw otne, którego trzon stanow ią traktaty założycielskie, w ielokrotnie zm ieniane i m o ­ dyfikowane oraz traktaty akcesyjne, stanowi podstaw ę praw ną działania Unii Europejskiej, jej instytucji. Określa obszary i zakres działania oraz wyznacza relacje miedzy U nią a tworzącymi ją państw am i członkowskimi. Równocze­ śnie to prawo jest podstaw ą do stanow ienia aktów praw nych tworzonych przez instytucje Unii. Stanow ione przez instytucje U nii Europejskiej akty prawne, które zbiorczo określa się m ianem prawa pochodnego lub w tórnego, należą do drugiej kategorii źródeł prawa.

D o m en a prawa. Prawo p ie rw o tn e a praw o w tórne

K onstrukcja systemu U nii Europejskiej, wynikająca z przyjętych rozwiązań w prawie traktatow ym oparta jest na wyznaczeniu obszarów działania, podej­

m ow ania decyzji i w prow adzaniu regulacji prawnych. U nia i jej instytucje są aktywne tylko w tych dziedzinach, które są określone w prawie pierw otnym . H istoria w spólnot europejskich jest naznaczona zm ianam i zakresu działania, począwszy od stosunków gospodarczych w pierwszym okresie, sukcesywne obejm owanie coraz szerszych sfer życia, aż do stanu obecnego, w którym zde­ cydowana większość stosunków społecznych leży w gestii kom petencji Unii. Te traktatow o określane obszary działania, nazywane politykam i (policies), nie są traktow ane ekwiwalentnie z p u n k tu widzenia zakresu ingerencji Unii. Traktaty, wyznaczając pole działania, stanowią równocześnie, jaka jest skala interw encji instytucji unijnych i przy pom ocy jakich instrum entów praw ­ nych jest ona prowadzona. Jeśli uwzględni się ten aspekt, kwestie dotyczące miękkiego prawa wspólnotowego wydają się odzwierciedleniem podziału, uporządkowanego zm ianam i w prow adzonym i przez traktat lizboński, wyraź­ nie skorelowanego z władczymi upraw nieniam i instytucji U nii Europejskiej. Tam, gdzie skala władczego upraw nienia tych instytucji jest zm inim alizowa­ na, soft law wydaje się podstawowym instrum entem oddziaływania praw ne­ go. W rzeczywistości sprawa jest bardziej skom plikow ana, a jej skom pliko­ w anie wynika z różnorodności aktów miękkiego prawa wspólnotowego, ich statusu i sposobu wykorzystania.

A ktualny stan prawny, na poziom ie prawa pierw otnego U nii Europejskiej, czyli prawa traktatow ego, został określony przez wejście w życie 1 grudnia 2009 r. trak tatu z Lizbony (podpisanego 13 grudnia 2007 r.3), zmieniającego i porządkującego podstawowe traktaty dotyczące U nii Europejskiej.

Elem entem tego uporządkow ania było przyznanie U nii różnych kom pe­ tencji w określonych dziedzinach. Określając kategorię dziedzin i k o m peten ­ cji U nii wprow adzono trzy zasadnicze kategorie: pierwszą, samodzielnego działania, co oznacza, że tylko U nia m oże stanowić prawo oraz przyjmować akty praw nie wiążące; drugą, przyznanie w określonych dziedzinach kom pe­ tencji dzielonej z państw am i członkowskimi, co oznacza, że U nia i państwa członkowskie m ogą stanowić prawo i przyjm ować akty praw nie wiążące w tej dziedzinie, a państw a członkowskie w ykonują swoją kom petencję w zakre­ sie, w jakim U nia nie wykorzystała swojej kom petencji; trzecią, k o m peten ­ cji wspom agania, co oznacza, że w niektórych dziedzinach i na w arunkach przewidzianych w traktatach, U nia m a kom petencję w zakresie prowadzenia działań w celu wspierania, koordynow ania lub uzupełniania działań państw członkowskich, nie zastępując jednak ich kom petencji w tych dziedzinach. W efekcie, w tym ostatnim w ypadku nie m a możliwości kreowania wiążącego

3 T raktat z Lizbony zmieniający trak tat o U nii Europejskiej i trak tat ustanaw iający w spólnotę europejską (D z.U . n r C 306/2007).

prawa, a praw nie wiążące akty U nii przyjęte na podstaw ie postanow ień trak ­ tatów odnoszących się do tych dziedzin nie m ogą prowadzić do harm onizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich4.

Jak w spom niano wyżej, w wyznaczonych obszarach U nia podejm uje zróż­ nicowane form y działania, które realnie przybierają form ę praw nych regulacji z wykorzystaniem instrum entów praw nych należących do prawa wtórnego. Jakie środki praw ne w jakich obszarach aktywności m ożna stosować - to również jest określone w prawie traktatow ym . Zasadnicza różnica polega na możliwości wykorzystania dostępnych instrum entów prawnych. In stru m en ­ ty te, czyli akty norm atyw ne tw orzone przez instytucje Unii, poza tym , że różnią się od rodzajów aktów praw nych charakterystycznych dla systemów prawnych państw członkowskich, np. prawa polskiego, które nie zna takiego aktu, jak dyrektywa, m ają dodatkow ą właściwość. Część z nich, rozporządze­ nia, dyrektywy i decyzje m ają m oc wiążącą, nie m ają jej natom iast zalecenia i opinie. Jest to wyraźnie stwierdzone w art. 288 trak tatu o funkcjonow aniu U nii Europejskiej (dawny artykuł 249 T W E ), który stanowi:

W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrek­ tywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę

4 Szczegółowo kom petencje U nii określa art. 2:

„1. Jeżeli traktaty przyznają U nii wyłączną kom petencję w określonej dziedzinie, jedynie Unia może stanowić praw o oraz przyjm ow ać akty praw nie wiążące, natom iast Państwa C złonkow ­ skie m ogą to czynić wyłącznie z upow ażnienia U nii lub w celu w ykonania aktów Unii. 2. Jeżeli trak taty przyznają U nii w określonej dziedzinie kom petencję dzieloną z Państwam i

Członkow skim i, U nia i Państwa Członkow skie m ogą stanow ić praw o i przyjm ow ać akty praw ­ nie wiążące w tej dziedzinie. Państwa Członkow skie w ykonują swoją kom petencję w zakresie, w jakim U nia nie w ykonała swojej kom petencji. Państwa Członkow skie ponow nie w ykonu­ ją swoją kom petencję w zakresie, w jakim U nia postanow iła zaprzestać w ykonyw ania swojej kom petencji.

3. Państwa Członkow skie koordynują swoje polityki gospodarcze i zatrudnienia na zasadach przew idzianych w niniejszym Traktacie, do których określenia U nia m a kom petencję. 4. Z godnie z postanow ieniam i trak tatu o U nii Europejskiej U nia m a kom petencję w zakresie

określania i realizowania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym stopniow ego określania wspólnej polityki obronnej.

5. W niektórych dziedzinach i na w arunkach przewidzianych w traktatach, U nia m a kom pe­ tencję w zakresie prow adzenia działań w celu wspierania, koordynow ania lub uzupełniania działań Państw Członkow skich, nie zastępując jednak ich kom petencji w tych dziedzinach. Prawnie wiążące akty U nii przyjęte na podstaw ie postanow ień traktatów odnoszących się do tych dziedzin nie m ogą prow adzić do harm onizacji przepisów ustawowych i wykonawczych Państw Członkow skich.

6. Zakres i w arunki w ykonyw ania kom petencji Unii określają postanow ienia traktatów odnoszą­ ce się do każdej dziedziny” (D z.U . n r C 83/2010).

wyboru formy i środków. Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresa­ tów, wiąże tylko tych adresatów. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej5.

Niezależnie od stosowania, w ram ach poszczególnych dziedzin, tak okre­ ślonych aktów prawnych, Instytucje U nii Europejskiej m ają możliwość wy­ daw ania innych, sui generis aktów norm atyw nych, które również, podobnie jak zalecenia i opinie, nie m ają m ocy wiążącej. Przyjm ują one różne nazwy, najczęściej rezolucji, kom unikatu, uchwały, a ich cechą charakterystyczną jest to, że podobnie jak zalecenia i opinie, o których m owa w cytowanym wyżej art. 288, nie m ają m ocy wiążącej adresatów.

S o ft law i jeg o rola w system ie p ra w n ym UE

W doktrynie prawa europejskiego zalecenia i opinie są ujm ow ane jako odręb­ na kategoria aktów praw nych i wspólnie z innym i aktam i praw nym i niena­ zwanymi, tw orzą odrębny rodzaj, określany m ianem soft law, w odróżnieniu od aktów wiążących.

Najważniejsze jest to, że m iękkie prawo różni się od „prawa twardego”6 tym , iż nie posiada m ocy wiążącej. Jeśli akt praw ny nie m a m ocy wiążącej adresatów, to naturalnym jest pytanie o cel i sens takiego prawa. O dpow iedź jest złożona, ale jak się wydaje, zasadniczy sens tw orzenia i korzystania z ta­ kich instrum entów , jest związany ze specyfiką funkcjonow ania U nii Europej­ skiej, zwłaszcza podejm ującej działania w tych dziedzinach, które wykraczają poza tradycyjne obszary decyzyjne, czyli sprawy związane z ustanowieniem wspólnej, jednolitej przestrzeni gospodarczej i jednolitego rynku. Poza nim i decyzje U nii wym agane są w wielu obszarach, których dynam iczny rozwój jest niejako „naturalny” i stanowi p och o d n ą postępującej integracji.

Soft law jako w yodrębniony instrum ent m a odniesienie do tych obszar

aktywności, należy do tych dziedzin, w których U nia m a kom petencje do prow adzenia działań mających na celu wspieranie, koordynow anie lub uzu­ pełnianie działań państw członkowskich7.

5 T raktat o funkcjonow aniu U nii Europejskiej (D z.U . n r C 83/2010).

6 W o p raco w an iach p o lsk ich sto sunkow o rzad k o m o ż n a n a p o tk a ć określenie p rzeciw staw ne do soft law , czyli h a rd law , raczej używ ane jest określenie „akty w iążące”. W opracow aniach

anglojęzycznych tak ie określenie je s t stosow ane. Zob.: D. C h alm ers, G. Davies, G. M onti,

European Union Law. Cases and M aterials, C am bridge 2010, s. 102-103.

7 A rt. 6 trak tatu o funkcjonow aniu U nii Europejskiej: „U nia m a kom petencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynow anie lub uzupełnianie działań Państw C złon­ kowskich. D o dziedzin takich działań o wymiarze europejskim należą:

a) ochrona i popraw a zdrowia ludzkiego; b) przemysł;

Soft law - m iękkie prawo wspólnotowe, jest instrum entem um ożliwia­

jącym realizowanie celów, ważnych z p u n k tu widzenia U nii Europejskiej i państw członkowskich, w w arunkach skom plikowanej sytuacji. Ta skom pli­ kow ana sytuacja powstaje w w yniku zderzenia sui generis presji na w prow a­ dzenie praw nych regulacji w określonym aspekcie życia społecznego, z cechą europejskiego systemu prawnego, którego podstaw ą są traktatow o określane obszary działania (policies), oraz właściwe dla każdego z tych obszarów m oż­ liwości działań praw nych i wciąż szerokiej gamy upraw nień państw człon­ kowskich. Jest to wyraźnie w idoczne przy wzrastającym znaczeniu określo­ nego typu relacji i sfery społecznej aktywności, konieczności realizacji celów bez możliwości harm onizacji rozwiązań pranych, np. w takiej dziedzinie jak sp o rt8. W tym w ypadku nie bez znaczenia jest to, że akty nienazwane nie różnią się zasadniczo od aktów praw nych wiążących pod względem budow y tekstu, który często jest podzielny na jednostki redakcyjne i zawiera jed no ­ znacznie wyrażone dyrektywy.

Określenie funkcji i miejsca soft law w systemie praw nym U E jest tem a­ tem wielu doktrynalnych rozważań. Spór dotyczy kwestii zasadniczej, pytania o wartość tego typu rozwiązania prawnego. Przeciwnicy soft law podkreśla­ ją, że: brakuje m u jasności i precyzji charakterystycznej dla wiążących aktów prawnych, które są podstaw ą działania, że nie wywiera żadnego efektu, ale stanowi taktyczne posunięcie dla poszerzenia działań legislacyjnych instytucji U E, om ija system odpowiedzialności, narusza legitymację UE. Zwolennicy wskazują natom iast, że: soft law jest bardziej relewantne od twardego prawa w odzwierciedlaniu różnic występujących między państw am i członkowskimi, w przeciwieństwie do prawa twardego, założenia przyjm owane dla tworzenia twardego prawa są ugruntow ane, podczas gdy sytuacja niepewności wymaga eksperym entow ania i korygowania, soft law jest bardziej podatn e na m odyfi­ kacje, co pozwala na lepsze odzwierciedlenie zachodzących zm ian, egzekwo­ wanie praw a jest tru d n e w przypadku braku internalizacji norm , a gdy m a się do czynienia z internalizacją, środki egzekwowania są zbyteczne9. T rudno jest, bez obszerniejszej analizy tego problem u, wskazać jednoznacznie na d o ­ m inujące stanowisko, wydaje się jednak, że soft law jest w coraz większym stopniu „na cenzurowanym ”, a główne zarzuty są form ułow ane w kontekście

d) turystyka;

e) edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport; f) ochrona ludności;

g) w spółpraca adm inistracyjna” (D z.U . n r C 83/2010).

8 R Parrish, The Birth o f European Union Sports Law, „Entertainment Law” 2003, Vol. 2, N o. 2, s. 17. 9 Szerzej o tym zagadnieniu zob.: D. Chalmers, G. Davies, G. M onti, European Union Law..., s. 103

teoretycznych ustaleń odnoszonych do wartości prawa, a szczególnie pew no­ ści prawa w znaczeniu form alnym i m aterialnym 10.

N a uwagę zasługuje również stanowisko wyrażone w Rezolucji Parlam en­ tu Europejskiego z 4 września 2007 r. w sprawie instytucjonalnych i praw ­ nych skutków stosowania instrum entów tzw. „miękkiego prawa” (soft law) (2 0 0 7 /2 0 2 8 (IN I))11. Paradoksalnie przy użyciu aktu miękkiego prawa wspól­ notowego, Parlam ent Europejski prezentuje stanowisko krytyczne wobec tego rodzaju aktów. Najlepiej obrazuje to pkt 19 rezolucji, który podkreśla, że we wszelkich oficjalnych dokum entach instytucji europejskich należy za­ wsze unikać wyrażenia „miękkie praw o” oraz odw ołań do tego instrum entu.

S o ft law a tw o rzen ie prawa europejskiego

Wejście w życie traktatu z Lizbony, niezależnie od dokonania głębokiej re­ form y ustrojowej U nii Europejskiej, zm ian w procedurze stanow ienia prawa pierw otnego, stanowiło również w prowadzenie istotnych zm ian w tworzeniu prawa w tórnego, pojawienie się nowych kategorii unijnego prawa poch od ­ nego w postaci aktów delegowanych i aktów wykonawczych (wraz z nowym systemem kom itologicznym )12. Z m iany te nie naruszyły jednak w sposób za­ sadniczy charakterystycznej cechy procesu tw orzenia prawa w tórnego w UE, któ rą jest obowiązek uzasadniania aktów prawnych, a k tóry stanowi istotny w ym óg proceduralny i jest podstaw ą kontroli legalności aktu. Ściśle okre­ ślony form alnie i proceduralnie obowiązek uzasadnienia podejm ow anych działań prawotwórczych, stanowi istotną różnicę w stosunku do rozwiązań występujących w porządkach prawnych wielu państw członkowskich. Uza­ sadnienie, zarówno stanu prawnego jak i faktycznego, przyjm uje sformalizo­ w aną postać i podlega sądowej kontroli. Postanowienia artykułu 296 traktatu o funkcjonow aniu U nii Europejskiej (dawny artykuł 253 T W E ) stanowią:

Jeżeli traktaty nie przewidują rodzaju przyjmowanego aktu, instytucje dokonują wyboru, jakiego rodzaju akt ma w danym przypadku zostać przyjęty, w poszanowa­ niu obowiązujących procedur oraz zasady proporcjonalności. Akty prawne są uza­ sadniane i odnoszą się do propozycji, inicjatyw, zaleceń, wniosków lub opinii prze­ widzianych w traktatach. Rozpatrując projekt aktu ustawodawczego, Parlament Europejski i Rada powstrzymują się od przyjmowania aktów nieprzewidzianych przez procedurę ustawodawczą obowiązującą w danej dziedzinie.

10 O wartości praw a w tym wymiarze, w odniesieniu do system u europejskiego: E. Paunio, Be­

y o n d Predictability — Reflections on Legal Certainty a n d the Discourse Theory o f L a w in the E U Legal Order, „G erm an Law Jo u rn al” 2009, Vol. 10, N o. 11, s 1470.

11 D ziennik U rzędow y U nii Europejskiej, C 187 E, 24.07.2008.

12 J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty praw ne działań implementacyjnych, Warszawa 2012, s. 17.

W cześniejsza regulacja, artykuł 253 T W E stanowiła, że:

Rozporządzenia, dyrektywy i decyzje przyjęte wspólnie przez Parlament Europejski i Radę, ja k również takie akty przyjęte przez Radę albo Komisję, są uzasadniane i odnoszą się do wniosków lub opinii, które były wymagane zgodnie z niniejszym traktatem.

M im o częściowo zm ienionej treści cytowanych wyżej regulacji trak tato ­ wych, istota rozwiązania nie uległa zmianie. Przepisy w prow adzają obowią­ zek uzasadniania aktów prawnych, który w praktyce jest realizowany przez poprzedzenia aktów praw nych pream bułam i, niekiedy bardzo obszernymi. Sposób i zakres uzasadniania obejm uje elem enty obligatoryjne, np. przywo­ łanie przewidzianych w traktatach opinii, jak również takie, które nie m ają obligatoryjnego charakteru, ale są przywoływane w celu faktycznego uzasad­ nienia przyjm owanych rozwiązań.

Analizując ten problem , również w oparciu o orzecznictwo ETS, w opra­ cowaniach naukow ych podkreśla się, że treść i stopień szczegółowości uza­ sadnień jest różny, w zależności od tego, czy chodzi o akty indyw idualne, czy akty generalne. W w ypadku tych ostatnich, wym agane jest

[...] aby w preambule została wskazana ogólna sytuacja, która doprowadziła do wydania danego aktu, a także generalne cele, jakie zamierza się osiągnąć. Nie jest natomiast potrzebne, aby w preambule organ rozważał dokładnie wszystkie okolicz­ ności faktyczne i zagadnienia prawne. Jeśli zostały przytoczone motywy zasadnicze­ go kierunku unormowania, nie jest wymagane uzasadnianie wszystkich rozwiązań szczegółowych13.

Tak określone cechy uzasadnienia są istotne z p u n k tu widzenia oceny spełnienia wymagań proceduralnych dokonyw anych przez ETS, w w ypad­ ku skargi na nieważność aktu w trybie artykułu 263 trak tatu lizbońskiego. I w tym w ypadku m a się do czynienia z praktycznym pow tórzeniem rozwią­ zań praw nych przyjętych wcześniej w T W E 14.

13 Prawo U nii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2002, s. 221. 14 A rtykuł 2 6 3 (daw ny artykuł 230 T W E ). Trybunał Sprawiedliwości U n ii Europejskiej k o n tro ­

luje legalność aktów ustawodawczych, aktów Rady, Komisji i Europejskiego Banku C entral­ nego, innych niż zalecenia i opinie, oraz aktów Parlam entu Europejskiego i Rady Europejskiej zmierzających do wywarcia skutków praw nych w obec pod m io tó w trzecich. K ontroluje rów­ nież legalność aktów organów lub jednostek organizacyjnych U nii, które zmierzają do wywar­ cia skutków praw nych w obec osób trzecich.

A rtykuł 230 (T W E ). Trybunał Sprawiedliwości kontroluje legalność aktów uchw alonych w spól­ nie przez Parlam ent Europejski i Radę, aktów Rady, Komisji i EB C , innych niż zalecenia i opinie, oraz aktów Parlam entu Europejskiego zmierzających do wywarcia skutków praw nych w obec pod m io tó w trzecich.

Pomijając kwestię rygorystycznego traktowania zakresu uzasadnień pod względem formalnym i merytorycznym oraz kontroli sądowej uzasadnień, któ ­ ra już sama w sobie jest istotnym czynnikiem wpływającym na podniesienie jakości prawa, konstrukcja uzasadnień stwarza potencjalną możliwość podnie­ sienia poziom u racjonalności procesu prawotwórczego, osadzenie go w k on ­ kretnym wymiarze dyskursu legislacyjnego, w szerszym zakresie niż występuje to w tradycyjnych systemach prawnych, zwłaszcza typu kontynentalnego.

W literaturze przedm iotu podkreśla się, że uzasadnienie aktu prawnego z zakresu praw a w tórnego U E m a duże znaczenie interpretacyjne15. W m niej­ szym stopniu wskazuje się na jego rolę w procesie stanowienia prawa. M ożna przyjąć, a potwierdza to praktyka, że uzasadnienia stanow ią nie tylko for­ m alny elem ent wyróżniający tryb stanow ienia prawa w tórnego w UE, ale są wyrazem swoistego rodzaju „filozofii prawotwórczej”, której osnową jest dążenie do m aksym alnie pełnego wyjaśnienia i usprawiedliwienia p odejm o­ wanej interw encji prawnej. D ow odzą tego dwie okoliczności.

Po pierwsze, uzasadnienia zawarte w pream bułach tw orzonych aktów prawnych w zdecydowanej większości wykraczają znacznie poza niezbędne, w ym agane proceduralnie form alne m inim um uzasadnienia. Są często bardzo rozbudow ane i zawierają elementy, które stanowią sui generis „narrację uza­ sadniającą”, pozwalającą na uchwycenie wszystkich istotnych w arstw polityki prawa w określonej dziedzinie. Przykładem może być dyrektywa Parlam entu Europejskiego i Rady 2 0 1 2 /1 3 /U E z 22 m aja 2012 r. w sprawie prawa do inform acji w postępow aniu karnym , której pream buła, poza przywołaniem podstaw y prawnej, wymaganych konsultacji i opinii oraz określeniem proce­ dury stanowienia, składa się z 45 obszernych p u n któw uzasadnienia, podczas gdy sama dyrektywa składa się z 13 artykułów 16.

Po drugie, ukształtowana praktyka wskazuje, że w niewiążących aktach prawnych sui generis, należących do soft law, uzasadnienie jest traktow ane również jak ważny elem ent aktu. Przykładem może być rezolucja Rady z 30 listopada 2009 r. dotycząca harm onogram u działań mających na celu um oc­ nienie praw procesowych osób podejrzanych lub oskarżonych w postępow a­ niu karnym 17.

Podane przykłady dobrze ilustrują sform ułow aną na wstępie tezę, że w systemie powiązanych uzasadnień m a się do czynienia z precyzyjnie okre­ śloną identyfikacją problem ów /celów i doborem adekwatnego zakresu praw ­ nej interwencji. M ówiąc bardziej popraw nie - m a się podstaw ę m erytoryczną

15 C. M ik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. 1, Warszawa 2000, s. 622. 16 D ziennik U rzędow y U nii Europejskiej, L 142/6, 01.06.2012.

do oceny, czy problem y/cele zostały określone precyzyjnie i czy zastosowano adekw atny zakres prawnej interwencji.

Podkreślając rolę powiązań uzasadnień, należy mieć na względzie dwie okoliczności. Po pierwsze, wskazana wyżej dyrektywa, w pream bule odw o­ łuje się do rezolucji Rady dotyczącej harm onogram u działań mających na celu w zm ocnienie praw procesowych osób podejrzanych lub oskarżonych w postępow aniu karnym 18. Po drugie, w pream bule do wym ienionej rezolucji Rady, m a się do czynienia z odw ołaniem do innych aktów z zakresu m ięk­ kiego prawa, które uzasadniają podjęte działania, np. Zalecenie Parlam entu Europejskiego dla Rady z 7 m aja 2009 r. w sprawie rozwijania przestrzeni sprawiedliwości w sprawach karnych w U E - 2 0 0 9 /2 0 1 2 (IN I)19, K om unikat Komisji Europejskiej dotyczący program u sztokholm skiego20, a także k o n ­ kluzje prezydencji z posiedzenia Rady Europejskiej w Tam pere w dniach 15 i 16 października 1999 r.

System odw ołań pozwala na prześledzenie historii unorm ow ania kon kret­ nego problem u, w ważnych z p u n k tu widzenia procesu stanowienia prawa dw óch aspektach. Po pierwsze, soft law może być traktow ane jako ważny ele­ m ent procesu prawotwórczego, precyzując cele i strategię działania w ram ach poszczególnych polityk. Pozwala to na precyzyjne odtw orzenie ukierunkow a­ nego działania politycznego, wskazania przełom owych m om entów wyznacza­ jących przyjętą strategię działania. Po drugie, pozwala na identyfikację argu­ m entacji przedstawianej w trakcie dyskursu prawnego nad proponow anym i rozwiązaniami, a w konsekwencji oceny adekwatności przyjętych rozwiązań prawnych.

Przedstawione uwagi dotyczą tylko wycinka szerszego zagadnienia: roli, jaką m iękkie prawo unijne pełni w procesie tw orzenia wiążących aktów praw ­ nych. Inną, możliwą do przypisania funkcją jest to, że soft law może w ystępo­ wać w szczególnej, „pilotażowej” roli. W ynika to z podw ójnego zakotwiczenia

soft law. Z jednej strony soft law jest bowiem swoistego rodzaju dopełnieniem

treści zakresu konkretnej polityki, której podstaw ą są traktatow o określane

18 M iędzy innym i w pkt. 11 pream buły. stanowiąc: „30 listopada 2009 r. Rada przyjęła rezolu­ cję dotyczącą h arm onogram u działań mających na celu w zm ocnienie praw procesowych osób podejrzanych lub oskarżonych w postępow aniu karnym (zwanego dalej ‘harm onogram em działań’). H arm o n o g ram działań zawierał wezwanie do stopniow ego przyjm ow ania środków dotyczących praw a do tłum aczenia pisem nego i ustnego (środek A), praw a do inform acji o praw ach i do inform acji o zarzutach (środek B), praw a do porady prawnej i pom ocy prawnej (środek C), praw a do k o n tak tu z krew nym i, pracodaw cam i i organam i konsularnym i (środek D ) oraz specjalnych gwarancji dla osób podejrzanych lub oskarżonych wymagających szczegól­ nego traktow ania (środek E )”.

19 2 0 0 9 /2 0 1 2 (IN I). 20 C O M (2009) 262/4.

obszary działania (policies). Z drugiej, jest testem (głównie ze względów na przyjm ow aną formę) dla w prow adzania praw nych regulacji w określonym aspekcie, przy wykorzystaniu praw nie wiążących, charakterystycznych dla europejskiego systemu prawnego, instrum entów prawnych. M ożna jednak przyjąć, że sygnalizowane w tym krótkim opracow aniu zagadnienie wykorzy­ stywania aktów miękkiego prawa w konstrukcji i treści uzasadnień wiążących aktów prawa w tórnego, jest szczególnie istotne z p u n k tu widzenia teoretycz- no-praw nego i godne uwagi przy badaniu zjawiska efektywności prawa.

Abstract

Soft law vs. the premises o f legislation in the European Union. Influence of soft law on the construction and content

of justification of normative acts

The paper focuses o n a particular aspect o f the legislative process in the E uropean U nion: the soft law as well as its role in law m aking and in the evaluation o f the E U legal system efficiency. Spe­ cific solutions ad o p ted in the E U legislative system and the p osition o f the soft law in this process should provide the g rounds for a detailed discussion a m ong legal experts, an d particularly am ong the theorists an d philosophers o f law. The central th o u g h t o f this sh o rt essay is the im provem ent o f the legislative process an d efficiency o f legal acts, perceived as the key an d pen d in g problem , especially w ith regard to the extrapolation o f legal regulations. The identification o f the goals and a proper determ in atio n o f the scope o f legal intervention are considered crucial decisions at the prelim inary stage o f the process. A m ultidim ensional justification o f those decisions, based on a proper argum entation, is an essential co n d itio n o f good law m aking.