A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S FOLIA OEQDNOMICA 125, 1992
Andrzej Водиз*
I
EFEKl YMNOŚCIOWE ASPEKTY D O T O V A N I A С Е М S O C J A L N Y C H
1. UWAGI WSTĘPNE
Wykorzystywanie cen d e t a lic z n y c h do r e a l i z a c j i celdw s o c j a l nych więżę s i ę n a j c z ę ś c i e j z ko niecz no ścią ic h dotowania. Narusza to z k o l e i wymogi rozrachunku gospodarczego p r z e d s i ę b io rs t w oraz j e s t sprzeczne z zasadą ic h samoflnansowania. Jest to wyrazem s p rz e czności między ekonomicznymi (param etrycznym i) i społecznymi ( s o c j a l n y m i ) k r y t e r i a m i wyznaczania cen. Ola zachowania "wewnętrznej
l o g i k i ' i s p ó jn o śc i proefektywnego systemu funkcjonowania przed s ię b i o r s t w opartego na mechanizmie samofinansowania niezbędne s t a j e s i ę wtedy uruchomionle szczególnych urządzeń ko re k c y jn y c h , neu t r a l i z u j ą c y c h finansowe sku tki p o l i t y k i cen s o c j a l n y c h . T e o re ty c z nie wyróżnić można n astęp u jąc e modele t a k i e j n e u t r a l i z a c j i 1:
1) Model n e u t r a l i z a c j i fin a n so w e j, w którym s k u tk i cen s o c j a l nych mogą być "zobo j-ętniane" poprzez:
- n iższe koszty własne wytwarzanych dóbr Tub usłu g (np. d z i ę k i niższym cenom zaopatrzeniowym, zwolnieniom z o p ł a t od zysków),
- k o r z y s t n i e j s z y p od z iał zysku b r u t t o (np. d z i ę k i dotacjom pod miotowym) ,
- zmianę s t r u k t u r y cen zbytu ( d z i ę k i dotacjom przedmiotowym, ulgom w podatku obrotowym i t p . ) }
2) Model podwójnego pionowego układu cen, w którym tworzone są
*
Dr, adiunkt w Z a k ła d z ie finansów Lokalnych Katedry Finansów i Bankowości UL.
Por. L. M i a s t k o w s k i , Ogólne problemy k s z t a ł t o w a n ia cen s o c j a l n y c h , "P r a c e i M a t e r i a ł y Zakładu Badania Cen" 1905
dwa - według odrębnych zasad - układy cen. jeden oparty j e s t na ekonomicznych k r y t e r i a c h d la producentów, a drugi na k r y t e r i a c h społecznych - dla odbiorców. I s t o t ą togo typu podwójnego układu cen j e s t występowanie w przypadku cen s o c ja ln y c h różnicowych d o t a c j i między poziomem cen d la producentów 1 odbiorców;
3) Model grupowego poziomu cen. Występuje on w s y t u a c j i , gdy wymóg niezbędnej o p ła c a ln o ś c i p ro d u k c ji i samofinansowania odnosi s i ę do grupowego poziomu cen. P rz e d się b io rs tw o nie r o z l i c z a s i ę wtedy z poziomu cen każdego wyrobu i każdej podgrupy asortymento wej i może stosować p o l i t y k ę Ich różnicowania na podstawie dywer s y f i k a c j i produktów;
4) N e u t r a l i z a c j a w s fe rz e obrotu towarowego. Oznacza to p rz e s u n ię c ie skutków p o l i t y k i cen e o c ja ln y c h ze s fe r y p r o d u k c ji, co u- możliwia u w o ln ien ie systemu ekonomicznego producentów od p o t r z e by in g e r e n c j i o s ła n ia ją c y c h ich mechanizm samofinansowania;
5) System wyspecjalizowanych i n s t y t u c j i d y s t r y b u c j i dóbr i u- aług ob ję ty ch cenami s o c ja ln y m i, np. agend handlowych. I n s t y t u c j e te nabywałyby te dobra po cenach opartych na ekonomicznie uzasad nionych re g u ła c h , a u dostępniałyby j e odbiorcom według cen s o c j a l nych. I n s t y t u c j e te mogłyby być n a s ila n e finansowo z różnych ź ró d e ł : budżetu partstwa, i n s t y t u c j i społecznych, różnorodnych f u n d a c ji i t p . Funkcjonowałby w ten sposób system, który o p i e r a łb y s i ę n ie na r o z l i c z e n i a c h z producentami, le cz pośrednio z konsumentami;
6) Model p rz e d się b io rs tw użyteczności p u b l i c z n e j. W tym p r z y padku zgodność między ekonomicznymi wymogami e fektyw ności gospo darowania a cenami socjalnym i zapewniona z o s ta ła b y poprzez zmianę statusu p rz e d s ię b io rs tw a . A n a liz u ją c ekonomiczny c h a r a k te r tych p rz e d s ię b io rs tw s tw ierd za s ię bowiem, że " r o l a zasady efektywno ś c i ekonomicznej w d z i a ł a l n o ś c i p rz e d się b io rs tw u żyte cz no ści pu b l i c z n e j j e s t mniejsza niż w p rze d sięb io rs tw ac h d z i a ł a j ą c y c h na zasadach ogólnych; p r o p o rc jo n a ln ie natomiast większą r o l ę odgry wają mechanizmy wyboru oparte na innych k r y t e r i a c h . Zaspokojenie potrzeb lu dności w określonych dzied zinach j e s t d la p r z e d s i ę bio rstw u żyteczności p u b lic z n e j dyrektywą nadrzędną w stosunku do
2 iasady e fektyw ności ekonomicznej" .
S t . P i ą t e k , P rz e d się b io rs tw o użyteczności p u b l ic z n e j ja ko i n s t y t u c j a gospodarcza, IOZiDK, Warszawa 1986, s. 93.
Zaprezentowane modele k o ja r z e n ia ekonomicznych wymogów e f e k t y wnego gospodarowania z socja lnym i k r y t e r i a m i k s z t a łt o w a n i a cen de t a l i c z n y c h wskazują na s z e ro k i wachlarz m ożliwości wyboru różno rodnych rozwiązań w p o l i t y c e pośredniego dotowania konsumpcji5 . Przedmiotem d alszych rozważań j e s t a n a li z a w y k o rz ysta n ia jednego z możliwych rozwiązań n e u t r a l i z u j ą c y c h - systemu d o t a c j i d la przed s ię b i o r s t w d z i a ł a j ą c y c h na ogólnych zasadach. Podstawową tezą jest s tw ie r d z e n ie , że wykorzystywanie tego typu korekcyjnego ro z w ią z a n ia w związku ľ funkcjonowaniem cen s o c ja ln y c h n ie musi być jed n o znaczne ze “ zburzeniem" warunków rac jo na ln eg o gospodarowania przed s i ę b i o r s t w wytwarzających preferowane dobra i u s ł u g i . I s t o t a p r o - • blemu n ie polega na wyborze; dotować czy n i e , l e c z na o p a rc iu me chanizmu dotowania na proefoktywnych zasadach. Zarysowanie gene r a ln y c h założeń takiego mechanizmu stanowi główny c e l prowadzonych teo re tyc z n y c h a n a l i z .
2. SAMOFINANSOWANIE, EFEKTYWNOŚĆ GOSPODAROWANIA A OOTACJE
I s t o t a samofinansowania j e s t k a t e g o r ią złożoną. Nie może być utożsamiana z prostym uzależnianiem d z i a ł a l n o ś c i i rozwoju p rze d s ię b i o r s t w a od osiąganych wpływów finansowych. P o d k re ś la s i ę , że "Samofinansowanie stanowi sprecyzowaną koncepcję gospodarki f i n a n sowej wraz z zespołem uwarunkowań zewnętrznych i zestawem n a rz ę dzi r e g u lu ją c y c h s tru m ie n ie z a s i l a n i a p r z e d s ię b io rs tw a w środki p ie n ię ż n e 4. Stąd w systemié nakazowo-rozdzielczym samofinansowa n ie ma c h a r a k te r fasadowy, gdyż podstawowe k a t e g o r i e finansowe, t a k i e j a k : zysk, ceny, p o d a tk i, k re d yty i t p . n ie odgrywają aktyw n e j r o l i w pobudzaniu procesów gospodarczych. Aktywną, r z e c z y w i s tą r o l ę może p e ł n i ć samofinansowanie dopiero w system ie
szero-S o c j a ln e p r e f e r e n c j e w s fe rz e konsumpcji r ea liz o w a n e mogą być również poprzez system bezpośredniego dotowania, a więc poza p o l i t y k ą cen. Instrumentami bezpośredniego dotowania mogą być np. świadczenia p ie n ię ż n e , r e fu n d a c ja pon iesion ych kosztów, p r e f e r e n c j e w p o l i t y c e k re d ytow e j, bony konsumpcyjne (np. żywnościowe) i t p . A n a liz a funkcjonowania systemu bezpośredniego dotowania konsumpcji wykracza poza ramy tego opracowania.
4
J . 5 1 l w a, S t r a t e g i a finansowa p r z e d s i ę b io r s t w a , PWE, Warszawa 1985, s. 24.
k l e j autonomii p rze d sięb io rs tw w warunkach p a ra m e tr y z a c ji podsta wowych k a t e g o r i i ekonomicznych u m óżliw iających stosowanie a u t e n t y cznego rozrachunku gospodarczego oraz wymuszających maksymalizację wyodrębnionego wyniku finansowego . ( z y s k u ) . W tych warunkach zasada samofinansowania s t a j e s i ę rozwiązaniem stymulującym poprawę e f e k tywności procesów gospodarowania. "Samofinansowanie stanowi n i e odłączną cechę samodzielnego p r z e d s ię b io rs tw a . Tworzy ono n atu r a l n y 1 n a js k u te c z n ie js z y warunek motywacji efektywnośclowej. J e s t p rzesłanką m ik ro e fe k ty wnoácl h i e mającą pełnowartościowych sub s ty tu tó w . A ponadto umacnia tendencje ku równowadze 1 p rzyczyn ia s i ę do s p o łe c z n ie racjonalnego rozm ieszczenia zasobów. Logicznym dopełnieniem' samof lnansowania J e s t maksymalna swoboda dysponowania przez p rze d sięb io rs tw o uzyskanymi środkami finansowymi"'’ .
W c e lu pełnego "zdyskontowania" efektywnościowych skutków me chanizmu samofinansowania winny być sp ełnione o s tre o g ra n ic ze n ia budżetowe, do których J . Kornai z a l i c z a n astęp u jąc e w arunki6 :
- ceny sprzedawanych wyrobów są w i e lk o ś c i ą daną z zewnątrz, - system podatkowy w in ie n .b y ć " o s t r y " , c z y l i reg u ły podatkowe n ie mogą być przedmiotem oddziaływań p rz e d s i ę b io rs t w a , system po datkowy związany j e s t z obiektywnie mierzalnymi k r y t e r i a m i , p rzed s ię b io r s t w o n ie uzyskuje Indyw idualnych, wyjątkowych zwolnień od podatku oraz u staloh y podatek pobierany j e s t bezwarunkowo w o k re ś lonych terminach,
- n ie ma bezzwrotnych d o t a c j i państwowych, - n ie występuje k r e d y t,
- nie ma finansowania i n w e s t y c j i z zewnątrz.
Jak stw ierdza J . K o rn a i, w p rak ty c e może występować różny s t o pień o s t r o ś c i o g ra nicze nia budżetowego. "0 stopniu o s t r o ś c i o g ra n ic z e n ia budżetowego możemy wnioskować na podstawie konsekwencji o s t r o ś c i lub łagodności o g r a n i c z e n i a " 7. Sto p nie te można i d e n t y fikow ać, poprzez a n a li z ę dokonywanej przez państwo r e d y s t r y b u c j i wpływów p r z e d sięb io rs tw a oraz a n a li z ę s y t u a c j i iln a n s o w e j, z
moż-J . M u j ż e 1, System ekonomiczny p r z e d s i ę b io r s t w , "Ekono m is ta " 1983, nr 3-4, s. 648.
6 J . K o r n a i , Niedobór w gospodarce, PWE, Warszawa 1935,
S . 404-405.
1iwościami p rz e trw a n ia i rozwoju p r z e d s i ę b io r s t w a . Praktycznym wnioskiem wynikającym z powyższych stw ierd zeń j e s t k o n k lu z ja , iż sam mechanizm samofinansowania n ie rozw iązuje w sposób automatycz ny k w e s t i i e fe k tyw no ścio w e j. J e s t on warunkiem niezbędnym, a l e n ie j e s t w y s t a r c z a ją c y . Mechanizm ten musi być n i e r o z e r w a ln ie z ł ą c z o ny z zasadą s i l n y c h ograniczeń budżetowych e lim in u j ą c y c h dopływ
ca twego p ieniąd za c>raz z eliminowaniem innych r e d y s tr y b u c y jn y c h rozwiązań w s fe rz e podatków, motywacji i finansowego
zasilenia.
Brak wewnętrznej igndnoácl systemu r e Q u l a c j l wynikać może z k i l k u przyczyn. Główne z n ich to: in g e r e n c ja w system fin ansow y, w ynik ająca z różnych warunków s t a r t u 1 funkcjonowania przedsię-- b io rs tw a , oraz ogólne z a ło że n ia 1 koncepcje funkcjonowania przed s ię b io r s tw ^ w gospodarce narodowej, a zwłaszcza zakres ic h samo d z i e l n o ś c i . w pierwszym przypadku n a j c z ę ś c i e j stosowanym n a rz ę dziem i n g e r e n c j i są d o t a c je oraz rozw iązania podatkowe z m ie r z a ją ce do nadmiernego og ra n ic z e n ia zysku p r z e d s i ę b io r s t w . Wyrównanie rentowności poprzez ro z w in ię ty system d o t a c j i n e u t r a l i z u j e f a k t y czną d z i a ł a l n o ś ć p r z e d s ię b io rs t w prowadząc w konsekwencji do "m ię k kiego z a s i l a n i a budżetowego". Stąd zjaw isko d o t a c j i powszechnie oceniane j e s t jako rozw iązanie a ntyefektyw nośclow e. P o d k re ś la s ię "że d o ta c ja wypacza rachunek ekonomiczny, o s ł a b i a poczynania pro- efektywnościo we, p a r a l i ż u j e innowacyjność s p r z y j a marnotrawstwu środków, kam ufluje niegospodarność, godzi w zasady reformy gospo d a r c z e j, gdyż p rz e d się b io rs tw o dotowana z budżetu n i e j e s t samo f in a n s u ją c e i n ie może być sam o d zie ln e"9.
Zgadzając s i ę z antyefektywnościowymi oddziaływ aniam i systemu d o t a c j i w s fe r z e r e g u l a c j i gospodarki, s t w i e r d z i ć jed n ocz e śn ie na l e ż y , iż sama t y l k o j e j e l i m i n a c j a n ie rozw iązuje problemu e f e k tywnościowego w s fe rz o r e a l n e j gospodarki. A tym samym o d e j ś c i e od urzędowych cen dotychczas dotowanych i wprowadzenie cen umow nych na poziomie niezbędnej rentowności pozwoli poprawić "k ondycję finansową" p r z e d s i ę b io r s t w , a l e n ie musi jes z c z e uruchomić
samo-S z e rz e j na temat przyczyn n aruszan ia wewnętrznej zgodności s y stemu r e g u l a c j i w warunkach gospodarki p o l s k i e j p a t r z 1 Z K r a
-5 . Ц . ! ! Л » в -5 ,
m
í S : ^ - S z u l c e , č M y , c y n e k , P M .-czynnych mechanizmów wymuszających wyższą efektywność gospodarowa n ia . Zgodzić s i ę należy z opinią", że t a k i formalny zabieg usuwa n ia d e fic y t o w o ś c i spowoduje, że " r z e c z y w is t a produktywność przed s ię b io r s t w a wcale n ie w zrasta, a, rentowność finansowa z o s ta je na krótką metę - odzyskana kosztem n a s i l e n i a p r e g j i i n f l a c y j n e j . Cały c i ę ż a r takiego zabiegu spada na konsumenta lub użytkownika produktu. Ponadto cena umowna n ie prowadzi do poprawy zao p atrze nia rynkowego wówczas, gdy chodzi o produkt d e fic y to w y (zwłaszcza 0 n i s k i e j e l a s t y c z n o ś c i cenowój podaży i p op ytu ), o nab ycie k t ó rego konkurują ze sobą »miękko finansowany« sek to r uspołeczniony 1 pod leg ający »twardemu finansowaniu« sek to r p r y w a t n y " 10. Wynika z tego, że 'ro z w ią z a n ie problemu e fektyw ności gospodarowania i s y stemu d o t a c j i polega n ie na formalrio-bilansowym usuwaniu źródeł d o t a c j i . Oążenle za wszelką cenę do idealnego modelu samofinanso wania s i ę wszystk ich s f e r gospodarki uznać należy za n i e r e a l n e .
W l i t e r a t u r z e podkreśla s i ę , iż ten id e a ln y model "z różnych przyczyn n ie zawsze może być utrzymany, toteż d o t a c je n ie sta n o wią wcale i n s t y t u c j i wyjątkowo stosowanej, p rzy n a jm n ie j w od n ie s i e n iu do szeregu grup p r z e d s ię b io rs tw , w tym w szczególności choć n ie w yłą czn ie - do p rz e d s ię b io rs tw u żyteczno ści p u b l ic z n e j. S y t u a c ja taka występuje s t a l e w o d n ie s ie n iu do w ie lu p r z e d s i ę bio rstw w k r a ja c h s o c j a l i s t y c z n y c h i k a p i t a l i s t y c z n y c h " 11.
Problem efektywnościowych aspektów d o t a c j i sprowadza s i ę więc n ie do a b s o lu tn e j Ich e l i m i n a c j i , lecz do o p t y m a l i z a c j i ich za k re su oraz wypracowania zasad proefektyw nej p o l i t y k i d o t a c y jn e j.
W pierwszym przypadku chodzi zarówno o o k r e ś le n ie niezbędne mu obszaru konsumpcji wymagającej p r e f e r e n c y j n e j p o l i t y k i cen, jak i o tworzenie warunków w yw ierających p r e s ję w kierunku obniżania kosztów wytwarzania. Wtedy o g ra n ic z e n ie d o t a c j i s t a j e s i ę n ie t y le celem d z i a ł a ń re d y s tr y b u c y jn y c h , lecz skutkiem proefektyw nościo wej s t r a t e g i i gospodarczej.
Orugą płaszczyzną problemu j e s t poszukiwanie t a k ic h rozwiązań w systemie d o t a c j i , które byłyby spójne z proefektywnościowymi ine chanłzmami od działyw ania na p rz e d s ię b io rs tw a . Przyjm uje s i ę tu
10 S t . A l b l n o w s k i , W kręgu d o t a c j i , I I , " Ż y c i e Gos podarcze" 1937, nr 17.
11 N. G a j 1, Instrumenty finansowe w zarządzaniu gospodar ką, PWE , Warszawa 1980, s. 265.
F.tektymaáciowd cs рек ty dotowania oen socjalnych 3-1
więc z a ło ż e n ie , żo w niezbędnym z a k r e s ie system d o t a c j i stanowi tr w a ły element z a s i l a n i a wybranych d z ie d z in p r o d u k c ji dóbr czy u- sług konsumpcyjnych. G e n e ra ln ie można s t w i e r d z i ć , iż poszukiwanie zasad b a r d z i e j rac jo naln eg o dotowania cen s o c j a l n y c h w/raża s i ę w o d e jś c iu w szerszym z a k re s ie od dotychczas fun kcjonującego s y s t e mu d o t a c j i adaptacyjnych do kreatyw nych 12.
Poszukiwanie kreatywnych zasad dotowania, zgodnych z wymoga mi efektywnego gospodarowania stanowi przedmiot d a lszy ch rozważań.
3. MOŻLIWOŚCI PROEFF.KTYWNYCH ROZWIĄZAŃ W SYSTEMIE DOTOWANIA CEN DETALICZNYCH
3.1. O p tym alizacja zakresu i s k a l i d o t a c j i
Kwestia o p t y m a l i z a c j i w ie lk o ś c i d o t a c j i do cen d e t a l i c z n y c h J e s t m erytorycznie złożona ze względu na tru d n o śc i k w a n t y f i k a c j i ekonomicznych l społecznych j e j efektów. Ł a t w i e j wskazać na J e j p a to lo g ic z n e wynaturzenia n iż o k r e ś l i ć a p r i o r i w sposób o b i e k t y wny niezbędną j e j s k a lę . Zgodzić s i ę n ależy z o p i n i ę , że "Nie je s t sprawą łatwą u s t a l e n i e optymalnej w i e l k o ś c i d o t a c j i , k tó ra n ie wpływałaby negatywnie na efektywność procesów gospodarowania, a J e dnocześnie um ożliw iałaby zaspokojenie podstawowych potrzeb ludno ś c i o n a jn iż s z y c h dochodach"1^. Nadmiernie rozbudowany system do t a c j i do cen d e t a l i c z n y c h żywności w P o l s c e J e s t powśzechnie k r y tykowany i uznawany za Jedną z przyczyn hamujących proefektywno- ściowe a d a p ta c je p r z e d s i ę b io rs t w . Wskazuje s i ę na konieczność o g ra n ic z e n ia zakresu i stopy dotowania cen. " D o t a c je s łu ż y ć mogą pod trzymaniu popytu na dobra żywnościowe, k tó ry c h wysokie 6pożycio J e s t pożądane ze względów społecznych lub żywnościowych. Funkcja te d o t a c je dobrze p e ł n i ć będą t y l k o wtedy, gdy zakres i stopa do towania żywności n ie będą tak wysokie ja k ob ecn ie. Stosowanie ich j e s t i będzie uzasadnione w przypadku t a k ic h produktów, ja k mleko
12
P o j ę c i e d o t a c j i adaptacyjnych 1 kreatywnych p r z y j ę t o za: A l b i n o w s k i , w kręgu d o t a c j i , I I . . .
spożywcze i tw aro g i, tłu s z c z e r o ś l i n n e , mąka oraz odżywki dla 1A
d z i e c i i żywność d ie te t y c z n a " . Poszukiwanie optymalnego zakresu i stopy d o t a c j i powinno op ierać a ię na k r y t e r i a c h selektywnego wy boru poddawanego sp ołe czn e j k o n t c o l l i oce n ie . Zasadę s t a ł e j spo łe c z n e j w e r y f i k a c j i p o l i t y k i flo ta c y jn e j bardzo wyraźnie eksponuje C. J ó z e f i a k : “ Rząd powinien r a d y k a ln ie ograniczyć zakres r ó ż n ic o wania podatków i subsydiów, którymi dotychczas o d d z ia łu je na' s t r u k t u r ę p r o d u k c ji. Tego rodzaju oddziaływanie n ie powinno wykra czać poza bardzo wąską grupę towarów konsumpcyjnych i środków pro d u k c j i . L i s t a promowanych wyrobów oraz wydatki rządowe na promo c j ę ic h p ro d u k c ji musiałyby być akceptowane przez Sejm i prezen towane o p i n i i s p o łe c z n e j. Chodzi tu bowiem o s t a ł ą w e r y f i k a c j ę sp ołeczn ej celow ości promocji finansow ej ze środków p u b l i c z n y c h " 15. W e r y fik a c ja sp ołe czn e j celowości dotowania wybranych obszarów kon sumpcji mogłaby być realizowana poprzez odpowiednią p o l i t y k ę bud żetową. Wykorzystywanie cen w r e a l i z a c j i p r e f e r e n c j i społecznych wymagałoby wyodrębnienia dwóch c e n t ra ln y c h funduszy: d o t a c j i oraz obciążeń cenowych16. Pierwszy s tan ow iłb y źródło dotowania cen so c j a l n y c h , drugi obejmowałby środki finansowe pochodzące z zawyża n ia cen producenta do poziomu ceny równowagi (w ią ż e s i ę to z kwe s t i ą d e z a g re g a c ji dotychczasowego sposobu funkcjonowania podatku obrotowego). Fundusze te w s fe rz e d e c y z y jn e j znajdować by s i ę mo g ły w< g e s t i i Sejmu, zaś wykonawczej - a d m i n i s t r a c j i państwowej lub terenow ej. Kwestią dyskusyjną byłoby r o z s t r z y g n i ę c i e , w j a k i e j r e l a c j i winny one do s i e b i e pozostawać: czy powinny być ś c i ś l e sprzężone, czy też w dużym stopniu autonomiczne17. Natomiast
bez-R. U r b a n, W g orsecie cen urzędowych, " Ż y c i e Gospodar cze" 1987, nr 13.
C. J ó z e f 1 a k, Droga do b a r i e r popytu, “ Z y c ie Gospo darcze" 1987, nr 15.
Taki system budżetowego optymalizowania rozmiarów d o t a c j i p rez en tuje w sposób b a r d z ie j szczegółowy A 1 b 1 n o w s к i , W kręgu d o t a c j i , I I . , .
W l i t e r a t u r z e spotkać można poglądy o tzw. przeciwważnych p r e f a r e n c ja ch społecznych, których finansowe s k u tk i w cenach wza jemnie s i ę n e u t r a l i z u j ą . Por. R. Z i e l i ń s k i , Wybór s y s t e mu kierow ania w gospodarowaniu s o c ja lis ty c z n y m . Zarys p ro jek tu reformy gospodarczej, "Acta U n i v e r s i t a t i s l o d z i e n s i s " , Łódź 1907, s. 208 i n.
bezdyskusyjnym pozytywnym skutkiem tak ie g o sposobu budżetowej op t y m a l i z a c j i rozmiarów i wyboru kierunków d o t a c j i b y ły b y :
- p r z e j r z y s t o ś ć , klarowność systemu d o t a c j i i w konsekwencji znajomość ostatecznego s a ld a r e d y s t r y b u c j i cenowej; •
- s tw o rzen ie większych możliwości a rty k u ło w a n ia w Sejm ie p r e f e r e n c j i społecznycb i dokonania wyboru kierunków i narzęd zi p o l i t y k i s p o łe c z n e j, w tym i cen s o c ja ln y c h .
3.2. Dotowanie w s fe rz e obrotu towarowego
P r z y j ę c i e zało że n ia o występowaniu w niezbędnym z a k r e s ie d o ta c j i do cen d e t a lic z n y c h jako narzędzia p o l i t y k i s o c j a l n e j rod zi problemy efektywnego ic h funkcjonowania. Pierw szą kwestią j e s t wy bór u m iejscow ienia d o t a c j i ; w s fe rz e p ro d u k c ji czy też obrotu t o warowego.
A n a liz u ją c warunki sprawnogo funkcjonowania mechanizmu ekono micznego p r z e d s ię b io rs t w s t w i e r d z i ć n a le ż y , że rozwiązaniem b a r d z i e j efektywnym j e s t uw o ln ien ie s f e r y p r o d u k c ji od k r y t e r i ó w so c j a l n y c h w p o l i t y c e cen i p r z e n i e s i e n i e ich do s f e r y handlu. Wy ra ź n i e taką tezę formułuje m. l n . M. N a s iło w s k i; "Z mechanizmu ekonomicznego p rz e d s ię b io rs tw n ależ a ło b y wyeliminować w s z e lk ie f o r my ochrony s o c j a l n e j d la Jednostek s ła b y c h , niesprawnych, n i e u d o l nych. Te i s t o t n e fun k cje s o c ja ln e państwo s o c j a l i s t y c z n e winno s p e ł n ia ć za pośrednictwem p o l i t y k i sp o łe c z n e j poza s f e r ą produk c y j n ą " 18.
U m iejscow ienie "re g ulatorów re d y s tr y b u c y jn y c h " w s fe r z e obro tu towarowego pozwoliłoby uwolnić bezpośrednich producentów dóbr i usług o b ję ty c h p refere ncyjnym i cenami s o c ja ln y m i od ekonomicz nych skutków w mechanizmie samofinansowania. Stwarza to możliwo ś c i parametryzowania w większym stopniu cen zbytu i zab ezp iecz e n ia od negatywnych skutków wprowadzenia systemu d o t a c j i do s f e r y p r o d u k c j i, u w a l n ia ją c j ą od konsekwencji państwowej p o l i t y k i cen s o c j a ln y c h .
10 M. N a s i ł o w s k i , Dwa możliwe s c e n a r i u s z e , " P o lit y - , ka" 1982, nr 14.
t e
es
*
G e n e ra ln ie wskazać można na n astęp u jąc e, proefektywnościowe sk u tk i um iejscowienia d o t a c j i w s fe rz e handlu:
1) w szystk ie fazy przetwórstwa z o s ta ją uwolnione od ekonomicz nych następstw p re fe re n c y jn y c h d e ta lic z n y c h cen s o c ja ln y c h ;
2) s y t u a c ja ta stwarza większe możliwości d e z a g re g a c ji budże- towo-finansowego systemu z a s i l a n i a , nakierowanego na szczeg ó lnie ważne obszary konsumpcji}
3) i s t n i e j e większa możliwość zachowania pewnych p r o p o r c j i ( s y m e t r i i ) w w ie lk o ś c ia c h efektóW r e d y s try b u c y jn y c h w wyniku wyko rzystyw ania d o t a c j i oraz systemu podatkowego.
Umiejscowienie "reg ulatorów r e d y s tr y b u c y jn y c h " w s f e r z e obro tu towarowego rodzi z k o l e i problemy wyboru mechanizmów i c h funk cjonowania oraz o k r e ś le n ia s tr u k tu r y i n s t y t u c j o n a l n e j . T e o re ty c z n ie wyróżnić można dwa modele funkcjonowania t a k ic h regulatorów : model "c z y s to ekonomiczny" oparty w yłącznie na zasadach ekonomicz nej r e g u l a c j i państwa oraz model "adm inistracyjno-ekonom iczny" o- party na rozwiązaniach mieszanych. Wydaje s i ę , że z punktu widze nia e fektyw ności systemu dotowania b a r d z ie j a tr a k c y jn y okazać s ię może model ekonomiczny, w którym przyjmuje s i ę z a ło ż e n ie , że so c j a l n e p r e f e r e n c j e w p o l i t y c e cen realizowane byłyb y przez agendy rządowe d z i a ł a j ą c e jako podmioty rynku. P r z e d s ię b io rs tw a handlowe negocjowałyby z producentami ceny. Różnice między wyższymi cenami płaconymi producentom a niższymi pobieranymi od konsumentów musia łyby m ie śc ić s i ę w kwotach przyznanych handlowi rekompensat ( s u b syd iów ).
Wskazując na efektywnościowy aspekt tak ieg o sposobu dotowania C. J ó z e f i a k p is z e : "Postawa p rz e d się b io rs tw handlowych byłaby
»m iękka« dopóki ceny d e ta lic z n e n ie osią g n ęłyb y poziomu równowa g i . Po o s i ą g n i ę c i u równowagi na rynku dóbr i usług konsumpcyjnych, n ie k tó re z n ich mogłyby być nadal subsydiowane przez rząd, j e ż e l i uznano by to za sp ołe czn ie pożądane [ . . . ] Chcąc u s t a b iliz o w a ć te ceny na j a k i ś czas, odpowiednie agendy rządowe musiałyby d z i a ł a ć jako u c z e s tn ic y rynku, np. zw iększając popyt i gromadząc zapasy, albo przeciw nie - zwiększając podaż bądź przez u z u p e łn ie n ie swych zapasów, bądź przez interwencyjny iir p o r i. Gdyby t a k i e d z i a ł a n i a b yły n ied o stateczne do utrzymania- równowagi przy i s t n i e j ą c y c h c e nach, rząd n ie powstrzymywałby ruchu cen ad m in is tra c y jn y m i
decy-z j a m i " 1'>. Zastosowanie w p rak ty c e cz ys to ekonomicznego modelu r e g u l a c j i państwa w s fe rz e obrotu dobrami i usługami so c ja ln y m i b y łoby n a j b a r d z i e j zgodne z wymogami efektywnego gospodarowania. Z różnych jednak przyczyn (np. n ie zawsze uzasadnione byłoby powo ływ anie w yspecjalizowanych agend rządowych) niezbędne s t a j e s i ę wykorzystywanie r e g u l a c j i typu adm inistracyjno-ekonom icznych. Rów n ież te same względy mogę powodować konieczność p r z e n i e s i e n i a do t a c j i ze s f e r y obrotu do o s t a t n i e j fazy przetw órstw a.
Z pragmatycznego punktu widzenia słuszny wydaje s i ę więc b a r d z i e j ogólny wniosek: "Ootowanle [ . . . 3 n a le ż a ło b y r e a liz o w a ć n ie w s fe rz e przetwórstwa, le c z w s fe rz e handlu. Ponieważ t a k i e p rz e n i e s i e n i e d o t a c j i napotykałoby b a r i e r y r o z l ic z e n i o w e , n ie można wykluczyć stosowania ic h na e t a p ie r e a l i z a c j i o s t a t n i e j fazy p rz e tw ó rstw a "20.
S z c z e g ó ln ie wymóg dotowania w o s t a t n i e j f a z i e przetwórstwa mieć może znaczenie w zastosowaniu do cen s o c j a ln y c h żyw ności. Wy nika to ze szczególnego usytuowania przemysłu rolno-spożywczego, k t ó r y umiejscowiony j e s t między zorientowanymi na zachowanie p a r y t e t u dochodów roln ikó w cenami skupu a r e a l i z u j ą c y m i p r e f e r e n c j e s o c j a l n e cenami d e t a l i c z n y m i . U m iejscow ien ie d o t a c j i w o s t a t n i e j f a z i e przetwórstwa stwarza większe m ożliwości u w o ln ie n ia całego łańcucha przetwórstwa rolno-spożywczego od dotowania pozornej de f i c y t o w o ś c i w y n ik a ją c e j z wysokich kosztów d rog ich producentów.
Jak Już Jednak wspomniano, względy pragmatyczne 1 t u t a j mogą powodować odstępstwa, od t e j g e n e ra l n e J» z a s a d y . Przykładem p rzenie s i e n i ą d o t a c j i do w cześniejszych faz przetwórstwa może być sub wencjonowanie wyrobów p ie k a r n ic z y c h . Ze względu na wysoki s to p ie ń rozproszenia producentów f i n a l n y c h , uzasadnione s t a j e s i ę u m ie j scow ienie d o t a c j i w początkowej f a z i e prze tw ó rstw a, t j . np. w prze myślę młynarskim.
19
J ó z e f i a k , Droga do b a r i e r popytu.
20
3.3. PROEFEKTYWNE ZASADY DOTOWANIA W SFERZE PRODUKCJI
W przypadku niem ożliwości p r z e n i e s i e n i a d o t a c j i do s f e r y obro tu towarowego niezbędne s t a j e s i ę poszukiwanie efektywnych zasad dotowania w s fe rz e wytwarzania dóbr i usług o b jętych p r e f e r e n c y j nymi cenami s o c ja ln y m i. Z punktu widzenia e fektyw no ści gospodaro wania niezbędne wydaje s i ę op a rcie systemu d o t a c j i na zasadach:
- dotowania przedmiotowego, - j e d n o l i t y c h stawek d o t a c j i , - degresywnego systemu d o t a c j i .
W funkcjonującym w p rak tyce systemie d o t a c j i trudno o k r e ś l i ć przyczyny n ie re n to w n o ś c i. W związku z tym wyróżnia s i ę d o ta c je przedmiotowe, w ynikające ze świadomego obniżanió cen przez państwo oraz d o ta c je podmiotowe, stosowane Jako d opłaty w c e lu urentownie-i urentownie-i urentownie-i a p rz e d surentownie-ię b urentownie-io rs tw jako c a ł o ś c i . Te k r y t e r i a , w p ia k t y c e s t a j ą s i ę mało wyraźne ze względu na sposób u s t a l a n i a stawek d o t a c j i . M i mo że form alnie obowiązywać może system dotowania przedmiotowego,
to jednak u s t a l a n i e wysokości stawek na podstawie z i n d y w id u a l iz o wanych kosztów poszczególnych p rz e d się b io rs tw powoduje, że d o ta c j e mają c h a r a k te r podmiotowy. Zindyw idualizow anie stawek d o t a c j i , u sta la n y c h często w drodze przetargów n ie pozwala o b l i c z y ć w j a k i e j mierze d o ta c je s t a j ą s i ę narzędziem p o l i t y k i n i s k i c h cen, a w j a k i e j n e u t r a l i z u j ą niegospodarność p r z e d s ię b io rs t w . Stąd dla p o d n ie s ie n ia e fektyw ności gospodarowania niezbędna s t a j e s i ę zasa da o d e j ś c i a od sztywnych cen do s t a b i l i z a c j i d o t a c j i . O znaczała by ona, że poziom d o t a c j i n ie byłby narzucony przez p o l i t y k ę cen, a odwrotnie - poziom cen d o t a c j i byłby jednym z wyznaczników
za-21
łożeń wyjściowych p o l i t y k i cen . W ten sposób zasada sztywności
21 Zasadę tę w o d n ie s ie n iu do dotowania artykułów żywnościo wych wprowadzono w 1989 r . W p r z y ję t y c h zało żen iach s tw ierd za s i ę "Dotychczasowe dofinansowywanie producentów, często w t a k i sposób, i e im kto m iał wyższe koszty p r o d u k c ji, tym większe uzysk iw ał sub wencje, u 3 t ą p i zasadzie dopłat z góry określonych kwot do kosztów wy warzania n ie k tó ry c h wyrobów. Innymi słowy dotowanie podmiotowe zastąpione zo sta n ie r a c jo n a ln ie js z y m , e ie k t y *inie jszym datowaniem przedmiotowym". Pot. Inform acje C e p a rtamentu Finansów Gospodarki Żywnościowej i Rynku M in is te r s tw a Finansów, [w :} Dotowanie a r t y kułów żywnościowych w 19B9 r . , "R z e c z p o s p o lit a , Reforma Gospodar cza" z dnia 19.01.1989 r.
cen s o c ja ln y c h z wynikową w ie l k o ś c i ą d o t a c j i z o s ta ła b y zastąpiona reg u łą s t a b i l i z a c j i d o t a c j i w p o łąc ze n iu z e l a s t y c z n o ś c i ą cen, niezbędną w warunkach d z i a ł a n i a mechanizmu rynkowego. Tym samym mogłaby być stosowana w szerszym z a k re s ie zależność zmian cen od zmian w poziomie nakładów.
Taki system dotowania wymagałby m o d y fi k a c ji mechanizmu sam o fi nansowania, zdolnego jednak oddziaływać p roefek tyw no ścio w o. Zwraca na to uwagę J . M u jż e l: " J e ż e l i więc p rze jś c io w o lub t rw a le n ie mo żna uzyskać cen parametrycznych, zakres samofinansowania powinien być modyfikowany. Sądzę, że j e s t wówczas adekwatna jego namia s t k a , mianowicie s i l n e powiązanie wyodrębnionych dochodowych f u n - ' duszy p rz e d s ię b io rs tw z ic h wynikami ekonomicznymi, a le oczyszczo nymi z dochodowych efektów cenowych. Można to nazwać samofinanso waniem cząstkowym, względnie finansowym"22.
B a r d z i e j kreatywnym rozwiązaniem w system ie proefektywnego do towania j e s t wykorzystywanie degresywnego sposobu subsydiowania. J e d n o l i t e staw ki kwotowe mogą w pewnych s y t u a c ja c h w dalszym c i ą gu sankcjonować wysokie koszty wytwarzania u n ie k tó r y c h producen tów. Może powstać, choć w m n ie js z e j s k a l i , niebezpieczeństw o sub sydiowania n ie t y l e cen d e t a l i c z n y c h , co drog ich producentów. N i e zbędne s t a j e s i ę wtedy wykorzystywanie p o l i t y k i d o t a c y j n e j jako instrumentu r a c j o n a l i z a c j i s t r u k t u r podmiotowych i metod wytwarza n i a . Przykładem dotowania n ie t y l e konsumpcji, co drog ich produ centów może być w P o lsce funkcjonowanie rynku produktów m le c z a r s k ic h . Już w pierwszym ogniwie ich wytwarzania - w hodowli - d o t a c j e podtrzymują finansowo nieefek tyw ne metody p r o d u k c ji mleka. W ś w i e t l e przeprowadzonych badart s tw ie rd z a s i ę , że np. dopiero przy s ta d z ie powyżej 10 krów produkcja mleka s t a j e s i ę o p ł a c a l n a 23. W warunkach p o l s k ic h ten niezbędny próg o p ł a c a l n o ś c i p r o d u k c ji o s i ą gany J e s t je d y n ie w n ie w ie lk im z a k r e s i e 24 Również w następnych ogniwach przetwórstwa mleka metody p r o d u k c ji są c z ę s to mało e f e k
22
M u j ż e l , System e k o n o m ic z n y ..., s. 648. 23
Por. J . S e r e m а с h-B u 1 g e, Koszty p r o d u k c ji mle ka, " Z y c ie Gospodarcze" 1907, nr 5.
24
S t . Albinow ski s z a c u je , że je d y n ie ok. 3\ c a ł o ś c i pogłowia krów w indywidualnych gospodarstwach ro ln yc h j e s t hodowane w s k a l i powyżej tego progu o p ł a c a l n o ś c i . P o i . A l b i n o w s k i , W kręgu d o t a c j i , I . . .
tywne. P rz y k ła d ten ujawnia problem ważny d la poszukiwań proefek- tywnych zasad dotowania cen s o c ja ln y c h . Pod ogólną osłoną d o t a c j i chronione są n ie t y l k o s o c ja ln e uwarunkowania p o l i t y k i cen d e t a li c z n y c h , le c z również mogą s i ę "ukrywać" n ieefektyw ne sposoby wy tw arzan ia. P r z e c iw d z ia ł a ć temu można przede wszystkim dokonując z a sa d n icze j r e s t r u k t u r y z a c j i t a k ic h branż przemysłu, demonopolIzu- j ą c ich s t r u k t u r y podmiotowe oraz uruchamiając mechanizmy konku r e n c j i wymuszającej obniżkę kosztów. Rozwiązaniem w s fe r z e p o l i t y k i d o t a c y jn e j byłoby natomiast p r z y j ę c i e zasady d e g r e e ji dota- c y j n e j u s t a l a n i a j e d n o l i t y c h stawek kwotowych p o n iż e j poziomu wy znaczonego przez najdroższych producentów. I tak np. wysokość s t a wki u leg ałab y zmianie wyrażając ró ż n ic ę między ceną przew ażającej l i c z b y producentów (np. 80\) a ceną konsumenta. Wysokość t e j staw k i mogłaby ulegać ograniczeniom w k o le jn y c h l a t a c h , s t a j ą c s i ę w ten sposób narzędziem ekonomicznego przymusu. Program o g r a n ic z a n ia wysokości stawek powinien być połączony z opracowaniem przez najdroższych producentów założeń s a n a c j i ich gospodarki.
Wprowadzenie t a k ic h kreatywnych mechanizmów dotowania mogłoby umożliwić przezw yciężenie dylematu łą c z e n ia s o c ja ln y c h uwarunkowań n ie k tó ry c h cen d e ta lic z n y c h z proefektywnyml wymogami gospodaro wania .
Andrzej Bogus
EFFECTIVENESS ASPECTS OF SUBSIDIZING WELFARE PRICES %
The a r t i c l e d e a ls w ith the a n a l y s i s of the fu n c tio n in g of the s u b s id ie s system in the p o l i c y of w e lfa re p r i c e s . I t s main th e si3 I s an a s s e r t io n th a t a p p l i c a t i o n of such a d ju s tin g r e g u la t o r in the e c o n o m ic - fin a n c ia l system of e n t e r p r i s e s In connection with the f u n c tio n in g of w e lfa r e p r i c e s need not n e c e s s a r i l y be synony mous w ith departure from requirements posed by r a t i o n a l economic management. I t i s p o s s ib le to base the system of s u b s id ie s on e f
fectiveness- p ro m o tin g p r i n c i p l e s a llo w in g to accomodate economic . r u l e s of r a t i o n a l economic management w ith s o c i a l c r i t e r i a un d e r l y i n g the p r i c i n g p o l i c y . The o u t l i n e of general assumptions of such mechanism of p r i c e s u b s id ie s is the main goal of th e o r e t i c a l d e l i b e r a t i o n s presented in t h i s a r t i c l e .
