Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej w świetle Konstytucji uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 roku

Pełen tekst

(1)Jerzy. Kornaś. Katedra Nauk PoUty.... ych. Ustrój J?OIit,ycmy Rzeczyposeolitej Polskiej w swietle Konstytucji uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 roku 1. Prace nad. konstytucJą. Przygotowania do opracowania nowej ustawy zasadniczej rozpoczęto powolaniem w dniu 7 grudnia 1989 r. przez Sejm X i Senat I kadencji odrębnych komisji konstytucyjnych. Zakwestionowanie legitymacji demokratycznej Sejmu X kadencji (tzw. kontraktowego) do uchwalenia nowej ustawy zasadniczej i rozwiązanie go w 199 l r. przekreś liło możliwość uchwalenia wówczas tego ustrojowego aktu'. Rezultatem prac parlamentu były jednakże projekty konstytucji opracowane przez komisje konstytucyjne sejmu i senatu oraz projekty partyjne i autorskie'. Projekty te stwarzały podstawy do opracowania i uchwalenia nowej ustawy zasadniczej państwa. Niektórzy parlamentarzyści śledząc wnikliwie rozwój sytuacji politycznej w polskim parlamencie, zakładali już wówczas, iż nie będą one przedmiotem głosowania w Sejmie X kadencji ani nawet w następnym' . l Por. P. Winczorck, Prawo; IJolilyka Ul eza.mcb prz.emian , Warszawa 1995, s. 55. 2 Szerzej na temal projektów zgłoszonych w Sejmie X kadencji zob.; Z. Czcszcjko-Sochnacki, Pro-. jekty nowej kOllStytllcji (przeglijd zngadnie,i w~zlowych), "Pmistwo i Prawo" (dalej PiP) 19911 nr 7, s. 3-14; Zasada pluralizmu politycZllego w projektach nowej Konstytucji RP, PiP 1991/ nr 10, 16-25; Projekty konstytllcyjne /989-199/, przygotowal M. KaUn" Wnrszawa 1992; J. Zakrzewska, ParlamelIt Trzeciej Rzeczypospolitej (4.06.1989-31.05.1993), Spo/ecZeI,stlVo obywatelskie i jego reprezentacja (1493-/993), praca zbiorowa pod red. J. Bardnchn przy wspóludziale W. Sudnik, Warszawa 1995, s. 182-183. 3 Zob. Obywatel "ie chce byc.' tolerowany. Karol Modzelewski o senackim projekcie konstytucji, "Rzeczpospolila" 31 maja 1991..

(2) I. Jerzy Kornaś. W tej sytuacji Sejm I kadencji przyjąl dwie ustawy konstytucyjne: z 23 kwietnia 1992 r. ,,0 trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej'" i z dnia 17 października 1992 r. ,,0 wzajemnych stosunkach między wladzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym". Tę ostatnią zwykło na zy wać się "malą konstytucją". Ustawa ta miała na celu przerwanie ciąglości konstytucyjnej z Polską Rzeczypospolitą Ludową, uregulowanie relacji międ zy wladzą ustawodawczą i wykonawczą oraz przywrócenie zlikwidowanego w 1950 l'. samorządu terytorialnego. Warunki te spelniono tylko częściowo, eliminując z Konstytucji z 22 lipca 1952 r. przede wszystkim te artykuly, które nie przystawały do nowej rzeczywistości politycznej i społeczno-gospodarczej oraz inne przepisy'. Natomiast mimo przyjęcia w "małej konstytucji" zasady podziału wladzy, nie dokonano jednak precyzyjnego rozdzielenia kompetencji w sferze władzy wykonawczej między rządem a prezydentem. Do utworzonej w październiuku 1992 r. Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego Sejmu I i Senatu II kadencji wpłynęło II projektów, z czego tylko 7 odpowiadało zalożeniom ustawy z 23 kwietnia 1992 r.' Rozwiązanie przez Prezydenta RP w dniu 31 maja 1993 r. kolejnego parlamentu oznaczalo zamknię cie również tej fazy prac nad kon s tytucją. Decyzja Prezydenta RP przekre ś lila wprawdzie możliwość uchwalenia konstytucji, ale w zasadzie to rozdrobnione politycznie parlamentu RP miało decydujące znaczenie dla opracowania i przyjęcia przez Zgromadzenie Narodowe jednolitego tekstu projektu nowej ustawy zasadniczej. W rezultacie takiego splotu okoliczności politycznych problem opracowania i uchwalenia nowej konstytucji RP przypadl Sejmowi II i Senatowi III kadencji. Wybrany 19 września 1993 r. parlament RP podjął w listopadzie kontynuację prac zmierzającą do przygotowania jednolitego tekstu konstytucji. Po rozpoczę ciu działalności nowej Komisji Konstytucyjnej ZN (KK ZN) znowelizowano ustawę z 23 kwietnia 1992 r. i najej podstawie po 4 września 1994 r. przyjęto pod obrady siedem projektów konstytucji spelniających wymogi ustawowe'. 4. W dniu 22 kwietnia 1994 r. dokonana zostnla nowelizacja tej ustawy. Zob.: Dz.U. nf 61. poz.. 251. .5 Ustawa konstytucyj na z 17 patdziernika 1992 r. nrl. 77 utrzymała w mocy kilka rozd:tinlów Konstytucji z 22 lipca J952 r. Zob.: Ustawy Konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej. NlljllOWSZY stall prawny Katowice 1994, s. 24-40 . 6 Por. P. Winczarek , op. cil., s. 56. Zob.: 1. Majchrowski, P. Winczorek, USlrój konstytucyjllY Rz(!t:zypospoUtej Polskiej z /eks/em KOlIslymcji z 2 kwielnia /997 r. t W~lrszawa 1998, s. 12. 1 Należą do nich nnstę puj !lce projekty konstytucji: Komisji Konstytucyjnej Senatu Rzcczypo~ spolitej Polskiej Jkadencji z 19 marca 1993 r.; Klubu Parlamentarnego PSL i Kola Uni Pracy, Mniej~ szoś ci Niemieckiej, Partii Rencistów i Emerytów "Nadzieja" oraz posłów nie zrzeszonych z 28 kwietnia 1993 r.; Klubu Pnrl!\l11enlarnego Konfederacji Polski Niepodleglej z 30 kwietnia 1993 r.; Po s ł ów i Senatorów Klubu Parlmncntarnego Unii Demokratycznej z 29 kwietnia 1994 r.; Pos łów i Senatorów Sojuszu Lewicy Dcmokrulyczncj 7. 5 maja ł994 r.; Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 6 maja 1994 r. i Obywatelskiego Projektu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 3 wrzcśnia 1994 r. Por. Projekty KO/lStyt/lcji /993-/997, cz.!. , do dmku przygotowal R. Chruściak, Warszawa 1997. I.

(3) Polskiej. ... Wersja robocza jednolitego projektu konstytucji opracowana została 20 stycznia 1995 L, lecz dopiero pierwszy gotowy projekt Komisja Konstytucyjna ZN przyjęła 19 czerwca 1996 r., przesyłając go do podkomisji celem dokonania redakcji stylistycznej. Wydawało się zatem, że ten etap prac KK ZN zamknęła już ostatecznie. Tak się jednak nie stało, ponieważ pod dyskusję na forum Komisji wniesione zostały ponownie kwestie, które uprzednio już rozstrzygnięto w gło sowaniu. Przykładem tego może być problem sporu o preambułę zawierającą tzw. invocalio Dei, szczególną pozycję Trybunału Konstytucyjnego czy tryb wyboru prezydenta'. W dalszym toku prac nad konstytucją osiągnięto kompromis w Komisji Konstytucyjnej ZN, który zaowocował jednolitym projektem konstytucji przyjętym 16 stycznia 1997 r. i przedłożonym w sprawozdaniu do Zgromadzenia Narodowego'. Wnioski mniejszości oraz poprawki wniesione podczas drugiego czytania w Zgromadzeniu Narodowym w dniach 24-28 lutego 1997 r. i rozpatrzone przez KK ZN w dniach 7-14 marca 1997 r., spowodowały, iż Zgromadzenie Narodowe przyjęło projekt i uchwaliło w dniu 22 marca 1997 L tekst konstytucji. Ostatecznie po rozpatrzeniu propozycji zmian zgłoszonych przez Prezydenta RP do tekstu konstytucji z 22 marca 1997 r. Zgromadzenie Narodowe uchwaliło w dniu 2 kwietnia 1997 L Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ustawą ,,0 trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP" z 23 kwietnia 1992 r. uchwałona przez Zgromadzenie Narodowe konstytucja poddana została pod zatwierdzające referendum w dniu 25 maja 1999 r., które wynikiem pozytywnym zamknęło proces przyjęcia nowej konstytucji"'. Prezydent podpisał ją 16 lipca 1997 L, a weszła w życie trzy miesiące poźniej, tj. 17 października 1997 r. W niniejszym artykule zajmiemy się uchwaloną 2 kwietnia 1997 r. Konstytucją RP i spróbujemy odpowiedzieć na pytanie: jaki ustrój polityczny państwa rysuje się w świetle jej artykułów oraz w jakim stopniu osiągnięty został kompromis wynikający z różnic w tekstach siedmiu bazowych projektów konstytucji zgłoszonych do Komisji Konstytucyjnej ZN.. 8 Zpreamlmfq, ale bez illvocatio Dei. Z posłem Markiem Mazurkiewiczem, przewodniczącym Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, rozmawia Zbigniew Wąsik, "Trybuna" z 7 listopada 1996; Por. W. Mącior, Kwestie sporne, "Rzeczpospolita" 16 sierpnia 1996; L. Wiśnicw~ ski, Tor przeszkód projektu lIowej konstytucji, "Rzeczpospolita" 20 czerwca 1996; W. Sadurski, Glo.flle milczenie, "Rzeczpospolita" 15-16 czerwca 1996. 9 Projekt Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia /6.1.1997 r. (w:] Projekty KOIl.\',ytucJi J993-J997, cz. II., do druku przygotowal R. Chruściak, Warszawa 1997. s. 198-252. 10 Por. J. Majchrowski, P. Winczorck, op. cit., s. 33-34..

(4) Kornaś. 2. Podstawowe zasady ustroju politycznego państwa polskiego W literaturze prawno-konstytucyjnej zasady ustrojowe Rzeczypospolitej Polskiej określa się różnorodnie". Najważniejsze z nich zostały przedstawione w rozdz. I i II Konstytucji, a następnie rozwinięte w dalszych częściach i artykułach. Dotyczą one tak fundamentalnych zagadnień, jak: formy państwa, źródła władzy pm\stwowej, konstrukcji i kompetencji najwyższych organów władzy pań stwowej, zakresu praw i obowiązków obywatelskich, samorządu społecznego. Konstytucja w rozdz. I (art. 2.) konstatuje, że "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej"l2. W sformułowaniu tym zawarte zostały trzy w sensie społeczno-politycznym składniki. Pierwszy, stwierdzający formę pm\stwa określoną jako demokratyczna rzeczypospolita (res publica). Drugi zakładający, iż "Rzeczypospolita jest państwem prawnym" i trzeci wskazujący na społeczną funkcję państwa, ujęty w postaci postulatu" urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej". Jeśli pierwszy element nie budzi! zastrzeżet\ z uwagi na powszechnie akceptowane rozwiązania instytucjonalno-prawne, to dwa pozostałe pod względem treści oraz zastosowania uznawano za dyskusyjne. Termin "państwo prawne" został wprowadzony do polskiego konstytucjonalizmu dopiero niedawno". Zostal on zapożyczony z zewnątrz, przede wszystkim z niemieckiej myśli polityczno-prawnej, przynajmniej jeśli chodzi o samą ideę państwa prawnego '4 . W polskich rozważaniach "państwo prawne" nie posiada dotychczas jednoznacznej wykładni, o czym świadczą dyskusje konstytucjonalistów, spierających się o interpretację prawno-konstytucyjną tego pojęcia". Wielu z nich podkreślało idealizacyj no-postulatywny charakter tego zapisu w konstytucji". Inni,jak były Rzecznik Praw Obywatelskich Tadeusz Zieliński, stwier11 Por. ibidem, s. 35-57; Znsady podstawowe KOIIStytlłGji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. W. Sokolewicza, Warszawa 1998; P. Sarnecki, Idee przewodnie KOlistytucji Rzeczypospolitej z 2 kwietllia 1997 r. "Przegląd Sejmowy" 1997, nr 5 (22), s. 9-32. 12 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. nr 78 poz. 483. 13 Został on wprowadzony przez ustawę z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Zob.: Część II. Ustawa z dnia 22 lipca /952 r. Konstytucja Rzeczypo~. spolitej Polskiej [w:] Ustawy konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej ... , s. 24. 14 Zob. M. Zmierczak, Kształtowanie się koncepcji pmfstwa prawnego (na przykladzie niemieckiej myśli polityczno-prawnej) [w:] Polskie dyskusje o plllfstwie prawa, pod red. S. Wronkowskiej,. Warszawa 1995,s. 11. 15 Por. J. Wróblewski, Z zagadniet! pojęcia i ideologii demokratycznego pmislwa prawnego (analiza teoretyczna), PiP 6/1990, s. 3-16; A. Kubiak, PaI/stwo p1'€lwne - idea, postulaty, dylematy, PiP 1991/7 I s. 15-26; K. Działocha, Pm/slwo prawne w warul/kach zmian zasadniczych systemu prawa RP, PiP 1992/1, s. 13-27; J. Zakrzewska, Trybunał Konstytucyjny - konstytucja - pmistwo prawne, PiP 1992/1, s. 3-12; B. Zawadzka, W sprawie demokratycznego patiSlwa prawa, "Trybuna" 18 października 1996. 16 Por. A. Kubiak, op. cit., s. 18; Sprawozdanie Rzecznika Praw Obywatelskich za okres / XII 1990-19 Xl 1991, PiP 199212, s. 14; A. Strzembosz, Rzeczypospolita Polska pmistwem prawllym - czy naprawdę? "Rzeczposplita" 6 października 1991; J. Zakrzewska, op. cil., s. 11..

(5) Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej.... I. dzili istnienie polskiego państwa prawnego, uzasadniając swój pogląd tym, iż stworzone zostały już instytucje właściwe państwu prawnemu". Nie wchodząc w zawiłą wykładnię prawną, gdyż każda ze stron posługuje się istotną argumentacją, ograniczymy się do sugestii, że niebezpieczeństwo oderwania zapisów konstytucyjnych od praktyki stosowania i przestrzegania prawa w państwie może uczynić je bardziej deklaracją niż prawem. Dotyczy to zarówno instytucji pań stwowych, jak i obywateli. Klasycznym przykładem mogło być stosowanie od 1990 r. konstytucyjnej zasady oddzielenia kościoła od państwa, której nawet przy najbardziej korzystnej interpretacji dla kościoła katolickiego nie można było uznać w świetle praktyki za przestrzegatią przez organy państwowe i instytucję kościelną oraz niektóre zorganizowane grupy obywateli". Przykładów takich można wymienić więcej także z innych sfer działalności publicznej. Nie mogły ich w żadnym wypadku tłumaczyć realizowane wówczas przemiany ustrojowe, ponieważ podważałoby to wiarygodność prawa stanowionego i autorytet pat\stwa". Skoro obowiązujący stan prawny z mocy "małej konstytucji" i stosownych ustaw nie był wówczas w pełni respektowany, to jakie istnieją gwarancje, że będzie przestrzegany na podstawie konstytucji, uchwalonej również w okresie transformacji? Na niektóre niekonsekwencje zapisów i obawy z nich wynikające zwrócimy uwagę w dalszej części artykułu. Odnosząc się do trzeciego elementu art. 2 Konstytucji, dotyczącego "urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej", należy stwierdzić, że zapis ten można rozumieć dwojako: minimalistycznie i maksymalistycznie. W pierwszym przypadku nawiązać można, jak to proponuje J. Wróblewski" do standardu Międzynarodowych Paktów Praw Człowieka z silniejszym akcentem na prawa osobiste i polityczne, w drugim zaś obok nich na prawa ekonomiczne, społeczne i kulturalne oraz Europejską Kartę Socjalną. Wydaje się, że druga koncepcja nie tylko zbliża do standardów Unii Europejskiej, jak to podkreślił T. Zieliński, ale także zobowiązuje prawo do działań mających na celu, zapewnienie obywate-. 17 Zob.: T. Zieliński, Demokracja a prawa socjalne. "Prawo i Zycie" pogląd reprezentuje W. Sokolewicz, Zasady podstawowe .... s. 6.. 1996/37.5,27. Podobny. 18 Jeden ze znawców tej problematyki. oceniając równość kościołów i związków wyznaniowych oraz równość obywateli bez względu na wyznanie, stwierdził "To co jest u nas ohecnie w lej dzicdzinie,jcst po prostu łamaniem obowiązujących przecież zasad konstytucji", Zob.: F. Sicmicllski, Po(/stmvy lłS/roju w przyszłej KOllstyflłcji, Dziś, "Przegląd Społeczny" 199612, s, 11, 19 S. Wronkowska, omawiając dyskusję na temat: czy Rzeczypospolita jest państwem prawnym, przytacza dwa stanowiska w tej sprawie: radykalne i umiarkowane, Pierwsze wskazuje na potrzebę bezwzględnego przestrzegania reguł państwa prawnego wobec treści i form przebudowy systemu ustrojowego. Drugie natomiast podkreśla, że "stan prawny RP, jego niespójność konstrukcyjna i aksjologiczna uniemożliwia w pewnych przypadkach konsekwentne przestrzeganie wszystkich zasad pm'lstwa prawnego", w: Czy Rzeczypospolita jest pmistwem prawnym [w:] Polskie dyskll~ ~je.", s. 86, Nasz pogląd zbliżony jest do pierwszego stanowiska. Opinię tę reprezentuje również M. Wyrzykowski w artykule pt. Legislacje w demokratycznym patistwie prawa w warunkach radykalnych reform polilycZ/lych j gospodarczych, PiP 1991/5, s. 23,26-27, 20 Zob. J. Wróblewski. op. cil., s. 14-15..

(6) I. Jerzy Karnaś. 10m minimum niezbędnego bezpieczeństwa socjalnego". Konstytucja zagadnienia te podejmuje wart. 64-76, ale w szczegółowych rozwiązaniach odsyła je do ustaw jeszcze nie istniejących " . Tryb zapisu praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych, wyraźnie kontrastuje z ujęciem praw osobistych i politycznych. Nie ma więc gwarancji, że państwo polskie będzie państwem socjalnym", zostawiając rozstrzygnięcie tego problemu ustawom , a praktycznie kołejnym układom sil politycznych jakie zdobędą dominację w parlamencie. Wprowadzenie do konstytucji postulatu "urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej" oznacza uwzględnienie propozycji zawartej w projekcie konstytucji SLD i PSL/UP". Osiągnięta w tym zakresie zgoda w ramach ZN czyni zapis ten niepełny i, jak wyżej zaznaczono, deklaratywny. Artykuł l i 3 poprzedzające okreśłenie suwerena podkreś lają, że Rzeczpospolita jest "dobrem wszystkich obywateli" oraz państwem "jednolitym i niepodzielnym". Pierwszy podkreśla pozytywną wartość państwa jako dobra powszechnego obywateli, drugi stwierdza jego unitarność i integralność. W świetle art. l żadna grupa społeczna, światopoglądowa czy polityczna nie może uważać się za właściciela państwa lub też jedynego jej reprezentanta". Pomimo to problem podmiotu władzy nie został konsekwentnie rozwią zany w art. 4 dotyczącym zasady zwierzchnictwa narodu. Tradycyjnie sporną kwestię: naród etniczny czy polityczny rozwiązano wprawdzie w preambule ("my, Naród Polski - wszyscy obywatele Rzeczypospolitej") i innych artykułach Konstytucji, inkorporując naród w organizację państwową wszystkich obywateli, to jednak nie powtórzono tego w artykule określającym suwerena. Tak rozumiany naród polityczny jest podmiotem władzy - suwerenem, wykonującym ją bezpośrednio lub przez demokratycznie wybranych przedstawicieli. Powyż sza interpretacja suwerena jako ogółu obywateli wydaje się właściwa ze względu na dominującą jednorodność etniczną państwa wpływającą na jego unitarność . Ponadto umożliwia ona równocześnie dyskryminację innych nielicznych grup narodowości, zamieszkujących terytorium państwa polskiego, a będących jego obywatelami. Zapobiega także ewentualnemu narastaniu dążeń sepal'astycznych. Tylko w takiej interpretacji art. I i 4 są wobec siebie komplementarne , tworząc w sensie prawno-politycznym jednolitą całość". T. Zieliński. op. cit., s. 27. T. Zieliński nazwal je gwarancjami blankietowymi, ibidem. 23 "Państwo socjalne" to państwo, które dąży do możliwego w danych warunkach niwelowanin sprzeczności socjalnych pomi~dzy różnymi klasami, warstwami czy grupami społecznymi. W taki sposób sens "państwa socjalnego" zoslal zdefiniowany w pmcy pl. Der Grosse 8rockhaus, Wisbadcn 1957. t. XI, s. 56. Szerszy cytat z tego dzieła przytacza S. Zawndzki, Państwo dobrobytu. Doktryna i praktyka, Warszawa 1970, s. 217-218. 24 Por. Projekty Konstytucji złożone do KK ZN przez posłów i senatorów SLD i parlamentarne kluby PSL/UP. 2S Szerzej na temat państwa jako "dobra wspólnego obywateli" zob.: P. Winczorck, Dobro wspdltle, "Rzeczpospolita" 24 listopada 1994 r. 26 Por. M. Gulczyński. Zasada zwierzchllictwa narodu [w:) Zasady podstawowe .... s. 106-116. 21 Zob.. 22.

(7) Określenie formy i charakteru państwa polskiego pozwoliło twórcom konstytucji na zawarcie wart. 11 i 12 zasady pluralizmu politycznego. Ta ważna w demokratycznym palistwie prawnym zasada, gwarantuje nie tyłko wolność tworzenia partii, związków zawodowych, stowarzyszeń, ruchów i innych organizacji społecznych, ale zakłada także podniesioną do rangi konstytucyjnej akceptację społeczeństwa obywatelskiego". W taki sposób może ono artykułować zróżnicowane interesy społeczne i dążyć tam, gdzie jest to niezbędne, poprzez demokratyczne procedury, do uwzgłędnienia swoich potrzeb w procesie decyzyjnym właściwych organów państwa. Zasadę pluralizmu rozszerzają w projekcie konstytucji art. 30-37 i 57-63 rozdz. II pt. Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywa/ela, a dotyczące praw i wolności osobistych oraz politycznych. Konstytucyjne uznanie wolności tworzenia i działalności partii politycznych w celu "wpływania metodami demokratycznymi na kszlałtowanie polityki pmistwa" oraz zobowiązanie do jawności finansowania partii politycznych (art. 11 ust. l i 2) potwierdza znaczenie pluralizmu dla demokratycznego państwa oraz oznacza usankcjonowanie w najwyższym akcie prawnym RP procesu jurydyzacji partii politycznych. Proces ten rozpoczął się wraz z powslaniem RP, ale pełne rozwinięcie znalazł w ustawie z 27 VI ł 997 1'. o partiach politycznych i w ordynacji wyborczej do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 1993 r. Jednoznaczne reguły postępowania w tej dziedzinie, a przede wszystkim prawne określenie miejsca partii politycznych w demokratycznym państwie oraz jawne źródła pozyskiwania przez nie środków finansowych, stanowią z jednej strony podstawę realizacji wolności politycznej, z drugiej zaś gwarancje chroniące obywateli przed zagrożeniami w tej dziedzinie" . Podstawowe funkcje państwa egzemplifikuje art. 5, który określa, że Rzeczypospolita strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terylorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela, zapewnia bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego, zapewnia ochronę środowiska , kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Wyszczególnienie tych zadali nie budzi w zasadzie wątpliwości, chociaż pierwsza funkcja została już skonsumowana wart. 3 mówiącym o jednolitości Rzeczypospolitej, a druga wynika implicite z art. 2 stwierdzającego, że Rzeczypospolita "jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Natomiast trzecia nasuwa pewne wątpliwo ści interpretacyjne pojęcia dziedzictwa narodowego. W literaturze socjologicznej. 27. o zagadnieniach społeczeństwa obywatelskiego pisnli m,in.: D, Gawin,'-Ii.\'lol'ia i wspdJ-. czesllo.fć. itlei obywatelskości, "Kultura i Spoleczeństwo" 1995/12,5. 193-195; E. Skolllicka-lIIasicwicz, W. Wesołowski, Europa spoleczelislw obywatelskich i Europa wspólnot narodowych, "KulIlIrn i Spolcc,.eńslwo" 1995112, s. 155-165; M. Walzcr, SpoleeZClf.""o obywatelskie, "PrzeglQd PolilyC7.ny" 1996/51, s. 80-84. 23 Szerzej na ten lemat zob.: J. Majchrowski, Partie polityczne IV świetle IłOwej Konstytucji, PiP 1997, z. 11 - 12, s. 163-172, M. Gulc zyński, Zasada pluralizmu polityemego [w:] Zasady pOt/stOlvowe ... , s. 165-187..

(8) I. Jerzy. Komaś. termin ten posiada wiele znaczeń", a zwłaszcza w odniesieniu do bliskoznawczego pojęcia tradycji narodowej. Na gruncie prawnym, nie wydaje się, aby mógl on być poddany ścisłej wykładni. Bardziej neutralnym sformułowaniem byłby zapis, że pań stwo strzeże "materialnych i intelektualnych wytworów kultury narodowej" . W świetle licznych i emocjonalnych sporów, głównie wśród polskiej elity politycznej i intelektualnej, a dotyczllcych stosunku do tradycji narodowej , takie ujęcie funkcji konstytucyjnej państwa zakładać może selektywność w jej realizacji. Wyodrębnienie art. 7 stanowi pewną niekonsekwencję wobec ar!. 2, gdzie jak wyżej wskazano, została zapisana zasada demokratycznego państwa prawnego. Wprowadzając zasadę praworządności w odniesieniu do organów władzy publicznej, podkreślono raz jeszcze, że pojęcie pailstwa prawnego zamyka się w obszarze organów i administracji pmlstwa. Trudno zrozumieć to inaczej , jeśli państwo uznajemy za wolę suwerena, która zakreśla granice pozapaństwowych rodzajów wladzy publicznej . W jaki bowiem sposób np. władza samorządu terytorialnego może działać legalnie pozaprawnie,j eżel i ustanowiona została na mocy konstytucji lub ustawy państwa prawnego i w ramach nakreślonych prawem podlega jego nadzorowi? Imperatyw sformułowany wart. 7 wynika z braku przyjęcia jednolitej doktryny prawno-ustrojowej przy stanowieniu kolejnych artykułów konstytucji. Dyskusyjne wydaje się również umieszczenie w rozdziale dotyczącym zasad ustrojowych art. 8-9, określających najwyższą rangę prawną konstytucji oraz bezpośrednie jej stosowanie,jeśli nie stanowi ona inaczej, a także umów międzynarodowych wiążących Rzeczypospolitą. Zarzut ten należy uznać za zasadny, ponieważ konstytucja poświęca źródlom prawa rozdz. III. Odnośnie do ar!. 8 ust. 2 stwierdzającego, iż "przepisy Konstytucji stosuje się bezpośred nio, chyba że konstytucja stanowi inaczej", wywiązała się jeszcze podczas prac nad konstytucją polemika między dwoma autorytetami prawnymi, pełniącymi wcześniej stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich". Znamienne, że. profesorowie ci, posługując się argumentacj ą prawniczą, dochodzą do odmiennych konkluzji. Tadeusz Zieliński, kwestionując możliwość bezpośredniego stosowania wielu przepisów zawartych w projekcie Konstytucji z 19 czerwca 1996 r., a powtórzonych w Konstytucji, uznał obecny mt. 8 ust. 2 za przejaw "magicznego myślenia"31. Natomiast Ewa Łętowska zgadzając się, że przepis konstytucji nie moźc być "kompletnym i wystarczającym źródlem nonnatywnym konkretnego rozstrzygnięcia", interpretuje "bezpośredniość stosowania Konstytucji" jako barierę prawlI!j przeciwko ewentualnej "uzurpacji ustawodawcy zwykłego i administracji"". Ta druga wykładnia wydaje się bardziej trafna. Por. J. Szacki, Tradycja. Przegląd problematyki, Warszawa ł 971. sierpnia 1996; E. Łętowska, Co 13 sierpnia 1996. 31 Ibidem. 32 E. Łętowska, op. cit. 29. 30 Zob .: T. Zieliński, KOllstytllcyjlle l/lUhellia , "Rzeczpospolita". l vlaczy"bezpaśred"ie SlOsowlIlJie k01lStylllCji". ,.Rzeczpospolita",.

(9) Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej. ... I. i rozwinięta, chociaż co podkreśla autorka, wymaga od "strażników" konstytucji wysokiej kultury prawnej i gotowości obrony "jej litery i aksjologii". Zasada podziału znalazła odzwierciedlenie w art. 10 konstytucji, który stwierdza, że "ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej , wykonawczej i sądowniczej". W omawianej części konstytucji art. lOnie znajduje natychmiastowego rozwinięcia. Szczegółowe zapisy rozdziału władzy zawarto w rozdz. IV-VI i VIII. Analiza podziału kompetencji między najważniejszymi organami władzy pozwoli ustalić do jakiego systemu formy rządów można zaliczyć przyjęty w projekcie ustrój władz. Władza. ustawodawcza podzielona została między dwuizbowy parlament sejm i senat. Oprócz funkcji prawodawczej przypisane zostało sejmowi prawo kontroli działałności Rady Ministrów. Już sam obowiązek konieczności udzieł e nia wotum zaufania (art. 154 i 155) rządowi po powołaniu Rady Ministrów przez Prezydenta RP, oznacza polityczną kontrolę sejmu nad władzą wykonawczą. Wyjątek od tej zasady nie stanowi art. 155, który przyznaje wprawdzie Prezydentowi RP w określonym konstytucją przypadku, prawo samodzielnego powołania Rady Ministrów, ale tylko za zgodą sejmu. Podobnie instytucja konstruktywnego wotum nieufności (art. 158) przyznana została wyłącznie posłom. Natomiast możliwość złożenia wniosku o pociągnięcie członków Rady Ministrów do odpowiedziałności konstytucyjnej rozszerzona została o Prezydenta RP (art. 156 ust. 2), ałe przyjęcie jego zostało u zależnione od głosowania w sejmie. Powyższe uprawnienia sejmu wskazują na przyjęcie rozwiązml systemu parlamentarno-gabinetowego , który politycznie i konstytucyjnie uza leż nia władzę wykonawczą od władzy ustawodawczej". Pozycja parlamentu w podziale władzy daje mu przewagę nad rządem, chociaż nie zmieniła się istotnie jego rola pełniona z mocy "małej konstytucji". W zasadzie została ona obecnie wzmocniona, ponieważ odebranie Prezydentowi RP dotychczasowych uprawnień w zakresie tzw. resortów prezydenckich (MON, MSW, MSZ), podniosło rangę niższej izby parłamentu wobec Prezydenta RP i rządu. Z drugiej jednak strony uznanie ostateczności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. I) pozbawiło sejm wpływu na wykładnię zgodności ustaw z konstytucją". Dwa projekty konstytucji (PSL/UP i SLD) wniesione do Komisji Konstytucyjnej ZN nie przewidywały dalszego istnienia drugiej izby w polskim parlamencie. Nie przyjęto jednakże takiego rozwiązania, co przy ówczesnym składzie połitycznym KK ZN i Zgromadzenia Narodowego budziło uzasadnione zdziwienie. Znaczną większość w obu cialach decydujących o kształcie konstytucji posiadali bowiem posłowie i senatorowie wymienionych ugrupowań. Argumentacja 33. Por. F. Sicmieński, Sejm i Selllll. Dzi§. "Przegląd Spoleczny" 1996/10, s. 29.. 34 Kont~owcrsje wokół kompetencji Trybunalu Konstytucyjnego Komisja Konstytucyjna ZN rozwiązała w dniu 26 listopada 1996 r., skreślając w projekcie konstytucji zapis mówiący o uprawnieniu Trybun a łu Konstytucyjnego do dokonywaniu powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Zob.: J. Mikolnjczyk, Bez wykładIIi IIstaw, "Trybuna" 27lislopada 1996..

(10) I. Jerzy Kornaś. przemawiająca za i przeciw likwidacji senatu została wyczerpująco przedstawiona na lamach wielu publikacji". Wypada jednak w tym miejscu przytoczyć sugestywne uzasadnienie W. Mąciora, który analizując zasadność utrzymania senatu w projekcie konstytucji stwierdzał w konkluzji końcowej następująco: "Istnienie Senatu nie da się wystarczająco i przekonywująco uzasadnić ani umiłowaniem tradycji ustrojowej, ani potrzebą refleksji nad uchwalonymi przez Sejm ustawami, gdyż w praktyce z tych refleksji niewiele wynika. Zglaszane przez Senat poprawki do ustaw uchwalonych przez Sejm mają merytoryczny albo redakcyjny charakter. Otóż, do poprawienia blędów językowych nie jest konieczny Senat, gdyż z powodzeniem moglaby to robić dobra polonistka. Poprawki zaś merytoryczne dosyć często dotyczą zagadnień drugorzędnych, a nawet szczególów. [ ... l Najważniejsze jednak jest to, że punkt ciężkości spoczywa nie tyle na ograniczonych kompetencjach Senatu, ile na uprawnieniu prezydenta do nie podpisania ustawy i przesłania jej Sejmowi w celu ponownego rozpatrzenia. Wszystko to prowadzi do wniosku, że istnienie Senatu jest uzasadnione w paI\stwie federałnym, gdzie reprezentuje on interesy części skladowych państwa związkowego, ale nie u nas"". Trudno się nie zgodzić z tym merytorycznym i racjonalnym uzasadnieniem, zwłaszcza gdy porówna się argumenty oponentów tego poglądu" . Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko oraz odrzucenie przez Zgromadzenie Narodowe poddania pod referendum wstępne m.in. tej spornej kwestii, to trzeba przyjąć, że pozostawienie senatu w ustawie konstytucyjnej miało charakter pozamerytoryczny". W konstl1lkcji najwyższych organów władzy istotne miejsce przyznano prezydentowi. Z projektów konstytucji zgloszonych do KK ZN, akceptujących zasadę podziału wladzy, aż cztery podkreślały silniejszą pozycję prezydenta". W projekcie prezydenckim na przykład wart. 54 wyznaczono prezydentowi cztery funkcje: stoi na czele wladzy wykonawczej, którą sprawuje bezpośrednio lub za pośrednictwem Rady Ministrów i członków rządu, jest najwyższym przedstawicielem Państwa Polskiego, w stosunkach wewnętrznych i międzyna rodowych, czuwa nad przestrzeganiem konstytucji, stoi na straży suwerenności, bezpieczeństwa państwa i nienal1lszalności jego terytorium". 35 B. Banaszek, Czy Polsce potrze/ma jest druga izba? "Przegląd Sejmowy" 1993/2; P. Samecki, Za/ożenia KOIIslylllcji (Uwagi de lege Jerellt/a), PiP 1990n, s. 9. Senat RP ; jego relacje z Sejmcm (la/a /989-/9931, Warsz.1wa 1995, s. 147-t49 . Por. AJ. M.1jcherck, Między prawem a ideologią, "Rlcczpospolil." 30 sierpnin t996; M. Granal, Przeciwko samorządowemIl charakterowi drugiej izby parlamentu, PiP 1991/10, s, 84-88. 36. W. Mqcior, op. cit.. Por. AJ . Majcherck , op. cit. Por. ibidem; F. Sicmieński, op. cit., s. 27-28. 39 J. Kornnś, Koncepcje /tstroju politycZIIego patistwa polskiego IV projektach Konstytucji Zgromadzellia Narodowego [w:] Polityczne Iłll'anmkowania transformacji ustrojowej IV Polsce. Maleriały pokonferencyjnc, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Katedra Nauk Politycznych , Kraków t995, s. 53. 40 Projekt KOllstytucji Rucrypospolitej Polskiej [w:] Projekty KOllstytucji /993-/997, cz. I" s. 55. 37. 38.

(11) Konstytucja wprawdzie ustanowiła prezydenta najwyższym przedstawicielem RP (art. 126, ust. 1) i częściowo władzy wykonawczej (art. lO, ust. 2), ale jednocześnie ograniczyła jego rolę w zakresie władzy wykonawczej, nie dokonując wprost rozd ziału egzekutywy na Radę Ministrów i prezydenta, a nawet pomniejszyła w porównaniu z "małą konstytucją" nie przyznając Radzie Gabinetowej kompetencji Rady Ministrów (art. 141, ust. 2). Ustrojowa rola prezydenta pozostała jednak nadał duża, o czym świadczą kompetencje w dziedzinie reprezentacji państwa, prawo inicjatywy ustawodawczej, możliwość zarządzenia referendum, zwołanie Rady Gabinetowej, prawo odmowy podpisania ustawy, powoływania Prezesa i Rady Ministrów, rozwiązania sejmu w określonych (art. 98) konstytucją przypadkach, czy wreszcie bezpośredni wybór przez suwerena. Pomimo tych, a także nie wymienionych tutaj, uprawnień prezydenta istota systemu parłamentarnego pozostaje nie zmieniona. Aktywną rołę prezydenta RP jako drugiego bezpośredniego reprezentanta narodu, ałe odrzucenie silnej prezydentury, w sensie przyznania mu rangi najwyższej władzy wykonawczej, można ocenić pozytywnie". Twórcy projektu konstytucji nie skorzystali z rozwiązań systemu półprezydenckiego Francji, chociaż dążenia poprzedniego prezydenta RP zmierzały w tym kierunku. Doświadczenia wyniesione z prezydentury Lecha Wałęsy wykazały, że polskie cohabitatio/l prowadziło do hamowania działałności ustawodawczej , ciągłych konfliktów z Radą Ministrów, a także podejmowania prób aktywności na "granicy prawa". Natomiast spór o to , czy istnieją dostateczne podstawy do wybierania prezydenta przez naród,jeśli nie stoi on na czele władzy wykonawczej, uznać należy obecnie za nieuzasadniony". Legitymację do pełnienia władzy otrzymaną od narodu prezydent może wykorzystać do skutecznego spełniania funkcji określonych wart. 126 i 127. Natomiast w przypadku koabitacji jego roła nie ulega zmianie i zapewnia mu pozycję partnera wobec parłamentu i rządu, nie pozbawiając wpływu na najważ niejsze decyzje w pmlstwie. Nie stojąc na czełe władzy wykonawczej, a nawet nie posiadając jej istotnej części, prezydent nie stwarza młodej połskiej demokracji powodów do konfliktów. Nie można oczywiście wykluczyć, że i ten wariant funkcji ustrojowej prezydenta skoryguje w przyszłości praktyka. Jednakże obecny ltyb wyboru potrzebny jest również jako symboliczny akt identyfikacji obywateła z państwem w jego obecnym kształcie instytucjonalnym i ustrojowymi zasadami demokracji". Konstytucja RP likwidując formalne możliwości ingerencji prezydenta w obsadę personałną trzech wspomnianych wyżej strategicznych resortów oraz zapis art. 38 "małej konstytucji" nakazujący informowanie go o bieżących problemach pracy rządu, dokonała uniezależnienia Prezesa Rady Ministrów od 41 Por. D. Górecki, Ewolucja przepisów dotyczących trybu wyboru Prezydenta w polskim prawie kOl/stytucyjnym, "Przegląd Sejmowy" 1996/2, s. 21-22, P. Sarnecki, Idee przewodl/ie... , s. 25-26. 42 Przeciwne stanowisko prezentują W. Mąciar, op. cit.; F. Sjemieński, Rola Prezydenta, DzLf.. "Przegląd Społeczny". 4J. 1996111 , s. 14-18.. J. Mikolajczyk, op, cit..

(12) I. Jerzy. Kornaś. państwa. Za istotne novum jeśli chodzi o władzę wykonawczą, należy wzmocnienie pozycji premiera w Radzie Ministrów (art. 148). Pięć wyszczególnionych kompetencji, a mianowicie: reprezentacja Rady Ministrów, kierowanie pracami Rady Ministrów, zapewnienie wykonania polityki Rady Ministrów i określenie sposobów jej wykonywania, koordynowanie i kontrolowanie pracy czlonków Rady Ministrów oraz nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych konstytucją i ustawami, to ważne uprawnienia, jakie konstytucja przyznała Prezesowi Rady Ministrów, a które nie regulowała dostatecznie "mała konstytucja". Ponadto zawężono pojęcie rządu, ograniczając go do Prezesa i ministrów przy zachowaniu możliwości powoływa nia przewodniczących określonych w ustawach komitetów (art. 147). U podstaw tych zmian łeżała zapewne potrzeba zw iększenia skuteczności prac rządu i sprawnego nim kierowania Zagadnienie usytuowania trzeciej z władz - sądowniczej, uzyskało w świetłe projektu właściwe rozwiązanie. Obszerny rozdz. VIII poświęcony sądom i trybunałom oparty został na zasadzie "odrębności i niezależnośc i od innych władz" oraz "niezawisłości i nieusuwalno śc i sędziów". Podległość konstytucyjna sędziów oraz uniezależnienie orzeczetl sądów i trybun a łów od wladzy ustawodawczej i wykonawczej, umożliwi aj ą suwerenne spełnianie funkcji wymiaru sprawiedliwości. Oprócz ustroju sądów powszechnych i uprawnień sędziów wyraźnie wyeksponowano znaczenie Trybunału Konstytucyjnego w demokratycznym państwie. Przepis stwierdzający ostateczność orzeczeń Try bun ału Konstytucyjnego (art. 190, ust. 1) stanowi spełnienie dawno już wysuwanych postulatów odebrania sejmowi prawa głosowania jego decyzji". Ostatnie trzy zasady ustrojowe zawarte w rozdz. I Konstytucji można uporządkować n astępująco: zasada samorządności społecznej, zasada wolnej gospodarki rynkowej oraz ochrony prawa własności i jej dziedziczenia, zasada bezstronności państwa w sprawach przekonań religijnych , światopogłądowych i filozoficznych. Pierwsza zasada ujęta w Konstytucji podkreśla pozycję s amorządu społecz nego, a przede wszystkim samorządu terytorialnego (art. 15-17 i art. 163-172), przyznając głównie temu ostatniemu prawo uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej. Konstytucja nie ustanowiła trójszczeblowego pod zia łu wspólnot samorządowych: gminny, powiatowy i wojewódzki, dopuszczając jednak możliwość powołania innych lokałnych i regionalnych w drodze ustawy. Podstawową jednostkę stanowi nadal gmina, a ustanowienie pozostałyc h na mocy ustawy dało możliwość opracowania i u c hwałenia przez sejm reformy samorządowo-administracyjnej w lipcu 1998 r. Oprócz samorządów terytorialnych art. 17 dopuści! możliwość ustawowego powoływania samorządu zawodowego "reprezentującego zawody zaufania publicznego" oraz inne samorządy z zastrzeżeniem, ,że nie mogą one "naruszać wolności wykonywania zawodu. glowy uznać. 44 Szerzej na len temat, zob. A. Wasilewski, Wladza sqclowIlicl.ll w KOIl.-.ryl/lcji Rzeczypospolitej Polskiej, PiP 1998 , z. 7, s. 3-20..

(13) Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej.... I. ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej". Wydaje się, że w kwestii samorządności społecznej w konstytucji wyraźnie uprzywilejowany został samorząd terytorialny, stając się wspólnotą powszechną podnie-. ani. sioną. do rangi zasady ustrojowej. Poświęcono mu również dużo miejsca (art. 15 i l6 w rozdz. I i cały rozdz. VII) w ustawie zasadniczej. Natomiast samorząd zawodowy nie znałazł w konstytucji rozwinięcia, a zwłaszcza, co proponował projekt konstytucji SLD, ukoronowania jego reprezentacji w postaci jednej z izb parlamentu zamiast senatu". Podkreśla to wyższą rangę i przewagę wspólnoty terytorialnej nad zawodową. Kolejna fundamentalna zasada dotyczy ustroju gospodarczego pmistwa. Twórcy konstytucji wprowadzili termin "społecznej gospodarki rynkowej", nie formułując bliżej treści tego modelu gospodarczego. Upoważniają wprawdzie do tego zapisy dotyczące ochrony pracy (art. 24) i katalog praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych, lecz niewiele więcej wnoszą do zrozumienia "spolecznej gospodarki rynkowej" dalsze uzupelnienia art. 20, mówiące o oparciu jej "na wolności dzialalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych". "Solidarność, dialog i wspólpraca partnerów społecznych" dotyczy zapewne organizacji pracodawców i pracobiorców. Sugeruje to nawiązanie do modelu "społecznej gospodarki rynkowej" nadanej mu przez teorię i praktykę Republiki Federalnej Niemiec". Nie znajdujemy jednak w konstytucji nadbudowy tego modelu gospodarczego w postaci "socjalnego państwa prawnego". Nie upieramy się wprawdzie przy konieczności zastosowania tego zapisu, ale w społeczeństwie, które niedawno wyszło z gospodarki państwowej, powinny znaleźć się widoczne instrumenty ustrojowe, chroniące społeczeństwo przed negatywnymi skutkami wolnej gospodarki rynkowej. Szczególne miejsce w projekcie konstytucji zajmują zasady regulujące relacje między państwem a kościolami i związkami wyznamiowymi oraz stosunek władz pmlstwowych do przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych. Problemy te z uwagą obserwowane przez społeczeństwo były i pozostają najbardziej kontrowersyjnymi na forum parlamentu, a rozstrzygnięcie ich w zapisach konstytucyjnych można uznać za wysoce dyskusyjne". Wszystkie pięć ustępów art. 25 budzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Art. 25 ust. l stwierdza, że "kościoły i związki wyznaniowe są równouprawnione". Natomiast w ust. 4 zapisano, że "stosunki między Państwem a Kościołem katolickim określa umowa międzynarodowa zawarta ze Stolicą Apostolską i ustawy", Powstaje pytanie: jakie skutki prawne rodzi umowa międzynarodowa wymagająca upo45 Projekt Konstytucji SLD przewidywał utworzenie Krajowej Izby tworzyłaby forum uzgadniania interesów zawodowych i gospodarczych.. Gospodarki i Pracy, która. 46 Por. O. Schlecht, E. Erbe. Mit der soz;alcn Marktwirtsc/wft his lIGchste JahrJllwdcrt, "Dculschland" 1997, nr 2, s. 15-16. 47 Obszerny opis procesu dochodzenia do wypracowania stanowiska KK ZN przedstawiła B. Górowska. Zagadnienia WUhlO,ki sumienia i WYlI/ania IV pracach I/{ul projektem KOllstytucji Rl.ccz)'pmqJolilej Polskiej [w:1 Dylematy wolności sumie,,;a j wYVlan;o IV pm;sIWach wspó/cz.esllyc:h, A. C7.0ham, B. G6rowska, M. Nadolski,J. Osuchowski, W.rs,wwa t996, s. 99-174..

(14) I. Jerzy Korna.!. ważnienia sejmu do jej podpisania, a jakie ustawa zwykła? Czy wpływ państwa na realizację obu aktów prawnych jest taki sam czy zróżnicowany? W przypadku ustawy zwykłej państwo jest suwerenne w uchwalaniu aktów prawnych regulujących stosunki wewnętrzne. W zawieraniu umów międzynarodowych jest tylko jedną ze suwerennych stron. Ratyfikowana umowa międzynarodowa jest w świetle art. 9ł ust. 2 i 3 konstytucji, drugim po konstytucji źródłem prawa. Jeśli art. 25 ust. 4 obliguje patlstwo do ułożenia stosunków w formie konkordatu z kościołem działającym na jego terytorium, to dobrowolnie ogranicza własną suwerenność i łamie zapisaną w ust. l zasadę równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych. Sprzeczność powyższa nie wynika z faktu, że tylko Kościół katolicki posiada zwierzchność uznaną za podmiot prawa międzynaro dowego, ale na zapisie konstytucyjnym, z którego wynika nakaz zawarcia umowy międzynarodowej. W przeciwnym wypadku stan prawny stosunków pat\stwo-kościół należy uznać za nieuregulowany" . Wątpliwość druga wiąże się z użyciem w ust. 2 wymienionego artykułu terminu "bezstronność" władz pań stwowych wobec przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych swoich obywateli. B. Górecka w cytowanej pracy stwierdza, że termin ten nie występował w języku konstytucyjnym". Pojawił się on zamiast slowa "neutralność", którego nie akceptowali posłowie i senatorowie związani z Kościołem katolickim i on sam przez swoich przedstawicieli w Komisji Konstytucyjnej ZN. Uznanie tożsamości obu terminów nie wydaje się mimo to uzasadnione"'. Skoro telmin "bezstronność" nie był dotychczas używany w języku konstytucyjnym, to jego stosowanie może okazać się trudne do zinterpretowania w konkretnych orzeczeniach prawnych. Zwrócić trzeba ponadto uwagę, że "bezstronność" odnosi się do wszelkiej władzy publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej, a więc administracja, samorządy terytorialne i zawodowe wykonujące zadania zlecone przez państwo w świetle konstytucji są zobowiązane do zachowania "bezstronności" w sprawach wołności przekonań obywateli. Wreszcie uwaga trzecia dotyczy ust. 3 mówiącego o wzajemnej autonomii i niezależności w stosunkach między państwem a kościołami i związkami wyznaniowymi. Ten zapis również należy uznać za brak konsekwencji twórców konstytucji. Nietrafność sformułowania skomentował ekspert KK ZN Leszek Wiśniewski, pisząc: "Zawsze pojęcie "autonomia" odnosi się do mniejszej części istniejącej w ramach większej całości, a nie przeciwnie. To państwo wyraża zgodę na kierowanie się przez kościoły własnymi prawami, pod warunkiem ich niesprzeczności z prawem pallstwowym, a więc tylko państwo jest podmiotem suwerennym i w ramach jego struktury funkcjonują kościoły i związki wyznaniowe jako podmioty autonomiczne. Przepis ust. 3 mówiąc O "wzajemnej autonomii" państwa i Kościoła tworzy coś w rodzaju państwa. Problem tcn minimalizuje L. Wiśniewski, op. cit. 49B.06rowska,op.cit.,s.172. 50 Opinię tę wyraża L. Wiśniewsk.i, op. cit. 48.

(15) Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej.... I. w pm\stwie - co nie było celem żadnej ze stron"". Uprzywilejowanie organizacji kościoła konstytucja tak dalece usankcjonowała, że wewnętrzną suwerenność państwa wyraźnie samoograniczyła, podważając kolejny raz zasadę "bezstronności" wobec przekonań, deklarowanej w ust. 2". Ostatnie zdanie ust. 3 mówiące o "współdziałani u dla dobra człowieka i dobra współnego" stanowi dałszą niekonsekwencję art. 25 konstytucji. Potwierdza ono fakt innej treści terminu neutralność i bezstronność oraz deklaruje współdziałanie z czymś, co nie zawsze musi być jednoznaczne. "Dobro człowieka i wspólne dobro" w rozumieniu kościołów i związków wyznaniowych może być inaczej pojmowane niż dobro obywateli i racja stanu państwa, które prawa winny strzec i chronić przed zagrożeniem. Nadmiar deklaracji nawet z pobudek humanistycznych nie czyni prawa lepszym, lecz trudniejszym do stosowania.. 3. Podsumowanie Analiza zasad ustrojowych zawarta w konstytucji pozwala na sformułowanie kilku ogólniejszych tez. Po pierwsze, konstytucja nawiązuje do parlamentarno-gabinetowej formy państwa. Po drugie, zasady ustrojowe odpowiadają współ czesnym standardom demokracji europejskich. Wyjątek stanowić mogą przepisy regulujące sprawy kościołów i zw ią zków wyznaniowych, które sprzeczne są z rozumieniem zasady demokratycznego państwa prawnego oraz pozostwienie drugiej izby parlamentu, zbędnej w państwie unitarnym . Po trzecie, dokonane przesunięcia w konstrukcji podziału władzy stwarzają korzystniejsze warunki do sprawnego ich funkcjonowania i likwidacji nakładania się kompetencji. Po czwarte, zdefiniowano nowocześnie, chociaż nie wprost, pojęcie suwerena i wyeksponowano zasadę reprezentacji, sprowadzając ją przede wszystkim do przedstawicielstwa. Pominięcie określenia materii spraw koniecznie wydzielonych do decyzji bezpośredniej suwerena stanowi jeden z ważniejszych mankamentów konstytucji. Ze społecznego punktu widzenia niektóre kwestie zapisane w konstytucji pozostaną nadal konfliktogenne, ponieważ Zgromadzenie Narodowe odmówiło podania je wyborowi przez referendum. Inna kwesti a to próba podsumowania w projekcie konstytucji myśli ustrojowej ugrupowań politycznych. Wstępne porównanie wskazuje, że w całości zapisów konstytucji można zauważyć wyraźnie kompromisowy udział elementów myśli pmistwowej najbardziej wpływowych bloków i partii politycznych. Zdecydowana większość projektów konstytucji aprobowała zasadę demokratycznego państwa prawnego, z wyjątkiem projektu KPN i senackiego, które pominęły ten zapis. Konstytucja przyjęła tę zasadę w wersji, o czym wspomniano wyżej, projektu SLD. Przyjęcie parlamentarno-gabinetowej formy państwa SI/bit/em. 52 Zapis do prz.yjęcia. np . T. Pierollck po decyzji Komisji KOllslyt/U..-yjllej, "Słowo" 23 kwiel-. nia 1995..

(16) I. Jerzy. Kornaś. z silną pozycją sejmu wskazuje również na decydujący ud ział koncepcji SLD i PSLlUP, chociaż w kompromisie z opozycją, na rzecz utrzymania drugiej izby parlamentu w postaci senatu. Podobnie w sprawach samorządu społecznego, którego kształt można uznać za consensus os iągnięty przez SLD i UW oraz zapisy dotyczące zakresu praw i wolności obywatelskich. Natomiast sprawy kościelne i wyznaniowe trzeba uznać za calkowite zwycięstwo koncepcji zawartych w projektach senackim i prezydenckim, dzięki zmianie poglądów UW i w większości PSL podczas prac nad opracowaniem i uchwaleniem Konstytucji.. Polltlcal System of the PolIsh Republle In the Light of the Passed by the Natlonal Assembly on 2 Aprll 1997. eonsłitutlon. In the article the author makes an attcmpt at defining the poHtical system governing the Polish State whosc principles arc spccified in the first chaptcr of Ihe Constitution af the Polish Republic and developed in the remaining articles. Bringing those principles to the fareground and lheic analysis from a point af vi ew af poHlical science conslitute the conlenls or the article. Bcsidcs, the aulhor prcsents a preliminary asseSSlllent af what was the contribution af che main polilical parties whilc editing the text af the Constitution,.

(17)