Ocena polityki regionalnej realizowanej w Polsce w latach 2000-2006

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 863. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2011. Kinga Szmigiel Katedra Polityki Ekonomicznej i Programowania Rozwoju. Ocena polityki regionalnej realizowanej w Polsce w latach 2000–2006 1. Wprowadzenie W literaturze przedmiotu opisano wiele modelowych koncepcji polityki regionalnej. W większości rozważań porusza się kwestię, czy niwelować dysproporcje zagospodarowania przestrzennego, czy też wspierać obszary najsilniejsze gospodarczo w dążeniu do podniesienia ich konkurencyjności oraz innowacyjności1. Problem ten polega na wyborze pomiędzy równością i sprawiedliwością a konkurencyjnością i efektywnością 2. Wdrożony w Polsce model polityki regionalnej w latach 2000–2006 w dużym stopniu zadecydował o alokacji środków z Unii Europejskiej, zarówno w układzie regionalnym, jak i priorytetowym. W okresie programowania 2007–2013 od wybranego modelu polityki regionalnej będzie zależeć, w których województwach nastąpi koncentracja wsparcia i czy będzie ono przeznaczone na działania zwiększające innowacyjność i konkurencyjność, czy też wyrównywanie dysproporcji między regionami Polski. Celem niniejszego artykułu jest określenie charakteru polityki regionalnej prowadzonej w Polsce w latach 2000–2006. Podjęto także próbę analizy efektywności polityki regionalnej w okresie bezpośrednio poprzedzającym akcesję Polski do Unii Europejskiej oraz w okresie programowania 2004–2006. Wprawdzie pełna ocena stanie się możliwa dopiero w dłuższej perspektywie, pewne jednak J. Basiński, Koncepcje rozwoju struktury przestrzennej w Polsce – polaryzacja czy równoważenie?, „Przegląd Geograficzny” 2007, nr 79/1. 1. 2 Koncepcja polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, załącznik do obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2001 r., Monitor Polski, nr 26, poz. 432..

(2) Kinga Szmigiel. 86. efekty polityki regionalnej w latach 2000–2006 uwidoczniły się już w osiąganej przez poszczególne regiony dynamice wzrostu gospodarczego, możliwe jest więc sformułowanie wstępnych wniosków. 2. Modele polityki regionalnej W modelu proefektywnościowym zakłada się koncentrację wsparcia w tych regionach, które są najlepiej rozwinięte i w wypadku których zainwestowane środki przyniosą najlepsze rezultaty3. Zastosowanie tego modelu w Polsce w krótkim czasie poskutkowałoby zwiększeniem dysproporcji zarówno między regionami, jak i między obszarami metropolitalnymi a resztą kraju. W założeniu wsparcie dla tzw. lokomotyw wzrostu ma przyczynić się do przyspieszenia wzrostu gospodarczego całego kraju, najpierw wpływając na ogólnokrajowy poziom PKB per capita, a następnie przez rozprzestrzenianie się impulsów rozwojowych na obszary słabiej rozwinięte. Zgadzając się z założeniem o większej efektywności środków przeznaczanych dla regionów najsilniejszych, należy jednocześnie zauważyć, że przyśpieszenie ogólnego wzrostu gospodarczego Polski w wyniku koncentracji wsparcia na obszarach najlepiej rozwiniętych stanowi efekt krótkookresowy. W dalszej perspektywie obszary te napotkają bariery rozwoju, często wynikające z zapóźnienia gospodarczego ich otoczenia. Także teza o dyfuzji rozwoju od „lokomotyw wzrostu” do obszarów słabszych gospodarczo wydaje się nie potwierdzać w warunkach polskich. Dowodem na to jest bardzo słabo rozwinięty wschodni obszar województwa mazowieckiego, na który rozprzestrzeniły się impulsy rozowojowe z pobliskiej aglomeracji warszawskiej. Ponieważ gospodarki aglomeracji straciły charakter zasobochłonny, ich zależność od obszarów peryferyjnych jest coraz mniejsza4. Współpracują więc z sobą aglomeracje znajdujące się na podobnym poziomie rozwoju, a związki ze słabiej rozwiniętym otoczeniem powoli zanikają. Prawdopodobieństwo, że w przyszłości dojdzie do samoczynnego rozprzestrzenienia się wzrostu gospodarczego na obszary peryferyjne, jest bardzo niskie. W niektórych koncepcjach proponuje się zatem połączenie silnego wsparcia najbardziej rozwiniętych obszarów z niwelowaniem dysproporcji między regionami dzięki zastosowaniu strategii redystrybucyjnej5. Efekty przyśpieszonego wzrostu gospodarczego regionów objętych wsparciem byłyby wówczas redystrybuowane na pozostałe Koncepcja…. 3. J. Basiński, op. cit.. 4. Polityka gospodarcza, red. B. Winiarski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, s. 268. 5.

(3) Ocena polityki regionalnej…. 87. województwa, co przyczyniłoby się jednak głównie do wyrównania poziomu życia, nie zaś szans rozwoju. Model wyrównawczy polega na przyznaniu wsparcia głównie regionom zacofanym. Zastosowanie go w Polsce oznaczałoby koncentrację pomocy przede wszystkim w obszarze Polski Wschodniej. Taka alokacja środków w krótkim okresie przyniosłaby relatywnie niewielkie efekty ze względu na wielość problemów występujących na tym obszarze. W perspektywie średnio- i długookresowej prawdopodobnym skutkiem byłoby jednak zmniejszenie dysproporcji w rozwoju regionów, pod warunkiem że środki przyznane obszarom problemowym byłyby wystarczające do pokonania barier strukturalnych. W gospodarce globalnej, charakteryzującej się szybkim wzrostem gospodarczym, polityka prowadząca do wyrównania dysproporcji głównie w zakresie jakości życia i poziomu konsumpcji przynosi jedynie krótkotrwałe efekty. Jeśli zastosowane instrumenty nie wpływają na pobudzenie potencjału endogenicznego zacofanych regionów, dochodzi do dalszego wzrostu dysproporcji. Wielu ekonomistów wyraża poglądy równoważące omówione skrajności. Dostrzegają oni konieczność dążenia do konwergencji Polski i znacznie lepiej rozwiniętych krajów UE-15, ale podkreślają także nieodzowność objęcia wsparciem wszystkich województw. Rośnie też grono osób uznających, że innowacyjność powinna być także wspierana w regionach słabych gospodarczo (T. Kudłacz stwierdza, że innowacje są najbardziej obiecującym czynnikiem rozwoju) 6. Najważniejsze dla regionów opóźnionych jest stworzenie szans wzrostu ich konkurencyjności w długim czasie, a największe możliwości trwałego rozwoju zapewnia właśnie innowacyjność. Podniesienie poziomu innowacyjności w regionach słabych gospodarczo powoduje wyrównanie dysproporcji między województwami oraz stanowi o wysokiej efektywności zastosowanego modelu polityki regionalnej. 3. Modele rozwoju regionalnego w dokumentach strategicznych W Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, przyjętej przez Radę Ministrów 5 października 1999 r., postawiono szybki wzrost gospodarczy ponad dążeniem do wyrównania poziomu przestrzennego zagospodarowania kraju. Zgodnie z jej założeniami z ośrodków miejskich, stanowiących „bieguny wzrostu”, ma się dokonywać dyfuzja aktywności i postępu na obszar całego kraju. Podkreśla się w niej także konieczność akceptacji historycznego zróżnicowania w poziomie T. Kudłacz, Programowanie rozwoju regionalnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, s. 24. 6.

(4) Kinga Szmigiel. 88. rozwoju regionów oraz prawdopodobnego dalszego wzrostu tych dysproporcji w związku z akcesją do struktur Unii Europejskiej. W dokumencie tym dostrzega się jednak możliwość dezintegracji polskiej przestrzeni i jej podziału wzdłuż linii Wisły na dwa odrębne obszary, z których tylko zachodni czerpałby korzyści z integracji z Unią Europejską7. Tym samym wskazuje się na niebezpieczeństwa wynikające z zastosowania proponowanego w Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju. W kolejnych dokumentach strategicznych z zakresu polityki regionalnej przesunięto akcent z modelu proefektywnościowego na model wyrównawczy polityki regionalnej. W Narodowej strategii rozwoju regionalnego 2001–20068 sformułowano następujący cel strategiczny: „Tworzenie warunków wzrostu konkurencyjności regionów oraz przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów w taki sposób, aby sprzyjać długofalowemu rozwojowi gospodarczemu kraju, jego spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej oraz integracji z Unią Europejską”. Natomiast w Narodowym Planie Rozwoju 2004–2006 stawiano sobie za cel: „Rozwijanie konkurencyjnej gospodarki, zdolnej do harmonijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia i osiągnięcie spójności społecznej, ekonomicznej i przestrzennej z Unią Europejską na poziomie regionalnym i krajowym”9. W dokumencie tym podkreślano konieczność wspierania rozwoju wszystkich województw. Wskazywano także, że poziom i cel dofinansowania muszą być dostosowane do specyficznych problemów, z jakimi borykają się poszczególne regiony10. 4. Metodologia badań Do 2000 r. Polska korzystała ze wspierających rozwój regionalny programów pomocowych Phare: STRUDER, STRUDER II, RAPID, INRED, Phare CBC oraz programu „Rozwój regionalny Mazur i Podkarpacia”11. W tym okresie łączna pomoc na realizację polityki regionalnej wyniosła około 500 mln euro, z czego około 300 mln przeznaczono na Phare CBC (Program Współpracy Przygranicznej). Beneficjentami Phare CBC były województwa zachodnie graniczące z Niemcami. Koncepcja…. 7. Uchwała nr 105 Rady Ministrów dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie przyjęcia Narodowej strategii rozwoju regionalnego 2001–2006, Monitor Polski nr 43, poz. 851. 8. 9 Narodowy Plan Rozwoju 2004–2006, przyjęty przez Radę Ministrów 14 stycznia 2003 r., Warszawa 2003, s. 55–56. 10 Założenia Narodowej strategii rozwoju regionalnego na lata 2007–2013, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Departament Polityki Regionalnej, s. 25.. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 2004–2006, Dz.U. nr 166, poz. 1745, s. 403. 11.

(5) 97,8. 75,9. 101,8. 77,9. Pomorskie. Świętokrzyskie. 103,2. 100,1. 79,9. 76,4. 116,3. 99,1. 77,8. 75,0. 92,8. 138,8. 88,2. 85.8. 92,3. 76,6. 93,9. 106,1. 100,0. 1996. 100,3. 104,8. 79,0. 74,8. 113,4. 98,5. 79,9. 75,0. 90,7. 142,4. 88,3. 88,3. 91,5. 75,7. 90,0. 104,2. 100,0. 1997. 98,4. 105,5. 76,9. 76,0. 108,5. 99,3. 77,9. 74,2. 88,7. 149,4. 89,7. 88,1. 91,0. 74,1. 91,8. 101,4. 100,0. 1998. 100,1. 104,9. 77,5. 76,7. 106,9. 101,4. 73,7. 71,5. 83,6. 154,7. 87,2. 90,5. 90,3. 70,8. 87,8. 104,1. 100,0. 1999. 101,9. 106,5. 77,9. 76,9. 108,2. 99,5. 75,1. 69,3. 84,6. 151,3. 87,0. 90,0. 90,0. 69,8. 91,4. 104,1. 100,0. 2000. Źródło: GUS, Bank Danych Regionalnych, www. stat.gov.pl, data dostępu: 20.02.2011.. 98,4. 103,1. Zachodniopomorskie. Wielkopolskie. 79,7. 119,4. Warmińsko-mazurskie. Śląskie. 77,0. 97,9. Podkarpackie. Podlaskie. Opolskie. 128,1. 87,9. 91,0. Mazowieckie. Małopolskie. Łódzkie. 78,0. Lubuskie. Lubelskie. 99,7. 105,3. 100,0. 1995. Kujawsko-pomorskie. Dolnośląskie. Polska. Wyszczególnienie. 101,9. 106,5. 77,9. 76,9. 108,2. 98,1. 77,3. 70,0. 81,9. 156,6. 84,2. 90,3. 88,5. 70,8. 91,5. 101,6. 100,0. 2001. 98,4. 103,9. 76,0. 76,6. 109,2. 99,9. 77,1. 69,7. 81,1. 154,3. 85,9. 91,4. 87,8. 70,1. 91,1. 103,5. 100,0. 2002. 94,7. 104,9. 78,5. 77,6. 109,2. 98,6. 75,8. 70,4. 79,6. 155,2. 86,1. 92,3. 86,4. 70,4. 89,5. 102,7. 100,0. 2003. 92,7. 107,6. 77,4. 76,9. 112,6. 97,8. 74,6. 69,5. 86,2. 151,6. 85,8. 92,1. 89,4. 69,2. 89,3. 102,0. 100,0. 2004. 92,8. 106,9. 76,5. 74,8. 107,9. 98,2. 74,0. 69,0. 82,8. 158,4. 85,3. 91,8. 90,2. 68,3. 87,2. 103,3. 100,0. 2005. Tabela 1. Poziom PKB per capita w poszczególnych województwach w latach 1995–2006 w relacji do średniej krajowej. 91,1. 105,3. 75,6. 76,0. 106,1. 98,5. 73,4. 68,4. 80,4. 159,7. 86,7. 91,8. 89,0. 67,6. 87,4. 107,0. 100,0. 2006. Ocena polityki regionalnej… 89.

(6) 90. Kinga Szmigiel. W 2000 r. rozpoczęto wdrażanie programów przedakcesyjnych o większym znaczeniu dla polityki regionalnej, m.in. programu Phare „Spójność Społeczna i Gospodarcza”. Opracowano także dokumenty strategiczne, zarówno o charakterze horyzontalnym, jak i określające kierunki wydatkowania funduszy przedakcesyjnych. Z tych względów w niniejszej pracy przyjęto jako bazowy rok 2000. W celu przeprowadzenia analizy zastosowanych w praktyce modeli polityki gospodarczej należy najpierw podzielić województwa Polski na grupy: najlepiej rozwiniętych, najsłabszych oraz tych, które są na średnim poziomie rozwoju. Na podstawie wysokości PKB per capita w stosunku do średniej krajowej w latach 1995–2000 za najsilniejsze gospodarczo uznać można województwa: mazowieckie, śląskie, wielkopolskie i dolnośląskie (tabela 1). Według tego samego wskaźnika pięć ostatnich miejsc pod względem rozwoju gospodarczego zajęły województwa Polski Wschodniej. Najniższy poziom PKB per capita charakteryzował województwo lubelskie. Województwo małopolskie, uznawane za jedno z najlepiej rozwiniętych w kraju, pod względem wysokości PKB per capita znalazło się w grupie o średnim poziomie rozwoju i jako takie będzie przedmiotem analizy przedstawionej w niniejszej pracy. Analizie poddano wysokość i strukturę środków przyznanych poszczególnym regionom w ramach najistotniejszych instrumentów polityki regionalnej, zarówno krajowej, jak i unijnej. Z okresu przedakcesyjnego wybrano program Phare „Spójność Społeczna i Gospodarcza”, a z okresu programowania 2004–2006 – Zintegrowany Program Rozwoju Regionalnego. Ze względu na duży udział funduszy z tych programów w łącznej kwocie dofinansowania z Unii Europejskiej ich alokacja w układzie regionalnym miała decydujący wpływ na realizowany model polityki regionalnej w latach 2000–2003 (Phare SSG) oraz 2004–2006 (ZPORR). Spośród instrumentów krajowych zostaną omówione kontrakty wojewódzkie, z uwzględnieniem podziału na okres przed- i poakcesyjny. Badanie dotyczyło podziału funduszy publicznych z programów Phare SSG i ZPORR oraz kontraktów wojewódzkich w układzie regionalnym, a także ze względu na cele tych programów i określone w nich priorytety. Rzeczywistą alokację środków oceniono w świetle założeń modelu proefektywnościowego i wyrównawczego, a także pod względem spójności z obranym dla danego instrumentu celem strategicznym. Zwrócono także uwagę na to, w jakim stopniu dany instrument służył wspieraniu konkurencyjności i innowacyjności regionów Polski. 5. Środki przedakcesyjne Podstawą alokacji przestrzennej funduszy Phare SSG był poziom rozwoju społeczno-gospodarczego wyrażony wartością PKB per capita. Jedynie województwo śląskie zostało zakwalifikowane do pierwszej edycji programu ze.

(7) 20,4. 68,6. 22,1. 29,6. Pomorskie. Świętokrzyskie. 10,9. 5,1. 43,5. 22,7. 15,6. 10,2. 49,7. 32,4. 18,2. 4,6. 12,2. 12,9. 20,0. 34,4. 19,1. 8,1. 16,4. ogółem. 66,6. 30,9. 265,5. 138,3. 95,2. 62,0. 303,3. 197,6. 110,8. 27,8. 74,2. 78,4. 121,7. 209,6. 116,6. 49,5. 100,0. w porównaniu do średniej krajowej. 54,1. 26,5. 68,7. 71,6. 61,8. 54,8. 70,1. 59,8. 58,1. 39,1. 55,6. 65,8. 63,8. 60,3. 71,8. 49,1. 61,0. rozwój podstawowej infrastruktury. 31,9. 63,1. 18,5. 19,1. 25,0. 33,7. 17,9. 28,6. 25,3. 52,1. 33,6. 18,9. 25,4. 23,7. 20,1. 35,6. 26,5. wsparcie małej i średniej przedsiębiorczości. 14,1. 10,4. 12,8. 9,4. 13,2. 11,5. 12,0. 11,6. 16,6. 8,8. 10,7. 15,3. 10,7. 16,0. 8,1. 15,3. 12,5. rozwój zasobów ludzkich. Struktura wydatków ze względu na przeznaczenie (w %). Źródło: Sprawozdanie końcowe z realizacji Programu wsparcia na lata 2001–2003, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa, kwiecień–maj 2004.. 17,0. 18,5. Zachodniopomorskie. Wielkopolskie. 62,4. 73,8. Warmińsko-mazurskie. Śląskie. 60,2. 19,3. Podkarpackie. Podlaskie. Opolskie. 23,4. 39,2. 33,6. Mazowieckie. Małopolskie. Łódzkie. 75,8. Lubuskie. Lubelskie. 39,6. 23,6. 626,7. Ogółem. Kujawsko-pomorskie. Dolnośląskie. Polska. Wyszczególnienie. Środki per capita. Tabela 2. Środki z programu Phare SSG w latach 2000–2003 w układzie regionalnym (w mln euro). Ocena polityki regionalnej… 91.

(8) Kinga Szmigiel. 92. względu na problemy związane z restrukturyzacją przemysłu. W następnych edycjach Phare SSG dołączano kolejne województwa, w których borykano się z problemami strukturalnymi, aż w 2003 r. pomoc objęła cały obszar Polski. Na programy Phare SSG w latach 2000–2003 planowano wydać łącznie 640 mln euro. Środki te przeznaczono na trzy główne cele programu: rozwój podstawowej infrastruktury (około 60% środków), rozwój zasobów ludzkich (około 20% środków) oraz wsparcie małej i średniej przedsiębiorczości (20% środków). Zgodnie z założeniem, że zadaniem programu Phare SSG było wyrównywanie dysproporcji rozwojowych, największe środki w kwotach nominalnych otrzymały województwa: lubelskie, podlaskie, podkarpackie oraz śląskie, lubuskie i zachodniopomorskie. Rzeczywista alokacja środków pomocowych była w dużym stopniu zgodna z założeniami teoretycznymi. Największe środki w przeliczeniu na mieszkańca również przyznano województwom Polski Wschodniej. Województwa najlepiej rozwinięte: mazowieckie, dolnośląskie i wielkopolskie, otrzymały niewielkie środki z programu Phare SSG. Także sposób wydatkowania przyznanych funduszy był w tych regionach inny. W odróżnieniu od reszty kraju, gdzie dominowały projekty infrastrukturalne, województwa o najwyższym poziomie rozwoju skoncentrowały się na pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw. Najlepszą strukturą wydatków charakteryzowało się województwo wielkopolskie, gdzie na infrastrukturę podstawową przeznaczono jedynie 26,5% środków, podczas gdy na wsparcie małych i średnich przedsiębiorstw 63,1%. Wdrożenie programu Phare SSG nie doprowadziło niestety do rozwiązania strategicznych problemów regionów. Zdaniem ekspertów wynikało to głównie ze zbyt małych zdolności absorpcyjnych oraz tego, że wysokość przyznanych funduszy okazała się niewystarczająca w porównaniu z potrzebami, zwłaszcza w województwach Polski Wschodniej. Realizacja Phare SSG nie umożliwiła przeprowadzania inwestycji na szeroką skalę, które dałyby impuls do przyspieszenia rozwoju obszarów objętych wsparciem12. 6. Okres programowania 2004–2006 W okresie programowania 2004–2006 Polska otrzymała łącznie ponad 12,8 mld euro z budżetu Unii Europejskiej. Największym beneficjentem, zarówno pod względem łącznej kwoty otrzymanego dofinansowania, jak i liczby projektów zrealizowanych dzięki wsparciu, był region mazowiecki. Najwięcej środków per capita także otrzymało województwo mazowieckie oraz województwa zachodniopomorskie i dolnośląskie. Województwa Polski Wschodniej oraz opolskie i lubu Raport o rozwoju i polityce regionalnej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, listopad 2007, s. 107. 12.

(9) Ocena polityki regionalnej…. 93. skie otrzymały najmniejsze wsparcie. Także w przeliczeniu na mieszkańca pomoc dla Polski Wschodniej była najmniejsza w kraju. Wynika to przede wszystkim z bardzo niskiego poziomu dofinansowania tego obszaru z Funduszu Spójności i ZPORR, z których pochodził znaczny odsetek środków pomocowych w okresie programowania 2004–2006. Celem ZPORR było „tworzenie warunków wzrostu konkurencyjności regionów oraz przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów w taki sposób, aby sprzyjać długofalowemu rozwojowi gospodarczemu kraju, jego spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej oraz integracji z Unią Europejską”13. W uzupełnieniu ZPORR doprecyzowano pojęcie wzrostu konkurencyjności, wskazując jako punkt odniesienia regiony europejskie, co wskazywałoby na promowanie modelu proefektywnościowego. W programie założono jednak poprawę sytuacji wszystkich regionów, co wyklucza koncentrację wyłącznie na obszarach najsilniejszych gospodarczo. W praktyce, podobnie jak w wypadku większości instrumentów rozwoju regionalnego, za pomocą ZPORR wdrażano model pośredni. Na realizację programu ZPORR w latach 2004–2006 planowano przeznaczyć łącznie 4083,9 mln euro środków publicznych. Z tej kwoty fundusze strukturalne miały stanowić 2968,5 mln euro. Środki ZPORR wydane na poszczególne priorytety i działania przedstawiono w tabeli 3. W ramach opisanych priorytetów do działań wspierających konkurencyjność oraz innowacyjność należą: działanie 1.3 „Regionalna infrastruktura społeczna”, działanie 1.5 „Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego”, działanie 2.5 „Promocja przedsiębiorczości”, działanie 2.6 „Regionalne strategie innowacyjne i transfer wiedzy”, działanie 3.4 „Mikroprzedsiębiorstwa” oraz działanie 3.5 „Lokalna infrastruktura społeczna”. Przeznaczono na nie łącznie 19,6% środków ZPORR. Wsparcie innowacyjności regionów było więc bardzo małe, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że w ramach wymienionych działań realizowano także projekty nieprzekładające się na wzrost konkurencyjności. Przewaga kwestii ogólnospołecznych nad działaniami podnoszącymi konkurencyjność świadczy o stosowaniu modelu polityki wyrównawczej. Środki ZPORR zostały jednak rozproszone na zbyt dużą liczbę zróżnicowanych priorytetów, aby skutecznie przyczynić się do rozwiązania problemów w najbiedniejszych województwach. Podział środków ZPORR pomiędzy poszczególne regiony przeprowadzono na podstawie algorytmu zastosowanego wcześniej w Narodowej strategii rozwoju regionalnego i Programie wsparcia na lata 2000–2003: 13 Uzupełnienie Zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego 2004–2006, tekst jednolity uwzględniający zmiany przyjęte przez Komitet Monitorujący ZPORR w dniu 17 stycznia 2007 r..

(10) Kinga Szmigiel. 94. – 80% środków podzielono proporcjonalnie do liczby ludności w poszczególnych województwach, – 10% środków podzielono proporcjonalnie do liczby mieszkańców pomiędzy województwa: lubelskie, podkarpackie, podlaskie, świętokrzyskie i warmińsko-mazurskie jako te, których średni poziom PKB per capita w latach 1997–1999 był niższy od 80% średniej krajowej tego wskaźnika, – 10% środków przeznaczono dla 72 powiatów, w których średnia stopa bezrobocia w latach 1999–2001 przekraczała 150% średniej krajowej. Tabela 3. Środki ZPORR z uwzględnieniem priorytetów i działań Priorytety i działania ZPORR. Dofinansowanie Udział w całkowitym w ramach dofinansowaniu ZPORR ZPORR (w %) 2 968 470 769. 100. 1 762 567 948. 59,4. 768 594 658. 25,9. 2. Infrastruktura ochrony środowiska. 301 044 658. 10,1. 4. Rozwój turystyki i kultury. 197 884 658. 6,7. 6. Rozwój transportu publicznego w aglomeracjach. 167 894 658. 5,7. Priorytet I: Rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmocnieniu konkurencyjności regionów 1. Modernizacja i rozbudowa regionalnego układu transportowego 3. Regionalna infrastruktura społeczna 5. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego. Priorytet II: Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach. 1. Rozwój umiejętności powiązany z potrzebami regionalnego rynku pracy i możliwości kształcenia ustawicznego w regionie 2. Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne. 3. Reorientacja zawodowa osób odchodzących z rolnictwa. 4. Reorientacja zawodowa osób zagrożonych procesami restrukturyzacyjnymi. 5. Promocja przedsiębiorczości. 6. Regionalne strategie innowacyjne i transfer wiedzy. Priorytet III: Rozwój lokalny 1. Obszary wiejskie. 2. Obszary podlegające restrukturyzacji. 233 954 658. 93 194 658. 7,9. 3,1. 438 469 535. 14,8. 97 951 589. 3,3. 121 711 589. 4,1. 54 421 589. 1,8. 74 211 589. 2,5. 45 641 589. 1,5. 727 523 283. 24,5. 116 884 658. 3,9. 44 531 590. 352 094 658. 1,5. 11,8.

(11) Ocena polityki regionalnej…. 95. cd. tabeli 3 Priorytety i działania 3. Zdegradowane obszary miejskie, poprzemysłowe i powojskowe 4. Mikroprzedsiębiorstwa. 5. Lokalna infrastruktura społeczna. Dofinansowanie Udział w całkowitym w ramach dofinansowaniu ZPORR ZPORR (w %) 99 554 658. 3,4. 65 494 658. 2,2. 33 910 003. 1,3. 102 494 651. Priorytet IV: Pomoc techniczna. 3,4. Źródło: Zintegrowany…. Tabela 4. Środki z programu ZPORR w poszczególnych regionach (w mln zł) – dane z 17 września 2008 r. z uwzględnieniem realokacji uchwalonych podczas XVI posiedzenia Komitetu Monitorującego ZPORR Wyszczególnienie Polska. Dolnośląskie. Środki ZPORR 10 199,5. 56,6. 745,1. 26,4. 574,9. 15,9. 529,4. Lubuskie. 307,4. Łódzkie. Małopolskie. 283,6. 41,8. Podkarpackie. 710,4. Pomorskie. Śląskie. Świętokrzyskie. 43,5 66,7. 411,7. 42,6. 1 023,0. 69,5. 590,5 496,2. Warmińsko-mazurskie. 666,3. Zachodniopomorskie. 517, 2. Wielkopolskie. 56,8 58,0. 1 109,7. Podlaskie. 47,1. 697,3. Mazowieckie. Opolskie. 43,4. 817,6. Kujawsko-pomorskie. Lubelskie. Udział ZPORR w całkowitej kwocie dotacji (w %). 719,4. 31,8. 64,5 43,5 39,1. 26,5. Źródło: Mapa wsparcia regionalnego 2004–2006, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, lipiec 2005.. Zastosowanie tego algorytmu spowodowało dyskryminację województw słabo zaludnionych, a do takich należą najsłabiej rozwinięte w kraju regiony Polski Wschodniej. Alokacja środków w układzie regionalnym, w przeciwieństwie do.

(12) Kinga Szmigiel. 96. podziału pieniędzy ze względu na poszczególne priorytety i działania, sprzyjała realizacji modelu proefektywnościowego. Jak wynika z danych przedstawionych w tabeli 4, skutkiem zastosowanego algorytmu była koncentracja pomocy w silnych gospodarczo województwach o wysokiej gęstości zaludnienia. Regiony słabo rozwinięte uzyskały najmniejsze wsparcie. Przeznaczono duże środki na wspomaganie regionów dobrze rozwiniętych, choć z układu priorytetów wynika, że ZPORR nie był ukierunkowany na pobudzanie innowacyjności. Większość środków została przeznaczona na rozbudowę infrastruktury podstawowej, co zgodnie z ujęciem modelowym stanowiło cel najbardziej odpowiadający potrzebom Polski Wschodniej. Efektywność programu była ograniczona również dlatego, że nie uwzględniono specyficznych uwarunkowań w poszczególnych województwach i obranych strategii rozwoju. Proporcje finansowania poszczególnych działań także nie były dopasowane do potrzeb i uwarunkowań regionalnych. 7. Kontrakty wojewódzkie Ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego14 wprowadziła kontrakty wojewódzkie – nowy instrument wsparcia rozwoju regionów. Miały one za zadanie wspomagać realizację ogólnego celu polityki regionalnej: „tworzenie warunków wzmacniania konkurencyjności całego kraju oraz poszczególnych regionów w stosunku do krajów i regionów europejskich”. Pomimo obrania celu o charakterze proefektywnościowym zakładano największy napływ wsparcia z kontraktów wojewódzkich do regionów zagrożonych marginalizacją, zwłaszcza terenów wiejskich i obszarów restrukturyzacji przemysłu. W Programie wsparcia na lata 2001–2003 proponowano wprawdzie wstępne przyporządkowanie środków do czterech ogólnokrajowych priorytetów, ale uwzględniano także możliwość dokonania przesunięć przez samorządy województw15. W większości regionów nie skorzystano jednak z tej możliwości, przeznaczając około połowy środków na priorytet I – rozbudowę i modernizację infrastruktury służącej wzmacnianiu konkurencyjności województw16. Kolejnym priorytetom odpowiadały następujące udziały w łącznej kwocie kontraktów: priorytetowi II – restrukturyzacji bazy ekonomicznej województw i tworzeniu warunków jej dywersyfikacji: 15%, priorytetowi III – rozwojowi zasobów ludzkich: 12%, priorytetowi IV – wsparciu obszarów wymagających aktywizacji i zagrożonych marginalizacją: 18%, a priorytetowi V – współpracy regionów: 5%. W rzeczywistości w ramach priorytetu I prowadzono głównie inwestycje 14. Dz.U. nr 48, poz. 550.. Sprawozdanie końcowe…. 15. Ibidem.. 16.

(13) Ocena polityki regionalnej…. 97. z zakresu transportu i komunikacji, a w ramach priorytetu II organizowano szkolenia i umożliwiano przekwalifikowanie. W pierwszej edycji kontraktów wojewódzkich nastawiono się na rozwiązywanie bieżących problemów i zaspokajanie potrzeb, nie zaś na inwestycje rozwojowe i wspierające innowacyjność. W całym okresie 2001–2006 wydatki na wsparcie przedsiębiorczości, w tym także na działalność badawczo-rozwojową, stanowiły niewielki odsetek środków w kontraktach wojewódzkich17. Ich udział w pierwszym roku wyniósł średnio w kraju 3% wszystkich wydatków, a w kolejnych latach systematycznie malał. Jedynie województwa: zachodniopomorskie, pomorskie i małopolskie przeznaczyły na ten cel około 10% kwoty, którą dysponowano w ramach kontraktów w latach 2001–2006. Znikomą część środków z kontraktów wojewódzkich przeznaczono także na inwestycje w infrastrukturę telekomunikacyjną i informatyczną. Zarówno w grupie województw silnych gospodarczo, jak i w grupie najgorzej rozwiniętych wydatki proinnowacyjne stanowiły marginalną część inwestycji w zakresie kontraktów wojewódzkich. W województwach Polski Wschodniej odnotowano jednak relatywnie duże wsparcie dla oświaty. Spośród regionów najlepiej rozwiniętych w oświatę dużo zainwestowano w województwach dolnośląskim i wielkopolskim. Jak wynika z danych przedstawionych w tabeli 5, poszczególnym regionom przyznano zróżnicowane środki. Najmniejsze kwoty otrzymały województwa: lubuskie, opolskie i zachodniopomorskie. Najwięcej otrzymały województwa: mazowieckie, małopolskie i śląskie – przekazane im fundusze wynosiły ponad 40% ogólnej kwoty kontraktów. Łącznie w okresie 2001–2006 w przeliczeniu na mieszkańca najwięcej środków z kontraktów wojewódzkich otrzymało województwo mazowieckie. Województwa Polski Wschodniej (z wyjątkiem lubelskiego) również otrzymały ponadprzeciętną ilość środków per capita. Tabela 5. Środki na realizację kontraktów wojewódzkich w latach 2001–2006 w poszczególnych regionach (w mln zł) Wyszczególnienie. Polska. Dolnośląskie. 2001–2003. 1 376,96. 264,48. 47,48. Kujawsko-pomorskie. Lubelskie Lubuskie. Łódzkie. Małopolskie. 17. 2004. 5 746,73. Raport o rozwoju…, s. 96.. 397,33. 299,57 39,30. 241,45. 464,19. 86,13. 2005–2006. 8 529,97. 66,78. 378,75. 111,33. 70,80. 54,44. 59,87. 82,88. 33,92. 110,34. Razem. 1 406,28. 29,09 87,97. 594,79. 424,80. 102,30. 384,20. 662,50.

(14) Kinga Szmigiel. 98. cd. tabeli 5. Wyszczególnienie. Mazowieckie Opolskie. Podkarpackie. Podlaskie. Pomorskie. Śląskie. 2001–2003 1 528,16. 120,04. 46,04. 111,10. 318,22. 90,95. 189,02. 431,22. 284,41. Wielkopolskie. 385,73. Zachodniopomorskie. 333,64. 429,67. Świętokrzyskie. Warmińsko-mazurskie. 2004. 243,01 110,92. 2005–2006 336,50 51,89. 79,97. Razem. 2 198,30 217,97. 620,75. 56,23. 38,82. 284,07. 103,35. 121,66. 656,23. 73,13. 74,41. 390,56. 67,30. 219,49. 47,14. 65,58 41,27. 89,51. 41,97 71,76. 498,68. 373,52. 523,07. Źródło: Sprawozdanie końcowe…; Raport o rozwoju…. Należy podkreślić, że przedstawione w tabeli 5 rzeczywiste wydatki poniesione w ramach kontraktów w niektórych województwach znacznie odbiegały od założonych. Na przykład w latach 2002 i 2003 kontrakty zrealizowano w województwie lubuskim, odpowiednio, w 40% i w 31%, w 2002 r. w opolskim – w 50,1%, a w zachodniopomorskim – w 54,4%. W województwie podkarpackim w tym samym roku kontrakt zrealizowano w 143,9%. Zmiany w poziomie finansowania zostały wprowadzone głównie po stronie samorządowej, podczas gdy płatności realizowane z budżetu w dużej mierze odpowiadały założeniom Programu wsparcia 2001–2003. Podobne tendencje występowały w późniejszych latach. W latach 2001–2006 poziom wykonania kontraktów wojewódzkich w najsłabszych gospodarczo regionach nie odbiegał od średniej krajowej, a w województwie warmińsko-mazurskim był wyraźnie wyższy, co należy podkreślić, zwłaszcza z uwagi na powszechność opinii o słabości instytucjonalnej województw opóźnionych gospodarczo. Dzięki kontraktom wojewódzkim, zwłaszcza w Polsce Wschodniej, możliwa była rozbudowa infrastruktury podstawowej. Małe zaangażowanie finansowe niektórych samorządów w realizację kontraktów wojewódzkich można tłumaczyć rozbieżnością celów regionalnych z narzuconymi kierunkami inwestowania. Kontrakty wojewódzkie nie były dostosowane do uwarunkowań regionalnych18. Priorytety sformułowano na poziomie ogólnokrajowym i na ich podstawie dokonano alokacji środków we wszystkich regionach, niezależnie od ich rzeczywistych potrzeb. Efektem zastosowania tego instrumentu było przede wszystkim umożliwienie dokończenia w niektórych województwach rozpoczętych wcześniej Raport o rozwoju…. 18.

(15) Ocena polityki regionalnej…. 99. poważnych inwestycji infrastrukturalnych (np. do województwa mazowieckiego trafiły bardzo duże środki na budowę warszawskiego metra). Kontrakty wojewódzkie nie przyczyniły się do podniesienia konkurencyjności polskich regionów, osiągnięto jednak cel – przygotowano instytucje w regionach do wdrażania programów wsparcia z Unii Europejskiej19. 8. Efekty polityki regionalnej W okresie 2000–2006 dysproporcje w rozwoju regionów Polski zwiększyły się, o czym świadczy m.in. większa rozpiętość wartości PKB per capita w stosunku do średniej krajowej (tabela 1). Wyraźnie wyróżniają się jednak lata 2000–2003 oraz 2004–2006, czyli okresy przed akcesją Polski do Unii Europejskiej i po niej. W latach 2000–2003 wartości PKB per capita w województwach Polski Wschodniej zbliżyły się do średniej krajowej. Spośród najsilniejszych regionów wartości te najbardziej w stosunku do średniej krajowej powiększyły się w województwach mazowieckim oraz śląskim. Pierwsze otrzymało największą kwotę w ramach kontraktu wojewódzkiego, drugie natomiast objęto wsparciem Phare SSG ze względu na konieczność restrukturyzacji przemysłu. Pozwala to wnioskować o nieznacznej przewadze aspektu wyrównawczego w polityce regionalnej w latach 2000–2003. Zarówno w opracowaniach teoretycznych, jak i praktycznych z okresu przedakcesyjnego wskazywano na wysokie prawdopodobieństwo pogłębiania się różnic między regionami po wstąpieniu przez Polskę do Unii Europejskiej20. Podkreślano także, że regiony lepiej rozwinięte odniosą korzyści z procesów integracji, podczas gdy słabym gospodarczo regionom niezdolnym do konkurowania na międzynarodowym rynku grozi trwała marginalizacja. W skali kraju największymi beneficjentami miały być województwa zachodnie oraz ogólnie obszary metropolitalne21. Prognozy te sprawdziły się w wypadku regionów Polski Wschodniej oraz województwa mazowieckiego i dolnośląskiego. W pozostałych województwach z grupy najsilniejszych gospodarczo: śląskim i wielkopolskim, w okresie 2004–2006 PKB na mieszkańca zbliżyło się do średniej krajowej. Model wyrównawczy polityki regionalnej znalazł w tamtym okresie słabe odzwierciedlenie w alokacji wsparcia, 19. Sprawozdanie końcowe…. M. Klamut, Konwergencja makroekonomiczna i jej konsekwencje dla równoważenia rozwoju regionów Europy oraz Polski [w:] Konkurencyjność regionów, red. eadem, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław 1999. 20. 21 A. Prusek, Kompleksowa ocena wpływu akcesji Polski do Unii Europejskiej na jej rozwój społeczno-ekonomiczny i gospodarczy [w:] Problemy gospodarki regionalnej i polityki ekonomicznej, red. K. Górka, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2007, s. 37..

(16) 100. Kinga Szmigiel. tak unijnego, jak i krajowego, nie można więc mówić o małej skuteczności wyrównywania dysproporcji, ale raczej o pewnych zaniedbaniach w tej sferze. W latach 2000–2003 średni roczny wzrost PKB na mieszkańca Polski wyniósł 4,3% (2000 r. przyjęto jako bazowy), natomiast w okresie 2004–2006 osiągnął 8% (jako bazowy przyjęto rok 2003). W tych samych okresach PKB per capita w województwie mazowieckim rósł rocznie, odpowiednio, średnio o 5,4% i 9% (największa dynamika rozwoju miała miejsce w latach 2000–2006). W pozostałych województwach z grupy najsilniejszych gospodarczo osiągnięto podobne wyniki. W okresie poprzedzającym akcesję do Unii Europejskiej średni roczny wzrost PKB per capita całej grupy wyniósł 4,4%, a w latach 2004–2006 – 8,5%. Województwa Polski Wschodniej osiągnęły tempo wzrostu tego wskaźnika na poziomie 4,6% w latach 2001–2003 i 6,6% w latach 2004–2006. Na dynamikę wzrostu gospodarczego poszczególnych województw wpłynęło w analizowanym okresie wiele czynników, nie tylko zastosowane instrumenty polityki regionalnej: wdrożone programy strukturalne, lokalizacja inwestycji zagranicznych, zmiany koniunktury. Dodatkowo od 2004 r. polskie regiony korzystały w pełni z uczestnictwa we wspólnym rynku Unii Europejskiej, co miało niebagatelny wpływ na ich rozwój. Biorąc jednak pod uwagę alokację środków z omówionych programów, można stwierdzić, że model proefektywnościowy nie został zrealizowany. Różnice w dynamice wzrostu pomiędzy województwami Polski Wschodniej a regionami najsilniejszymi gospodarczo, silnie wspieranymi i odnoszącymi wiele korzyści z samego udziału we Wspólnym rynku, nie świadczą o efektywnej alokacji funduszy publicznych w ramach polityki regionalnej. 9. Wnioski W latach 2000–2006 przygotowano w Polsce wiele dokumentów mających stanowić podstawę do tworzenia polityki regionalnej zarówno na poziomie interregionalnym, jak i intraregionalnym. Wielość opracowań odnoszących się do tego samego okresu oraz brak spójności zawartych w nich celów obniżyły jednak skuteczność prowadzonej polityki. Mimo że priorytety zawarte w dokumentach uwzględniały zarówno konieczność wyrównywania dysproporcji między regionami, jak i wspierania konkurencyjności, w praktyce w latach 2000–2006 pomoc regionalna była kierowana głównie do województw najlepiej rozwiniętych. Kontrakty wojewódzkie w całym okresie ich obowiązywania były nastawione głównie na rozwiązywanie konkretnych problemów w poszczególnych województwach oraz realizowanie najpotrzebniejszych inwestycji, co odpowiadało bardziej założeniom polityki strukturalnej. Jedynie przyznawanie środków przedakcesyjnych z programu Phare SSG, zwłaszcza w pierwszej edycji z 2000 r., przebiegało zgodnie z modelem polityki.

(17) Ocena polityki regionalnej…. 101. wyrównawczej. Program ten charakteryzowała także duża zgodność założeń teoretycznych, wyrażonych w celach programu, z zastosowanym algorytmem alokacji środków w układzie regionalnym, a następnie samą alokacją. Ustalanie priorytetów na poziomie ogólnokrajowym okazało się nieskuteczne ze względu na duże dysproporcje rozwojowe między poszczególnymi regionami Polski i wynikające z tego zróżnicowane problemy i potrzeby. Jest to widoczne zwłaszcza na przykładzie kontraktów wojewódzkich, w ich finansowanie aktywnie włączyły się bowiem tylko te samorządy, których cele były zbieżne z kierunkami inwestowania określonymi na poziomie krajowym. W pozostałych przypadkach samorządy przeznaczały fundusze na osiąganie własnych celów, często kosztem wykonania inwestycji z kontraktów wojewódzkich. Mimo że środki pomocowe trafiały głównie do województw: mazowieckiego, śląskiego, wielkopolskiego i dolnośląskiego, nie osiągnęto dzięki nim znacznego przyspieszenia dynamiki rozwoju. Wynikało to prawdopodobnie z dużego rozproszenia środków pomocowych na nadmierną liczbę zróżnicowanych priorytetów. Koncentracja na podnoszeniu konkurencyjności i innowacyjności być może nie wpłynęłaby na większą dynamikę wzrostu bezpośrednio po akcesji do Unii Europejskiej, ale zapewniłaby trwałość rozwoju gospodarczego. Warto podkreślić, że metoda alokacji środków z Funduszu Spójności odpowiada założeniom poprawy spójności społeczno-gospodarczej Polski z pozostałymi krajami Unii Europejskiej. Oznacza to, że środki te przeznaczono na projekty kluczowe dla poprawy spójności naszego kraju z Unią Europejską, nie zaś na wyrównywanie poziomu rozwoju polskich regionów22. Niezależnie zatem od przyjętego modelu polityki regionalnej na poziomie ogólnokrajowym Polska realizowała założenia polityki regionalnej Unii Europejskiej. Literatura Basiński J., Koncepcje rozwoju struktury przestrzennej w Polsce – polaryzacja czy równoważenie?, „Przegląd Geograficzny” 2007, 79/1. Klamut M., Konwergencja makroekonomiczna i jej konsekwencje dla równoważenia rozwoju regionów Europy oraz Polski [w:] Konkurencyjność regionów, red. eadem, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław 1999. Koncepcja polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, załącznik do Obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2001 r., Monitor Polski, nr 26, poz. 432. Kudłacz T., Programowanie rozwoju regionalnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999. Mapa wsparcia regionalnego 2004–2006, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, lipiec 2005. Raport o rozwoju…, s. 122.. 22.

(18) 102. Kinga Szmigiel. Narodowy plan rozwoju 2004–2006, przyjęty przez Radę Ministrów 14 stycznia 2003 r., Warszawa 2003. Polityka gospodarcza, red. B. Winiarski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999. Prusek A., Kompleksowa ocena wpływu akcesji Polski do Unii Europejskiej na jej rozwój społeczno-ekonomiczny i gospodarczy [w:] Problemy gospodarki regionalnej i polityki ekonomicznej, red. K. Górka, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2007. Raport o rozwoju i polityce regionalnej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, listopad 2007. Sprawozdanie końcowe z realizacji Programu wsparcia na lata 2001–2003, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa, kwiecień–maj 2004. Uchwała nr 105 Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie przyjęcia Narodowej strategii rozwoju regionalnego 2001–2006, Monitor Polski, nr 43, poz. 851. Ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, Dz.U. nr 48, poz. 550. Uzupełnienie Zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego 2004–2006, tekst jednolity uwzględniający zmiany przyjęte przez Komitet Monitorujący ZPORR w dniu 17 stycznia 2007 r. Założenia Narodowej strategii rozwoju regionalnego na lata 2007–2013, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Departament Polityki Regionalnej. Zintegrowany program operacyjny rozwoju regionalnego 2004–2006, Dz.U. nr 166, poz. 1745. An Assessment of Regional Policy Implemented in Poland between 2000 and 2006 The regional policy model implemented in Poland between 2000 and 2006 was a combined one linking elements of both equalisation and pro-efficiency policy. The instruments applied in the period preceding Poland’s accession to the European Union laid greater emphasis on leveling the disproportions in voivodship development and institutional preparation to absorb funds during the 2004–2006 period. Financing from the European Union, especially ZPORR programme funds, were, in terms of regions, aimed at the economically strongest ones, though the allocation between particular objectives was not conducive to augmenting competitiveness and innovativeness..

(19)