Kierunki zmian w systemie finansowania budownictwa mieszkaniowego w Polsce

Pełen tekst

(1)542. 2000. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Krzysztof M. Stepaniuk Katedra. Finansów. Kierunki zmian w systemie finansowania budownictwa mieszkaniowego w Polsce* 1. Wstêp Nie zaspokojone potrzeby mieszkaniowe stanowi¹ od wielu lat problem. Dotychczasowe próby jego rozwi¹zania nie przynios³y oczekiwanych rezultatów. W latach dziewiêædziesi¹tych dysproporcja pomiêdzy potrzebami a stopniem ich zaspokojenia uleg³a zwiêkszeniu. Stosowane dotychczas metody wspierania gospodarki mieszkaniowej sta³y siê jeszcze mniej efektywne w nowych warunkach. Tymczasem mieszkanie nale¿y do tej kategorii potrzeb, bez zaspokojenia których trudno jest egzystowaæ. Co wiêcej, w³aœciwe zaspokojenie tej potrzeby sprzyja racjonalnemu wykorzystaniu zasobów pracy, tak pod wzglêdem iloœciowym, jak i jakoœciowym. Odpowiednia poda¿ mieszkañ zapewnia mobilnoœæ zasobów pracy w przekroju przestrzennym, co warunkuje ich efektywne wykorzystanie w gospodarce narodowej. Gospodarka mieszkaniowa jest te¿ czêœci¹ gospodarki narodowej, co oznacza, ¿e zmiany w poziomie aktywnoœci gospodarki mieszkaniowej oddzia³uj¹ na pozosta³e dzia³y gospodarki. Budownictwo mieszkaniowe mo¿e oddzia³ywaæ pobudzaj¹co na gospodarkê. Pozytywny wp³yw gospodarki mieszkaniowej, w szczególnoœci budownictwa mieszkaniowego, jest udowodniony. Dotyczy to takich krajów, jak np.: Stany Zjednoczone, Niemcy. G³ówn¹ przeszkod¹, która ogranicza w Polsce wykorzystanie budownictwa jako „ko³a zamachowego” jest poziom nak³adów na tê dziedzinê gospodarki. J. Kleer zauwa¿y³, ¿e w latach 1992–1994 na szeroko rozumiane inwestycje mieszkaniowe w Niemczech Wschodnich przeznaczono 140 mld DEM. Suma ta jest wiêksza od PKB w Polsce w ci¹gu roku1. *. Artyku³ zosta³ z³o¿ony do publikacji z koñcem 1996 r.. J. Kleer, Lokomotywa z Zachodu. Co zrobiono z mieszkaniami w by³ej NRD? „Polityka”, Mieszkania, 1995, nr 28. 1.

(2) Krzysztof M. Stepaniuk. 76. Problem gospodarki mieszkaniowej nie sprowadza siê jednak tylko do samych nak³adów i œrodków finansowych. Do wykorzystania tych œrodków musi istnieæ odpowiednia struktura, która umo¿liwi ich optymaln¹ alokacjê. W artykule zosta³y przeanalizowane niektóre problemy zwi¹zane z finansowaniem budownictwa mieszkaniowego. Pod pojêciem systemu finansowania budownictwa mieszkaniowego nale¿y rozumieæ zasady i rozwi¹zania organizacyjne, bezpoœrednio wp³ywaj¹ce na gromadzenie i wydatkowanie œrodków finansowych na budownictwo mieszkaniowe.. 2.. Podstawowe. problemy. gospodarki. mieszkaniowej. Potrzeby mieszkaniowe s¹ zaspokajane w ramach ró¿norodnej dzia³alnoœci, któr¹ okreœla siê gospodark¹ mieszkaniow¹. Centralnym elementem gospodarki mieszkaniowej jest budownictwo mieszkaniowe. Oprócz budownictwa mieszkaniowego gospodarkê mieszkaniow¹ tworz¹: – dzia³alnoœæ zwi¹zana z zachowaniem istniej¹cych zasobów mieszkaniowych w stanie umo¿liwiaj¹cym ich eksploatacjê (remonty, modernizacja), – dzia³ania zmierzaj¹ce do racjonalnego wykorzystania istniej¹cych zasobów mieszkaniowych, – pomoc osobom, które z okreœ³onych powodów nie s¹ w stanie ponosiæ samodzielnie wydatków zwi¹zanych z mieszkaniem, oraz dzia³alnoœæ prowadz¹ca do zmniejszenia kosztów eksploatacji mieszkania (oszczêdnoœæ energii). Na podstawie doœwiadczeñ pañstw zachodnich mo¿na stwierdziæ, ¿e w³aœciwe zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jest zwi¹zane z dobrze funkcjonuj¹cym rynkiem mieszkañ oraz odpowiedni¹ ingerencj¹ pañstwa w ten rynek. Koniecznoœæ takiego podejœcia do problemu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jest zwi¹zana ze specyfik¹ rynku mieszkaniowego (mieszkania)2, tj.: – wysokie koszty (eksploatacyjne i inwestycyjne), – d³ugotrwa³oœæ u¿ytkowania, – nieprzenoœnoœæ (charakter lokalny), – ograniczona elastycznoœæ poda¿y w stosunku do zmian popytu. Obecnie odczuwa siê zmniejszenie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, œwiadczy o tym liczba wybudowanych mieszkañ w 1988 r. 189 tys. i w 1994 r. 76 tys. Tendencjê tê pokazuj¹ równie¿ i inne wskaŸniki. Liczba mieszkañ oddanych do u¿ytku na 1000 osób zmala³a z 5,0 w 1988 r. do 2,0 w 1994 r. WskaŸnik mieszkañ oddanych do u¿ytku na 1000 zawartych ma³¿eñstw zmala³ z 768 w 1988 r. do 366 w 1994 r. (por. tabela 1). Równie¿ liczba mieszkañ na 1000 osób w porównaniu z innymi rozwiniêtymi krajami europejskimi jest niezadowalaj¹ca. W 1994 r. wynosi³a ona 296 mieszkañ na 1000 osób. W wiêkszoœci krajów Europy Zachodniej liczba ta przekracza 400 mieszkañ na 1000 mieszkañców. Przeciêtna po-. 2. T. Przeciszewski, Gospodarka mieszkaniowa w gospodarce narodowej, Warszawa 1969, s. 11..

(3) Kierunki zmian w systemie finansowania budownictwa.... 77. wierzchnia mieszkania w Polsce w 1994 r. wynosi³a 18,7 m2 na 1 osobê. W krajach Europy Zachodniej wskaŸnik ten kszta³tuje siê na poziomie 35 m2 na osobê (por. tabela 2). Tabela 1. Budownictwo mieszkaniowe w Polsce w latach 1970–1994 Wyszczególnienie Mieszkania oddane do użytku (w tys.) – miasto – wieś Mieszkania oddane do użytku na 1000 mieszkańców – miasto – wieś Mieszkania oddane do użytku na 1000 zawartych małżeństw – miasto – wieś. 1970. 1978. 1980. 1988. 1990. 194,2 141,5 52,7. 283,6 226,2 57,4. 217,1 171,9 45,2. 189,6 139,2 50,4. 134,2 98,8 35,4. 94,4 71,9 22,5. 76,1 53,2 22,9. 6,0 8,3 3,4. 8,1 11,2 3,9. 6,1 8,3 3,1. 5,0 6,0 3,4. 3,5 4,2 2,4. 2,5 3,0 1,5. 2,0 2,0 2,0. 693 965 394. 867 1141 445. 706 917 377. 768 931 518. 1993. 1994. 526 701 309. 455 601 256. 366 442 262. Źród³o: Gospodarka mieszkaniowa 1994, GUS, Warszawa 1995, s. 15.. Tabela 2. Zasoby mieszkaniowe w Polsce w latach 1970–1994 Wyszczególnienie Mieszkania (w tys.) – miasto – wieś Przeciętna liczba mieszkań na 1000 mieszkańców – miasto – wieś Przeciętna powierzchnia użytkowa (w m2): 1 mieszkania – miasto – wieś na 1 osobę – miasto – wieś. 1970. 1978. 1980. 1988. 1990. 1993. 1994. 8081,1 4507,3 3573,8. 9326,0 5741,1 3584,9. 9793,7 6132,6 3661,1. 10716 7093 3677. 11022 7284 3737. 11365 7562 3808. 11433 7618 3815. 247,6 264,1 229,4. 266,0 284,9 240,4. 274,1 292,3 248,1. 282,9 303,8 250,1. 288,7 308,5 256,5. 295,2 317,6 258,8. 269,4 319,2 259,3. 50,7 46,8 55,7 12,9 12,8 12,9. 53,9 49,3 61,3 14,7 14,7 14,9. 54,5 50,0 62,1 15,4 15,2 15,6. 59,1 53,8 69,3 17,1 16,8 17,4. 59,6 54,3 69,9 17,5 17,2 18,1. 60,1 54,9 70,5 18,1 17,9 18,4. 60,3 55,0 70,7 18,2 18,1 18,5. Źród³o: Gospodarka mieszkaniowa 1994, GUS, Warszawa 1995, s. 14..

(4) Krzysztof M. Stepaniuk. 78. WskaŸnikiem opisuj¹cym poziom zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jest równie¿ tzw. statystyczny deficyt mieszkañ, liczony jako ró¿nica pomiêdzy ogóln¹ liczb¹ rodzin a liczb¹ mieszkañ. W 1988 r. brakowa³o 1,2 mln mieszkañ3. Wed³ug szacunków w 1995 r. niedobór mieszkañ wzrós³ do 1,6 mln mieszkañ4. Wspominaj¹c o nim, nale¿y stwierdziæ, ¿e nie uwzglêdnia on ca³oœci potrzeb mieszkaniowych, gdy¿ pomija aspekt jakoœciowy mieszkañ. W Polsce dominuj¹c¹ grup¹ wœród inwestorów w ci¹gu ostatnich 25 lat by³y spó³dzielnie. Od drugiej po³owy lat szeœædziesi¹tych dostarcza³y wiêksz¹ czêœæ mieszkañ. Pozycjê tê spó³dzielnie utraci³y w latach dziewiêædziesi¹tych na rzecz inwestorów indywidualnych. Wœród pozosta³ych inwestorów wyodrêbnia siê zak³ady pracy oraz gminy. W zwi¹zku ze zmianami spo³eczno-gospodarczymi, zak³ady pracy jako inwestorzy zmniejszy³y swoje zainteresowanie budownictwem mieszkaniowym. Budownictwo komunalne (dawniej budownictwo terenowych organów administracji pañstwowej) ma bardzo ma³y udzia³ w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, choæ istnieje nadzieja na zwiêkszenie jego udzia³u poprzez realizacjê nowych regulacji ustawowych (por. tabela 3). Tabela 3. Struktura inwestorska budownictwa mieszkaniowego w Polsce w latach 1970–1994 (w tys.) Mieszkania Spółdzielcze Zakładowe Komunalne Indywidualne Ogółem. 1970. 1978. 1980. 1988. 1990. 95,0 28,8 14,0 53,6 194,2. 157,2 . . 74,3 283,6. 120,9 40,5 . 55,7 217,1. 85,9 33,2 6,4 64,1 189,6. 68,4 15,4 3,0 47,4 134,2. 1993 50,0 5,9 4,6 33,4 94,4. 1994 31,7 3,8 3,6 35,5 76,0. Źród³o: Rocznik Statystyczny GUS, Warszawa 1980, 1984, 1985, 1991, 1995.. Analizuj¹c niektóre problemy gospodarki mieszkaniowej, nie sposób nie wspomnieæ o problemie standardu mieszkañ. Czêœæ zasobów mieszkaniowych w Polsce odbiega od standardów uznanych za obowi¹zuj¹ce dla naszego poziomu rozwoju spo³eczno-gospodarczego. W 1994 r. prawie 15% mieszkañ w mieœcie i 40% na wsi nie posiada³o ³azienek 5. Wp³yw na stopieñ i jakoœæ zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ma równie¿ stosowana technologia budowy mieszkañ. W polskim powojennym budownictwie mieszkañ dominuj¹c¹ technologi¹ by³o budownictwo wielkop³ytowe. Jego udzia³ w budownictwie wielorodzinnym wzrós³ z 45% w 1973 r. do ponad 83% w koñcu 3. Gospodarka mieszkaniowa 1994, GUS, Warszawa 1995, s. 55.. Polityka mieszkaniowa w „Strategii dla Polski”. Pierwszy rok realizacji dalsze zamierzenia, „Sprawy Mieszkaniowe” 1995, nr 3, s. 15. 4. 5. Gospodarka mieszkaniowa..., s. 14..

(5) Kierunki zmian w systemie finansowania budownictwa.... 79. lat osiemdziesi¹tych6. Tak du¿y udzia³ jednej technologii oraz brak konkurencji miêdzy wykonawcami powodowa³ okreœlone skutki dla budownictwa mieszkaniowego, takie jak: monotonia w architekturze, marnotrawstwo zasobów, niska jakoœæ budowanych domów7. Technologia budowy domów ma wp³yw na jakoœæ zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej oraz na koszt zwi¹zany z jej zaspokojeniem. Dom budowany z wykorzystaniem drogiej technologii mo¿e byæ mniej dostêpny dla osób mniej zamo¿nych. Dom budowany nieodpowiedni¹ technologi¹ mo¿e byæ eksploatowany w krótszym okresie ni¿ podobne domy wznoszone za pomoc¹ innych technologii, a tak¿e podra¿aæ koszt eksploatacji. Preferencje osób zg³aszaj¹cych zapotrzebowanie na mieszkanie bêd¹ zale¿a³y od wielu czynników. Podstawowym czynnikiem jest poziom dochodów, wed³ug którego mo¿na wyznaczyæ trzy grupy osób: – o najni¿szym poziomie dochodów, które nie s¹ w stanie samodzielnie zapewniæ sobie mieszkania, – o œrednim poziomie dochodów, które s¹ w stanie zapewniæ sobie mieszkanie o standardzie i wielkoœci nie zawsze uznawanej za odpowiedni dla rodziny w Polsce, – o ponadprzeciêtnym poziomie dochodów, które s¹ w stanie zapewniæ sobie mieszkanie o standardzie, lokalizacji i wielkoœci powy¿ej przeciêtnej. Pierwsza grupa bêdzie zg³asza³a zapotrzebowanie na mieszkania na wynajem o charakterze socjalnym. Druga grupa bêdzie zainteresowana mieszkaniami na wynajem i mieszkaniami w³asnoœciowymi. Analizuj¹c kryteria wp³ywaj¹ce na popyt, nale¿y wspomnieæ równie¿ o wielkoœci i statusie rodziny, stylu ¿ycia, aktywnoœci, zainteresowaniach, wzorcach konsumpcji itp. Podstawow¹ barier¹ uniemo¿liwiaj¹c¹ zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w Polsce jest relacja pomiêdzy cen¹ mieszkania a poziomem dochodów potencjalnych nabywców. W 1992 r. mieszkanie o powierzchni 60 m2 kosztowa³o 60 przeciêtnych pensji8. Zmniejszenie tej relacji nie jest mo¿liwe w tempie zadowalaj¹cym potencjalnych u¿ytkowników mieszkañ. Dlatego konieczne jest w³¹czenie siê pañstwa w rozwi¹zywanie problemu mieszkaniowego. Pozytywnym przyk³adem na to, ¿e mo¿liwe jest za pomoc¹ pañstwa rozwi¹zanie problemu mieszkaniowego, s¹ kraje Europy Zachodniej, w których stworzono warunki umo¿liwiaj¹ce zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych obywateli. Cena przeciêtnego mieszkania w Niemczech wynosi ok. 24 miesiêcznych pensji9. Wœród przyczyn niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mo¿na wymieniæ: – poziom rozwoju spo³eczno-gospodarczego,. 6 J. Kowalski, Wybrane problemy budownictwa wielkop³ytowego [w:] Aktualne tendencje i bariery budownictwa mieszkaniowego, Poznañ 1995, s. 99. 7. Ibidem, s. 100.. H. Kulesza, Dochody i preferencje ludnoœci jako bariera rozwoju budownictwa mieszkaniowego w Polsce [w:] Aktualne tendencje i bariery rozwoju..., s. 68. 8. 9. Ibidem, s. 68..

(6) Krzysztof M. Stepaniuk. 80. – b³êdy w polityce mieszkaniowej, – wysokie jednostkowe koszty domów i mieszkañ ze wzglêdu na klimat i proces urbanizacji 10, – ponaddwukrotnie wy¿sze ni¿ przeciêtne w Europie tempo wzrostu demograficznego oraz ponadtrzykrotny wzrost liczby ludnoœci w polskich miastach w latach 1945–199011.. 3. Dotychczasowe metody finansowania budownictwa mieszkaniowego Jak wspomniano, podstawow¹ barier¹ ograniczaj¹c¹ popyt na mieszkania jest stosunek ceny mieszkania do dochodów ludzi zg³aszaj¹cych zapotrzebowanie na mieszkanie. Bariera ta nie istnieje dla osób o najwy¿szym poziomie dochodów. Pomoc pañstwa winna byæ kierowana do osób, które samodzielnie nie by³yby w stanie zapewniæ sobie jakiegokolwiek mieszkania lub mieszkania o odpowiednim standardzie. Podstawowymi Ÿród³ami finansowania budownictwa mieszkaniowego s¹: – œrodki w³asne ludnoœci, – kredyty bankowe, – œrodki publiczne. Ze wzglêdu na cenê mieszkania oraz koniecznoœæ nim dysponowania, zagadnienie zakupu mieszkania a œciœlej sfinansowania jego budowy jest odmienne od finansowania innych towarów konsumpcyjnych. Poniewa¿ nie wszyscy obywatele mog¹ samodzielnie sfinansowaæ swoje mieszkanie z zasobów w³asnych, to nieodzowne staje siê w³¹czenie w ten proces innych podmiotów, szczególnie pañstwa. Jak wspomniano, równie¿ w krajach wysoko rozwiniêtych pañstwo w³¹cza siê w rozwi¹zywanie problemu mieszkaniowego. Pomoc mieszkaniowa pañstwa mo¿e mieæ dwojaki charakter. Po pierwsze – to podejmowanie dzia³añ, których celem jest pomoc obywatelowi w otrzymaniu mieszkania. Dzia³ania te sprowadzaj¹ siê do pomocy w budowie domu za pomoc¹ ró¿nego rodzaju œrodków, mo¿e to byæ np. budowa domów na wynajem. Po drugie – to pomoc nakierowana na to, aby móg³ on w swoim domu mieszkaæ, wtedy gdy poziom jego dochodów jest niski (np. zasi³ki mieszkaniowe). W wypadku pomocy pañstwa w utrzymaniu mieszkania obywatel, mimo niewystarczaj¹cych œrodków na utrzymanie mieszkania, zg³asza zapotrzebowanie na nie, co mo¿e wp³yn¹æ na liczbê budowanych mieszkañ o odpowiednim standardzie. Obecnie w Polsce trwa proces tworzenia nowych form wspierania gospodarki mieszkaniowej. Dotychczasowe metody przestaj¹ byæ stosowane. Analizuj¹c nowe metody, warto wspomnieæ o metodach finansowania budownictwa mieszkaniowe10 M. Fr¹ckowiak, Zasadnicze cechy funkcjonuj¹cego systemu finansowania budownictwa mieszkaniowego oraz warunki jego aktywizacji [w:] Aktualne tendencje i bariery..., s. 179. 11. Ibidem, s. 180..

(7) Kierunki zmian w systemie finansowania budownictwa.... 81. go, które funkcjonowa³y w okresie gospodarki centralnie kierowanej. W 1948 r. przyjêto za³o¿enie, ¿e potrzeby mieszkaniowe bêd¹ zaspokajane przez pañstwo i na jego koszt. Ta forma finansowania budownictwa nie przynios³a oczekiwanych rezultatów, to znaczy wzrostu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, wrêcz przeciwnie – nast¹pi³ spadek budowanych mieszkañ. Dopiero w 1956 r. porzucono tê koncepcjê. Na system finansowania budownictwa mieszkaniowego mia³y wp³yw równie¿ decyzje z pocz¹tku lat szeœædziesi¹tych dotycz¹ce technologii budownictwa mieszkaniowego. Zaczêto wtedy wdra¿aæ w polskim budownictwie mieszkaniowym technologiê budownictwa wielkop³ytowego realizowan¹ za pomoc¹ „fabryk domów”. Technologia ta sta³a siê wkrótce dominuj¹ca, co spowodowa³o zmiany w alokacji œrodków finansowych budownictwa mieszkaniowego poprzez skierowanie du¿ej czêœci subwencji bud¿etowych dla budownictwa mieszkaniowego na import kosztownej technologii12. Od 1965 r. zacz¹³ funkcjonowaæ system oszczêdzania za pomoc¹ ksi¹¿eczek mieszkaniowych. System ten mia³ za zadanie pobudziæ osoby zainteresowane mieszkaniem do systematycznego oszczêdzania, a tym samym do anga¿owania swoich œrodków w jeszcze wiêkszym ni¿ przedtem wymiarze. Œrodki pieniê¿ne gromadzone na ksi¹¿eczkach mieszkaniowych mog³y byæ wykorzystane na okreœ³one wydatki zwi¹zane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych, np.: wk³ad mieszkaniowy na mieszkanie w budynku spó³dzielczym, wk³ad na budowê domku jednorodzinnego, lokalu w domu wielorodzinnym. Z tytu³u oszczêdzania na ksi¹¿eczkach mieszkaniowych oszczêdzaj¹cy mogli uzyskaæ okreœ³one korzyœci w postaci oprocentowania oraz premii gwarancyjnej. Do 1983 r., kiedy to wprowadzono zmiany w tym systemie oszczêdzania, oszczêdzaj¹cy móg³ uzyskaæ równie¿ premiê za systematyczne oszczêdzanie, prawo do udzia³u w pó³rocznych losowaniach z funduszu premiowego. W okresie gospodarki centralnie kierowanej ukszta³towa³ siê system finansowania budownictwa mieszkaniowego, w którym decyduj¹c¹ rolê odgrywa³y œrodki publiczne. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych odbywa³o siê za pomoc¹ budownictwa indywidualnego oraz budownictwa nazywanego wtedy budownictwem uspo³ecznionym, do którego zaliczano budownictwo spó³dzielcze, zak³adowe, komunalne. Budownictwo uspo³ecznione by³o dominuj¹cym sposobem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, potwierdzaj¹ to wielkoœci nak³adów w podziale na poszczególne grupy inwestorów. W 1980 r. na budownictwo uspo³ecznione przeznaczono 72,36% tych œrodków, na budownictwo indywidualne 27,64%. Zmiana tej sytuacji nast¹pi³a w latach dziewiêædziesi¹tych. W 1994 r. struktura ukszta³towa³a siê odpowiednio: dla budownictwa publicznego (uspo³ecznionego) 47,28%, dla budownictwa indywidualnego 52,72%13. Taka struktura nak³adów inwestycyjnych spowodowa³a powstanie odpowiedniego systemu finansowania budownictwa mieszkaniowego. Wœród Ÿróde³ mo¿na 12. M. Fr¹ckowiak, Zasadnicze cechy funkcjonuj¹cego systemu..., s. 180.. 13. Gospodarka mieszkaniowa 1994..., s. 15..

(8) Krzysztof M. Stepaniuk. 82. wymieniæ: œrodki w³asne osób, które bêd¹ mieszka³y w wybudowanych mieszkaniach, œrodki z funduszy publicznych przeznaczone na wspieranie systemu oszczêdzania na ksi¹¿eczkach mieszkaniowych, œrodki publiczne wspieraj¹ce udzielanie kredytu mieszkaniowego przez banki, œrodki publiczne wykorzystywane do realizacji budownictwa zak³adowego oraz œrodki publiczne zaanga¿owane w realizacjê budownictwa terenowych organów administracji pañstwowej. Budownictwo indywidualne w poprzednim systemie gospodarczym by³o finansowane ze œrodków w³asnych, w tym z oszczêdnoœci celowych gromadzonych najczêœciej za pomoc¹ ksi¹¿eczek mieszkaniowych, kredytu bankowego, œrodków publicznych zwi¹zanych z premiami gwarancyjnymi. Budownictwo spó³dzielcze dysponowa³o œrodkami w³asnymi cz³onków spó³dzielni, w tym równie¿ oszczêdnoœciami na ksi¹¿eczkach mieszkaniowych, kredytami, dotacjami na pokrycie umorzenia czêœci kredytu. Budownictwo zak³adowe by³o finansowane ze œrodków przedsiêbiorstwa, zak³adowego funduszu mieszkaniowego (budownictwo funkcyjne z funduszu rozwoju). Budownictwo terenowych organów administracji pañstwowej (obecnie komunalne) by³o finansowane ze œrodków publicznych, g³ównie z terenowych funduszy mieszkaniowych. Tabela 4. Wydatki mieszkaniowe bud¿etu pañstwa w 1994 r. (w mln z³) Wyszczególnienie. Kwota. Wykupienie odsetek od kredytów mieszkaniowych Refundacja premii gwarancyjnych Fundusz Hipoteczny Dotacje dla spółdzielni mieszkaniowych Dotacje dla gmin na przygotowanie terenów pod budownictwo mieszkaniowe Dotacje na finansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych Spłata zobowiązań z tytułu inwestycji infrastrukturalnych spółdzielni mieszkaniowych Rekompensaty dla kandydatów do spółdzielni mieszkaniowych Dotacje dla przedsiębiorstw gospodarki komunalnej. 75,1 1404,6 1,1 469,6 90,0 38,9. Razem. 3153,4. 330,1 25,1 42,9. Źród³o: „Polityka” 1995, nr 47, s. 64.. Na pocz¹tku lat dziewiêædziesi¹tych nast¹pi³ kryzys dotychczasowych form finansowania budownictwa mieszkaniowego. By³o to spowodowane w du¿ej mierze nieefektywnoœci¹ dotychczasowych metod, zweryfikowanych przez nowe warunki gospodarowania. Pogorszenie sytuacji budownictwa mieszkaniowego widoczne jest poprzez spadek liczby budowanych mieszkañ, z 189,6 tys. mieszkañ w 1988 r. do 76,1 tys. mieszkañ w 1994 r. (por. tabela 1). Sytuacja ta odzwierciedla siê równie¿ w obci¹¿eniach bud¿etu pañstwa z powodu nale¿noœci zwi¹zanych z funkcjonowaniem tego systemu finansowania budownictwa mieszkaniowego. W 1994 r..

(9) Kierunki zmian w systemie finansowania budownictwa.... 83. z 3155 mln nowych z³ œrodków bud¿etu pañstwa przeznaczonych na cele mieszkaniowe, 64% przeznaczono na finansowanie wykupu odsetek od kredytów mieszkaniowych i refundacjê premii gwarancyjnych (por. tabela 4). Du¿a czêœæ œrodków na wydatki mieszkaniowe z bud¿etu pañstwa wykorzystywana jest nie na wspieranie nowych inwestycji mieszkaniowych, a na sp³atê zobowi¹zañ z poprzedniego okresu. Konieczne jest wiêc tworzenie nowych metod finansowania budownictwa mieszkaniowego, które likwidowa³yby tê niekorzystn¹ sytuacjê. Wœród obecnych Ÿróde³ finansowania budownictwa mieszkaniowego nale¿y wymieniæ: ulgi podatkowe, pomoc pañstwa w sp³acie kredytu mieszkaniowego. Od 1 kwietnia 1995 r. nie ma ju¿ mo¿liwoœci otrzymania kredytu, w sp³acie którego pomaga bud¿et pañstwa. Z pozosta³ych mo¿liwoœci finansowania budownictwa mieszkaniowego nale¿y wymieniæ: kredyt z Funduszu Hipotecznego, który jest zarz¹dzany przez Bud-Bank. Œrodki Funduszu Hipotecznego pochodz¹ z Banku Œwiatowego oraz z bud¿etu pañstwa. Budowa domu mo¿e byæ równie¿ finansowana z kredytu w walutach wymienialnych (np.: Pam-Bank) oraz z kredytu udzielonego na warunkach komercyjnych.. 4. Tworzenie nowego systemu finansowania budownictwa mieszkaniowego Celem nowego systemu finansowania budownictwa jest zwiêkszenie liczby budowanych mieszkañ, tak aby potrzeby mieszkaniowe zosta³y zaspokojone. Dlatego musi istnieæ w³aœciwie funkcjonuj¹cy rynek mieszkaniowy oraz odpowiednia pomoc pañstwa, ukierunkowana na pomoc osobom, które same nie by³yby w stanie zapewniæ sobie mieszkania. W wyniku tych dzia³añ bêd¹ siê mog³y rozwijaæ dwie podstawowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych: pierwsza – poprzez mieszkania na wynajem, druga – to mieszkania w³asnoœciowe, które powinny umo¿liwiæ, tak jak w krajach zachodnich, zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych ludnoœci o ró¿nych poziomach dochodów. Potrzeby ludzi najbiedniejszych mog¹ byæ zaspokojone poprzez budownictwo komunalne i wynajem mieszkañ tej grupie ludzi. Osoby o œrednim poziomie dochodów bêd¹ mog³y korzystaæ z mieszkañ budowanych na u¿ytek inwestora, nabywanych na w³asnoœæ lub wynajmowanych, przy czym koszt takiego mieszkania bêdzie umiarkowany. Grupa osób o najwy¿szym poziomie dochodów bêdzie mog³a zaspokajaæ swoje potrzeby poprzez budowê, zakup i wynajem mieszkañ o wysokim standardzie. Wœród g³ównych œrodków s³u¿¹cych osi¹gniêciu tego stanu nale¿y wymieniæ system finansowania budownictwa mieszkaniowego, który mo¿e umo¿liwiæ zwiêkszenie popytu na mieszkania. W dzia³anie takiego systemu musz¹ byæ zaanga¿owane okreœlone œrodki publiczne, ale musz¹ one byæ wykorzystane przez grupy osób, które bez pomocy pañstwa nie s¹ w stanie rozwi¹zaæ swoich potrzeb mieszkaniowych. Do elementów tworzonego obecnie systemu finansowania budownictwa nale¿y zaliczyæ: system ulg podatkowych, system kredytu hipotecznego, kredyt kon-.

(10) Krzysztof M. Stepaniuk. 84. traktowy, towarzystwa budownictwa spo³ecznego, Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, kredyt udzielany na warunkach komercyjnych. System ulg podatkowych ma pobudzaæ podmioty do okreœlonego dzia³ania poprzez zmniejszanie obci¹¿enia podatkowego. Podatek od towarów i us³ug zawiera preferencje dla budownictwa mieszkaniowego w postaci ni¿szej ni¿ stawka podstawowa 22% stawki 7% dla towarów i us³ug, które maj¹ decyduj¹cy wp³yw na kszta³towanie siê kosztów budownictwa mieszkaniowego 14. Podatek dochodowy od osób fizycznych, a równie¿ podatek dochodowy od osób prawnych zawieraj¹ tak¿e odpowiednie uregulowania w postaci ulg podatkowych oraz zwolnieñ15. Preferencje te s¹ zwi¹zane z zakupem dzia³ek budowlanych, kupnem mieszkañ, sprzeda¿¹, budow¹, nadbudow¹ domu i innymi czynnoœciami. Preferencje te odnosz¹ siê nie tylko do osób, które d¹¿¹ do osi¹gniêcia w³asnego mieszkania dla siebie i swojej rodziny, s¹ one skierowane równie¿ do podmiotów zajmuj¹cych siê budow¹ mieszkañ na wynajem. Wœród podmiotów, których okreœlone dochody s¹ zwolnione z podatku nale¿y wymieniæ: Wojskow¹ Agencjê Mieszkaniow¹, Bank Gospodarstwa Krajowego prowadz¹cy Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, banki prowadz¹ce kasy mieszkaniowe, towarzystwa budownictwa spo³ecznego. System kredytu hipotecznego jest tworzony na podstawie d³ugookresowych po¿yczek zagranicznych. Bud-Bank zarz¹dza Funduszem Hipotecznym, nie udziela on bezpoœrednio po¿yczek, lecz za poœrednictwem innych banków. Na podstawie Funduszu Hipotecznego bêdzie mo¿na utworzyæ Polski Bank Hipoteczny dzia³aj¹cy na rynku kapita³owym16. Bank ten bêdzie mia³ mo¿liwoœæ emisji listów zastawnych. Obecnie brakuje w polskim ustawodawstwie regulacji prawnych dotycz¹cych listów zastawnych, w których by³yby przepisy dotycz¹ce zasad funkcjonowania listów zastawnych i podmiotów je emituj¹cych. Podmiotem emituj¹cym listy zastawne nie musi byæ jedna instytucja, emisj¹ mog¹ siê zajmowaæ wszystkie banki lub instytucje wyspecjalizowane, zale¿y to od uregulowañ ustawowych. Now¹ form¹ w polskich warunkach jest system kredytu kontraktowego. Instytucje o podobnym charakterze funkcjonuj¹ w innych krajach. System kredytu kontraktowego tworzony obecnie w Polsce ³¹czy wczeœniejsze oszczêdzanie na cele mieszkaniowe z mo¿liwoœci¹ otrzymania kredytu na cele mieszkaniowe, po spe³nieniu okreœlonych warunków17. Roztrzygniêcia prawne maj¹ tworzyæ warunki do tego, aby ta forma finansowania budownictwa mieszkaniowego by³a z jednej strony dostêpna dla wiêkszej grupy osób, a z drugiej strony by³a korzystniejsza od innych form. Wœród czynników przyczyniaj¹cych siê do tego nale¿y wymieniæ: zwolnienie z obowi¹zku odprowadzania rezerwy obowi¹zkowej od œrodków gromadzonych na. 14. Ustawa z 8.01.1993 r. o podatku od towarów i us³ug oraz podatku dochodowym, Dz.U. nr 11, poz. 50 ze. 15. Ustawa z 26.07.1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, Dz.U. nr 80, poz. 350 ze zm.. 16. J. Herbst, Reforma finansów i kredytów, „¯ycie Gospodarcze” 1994, nr 49, s. 39.. zm.. Ustawa z 26.10.1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz zmianie niektórych ustaw, Dz.U. nr 133, poz. 654. 17.

(11) Kierunki zmian w systemie finansowania budownictwa.... 85. rachunkach oszczêdnoœciowo-kredytowych kas mieszkaniowych, wysokoœæ oprocentowania oszczêdnoœci i kredytów, ulgi podatkowe, mo¿liwoœæ otrzymania po¿yczki z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. Znaczn¹ rolê w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych osób o najni¿szym poziomie dochodów mog¹ odegraæ towarzystwa budownictwa spo³ecznego18. Towarzystwa maj¹ siê zajmowaæ g³ównie budow¹ mieszkañ i ich wynajmem dla osób nie posiadaj¹cych tytu³u prawnego do innego lokalu oraz osoby, których dochód gospodarstwa domowego nie przekracza okreœlonego poziomu. Uruchomienie tej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mo¿e stworzyæ nowy sektor rynku mieszkaniowego, mieszkañ na wynajem po umiarkowanym czynszu. Instytucja towarzystwa budownictwa spo³ecznego umo¿liwi wykorzystanie ró¿nych Ÿróde³ finansowania, takich jak: œrodki gminne, prywatne, Krajowy Fundusz Mieszkaniowy. Towarzystwa te bêd¹ mog³y korzystaæ ze zwolnieñ od podatku dochodowego (pod warunkiem wykorzystania tych œrodków na odpowiednie cele statutowe). Wa¿n¹ rolê w realizacji zadañ polityki pañstwa w zakresie rozwoju budownictwa mieszkaniowego ma odegraæ Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, który mo¿e pozyskiwaæ swoje œrodki miêdzy innymi z bud¿etu pañstwa oraz na rynku kapita³owym. Fundusz bêdzie móg³ wykorzystaæ swoje œrodki miêdzy innymi na: – udzielanie po¿yczek na warunkach preferencyjnych towarzystwom budownictwa spo³ecznego oraz spó³dzieniom mieszkaniowym na budowê lokali (z zastrze¿eniem) 19 , – udzielanie po¿yczek dla banków w celu zapewnienia bie¿¹cej p³ynnoœci p³atniczej kas mieszkaniowych, – udzielanie gminom kredytów na warunkach preferencyjnych na realizacjê komunalnej infrastruktury technicznej towarzysz¹cej budownictwu mieszkaniowemu. Poza wymienionymi Ÿród³ami i formami organizacyjnymi finansowania s¹ i bêd¹ wykorzystywane i inne, miêdzy innymi œrodki w³asne inwestorów, kredyty udzielane na innych zasadach ni¿ te, które obowi¹zuj¹ przy wspomnianych wczeœniej formach i Ÿród³ach finansowania budownictwa mieszkaniowego. Wielkoœæ udzia³u œrodków w³asnych jest uzale¿niona w du¿ej mierze od poziomu dochodów w³asnych ludnoœci. Suma œrodków osi¹gana dziêki kredytowi z banków komercyjnych jest zale¿na miêdzy innymi od poziomu inflacji. Wraz ze spadkiem poziomu inflacji, korzystanie z tej formy finansowania budownictwa mieszkaniowego mo¿e staæ siê powszechniejsze. Analizowane warunki oraz kierunki zmian stwarzaj¹ nadzieje na stopniowe rozwi¹zywanie problemu mieszkaniowego, poprzez miêdzy innymi wzrost liczby budowanych mieszkañ. Zmiany te daj¹ równie¿ podstawy do przypuszczenia, ¿e budownictwo mieszkaniowe bêdzie mog³o wp³ywaæ na pobudzenie wzrostu gospodarczego. Jednak nale¿y zdaæ sobie sprawê z tego, ¿e wdra¿ane rozwi¹zania przynios¹ oczekiwane efekty dopiero po pewnym czasie. Realizacjê likwidacji deficy18. Ustawa z 26.20.1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa.... 19. Ustawa z 26.10.1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa..., art. 20..

(12) 86. Krzysztof M. Stepaniuk. tu mieszkañ o wspó³czesnym standardzie sejm przewiduje w ci¹gu 10–15 lat. Jednak wi¹¿e siê to ze stopniowym wzrostem liczby oddawanych do eksploatacji mieszkañ do poziomu co najmniej 150 tys. mieszkañ w 1999 r. oraz 300 tys. mieszkañ w 2005 r.20 Changes in the System of Financing Housing Construction in Poland In this article, the author discusses selected problems concerning changes in the Polish system of financing residential housing construction. In the first part of this article, he describes residential construction against the background of the housing economy. The author discusses the extent to which the housing needs of the population are being satisfied and looks at the methods employed to satisfy those needs. In the next part of the article, he describes the methods used to finance housing construction developed under the centrally planned economy. Solutions developed under the previous economic system have an impact on new solutions, both those recently introduced and those to be introduced in the future. The new system for financing housing construction must be adjusted to the new conditions of economic management. It must also take into account Polish conditions. The final part of the article looks at the institutions of the re-modelled system for financing housing construction. The various new institutions of the system are being introduced gradually. Only after some time will they be able to yield any results in the form of satisfying housing needs more effectively.. 20 Uchwa³a Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej z 6 lipca 1995 r. w sprawie polityki mieszkaniowej pañstwa w okresie transformacji spo³eczno-gospodarczej, MP 1995, nr 35, poz. 412..

(13)