PRZEGLĄD PRAWA I ADMINISTRACJI XCI WROCŁAW 2012
WIOLETTA JEDLECKA
Uniwersytet Wrocławski
ZAGADNIENIE DEFICYTU DEMOKRATYCZNEGO
W UNII EUROPEJSKIEJ
Pod adresem wszelkiego rodzaju organizacji integracyjnych wysuwa się czę-sto różne zarzuty. Do najpoważniejszych można zaliczyć ten, który mówi o ich niedemokratycznym czy też niedostatecznie demokratycznym charakterze. Często na określenie tego typu sytuacji stosuje się termin „defi cyt demokratyczny”. Taki zarzut stawia się także Unii Europejskiej. Termin ten jest jednak na tyle enigma-tyczny, że rodzi się pytanie, co właściwie należy przez niego rozumieć oraz do jakich kwestii ma on się odnosić. Pojawia się bowiem wątpliwość, czy na takie miano zasługuje całość procesów integracji europejskiej, czy też może problem ten dotyczy niektórych jej aspektów, jak na przykład demokratycznej legitymiza-cji struktur decyzyjno-zarządzających.W tym drugim przypadku należałoby do-precyzować, które elementy spełniają kryteria niedostatecznej demokratyczności. Kolejne pytanie dotyczy tego, jakie w ogóle zarzuty można by postawić Unii
Europejskiej i jak głęboko sięga defi cyt demokratyczności w ramach UE1.
Po-mocne w odpowiedzi na postawione pytania mogą okazać się koncepcje, zgodnie z którymi istota zagadnienia wiąże się z próbami równania do siebie pewnych regulacji panujących w organizmach integracyjnych i analogicznych unormowań
w państwach narodowych2. Wynika z tego, że problem ten dotyczy tylko pewnych
uwarunkowań procesów integracyjnych, a ściślej rzecz ujmując, aspektu instytu-cjonalno-strukturalnego, wraz z materią trybu podejmowania decyzji i stanowie-nia prawa. Tadeusz Biernat twierdzi, że
dyskusje na temat braku demokracji w strukturach europejskich dotyczą wszystkich instytucji Unii. Wskazuje się, że w odniesieniu do każdej z nich istnieją poważne luki i rozbieżności między
stan-1 J.W. Tkaczyński, R. Potorski, R. Willa, Unia Europejska. Wybrane aspekty ustrojowe, Toruń
2007, s. 47–48.
2 Zob. T. Biernat, Defi cyt demokracji w strukturach Unii Europejskiej, [w:] Demokracja. Teoria. Idee. Instytucje, red. T. Biernat, A. Siwik, Toruń 2003, s. 33.
PPiA_91-księga.indb 49
PPiA_91-księga.indb 49 2013-03-18 12:55:462013-03-18 12:55:46 Przegląd Prawa i Administracji XCI, 2012
dardem demokratycznym a sposobem jego przenoszenia do instytucji europejskich i ich kompeten-cjami3.
Zamieszanie terminologiczne wokół „defi cytu demografi cznego”
potwier-dza D.N. Chryssochoou4. Podkreśla on, że terminu tego używa się w różnych
kontekstach; jego rozważania koncentrują się jednak na zastosowaniu go do Unii Europejskiej. Zdaniem tego autora defi cyt demokracji to efekt uboczny proce-su integracji europejskiej: rosnący dysonans między podstawowymi wymogami nowoczesnego demokratycznego rządu a rzeczywistymi warunkami, na których opiera się polityczne zarządzanie sprawami Unii.
Rozróżnia się dwa ujęcia defi cytu demokracji w Unii: instytucjonalne oraz społeczno-psychologiczne.
Według pierwszego, ortodoksyjnego poglądu na defi cyt demokracji w UE przeniesieniu kompetencji legislacyjnych parlamentów narodowych nie towarzy-szył równy stopień demokratycznej rozliczalności i legislacyjnego wkładu Par-lamentu Europejskiego, jedynej bezpośrednio wybieralnej instytucji na szczeblu Unii. W podejściu ortodoksyjnym bierze się pod uwagę dwie formy instytucjo-nalnego defi cytu demokracji. Pierwsza forma odnosi się do „deparlamentaryzacji” krajowych systemów politycznych i rosnącego znaczenia władzy wykonawczej. Druga koncentruje się bezpośrednio na transferze kompetencji decyzyjnych ze szczebla narodowego na ponadnarodowy. W takim rozumieniu defi cytu demokra-cji zawiera się implicite twierdzenie, że owo przesunięcie kompetendemokra-cji ze szcze-bla narodowego na europejski odbyło się kosztem parlamentarzystów na korzyść decydentów we władzach wykonawczych. Uważa się, że integracja europejska uprzywilejowuje władze wykonawcze kosztem bezpośrednio wybieralnych władz ustawodawczych, jednakże dyskusje nad defi cytem demokracji często koncentrują się bardziej wokół kompetencji niewybieralnych instytucji europejskich. Twier-dzenia, że niewybieralne instytucje europejskie powinny być bardziej otwarte i lepiej rozliczane, opierają się na ogólniejszym argumencie, że Unia Europejska jest niezwykle technokratyczna i specjalistyczne umiejętności oraz efektywność ceni sobie bardziej niż przedstawicielstwo i demokrację. W zasadzie od początku lat 90. XX wieku ramy debaty nad demokracją w Unii bardzo się poszerzyły, tak że nawet jeśli dyskusja dotyczy instytucji, to jednocześnie wiąże się nierozerwal-nie z kwestią udziału społeczeństwa w procesie legislacyjnym UE. Inne punkty widzenia wprowadzają do debaty nad defi cytem demokracji kwestie przejrzysto-ści i upraszczania struktur. W tej sytuacji argumentuje się, że demokracji sprzyja większa otwartość instytucji. Podnosi się ponadto argument, że UE stanie się bar-dziej demokratyczna, jeśli będzie nie tylko otwarta, lecz także lepiej rozumiana.
3 Ibidem, s. 35. Zob. także K. Klaus, Pojęcie i źródła defi cytu demokracji w UE, „Studia
Europejskie” 2004, nr 2, s. 53 nn.
4 D.N. Chryssochoou, Demokracja Unii Europejskiej i jej defi cyt, [w:] Unia Europejska. Organizacja i funkcjonowanie, red. M. Cini, Warszawa 2007, s. 506.
Zarzuca się bowiem Unii, że staje się coraz bardziej złożona i trudniejsza do
zro-zumienia dla zwykłego obywatela5.
Drugie ujęcie — psychologiczno-społeczne jako punkt wyjścia stawia twier-dzenie, że bez europejskiego demos nie może być europejskiej demokracji oraz że u źródeł defi cytu demokracji w Unii Europejskiej leży brak „obywatelskiego my”, tzn. poczucia wspólnej tożsamości wśród Europejczyków. Ponadnarodowy demos można zdefi niować jako niejednorodną wspólnotę obywateli, której członkowie podzielają aktywne zainteresowanie demokratycznymi rządami nad większym systemem politycznym i identyfi kują się z centralnymi instytucjami zarządzają-cymi. Innymi słowy, to sam demos legitymizuje Unię Europejską. Im bardziej Unia opiera się na zasadach demokratycznych, tym ważniejsze staje się dla oby-wateli poczucie przynależności do „inkluzywnego”, ponadnarodowego systemu politycznego. W tym kontekście wytworzenie się europejskiej tożsamości oby-watelskiej z wielu tradycji demokratycznych, które obecnie istnieją w Unii, jest konieczne nie tylko dla przetrwania europejskiej demokracji, lecz także po to, by uszanować demokratyczną integralność składowych społeczeństw oraz wspierać kulturowe zróżnicowanie i różnorodną tożsamość obywateli UE. Ażeby mógł za-istnieć europejski demos, jego członkowie muszą uznać swoje zbiorowe istnienie. Nie jest to kwestia zmiany instytucjonalnej lub zmiany polityki, ale raczej zmiany sposobu, w jaki Europejczycy myślą o samych sobie, oraz sposobu, w jaki po-strzegają wspólnoty, do których należą. Ponieważ systemu politycznego UE nie da się oderwać od jego tożsamości, powstawanie ponadnarodowego demos nie oznacza, że rodzi się społeczeństwo, którego dotychczasowa tożsamość przerodzi się w nową tożsamość ponadnarodową. Nie chodzi o stworzenie jednej tożsa-mości europejskiej, która stłumi każdą inną tożsamość terytorialną. Budowanie ponadnarodowego demos zmierza raczej do stworzenia systemu pluralistycznego, w którym obywatelski demos jawi się jako ponadnarodowa władza i ostateczne centrum politycznych wysiłków. Oznacza to więc, że „wielość staje się jednością, nie przestając być wielością”. Można zatem rzec, że europejski demos istnieje wtedy, gdy składające się nań społeczeństwa postrzegają siebie jako część demo-kratycznej całości i otrzymują instytucjonalne środki wpływania na europejski system rządów, zachowując jednak swoją regionalną i narodową tożsamość. Jako warunki konieczne do stworzenia europejskiego demos obywatelskiego uzna-je się: świadomość bycia zbiorowym organem obywatelskim, przywiązanie do wspólnych wartości demokratycznych, społeczną świadomość ponadnarodowego procesu politycznego oraz chęć demokratycznego kształtowania przyszłych lo-sów wspólnoty wzajemnie powiązanych narodów bez zatracania samej istoty tej
wspólnoty — jej różnorodności6.
5 Ibidem, s. 509–513. 6 Ibidem, s. 516–517.
PPiA_91-księga.indb 51
PPiA_91-księga.indb 51 2013-03-18 12:55:462013-03-18 12:55:46 Przegląd Prawa i Administracji XCI, 2012
Główną przyczyną zarzutów jest swoiste nowatorstwo i unikalność charak-teru politycznej organizacji wewnątrz Unii. Te właśnie elementy sprawiają, że optyki stosowanej do postrzegania rzeczywistości na poziomie państw narodo-wych nie da się zastosować do oglądu rzeczywistości platformy integracyjnej. Mimo burzliwych dyskusji dotyczących charakteru ustrojowych aspektów prawa UE powszechny jest pogląd, że nie należy utożsamiać porządku prawnego w któ-rymkolwiek fi larze Unii z porządkiem prawnym suwerennego państwa. W kon-sekwencji konieczne jest uznanie samej możliwości odmiennego spojrzenia na
zasady demokracji w ramach różnych porządków prawnych7.
W literaturze europejskiej autorzy zgodnie podkreślają, że zasadniczą prze-słanką istnienia defi cytu demokratycznego jest stosunek Parlamentu Europejskie-go do Rady Unii Europejskiej i Komisji. DlateEuropejskie-go mówi się o potrzebie zmiany relacji wagi kompetencyjnej. W szerszym kontekście politycznym defi cyt demo-kratyczny Unii zaczęto wiązać z widocznym spadkiem poparcia społecznego dla
idei pogłębiania i rozszerzania integracji8.
Można spotkać także stanowiska, że w Unii Europejskiej występuje zjawisko p o d w ó j n e g o d e f i c y t u d e m o k r a t y c z n e g o . Wyróżnia się zewnętrzny i wewnętrzny defi cyt demokratyczny struktur unijnych. Defi cyt zewnętrzny odno-si odno-się do relacji Rady i Komisji z Parlamentem Europejskim. Zarzut zaś defi cytu wewnętrznego dotyczy samego już Parlamentu Europejskiego —
nieodpowied-niej proporcji miejsc w tej instytucji9.
Ciekawą propozycję przedstawił Sverker Gustavsson, którego nierównole-głość transferu kompetencji i procedur demokratycznej kontroli na poziom unijny skłoniła do zastąpienia terminu „defi cyt demokratyczny” „proceduralną asyme-trią” wynikającą z tego, że mierzony kryteriami głosowania większościowego, bezpośredniego rezultatu i pierwszeństwa federalnych decyzji stopień ponadpań-stwowości nie znajduje odzwierciedlenia w równej ponadpańponadpań-stwowości, jeżeli
chodzi o zdolność wyborców do rozliczenia władzy10.
Thomas Zweifel jest zdania, że każdą z defi nicji defi cytu demokratycznego można zaliczyć do jednej z wyróżnionych przez niego grup:
1. Pierwsza skupiona jest wokół zarzutu braku legitymizacji. 2. Druga zwraca uwagę na brak przejrzystości unijnych instytucji.
3. Trzecia obejmuje argumenty o istnieniu defi cytu demokracji, które odnoszą się do braku konsensusu w Unii.
4. Czwarta zawiera tezy o niemożności rozliczenia działań głównych instytu-cji unijnych przez elektorat, którego interesy instytucje te powinny reprezentować.
7 J.W. Tkaczyński, R. Potorski, R. Willa, op. cit., s. 49.
8 Za: R. Grzeszczak, Parlamenty państw członkowskich w Unii Europejskiej, Wrocław 2004, s. 50. 9 Ibidem, s. 51.
10 S. Gustavsson, Double assymmetry and its alternatives, [w:] Transitions. Essays in Honour of Kjell Goldman, red. J. Hallenberg, B. Nygren, A. Robertsson, Stockholm 2003, s. 185–186, za:
5. Piąta skupia się na „braku ochrony”, czyli rezultatach negatywnej inte-gracji gospodarczej, która opiera się na znoszeniu barier w wymianie handlowej i nie równoważy tych działań żadnymi mechanizmami pozytywnej regulacji bądź redystrybucji11.
Zweifel zwraca ponadto uwagę, że wszystkie problemy, które wiążą się z kwestią unijnej demokracji, mają charakter instytucjonalny: działania Rady UE są niewystarczająco przejrzyste, co zwiększa ryzyko zmowy wbrew intere-som obywateli; Parlament Europejski będący jedyną ponadnarodową instytucją Unii reprezentującą głos obywateli, mimo że jego kompetencje wzrosły, ciągle jest jednak zbyt słaby itd. Zatem w opinii Zweifela zasadniczym problemem Unii Europejskiej jest natura rządzących nią instytucji. Wniosek jest taki, że aby zli-kwidować defi cyt demokracji, należy gruntownie przebudować europejskie insty-tucje polityczne, przenosząc znaczną część suwerenności i zdolności inicjowania
polityki z poziomu państw członkowskich na poziom wspólnotowy12.
Niełatwo prowadzić rozważania o defi cycie (braku) wartości, nie precyzując
jednocześnie, o które wartości chodzi13. W tym wypadku trudno oskarżać Unię
o niedobór zasad składających się na standard demokratyczny, nie określiwszy, na czym miałby on polegać. Uznając zaś odmienności poziomów: państwowego i integracyjnego, kwestię ich „demokratyczności” należy osądzać na podstawie odmiennych kryteriów. Niełatwe, lecz wykonalne jest wskazanie katalogu podsta-wowych praw i zasad systemu polityczno-prawnego składającego się na standard demokratyczny i przesądzającego o uznaniu danego ustroju państwowego za de-mokratyczny. Jeśli jednak odrzucamy możliwość stosowania tych samych zasad wobec państwa oraz organizmu ponadpaństwowego, to należy dla tego drugiego przyjąć odmienne wymogi. W tej sytuacji rozsądnym wyjściem wydaje się roz-patrzenie tej kwestii przez odwołanie się do europejskiej tradycji prawnej. Stano-wi to boStano-wiem gwarancję poszanowania autentycznie demokratycznych wartości, będących jednocześnie jednym z fundamentów systemów prawnych poszczegól-nych państw europejskich, a także pozostawia konieczny w tej sytuacji margines
swobody w odniesieniu do szczegółów technicznych14.
11 T. Zweifel, Democratic Defi cit? Institutions and Regulation in the European Union, Switzerland and the United States, Lanham 2003, s. 12, za: K. Iszkowski, op. cit., s. 121–122.
12 Ibidem, s. 123–124.
13 Próbę taką podjął Biernat, decydując się na obejście problemu: „pojęcie »defi cytu demokracji«
nie tylko dzieli nieostrość pojęcia demokracji, ale także go potęguje. Pomińmy kwestie związane z defi niowaniem samej demokracji, bądź też uzasadnienia przyjmowania jednej z wielu defi nicji. Skoncentrujmy się na pojęciu »defi cytu«. Oznacza ono brak, niedobór, ale nie określa stopnia, a przynajmniej nie określa go w stopniu wystarczającym. Jeśli zestawimy ten fakt z zasadniczym problemem opisowego i normatywnego defi niowania demokracji, to okazuje się, że w posługiwaniu się pojęciem »defi cytu demokracji« napotykamy na zasadniczą trudność” (T. Biernat, op. cit., s. 34). Na ten temat zob. także A. Celiński, Lex, -kracja i demos. Rzecz o defi cycie demokracji w UE, http:// www.knsp.uksw.edu.pl/artykuly/defi cyt_ac.pdf (data dostępu: 13.03.2009).
14 J.W. Tkaczyński, R. Potorski, R. Willa, op. cit., s. 51.
PPiA_91-księga.indb 53
PPiA_91-księga.indb 53 2013-03-18 12:55:462013-03-18 12:55:46 Przegląd Prawa i Administracji XCI, 2012
W dalszej kolejności jako niezbędne jawi się przedstawienie katalogu podsta-wowych wartości, które mogą być częścią składową standardu demokratyczności. Taki katalog mógłby bowiem stanowić punkt odniesienia dla porządku prawnego UE i dopiero na tej podstawie można by pokusić się o próbę rozważenia ewentu-alnych niedociągnięć w zakresie kompetencji, jak również funkcjonowania insty-tucji unijnych.
Przeciwnicy UE podnoszą zarzut, że nieuchronną konsekwencją tworzenia ponadnarodowego porządku prawnego jest stopniowa erozja suwerennych kom-petencji państw narodowych i tworzenie swoistego biurokratycznego totalitary-zmu. Ich oponenci nie zgadzają się z tym twierdzeniem, podkreślając, że speł-nienie takiej wizji stałoby w sprzeczności z zasadami wolności i równości, które
stanowią fundament systemów prawnych demokratycznej Europy15.
Nawiązując z kolei do elementów europejskiego standardu demokratyczności w kontekście instytucjonalnej struktury UE, należy zauważyć, iż na pierwszym miejscu powinny pojawić się te, dzięki którym obywatelom państw członkowskich zostaje zapewniony odpowiedni udział w procesie decyzyjnym. Istotę sporu moż-na sprowadzić do pytania, czy pozycja wobec właściwych organów Wspólnoty musi być tożsama z tą zajmowaną przez jednostki wobec organów państwowych. Wydaje się jednak, że dublowanie na poziomie supranarodowym organów władzy, wyłanianych i kompetentnych na zasadach podobnych jak w państwie, byłoby niewłaściwe. Unia Europejska nie jest bowiem organizacją państwową. Poza tym takie podejście byłoby też szkodliwe z tego powodu, że stanowiłoby groźbę nasi-lenia rywalizacji i konfl iktów wewnętrznych w UE oraz osłabienie efektywności działań podejmowanych przez unijne organy. Nie oznacza to oczywiście uspra-wiedliwienia dla tendencji niedemokratycznych, obecnych także w procesach integracyjnych, aczkolwiek za niewłaściwe należy uznać również jakiekolwiek forsowanie — na siłę — koncepcji demokratycznych. Istnieje zatem potrzeba zna-lezienia kompromisu między prawami obywateli a systemem, niepowodującego naruszenia, czy nawet zniweczenia, dotychczasowego dorobku współpracy euro-pejskiej. Dlatego też, analizując kształt unijnej struktury instytucjonalnej, nie należy
zapominać o celach, dla których Unia została powołana do życia16.
Podczas analizowania defi cytu demokratycznego z normatywnego punktu widzenia ważne są takie elementy bezpośredniej legitymizacji, jak upoważnie-nie, odpowiedzialność i reprezentatywność. Rozpowszechnione jest stanowisko, znajdujące oczywiście także krytyków, wedle którego jedynym organem UE czy-niącym zadość wszelkim wymogom demokratycznym, to znaczy kreowanym za
pomocą bezpośrednich i powszechnych wyborów, jest Parlament Europejski17.
15 Ibidem, s. 51–52. 16 Ibidem, s. 52–54. 17 Ibidem, s. 54–55.
W demokracji wszelki ład państwowy wywodzi się z autorytetu ludu — oby-wateli: „Władza państwowa pochodzi od ludu”. Odnośnym instrumentem jest — reprezentujący naród. Należy podkreślić, że Parlament od początku był obecny w strukturze wszystkich trzech Wspólnot Europejskich. Jednakże aktualny ład Wspólnoty pozostawia pod tym względem sporo do życzenia. Daje obraz demo-kracji jeszcze nie całkiem rozwiniętej. Już sama konstrukcja nie odpowiada pań-stwowemu modelowi demokracji parlamentarnej, w którym Parlament wybiera i kontroluje rząd oraz sprawuje władzę ustawodawczą (w szczególności budżeto-wą). Istnieje Parlament Europejski, ale nie wybiera on rządu, ponieważ nie ma tu rządu w tradycyjnym znaczeniu tego słowa. Przewidziane zbliżone do rządowych funkcje sprawują Rada Ministrów i Komisja na zasadzie określonego podziału
pracy albo wspólnie18. Parlament Europejski jest ciałem „lepszym” niż Komisja
czy Rada UE. Jednakże jest to specyfi czna instytucja, gdyż wybierana jest małą liczbą głosów, co spowodowane jest faktem, że frekwencja w wyborach
europej-skich jest na ogół niska, a więc Parlament nie ma specjalnej legitymizacji19.
W związku z tym „defi cyt demokracji” w Unii Europejskiej nie jest tylko problemem podnoszonym przez teoretyków integracji i publicystów, lecz także faktem przeżywanym przez obywateli. Na obecnym etapie rozważań można poku-sić się o postawienie tezy, że proces integracji europejskiej dokonuje się zgodnie z przyjętymi procedurami demokratycznymi. Demokratyczne procedury ozna-czają bowiem, że wśród zaangażowanych w integrację społeczeństw są tacy ich członkowie, którzy z racji swoich społecznie uznanych kompetencji są powołani do tworzenia projektów dotyczących politycznych i gospodarczych warunków trwania bądź rozwoju swoich społeczności, państw, jednostek terytorialnych itd., oraz tacy, którzy są przedmiotem tych projektów. Ci pierwsi to między innymi członkowie parlamentu, liderzy partii politycznych i członkowie rządów — elita
polityczna. Reszta, to właśnie „masy”20.
Zagadnienie tak zwanego defi cytu demokratycznego może poza tym być ro-zumiane różnie w zależności od przyjmowanych założeń dotyczących rozwoju UE. Przeważająca część doktryny przyjmuje, że defi cyt demokratyczny można ograniczyć przez zwiększenie kompetencji Parlamentu Europejskiego, stosując
zasadę subsydiarności21.
Dostrzeżenie defi cytu demokracji rozumianego jako stan wynikły z przeka-zania kompetencji państw narodowych na rzecz struktur integracyjnych, któremu
18 W. Hallstein, Organy Wspólnoty, „Nowa Europa. Przegląd Natoliński” I, 2008, nr 6, s. 331. 19 P. Zychowicz, W obecnym kształcie Unia długo nie przetrwa, „Rzeczpospolita” 5 maja 2008,
http://www. Rp.pl/artykul/130043.html (data dostępu: 5.05.2008).
20 J. Niżnik, Integracja europejska w dyskursie politycznym, [w:] Współczesna Europa w procesie zmian. Wybrane problemy, red. J. Polakowska-Kujawa, Warszawa 2006, s. 37.
21 D. Bach-Golecka, Prawo do demokratycznej formy rządów w europejskim porządku prawnym,
[w:] Współczesne wyzwania europejskiej przestrzeni prawnej. Księga pamiątkowa dla uczczenia 70.
urodzin Profesora Eugeniusza Piontka, Kraków 2005, s. 175.
PPiA_91-księga.indb 55
PPiA_91-księga.indb 55 2013-03-18 12:55:472013-03-18 12:55:47 Przegląd Prawa i Administracji XCI, 2012
nie towarzyszyło stworzenie wystarczających warunków do zaistnienia demokra-tycznej kontroli, świadczy o wadze zasady demokratyzacji. W klasycznym ujęciu teorii defi cytu demokracji jest on rozumiany jako stanowienie prawa o swoistych cechach ponadnarodowości w warunkach ograniczonego udziału i kontroli spo-łecznej. Zwłaszcza funkcjonowanie struktury ponadnarodowej pozbawiło lub ograniczyło parlamenty narodowe w wykonywaniu części władzy ustawodawczej na rzecz rządów działających w ramach Rady UE. Wprowadzenie elekcyjnych zasad wyboru przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego tylko częściowo
zre-kompensowało braki w wypełnianiu zasady demokratyzmu22.
W dyskusji nad zmniejszeniem defi cytu legitymizacji demokratycznej można wyróżnić dwa przeciwstawne stanowiska, które zajmują z jednej strony zwolen-nicy wielostopniowego czy wielopoziomowego, a z drugiej dwustronnego, czyli międzyrządowego modelu rządzenia. Zdaniem zwolenników pierwszego stano-wiska sposobem na demokratyzację może być klarowny podział kompetencji zapewniający większą przejrzystość procesu podejmowania decyzji. Współpraca wielu poziomów rządzenia jest konieczna, aby zapewnić demokratyzację struk-tur europejskich. Wzmocnienie roli parlamentów narodowych oraz Parlamentu Europejskiego w procesie decyzyjnym, co podkreślane jest w literaturze, może być istotne, aczkolwiek samo umocnienie władzy legislacyjnej wydaje się nie-wystarczające przy założeniu, że Unia nie ma demos. Zwolennicy omawianego stanowiska dostrzegają dynamikę zmian idących w kierunku większego udziału społeczeństw państw członkowskich w sprawach unijnych, a to z kolei pozwala im mieć nadzieję, że w przyszłości obywatele Unii będą stanowili demos.
Zwolennicy drugiego stanowiska (dwustopniowego modelu rządzenia) opo-wiadają się za tym, aby pozostać przy dotychczasowej formule demokracji. Do-wodzą, że zwiększenie partycypacji obywateli w sprawach unijnych na razie by-najmniej niczego nie zmieni, ponieważ brakuje poczucia wspólnoty. Podkreślają również, iż demokracja na szczeblu unijnym nie jest możliwa dopóty, dopóki nie wykształci się europejski demos i poczucie przynależności, które są z kolei warun-kami niezbędnymi demokracji. Według nich defi cyt demokracji jest demokratycz-nie usprawiedliwiony. Jest on bowiem ceną za utrzymademokratycz-nie politycznej neutralności UE, a także za zachowanie suwerenności państw członkowskich.
W praktyce wzmocnieniu legitymacji demokratycznej UE służą w ograniczo-nym zakresie instytucje pomocnicze i lobbing oraz orzecznictwo Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości23.
Tomasz Grzegorz Grosse24 podkreśla, że defi cyt demokratyczny w Europie
nie jest przypadkowy, ale wynika z ogólnej fi lozofi i rozwoju integracji. Charakte-ryzuje się ona budowaniem systemu zarządzania wolnego od nadmiernego
wpły-22 M. Witkowska, Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 92. 23 Ibidem, s. 92–93.
24 T.G. Grosse, Demokratyczna czy technokratyczna legitymizacja Unii Europejskiej, „Nowa
wu instytucji demokratycznych. Ta logika integracyjna tworzy system autoryzacji społecznej alternatywny wobec legitymacji demokratycznej. Opiera się na legi-tymizacji technokratycznej, która odwołuje się do unijnych instytucji technokra-tycznych jako wiodących w procesach integracyjnych, a nie do instytucji większo-ściowych. Autoryzuje polityki publiczne realizowane przez administrację unijną, jej cele polityczne i organizacyjne, preferowane przez nią metody zarządzania oraz kierunki rozwoju integracji europejskiej.
Większość specjalistów zajmujących się rozwojem integracji europejskiej jest przekonana o defi cycie demokratycznym w Unii. Przedstawiane są różne argu-menty i przykłady tego zjawiska. Przede wszystkim wskazuje się na dwa asy-metryczne procesy zachodzące w Europie. Po pierwsze systematycznie wrasta znaczenie Unii, zarówno w sferze instytucjonalnej i kompetencyjnej, jak i przez rozwój prawa europejskiego. Pogłębianiu procesów integracji nie towarzyszy jed-nak porównywalny rozwój społecznej kontroli nad władzami publicznymi w Unii. Po drugie państwa członkowskie, które mają wysoki poziom legitymizacji demo-kratycznej, systematycznie przekazują suwerenne kompetencje w zakresie władzy publicznej na poziom unijny. Są coraz bardziej ograniczane przez prawo europej-skie oraz decyzje władz unijnych. Tracą w ten sposób kontrolę nad niektórymi procesami gospodarczymi i społecznymi, a więc jednocześnie nie mogą spełnić wielu oczekiwań wyborców. Procesy te cechuje jednocześnie wzrastająca asy-metria między możliwościami sprawowania demokratycznej kontroli a realnym
zakresem posiadanej władzy przez instytucje publiczne25.
Przykładem wspomnianych zjawisk może być wzrastająca rola Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Co prawda jest ona poddana kontroli Parlamentu Europejskiego, ale tylko w niewielkim stopniu, co jest traktowane jako egzempli-fi kacja deegzempli-fi cytu demokratycznego na szczeblu unijnym. Innym przykładem oma-wianych procesów jest rosnąca dysproporcja między wzrastającą władzą instytucji wykonawczych w Unii oraz słabnącym znaczeniem parlamentów narodowych, któ-re w coraz mniejszym stopniu kontrolują władzę wykonawczą. Prowadzi to między innymi do powstania dysonansu legitymizacyjnego między rosnącymi uprawnie-niami instytucji wspólnotowych a malejącymi uprawnieuprawnie-niami legislatur krajowych.
Zbliżonym argumentem jest też przekonanie, że decyzje UE w znacznej czę-ści nie znajdują akceptacji większoczę-ści społeczeństw europejskich i nie służą ich interesom. System instytucjonalny w Unii oraz skomplikowane procedury decy-zyjne sprzyjają zaś wywieraniu wpływów przez grupy interesów.
Wiąże się to ze słabością demokratycznej reprezentacji w Unii Europejskiej, a zatem niewystarczającą legitymizacją „na początku” procesu decyzyjnego (input
legitimacy). Ten typ legitymizacji łączy się z tak zwaną rozliczalnością władz
pu-25 T.G. Grosse, Defi cyt demokratyczny w Unii Europejskiej i metody jego przezwyciężenia,
[w:] Defi cyt demokracji w Unii Europejskiej a europejskie grupy interesów, red. U. Kurczewska, Warszawa 2008, s. 77–78.
PPiA_91-księga.indb 57
PPiA_91-księga.indb 57 2013-03-18 12:55:472013-03-18 12:55:47 Przegląd Prawa i Administracji XCI, 2012
blicznych (accountability), czyli możliwością weryfi kowania obietnic polityków przez cykliczny mechanizm wyborczy. Albowiem według niektórych opinii jed-nym z zasadniczych problemów instytucji europejskich jest właśnie niewystarcza-jący poziom odpowiedzialności władz europejskich przed obywatelami.
Odmiennym natomiast sposobem autoryzacji społecznej dla władz nych może być proces konsultacyjny „w trakcie” realizowania polityk publicz-nych (określany jako output legitimacy). Jest on realizowany nie przez kontrolę instytucji wybieralnych w wyborach powszechnych, ale przez konsultacje prowa-dzone z organizacjami społecznymi i obywatelskimi, przedsiębiorstwami i innymi
podmiotami26.
Z. Czachór27 podaje następujące przyczyny defi cytu demokracji w ramach
Unii Europejskiej:
1. Brak jednoznacznej formy, modelu integracji w sensie gospodarczym i po-litycznym (federacja, konfederacja, Europa Regionów, ponadnarodowość).
2. Brak precyzyjnego określenia nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem państw członkowskich.
3. Różne pojmowanie demokracji w poszczególnych państwach członkowskich. 4. Brak precyzyjnie wypracowanego modelu demokratycznego (modelu po-dejmowania decyzji) w ramach Wspólnot Europejskich.
5. Zbyt powolny proces unifi kacji w wielu dziedzinach funkcjonowania Wspólnot (z punktu widzenia państw członkowskich).
6. Nieprecyzyjne zdefi niowanie istoty i celu subsydiarności jako podstawy funkcjonowania Unii Europejskiej.
7. Malejąca akceptacja społeczna dla poczynań „eurobiurokratów” (poszuki-wanie legitymacji społecznej).
T.G. Grosse podaje natomiast następujące przykłady, które jego zdaniem ob-razują defi cyt demokratyczny w Unii Europejskiej:
1. Niewielkie znaczenie Parlamentu Europejskiego w unijnym procesie decy-zyjnym i dość płytka autoryzacja społeczna.
2. Odległość Unii od zwykłych obywateli. Dotyczy to wielu zagadnień. Przede wszystkim codziennych problemów społecznych.
3. Brak odpowiedniej rywalizacji politycznej w Unii. Bezpośrednio z tym związany jest defi cyt odpowiedniej deliberacji publicznej na tematy europejskie. „Jakie są konsekwencje takiej segmentacji debaty publicznej o sprawach europej-skich?” — oto kolejne pytanie stawiane przez T.G. Grossego. Według tego autora: — po pierwsze — to narodowe interesy i problemy wewnętrzne stają się głównym pryzmatem, przez który rozpatrywane są problemy integracji europejskiej;
26 Ibidem, s. 78–79.
27 Z. Czachór, Defi cyt demokracji we Wspólnotach Europejskich oraz Unii Europejskiej, [w:] Świat i Polska u progu XXI wieku. Profesorowi Czesławowi Mijsiewiczowi w siedemdziesiątą rocznicę urodzin, Toruń 1994, s. 80.
— po drugie — to elity krajowe odpowiadają za kształtowanie legitymizacji Unii Europejskiej. W sytuacji, gdy większe znaczenie uzyskują politycy reprezen-tujący nurt eurosceptyczny, zamiast budowania legitymizacji dla Unii możemy mieć do czynienia z odwrotnymi procesami, czyli z delegitymizacją Unii;
— po trzecie — proces legitymizacji Unii jest silnie zakorzeniony w narodo-wych standardach legitymizacyjnych i wartościach funkcjonujących w kulturze narodowej. Oznacza to, że podstawowym odniesieniem dla społecznej autory-zacji Unii są wartości demokratyczne i instytucje zapewniające demokratyczną kontrolę nad władzami publicznymi. Zmniejsza to w zdecydowany sposób moż-liwości poszukiwania alternatywnych wobec demokratycznego sposobów legity-mizowania Unii. Nadto doniosłe znaczenie mają wartości bezpośrednio związane z patriotyzmem, a więc zarazem poczuciem tożsamości narodowej. Utrudnia to formowanie autonomicznej identyfi kacji europejskiej. Zamiast tego jest ona naj-częściej uzupełnieniem dominujących tożsamości narodowych;
— po czwarte — na poziomie narodowym istnieje wiele szczegółowych za-sad i rozwiązań instytucjonalnych, dotyczących legitymizacji demokratycznej. W przypadku budowania instytucji europejskich zmniejszających defi cyt demo-kratyczny — może to stanowić pewne utrudnienia.
T.G. Grosse, podsumowując swe rozważania, zaznacza, że podstawą demo-kratycznej legitymizacji dla Unii Europejskiej są narodowe systemy polityczne. Autoryzacja społeczna dla systemu władzy w Unii jest dokonywana na pozio-mie narodowym. Legitymizacja Unii jest zatem niejako zapożyczona z systemów funkcjonujących w państwach członkowskich. Dotyczy to dwóch podstawowych płaszczyzn funkcjonowania demokratycznej kontroli nad władzą, to jest debaty publicznej oraz wyborów powszechnych.
Legitymizacja zapożyczona z systemów narodowych jest słabszym sposo-bem demokratycznej autoryzacji polityk i władz publicznych. Niewystarczająca transparentność procesu decyzyjnego w instytucjach międzyrządowych jest uzna-wana za jedną z przyczyn obniżających legitymizację demokratyczną Unii Euro-pejskiej28.
Joseph Weiler29 z kolei jako na przyczynę defi cytu demokracji wskazywał
na proces, który określał mianem „odwróconego regionalizmu”. Na jego skutek państwa, przekazując swe kompetencje instytucjom unijnym, przyczyniły się do tego, że coraz więcej spraw było rozwiązywanych bez udziału obywateli oraz bez brania pod uwagę ich opinii na dany temat. Proces odwróconego regionalizmu wpływał delegitymizująco także ze względu na to, że Unia wkraczała w dziedziny tradycyjnie „zarezerwowane” dotąd dla państwa. Poza tym wkraczała w dziedziny postrzegane przez jednostki czy też społeczności lokalne jako „własne”, o których
28 T.G. Grosse, Defi cyt demokratyczny w Unii Europejskiej…, s. 81–84.
29 J.H.H. Weiler, The Constitution of Europe. “Do the New Clothes Have an Emperor?”, and Other Essays on European Integration, Cambridge 1999, s. 82, 265.
PPiA_91-księga.indb 59
PPiA_91-księga.indb 59 2013-03-18 12:55:472013-03-18 12:55:47 Przegląd Prawa i Administracji XCI, 2012
inni nie powinni decydować. Problem pogłębiał się na skutek realnej bądź nie, ale odczuwanej społecznie „wszechmocy” instytucji unijnych, które nie miały jasno określonych granic.
Wielu uczestników debaty nad kierunkami rozwoju Unii Europejskiej nie uznawało problemu defi cytu demokracji za istotny. Argumentowali oni, że pań-stwa należące do UE delegowały znaczną część kompetencji do takich ciał, jak trybunały konstytucyjne, banki centralne itp., co wyznaczało ogólną tendencję profesjonalnej administracji, sądowego wcielania prawa oraz silnej władzy wy-konawczej. Taka profesjonalizacja polityki zachodziła jednakże ich zdaniem we wszystkich państwach europejskich i instytucje wspólnotowe były tylko
elemen-tem tegoż procesu30.
Z namysłu nad problemem defi cytu demokracji wyłoniły się trzy sposoby jego rozwiązywania. Pierwszy z nich polegał na wprowadzeniu demokracji przed-stawicielskiej, wiążącej się ze zwiększeniem wpływu Parlamentu Europejskiego. Drugi polegał na zwiększeniu roli parlamentów narodowych. Zwolennicy zaś trze-ciego rozwiązania skłaniali się ku zaangażowaniu obywateli Unii w kształtowanie tych polityk unijnych, które ich bezpośrednio dotyczą. Niezależnie jednak od pro-ponowanych rozwiązań głównym problemem pozostawała słabość europejskiej
przestrzeni publicznej oraz brak wspólnej kultury politycznej31.
Analiza problemów związanych z brakiem demokracji na poziomie europej-skim prowadziła ku różnym rozwiązaniom proponowanym w obrębie tej debaty. Były to koncepcje wykraczające poza ramy teorii prawa europejskiego czy teorii europejskiej demokracji. Ich autorzy proponowali rozwiązania instytucjonalne, ale ponadto wskazywali także na określone cele, które według nich powinny być realizowane w przestrzeniu publicznej. Główne miejsce w tych propozycjach zaj-mowała rekonstrukcja przestrzeni publicznej jako warunkującej rozwiązania za-równo prawne, jak i instytucjonalne.
Ze względu na założenia, typy argumentacji, a także rodzaj formułowanych wniosków można wyróżnić trzy zasadnicze stanowiska:
— pierwsze z nich reprezentowali zwolennicy kontynuowania projektu fede-ralnego, w którym ponadnarodowa europejska przestrzeń publiczna zastępowała przestrzeń państwa narodowego;
— drugie — zwolennicy pomocniczości, przekonani, że wszelkie decyzje powinny być podejmowane jak najbliżej obywatela, dlatego państwo powinno uzupełniać wspólnoty lokalne, a Unia Europejska może działać tylko w zakresie wyznaczonym wspólnie przez narodowe sfery publiczne;
— zwolennicy trzeciego z kolei stanowiska nie odwoływali się do gotowych modeli politycznych, ale uznając policentryczny charakter prawa i pluralizm
poli-30 A.M. Nogal, Ponad prawem narodowym. Konstytucyjne idee Europy, Warszawa 2009,
s. 169–170.
tyki, dostrzegali obecność dialogu oraz negocjacji między wieloma podmiotami. Jürgen Habermas, odwołując się do idealnej sytuacji komunikacyjnej, pragnął zrównoważyć udział wszelkich stron dialogu i proponował oparcie europejskiej przestrzeni publicznej na konstytucyjnym patriotyzmie. Weiler zaś, uznając war-tość odmienności zarówno konstytucyjnych tradycji, jak i dyskursów publicznych,
wzywał do konstytucyjnej tolerancji32.
Problem defi cytu demokracji w Unii Europejskiej należy do najistotniejszych zagadnień podejmowanych w dyskusjach nad jej reformą instytucjonalną. Źró-dła tego problemu tkwią w kształcie nadanym integracji u jej zarania. Ówczesna Wspólnota, pomyślana bardziej jako projekt integracji państw niż ludów, skupiała początkowo sześć krajów, a o jej legitymizacji decydowała zasada efektywności. Główną przyczyną trudności jest brak europejskiego demos. Raymond Aron ujął to w słynnym stwierdzeniu: „nie istnieje takie zwierzę jak obywatel
euro-pejski. Są tylko francuscy, niemieccy lub włoscy obywatele”33. Powoduje to, że
„Wspólnota nie dysponuje sprawdzonym mechanizmem pozwalającym stosunko-wo łatstosunko-wo i z pewną dozą prawdopodobieństwa zweryfi kować potencjalną
społecz-ną reakcję na wyznaczane kierunki polityki”34.
Główne pytanie stawiane dzisiaj brzmi: jak można temu zaradzić? Wydaje się, że pytanie to powinno być postawione inaczej: czy można temu zaradzić, utrzymując obecny tok myślenia na temat kształtu UE? Punktem wyjścia staną się uwagi zawarte w wydanej kilka lat temu książce Larry’ego Siedentopa. Ame-rykańska perspektywa autora powoduje, że pryzmatem, przez który postrzega on zagadnienie jest doświadczenie, jakie Alexis de Tocqueville zawarł w swoim fun-damentalnym dziele o Ameryce. Siedentop wskazuje cztery czynniki, które stały się przyczyną sukcesu demokracji w Stanach Zjednoczonych — są to: „zwyczaj lokalnego samorządu (self-government); wspólny język; wspólny dostęp do kla-sy politycznej złożonej głównie z przedstawicieli zawodów prawniczych; pewne
wspólne przekonania moralne”35.
Politycznym rozwiązaniem problemu defi cytu demokracji było włączenie obywateli w proces polityczny w Europie, systemową odpowiedzią stało się zaś
zwiększenie roli Parlamentu Europejskiego36.
Wyobrażenie o ostatecznym kształcie Unii zostało zakorzenione w czymś na kształt państwopodobnego tworu legitymizowanego przez suwerena. Mimo wyni-ków ostatnich referendów ten tok myślenia jest wciąż żywotny, a reprodukowany
32 Za: A.M. Nogal, op. cit., s. 174–175.
33 Za: R. Pelc, Obywatelstwo Unii Europejskiej a obywatelstwo państw członkowskich i państw trzecich, [w:] Studia z prawa europejskiego w piątą rocznicę utworzenia Katedry Prawa Europejskiego UJ, red. S. Biernat, Kraków 2000, s. 77.
34 T. Biernat, „Defi cyt demokracji” w strukturach Unii Europejskiej…, s. 32–33. 35 L. Siedentop, Democracy in Europe, London 2000, s. 10.
36 Zob. szerzej: M. Brachowicz, Defi cyt demokracji w Unii Europejskiej, „Pressje” 12/2007/2008,
s. 85–95.
PPiA_91-księga.indb 61
PPiA_91-księga.indb 61 2013-03-18 12:55:472013-03-18 12:55:47 Przegląd Prawa i Administracji XCI, 2012
jest głównie wśród członków PE. Jak to się dzieje, że elitom politycznym nie udaje się przekonać ludów do projektu politycznej integracji? Siedentop bierze za punkt wyjścia amerykańskie osiągnięcie, które nazywa kulturą zgody (culture of
consent). „Na dłuższą metę takie zaufanie wobec prawa powstaje dzięki
obywa-telskiemu samorządowi, pod warunkiem że jest on autentycznie realizowany na wszystkich szczeblach społeczeństwa”. Intencja wyrażona w raporcie Tindemansa i wszelkie działania podjęte w jego duchu miały za punkt wyjścia podobny ob-raz. Ich celem było uczynienie obywateli państw Wspólnoty podmiotem polityki europejskiej, to znaczy nadanie im poczucia, że są w stanie wpływać na główne kierunki działań Wspólnoty. Co zatem się stało, że nie udało się wytworzyć takie-go poczucia w Europie?
Wydaje się, że mocno przyczynił się do tego proces polityczny w Europie. Idea europejska zaczęła żyć własnym życiem. Od kontrkulturowej rewolucji lat 60., kiedy to urodzeni po II wojnie światowej, wchodząc w dorosłe życie, odrzu-cili dziedzictwo swoich rodziców, idea narodu zaczęła być często utożsamiana z faszyzmem. W efekcie partie polityczne podjęły ideę europejską, która dawa-ła im wyższą rangę legitymizacji poprzez próbę zniesienia państw oskarżanych o mordercze zapędy w imię narodu i przez to wskazywała na początek nowej,
lepszej drogi37. Ta prosta wizja miała ogromną wadę; wyrywając osoby z dobrze
znanego im środowiska, przenosiła je do wysoce nieokreślonego bytu, jakim była i jest Unia, której nawet potencjalny rozmiar pozostaje nieznany.
Warto przyjrzeć się jeszcze jednej kwestii z raportu Tindemansa: „UE musi być doświadczana przez obywateli w ich codziennym życiu. Musi być odczu-wana w edukacji i kulturze, musi być obecna wśród młodzieży naszych krajów
oraz w czynnościach wypoczynkowych”38. To nic innego jak projekt stworzenia
Europejczyków, oczywiście nie brutalnymi metodami, lecz delikatną perswazją codziennego życia. Zamysł ten ciekawie opisał Gerard Delanty: „Europa stano-wi jedno z […] takich symbolicznych słów, które przenosi transcendentny punkt ciężkości ponad państwo narodowe”. Z tego względu ma ono siłę integracji spo-łecznej; przenosi znaczenie mistyki przestrzennej, podobnie jak fi lozofi czną kon-cepcję historii. Władza osiąga swą najwyższą legitymizację poprzez przeniesienie słowa wywołującego oddźwięk, które nie musi legitymizować swojej słuszności, gdyż samo tę słuszność stanowi. Dzisiaj idea Europy nabiera charakteru takiej właśnie transcendentnej i ostatecznej całości, która wymaga tylko aktu wiary w jej
legitymizację39. Takiego aktu jednakże się nie doczekała.
Zasadniczy problem leży w rozumieniu wzajemnego stosunku demokracji i praw człowieka, czyli znaczenia zbitki słownej „demokracja liberalna”.
Elemen-37 Zob. wywiad z P. Manentem, Kryzys Europy, kryzys narodów, „EUROPA” nr 139, 2 grudnia
2006.
38 European Union. Report by Mr. Leo Tindemans, Prime Minister of Belgium, to the European
Council, s. 12 (pełny tekst raportu: aei.pitt.edu/942/01/political_tindenmans_report.pdf).
ty demokratyczny i liberalny nie są tożsame, choć wzajemnie na siebie oddziałują. Rudolf Jehring zauważył, że prawa podmiotowe nic nie znaczą, jeśli nie
walczy-my o nie40. I chociaż prawa człowieka wzbogacają demokrację, to nie są jej
naj-ważniejszym elementem. Tym elementem jest udział w wyborach, jako warunek minimalny, oraz współuczestnictwo w codziennym procesie kształtowania życia społecznego, jako postać idealna. Tymczasem posłowie PE postrzegają to zupełnie inaczej. W rezolucji, która była jednym z przyczynków do utworzenia Agencji Praw Podstawowych, zapisali, że uważają, „iż skuteczna ochrona i promocja praw
podstawowych stanowi podstawę demokracji w Europie”41.
Oczywiście można zinterpretować zdanie Parlamentu w ten sposób, że jeżeli demokrację uznamy za ucieleśnienie ideału równości, a liberalizm i będące jego uzewnętrznieniem prawa człowieka za przedstawienie zasady wolności, to takie zdanie Parlamentu znajduje uzasadnienie w twierdzeniu, iż „wolność musi przyjść pierwsza, przed równością, albowiem człowiek zniewolony nie ma nawet prawa
wypowiadania się w tej sprawie”42.
Porządek polityczny proponowany przez Parlament polega na zatarciu różni-cy pomiędzy sferą prywatną i publiczną, gdyż ta pierwsza, pozostając poza ścisłą kontrolą drugiej, stanowi „samospełniającą się przepowiednię nieszczęścia dla wszystkich tych, którzy znajdują się w jakimkolwiek »systemie«, który nie spełnia
kryteriów racjonalistycznej kontroli”43.
Zdaniem Krzysztofa Szczerskiego debata nad kształtem UE została błędnie określona. Tradycyjny spór między podejściem międzyrządowym i ponadnarodo-wym toczony jest wokół pojęcia państwa, problem ten nie traci na swej aktualno-ści. Istota integracji leży w „uporczywej różnorodności jej ludów”, które współ-działają z sobą w imię większego dobra. Wobec tego „międzyrządowcy muszą uznać, że Unia jest wspólnotą jej obywateli, nie tylko państw, ponadnarodowcy muszą zaakceptować fakt, że demokracja może istnieć pośród członków Unii bez ich łączenia”. Ten telos
Unii pośród ludów […] nie reprezentuje drugiej najlepszej opcji wybranej ze względu na polityczny pragmatyzm. […] Ten telos jest odzwierciedleniem głębokiego moralnego etosu. Przeciwny telos, tworzenie jednego ludu z wielu, zaprzeczyłby jednemu z podstawowych ideałów Europy: wynaj-dowaniu nowych metod umożliwiających narodom i państwom prosperowanie, współdziałanie i rozwiązywanie ich konfl iktów bez katastrofi cznych skutków widzianych w Europie w tym wieku. Unia pośród ludów zmierza, po części, do stworzenia nowej politycznej kultury, która uczy się, jak obchodzić się z „innym”44.
40 G. Sartori, Teoria demokracji, Warszawa 1994, s. 373.
41 P6_TA (2005) 0208, Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie promocji i ochrony praw
podstawowych: rola instytucji krajowych i europejskich, w tym Agencji Praw Podstawowych, par. 1.
42 G. Sartori, op. cit., s. 438.
43 F.A. von Hayek, Zgubna pycha rozumu. O błędach socjalizmu, Kraków 2004, s. 101. 44 J.H.H. Weiler, The Reformation of European Constitutionalism, „Journal of Common Market
Studies” 35, 1997, nr 1, s. 117–118, za: M. Brachowicz, op. cit., s. 92.
PPiA_91-księga.indb 63
PPiA_91-księga.indb 63 2013-03-18 12:55:472013-03-18 12:55:47 Przegląd Prawa i Administracji XCI, 2012
Taka kultura wymaga afi rmacji „siebie”, dlatego też
integracja europejska powinna opierać się na podstawowym rozróżnieniu pomiędzy spójną we-wnętrznie wspólnotą narodową, która znajduje swój najpełniejszy wyraz w modelu państwa, […] a eterogenicznym systemem współdziałania, który nie wymaga powstania jednej zbiorowej tożsa-mości. Tym samym oddzielamy „zasadę narodową” od „zasady wspólnotowej”45.
Dlatego wydaje się, że powrót Unii legitymizowanej efektywnościowo jest niezbędny. Instytucjonalną podstawą budowy takiej Unii może być otwarty sys-tem konstytucyjny, który
w odróżnieniu od konstytucji nie zakłada centralizowania władzy rozumianego jako skupienie jej w wyodrębnionych z otoczenia, wewnętrznie spójnych instytucjach o charakterze politycznym, w których obowiązują procedury decyzyjne oparte o sformalizowane kryteria siły i wpływu (parla-ment, rząd itp.). Istotą dobrze działającego systemu jest uzyskanie równowagi […] będącej rezul-tatem jego funkcjonowania, a nie założonej przez ostry reżim ilości głosów czy okresów przejścio-wych. Punkt równowagi jest zmienny w czasie i zależny od natury polityki, do której się odnosi. Jego ustalenie jest formułowane nie tyle formalnymi przepisami, co wzajemnym zaufaniem, równością, dostępem do wiedzy o swoich działaniach46.
Taki system nie ma na celu stworzenia jednolitej struktury politycznej opartej na micie wspólnych wartości, gdyż „czerpie on swoją legitymizację ze zgody na współdziałanie ze strony różnych wspólnot politycznych opartych o zróżnicowane
porządki legitymizacyjne i odwołujących się do różnorodnych tradycji”47.
Podejście instytucjonalne kładzie nacisk na wprowadzenie europejskich in-strumentów demokratycznej kontroli nad władzą. Chodzi więc o to, aby nie trzeba było opierać legitymizacji Unii na instrumentach krajowych. Pozwoliłoby to na zmianę dotychczasowej legitymizacji „zapożyczonej” na autonomiczną legity-mizację europejską. Faktycznie oznacza to dążenie do utworzenia europejskiej wspólnoty politycznej i wzmocnienia europejskiej identyfi kacji społecznej. We-dług niektórych opinii są to nieodzowne warunki do podwyższenia legitymizacji demokratycznej dla Unii Europejskiej.
Grosse zauważa też, że rozpatrywanie problemu legitymizacji w Unii na płaszczyźnie świadomości społecznej niekoniecznie musi odnosić się do europej-skiej wspólnoty politycznej. Może być bowiem także odnoszone do skuteczności rozwiązywania problemów społecznych, a więc do efektywności instytucji i po-lityk europejskich. Zasadniczym argumentem za tego typu rozumowaniem jest przekonanie, iż aprobata społeczna dla Unii Europejskiej może wynikać właśnie ze skutecznego jej działania. Legitymizacja społeczna nie musi więc — zdaniem 45 K. Szczerski, Druga Unia Europejska, „Pressje”, teka szósta i siódma Klubu Jagiellońskiego, s. 18. 46 K. Szczerski, Unia Europejska jako otwarty system konstytucyjny, „Międzynarodowy
Przegląd Polityczny” 2006, nr 2 (14), s. 240.
Grossego — koniecznie bazować na demokratycznej kontroli nad władzą. Może bowiem opierać się na efektywności rozwiązywania problemów o charakterze gospodarczo-społecznym w Europie. Jest to podejście do legitymizacji określa-ne jako utylitarokreśla-ne. Głównym założeniem stosowania legitymizacji utylitarokreśla-nej jest przekonanie, że o ile instytucje europejskie będą efektywne i funkcjonalne, nie
muszą być demokratyczne48. Reprezentatywne są tutaj zwłaszcza poglądy
Gian-domenico Majonego49 oraz Andrew Moravcsika50.
Nie sposób zaprzeczyć twierdzeniu, że podejście utylitarne do zagadnienia legitymizacji społecznej Unii Europejskiej stało się jednak fundamentem poszu-kiwania alternatywnych sposobów autoryzacji społecznej i zmniejszania defi cytu demokratycznego.
Zdaniem Grossego51 problem defi cytu demokratycznego można w Unii
roz-wiązać na trzy różne sposoby:
— po pierwsze, ograniczając dotychczasową ekspansję integracji europej-skiej i cofając ją do okresu współpracy międzyrządowej. W ten sposób legitymi-zacja „zapożyczona” z poziomu państw członkowskich byłaby wystarczającym sposobem uzasadnienia społecznego dla funkcjonowania UE;
— po drugie mechanizmem likwidującym defi cyt demokratyczny jest wzmoc-nienie instytucji politycznych w UE, wybieranych w głosowaniu powszechnym w całej Europie;
— po trzecie sposobem ograniczenia defi cytu demokratycznego może być próba budowania alternatywnych dla demokratycznych sposobów uzyskania le-gitymacji społecznej w Unii.
Grosse podkreśla ponadto, że w Unii budowany jest nowy typ społecznej le-gitymizacji dla integracji europejskiej, a zwłaszcza dla sposobu działania i kierun-ków politycznych podejmowanych przez instytucje administracyjne UE. Z tego powodu można określić te działania mianem legitymizacji technokratycznej. Jej skonstruowanie miało na celu elastyczne połączenie wyższej sprawności zarzą-dzania politykami europejskimi z poprawą legitymacji społecznej. Ważnym ele-mentem jest także inspirowanie debaty społecznej w odniesieniu do zagadnień, które dotyczą prac Komisji Europejskiej. Jest ona niekiedy określana mianem dialogu obywatelskiego i przeciwstawiana tak zwanemu dialogowi społecznemu w Unii. Rozwój legitymacji technokratycznej jest więc bezpośrednio związany z rywalizacją polityczną Komisji Europejskiej z innymi instytucjami
wspólno-48 T.G. Grosse, Defi cyt demokratyczny w Unii Europejskiej…, s. 85.
49 Zob. G. Majone, The credibility crisis of community regulation, „Journal of Common Market
Studies” 38, 2000, nr 2; oraz idem, The common sense of European integration, „Journal of European Public Policy” 13, 2006, nr 5.
50 Zob. A. Moravcsik, In defense of the „democratic defi cit”: Reassessing legitimacy in the European Union, „Journal of Common Market Studies” 40, 2002, nr 4.
51 T.G. Grosse, Defi cyt demokratyczny w Unii Europejskiej…, s. 88–89.
PPiA_91-księga.indb 65
PPiA_91-księga.indb 65 2013-03-18 12:55:472013-03-18 12:55:47 Przegląd Prawa i Administracji XCI, 2012
towymi. Parlament Europejski poczuł się zagrożony działaniami Komisji, która faktycznie wykorzystywała rozwój dialogu obywatelskiego w Unii do wzmocnie-nia własnej pozycji politycznej na arenie europejskiej. Wydaje się, że mogło to mieć związek z wykorzystaniem tychże konsultacji do wzmocnienia legitymizacji technokratycznej. Reakcja Parlamentu świadczy o tym, że propozycje Komisji mogły być interpretowane jako zmierzające do faktycznego osłabienia znaczenia
legitymizacji demokratycznej w Unii Europejskiej52.
Dla jednych defi cyt legitymacji demokratycznej w UE nie stanowi problemu w przypadku państwa regionalnego, dzielącego suwerenność i władzę publiczną między szczeble unijny oraz krajowy. Wystarczająca jest w tej sytuacji legitymi-zacja zapożyczona z poziomu państw narodowych oraz zachowanie równowagi i wzajemnej kontroli pomiędzy instytucjami europejskimi. Zgodnie zaś z innymi opiniami Unia powinna dążyć do zwiększenia efektywności działań. Powstaje w związku z tym pytanie: czy Unia Europejska, która ani nie jest państwem, ani też nie tworzy europejskiej wspólnoty politycznej, potrzebuje legitymizacji de-mokratycznej? A może wystarczającą podstawą jej działania jest wspomniana już
legitymizacja zapożyczona z poziomu państw narodowych?53
Według opinii wyrażonej przez Grossego, tendencja do zastępowania legi-tymizacji demokratycznej innymi sposobami autoryzacji społecznej ma poważ-ne ograniczenia strukturalpoważ-ne. Po pierwsze dominujące w Europie Zachodniej normy kulturowe uwypuklają znaczenie demokracji w życiu społecznym, jak również mocno wzmacniają identyfi kacje społeczne z demokracją narodową. Utrudniają tym samym próby wprowadzenia alternatywnych metod legitymi-zacyjnych, a także zastępowania identyfi kacji narodowych identyfi kacją eu-ropejską. Po drugie natomiast możliwości zbudowania legitymacji utylitarnej i poprawy skuteczności polityk europejskich są ograniczone w ramach techno-kratycznej logiki integracyjnej. Po trzecie wreszcie, rozwój partycypacji spo-łecznej w sieciach konsultacyjnych koordynowanych przez Komisję Europejską tylko w umiarkowany sposób zwiększa deliberację publiczną, uprzywilejowuje zaś wybrane interesy społeczne i linię programową, preferowaną przez
admini-strację europejską54.
Zdaniem Dariusza Gawina55 prosta prawomocność wynikająca z norm
praw-nych oraz skuteczności instytucji europejskich nie stanowi dostatecznej podstawy do trwałej legitymizacji Unii w oczach jej obywateli. Uzupełnienie tego wymiaru legitymizacji przez takie koncepcje, jak choćby demokracja deliberatywna także — w jego opinii — nie przynoszą spodziewanych rezultatów. Gawin podkreśla
52 Ibidem, s. 90–92. 53 Za: ibidem, s. 93. 54 Ibidem, s. 95.
55 D. Gawin, Legitymizacja i pamięć, [w:] Legitymizacja w Polsce. Nieustający kryzys w zmieniających się warunkach, red. H. Domański, A. Rychard, Warszawa 2010, s. 27.
dalej, że Europa jako projekt polityczny ciągle cierpi na defi cyt „przyzwyczajeń serca” ze strony swoich obywateli i tkwi — przywołując Tocqueville’a — „gdzieś pośrodku”, zawieszona między przeszłością państw narodowych, którą kontestu-je, oraz przyszłym świadomym i racjonalnym patriotyzmem swych obywateli, który jeszcze nie nadszedł.
Przeciwnicy pogłębiania procesu integracji europejskiej sugerują zaś, że paradoksalnie, pewną odpowiedzią na problem defi cytu demokratycznego było-by ograniczenie zasięgu projektu europejskiego. To ograniczenie oznacza jed-nakże wizję Unii Europejskiej jako technokratycznej instytucji stworzonej do rozwiązywania niepolitycznych problemów. W takiej sytuacji nie ma też w zasa-dzie problemu z demokratyczną legitymizacją, bo nie ma czego legitymizować, a minimalne kompetencje, którymi dysponują organy unijne, mają legitymizację legalną z ratyfi kowanych traktatów. Natomiast dla tych argumentów, które od-noszą się przede wszystkim do problemu braku istnienia europejskiego demos, istotnym lekarstwem jest sprawa budowania i pogłębiania europejskiej tożsamo-ści i poczucia przynależnotożsamo-ści obywateli Unii — wizja wspólnoty osadzonej we wspólnych wartościach. Zaufanie pomiędzy obywatelami różnych części Unii Europejskiej jest parametrem mierzącym stopień osiągnięcia takiego
postulo-wanego stanu rzeczy56.
Proponowane są różne rozwiązania mające stanowić odpowiedź na kry-tykę kierowaną w stronę brukselskiej biurokracji o jej technokratyczny cha-rakter czy zmuszanie państw do przyjmowania niepopularnych rozwiązań. Jedną z odpowiedzi stanowić mają tak zwane soft modes of governance, czy-li miękkie metody rządzenia, jak na przykład rekomendacje, wytyczne. Do metod tych zalicza się również open method of coordination, a więc otwartą metodę współpracy, która umożliwi państwom członkowskim elastyczną for-mułę integracji, polegającą na pogłębianiu współpracy wszędzie tam, gdzie uznają to one za korzystne. Wielu autorów odnosi się do opisywanych metod bardzo entuzjastycznie, dlatego że traktowane są one jako swojego rodzaju panaceum zarówno na problem rosnącej efektywności europejskich polityk, jak i jednocześnie na rosnący rozdźwięk pomiędzy procesem ich legitymizacji. Metody te przedstawia się bowiem jako próbę legitymizowania poczynań Unii Europejskiej w wymiarze output, jako władzy dla ludzi, a niekoniecznie przez ludzi. Poczynania owe mogą w przyszłości przyczynić się także do nowator-skiej koncepcji demokracji konsultacyjnej, będącej jakąś odmianą demokracji
deliberatywnej57.
56 R. Riedel, Demokracja w Unii Europejskiej — problem legitymizacji władzy w warunkach globalizacji, [w:] Unia Europejska w XXI wieku. Polityczno-prawna wspólnota interesów, red. idem,
Toruń 2010, s. 37–38.
57 Ibidem, s. 39–40.
PPiA_91-księga.indb 67
PPiA_91-księga.indb 67 2013-03-18 12:55:472013-03-18 12:55:47 Przegląd Prawa i Administracji XCI, 2012
DEMOCRATIC DEFICIT IN THE EUROPEAN UNION
Summary
The question of the so-called democratic defi cit in the European Union is one of the most inter-esting and complex theoretical problems and, at the same time, one of the most important challenges of the EU. As emphasised by many politicians and scholars, the process of European integration requires planting, among the citizens of member states, of fi rm belief that they have true infl uence upon the process. In other words, better legitimization of the European Union’s activities is needed. The article deals with certain aspects of the issue of democratic defi cit in the European Union. In the European literature it is emphasised that the ratio of the European Parliament to the Council and the Commission is a fundamental premise of the existence of democratic defi cit. In the wider policy context the defi cit of the democracy of the EU was combined with a visible decline of public support for idealistic reasons to deepened and widened integration.
There are three possible solutions to the problem of democratic defi cit in the EU: — fi rstly, limiting the current expansion of the European integration;
— secondly, reinforcing political institutions in the EU chosen in a general election in Europe; — thirdly, building an alternative to democratic ways of obtaining social legitimacy in the EU.
