Administracja i polityka

Pełen tekst

(1)w. Stanisław. Mazur. Katedra G.'podarkll Admlnl.tracJI Publiczne ). Administracja i polityka' 1. Wprowadzenie Legalizm , s prawno ść, przejrzys to ść, odpowiedz i alno ść i apolityczność la w potocznym rozumieniu - kanony czy też , in aczej ujmując. wy różniki d z iała nia administracji publicznej. Przekonanie o ich istnieniu jest mocno zako rzeni o ne w św i ado m ośc i zbiorowej. J eżeli jednak bli żej przyj rzeć s ię praktyce działań administracji publi cznej. to rodzi s i ę pytan ie, w jakim stopniu reg uł y te sq rzeczywistymi wyznacznikami jej d z iał a nia . a na il e s tanowi 'j jed ynie katalog dezaktualizujących s i ę zasad. Udzielenie jednoznacznej i prze k o nują cej od powiedz i na tak ogólni e postawione pytani e jest niez mi erni e trudne, o il e w ogóle możliw e (to drug ie wydaje s ię by ć bardziej prawdopodobne) . Nie aspirując zatem d o postawienia takiej ogólnej diagnozy, postaram s i ę jed ynie za nali zow ać praktyczny aspekt jednego z kan onów funk cjonowani a administracji publicznej, jakim jeSl jej apolitycz n ość . W św iadomośc i spo ł ecz nej wciąż ży w e jest przekonanie o jego respektowaniu, nato miast praktyka zarLądzania pań stwe m wydaje s ię wska zy wać, że reg uła ta coraz częś ci ej nie jest zachowywana. l ok ując s ię w coraz w i ększym stopniu w sferle zasad o charak terze hi sto rycznym . Przyjęc i e takiej tezy implikuje ko ni ecz no ść postawienia pytan ia o nowe usytuowanie admini stracj i publiczn ej w systemie zarząd zania pań s twem. Innymi slo wy, chod zi o opisanie j ej nowej ro li w k sz tałt o waniu biegu spraw publicznych, a co za tym idzie , zredefiniowa niejej relacj i ze sfeq polit ycz ną · Tak s formułowany. zakres przedmiotowy opracowania, slopiel1 jego z ł ożo a przede wszystkim brak wy starcz ających danych e mpirycznych po wodują, że nini ej szy artyku ł będ z ie jedynie próbą uchwycenia i opisania pew nyc h zjawisk i tendencji, nie zaś próbą ich dogłębnej anal izy . n ośc i ,. • In spiracją do powstania niniejszego artykułu byla praca B. Guy Petersa, pl. Adl/li/li~·('tlcjll publicvrrI w systemie politycz.nym (Wydawn ictwo Nau kowe Scholar. Warszawa 1999)..

(2) Stallisław. 2. Idea. Mazur. apolityczności. Administracja publiczna - w klasycznym rozumieniu - w swo im działaniu kieruje się dobrem publicznym, służy z równym zaangażowaniem każdej z sił politycznych sprawującyc h w ład zę, ograniczając swoją ak ty wność do wykonywania decyzji podejmowanych przez polityków l • Teoretyczne postawy tak pojmowanej apo l it yczności zawarte zos t ały w raporcie Northcote'a-Trevelyana (pośw i ęconym działaniu administracji brytyjskiej) , opracowaniach W. Wilsona1 (analiza XIX-wiecznej administracji amerykańskiej) oraz pracach M. Webera (analiza biurokracji). Próba wprowadzenia apolitycznej administracji państwowej po raz pierwszy podjęta została w Stanach Zjednoczonych pod koniec XIX w. Była to reakcja na i s tniejący w tym kraju system łupów (spoi!s system), polegający na tym, że wraz ze zmianą na stanowi sku prezydenta dokonywano gruntownej wymiany aparatu urzędniczego pa ń s t wa. Praktycznie, jedy nym kryterium warunkującym zatrudn ienie w ówczesnej administracji amerykańskiej była lojalno ść polityczna i zaangażowan i e się w kampanię wybo rczą zwycięskiego kandydata w walce o urząd prezydencki. Kryterium merytoryczne , w i s tni eją cym wówczas systemie rekrutacji, miało co najwyżej znaczenie drugorzędne. Praktyka taka prowadziła do braku c ią g ł ości w d ziałaniu administracji i jej niekompetencji oraz generowała korupcję i nepotyzm. Jej dramatycznym zw i eńczeniem stało się zamordowanie prezydenta Garfielda przez rozczarowanego pominięciem przy obsadzie stanowisk poplecznika wyborczego' . Wydarzenie to stało się bezpoś rednim impul sem do wprowadzenie w życie koncepcj i dysty nkcji sfery politycznej i sfery administracyjnej: "Admin istracja nic mie śc i s i ę w obszarze polityki. Problem y administracyjne nie są problemami politycznymi . Polityka określa wprawdzie zadania ad mini stracji, ale nie powinna mieć wpływu na poszczególne urzędy. Administrowanie to przede wszystkim spokojne. wolne od pośpiechu i ni eustann yc h konfliktów, za ł atwianie rozmaitych spraw; najczęściej nic mają one nic wspólnego z dyskusyjnymi zagadnieniami konstytucyjnymi"'. W praktyce realizacja zasady apolitycznej administracji państwowej po lega ła na dokonaniu rozróżnienia na stanowiska polityczne i administracyjne w systemie zarządzania sprawami publi czny mi oraz przyjęciu zasady naboru opartej na kryterium merytorycznym . Ponadt o stworzono korpus s tałych, O.E. Hughes, Public MalJQgemelll and Administration, Macmillan Press. London 1994. Koncepcja rozdzielenia administracji i polityki sformulowana przez W. Wilsona zostala w okresie póiniejszym rozbudowana przez amerykańskich teoretyków administracji publicznej A. Piffncra i F. Goodnowa. ] O.E. Hughcs, op. cit. 4 W. Wilson, The Study ol Administralion. "Political Science Quartcrly", nr 2, za: G.8. Pctcrs, Administracja publiczna w systemie politycVlym. Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1999. I. 2.

(3) nieusuwalnych. urzędników s łużby. cywilnej oraz wprowadzono. parlamentarną. odpowiedz ialn ośc i ministrów za działania pod l egłych im urzędników. Przez wiele dziesięcioleci utrzymywało s i ę przekonanie o przestrzeganiu. zasady apolitycznej administracji państwowej. Jej konotacja z takimi przymio~ tarni jak bezstro nno ść: i obiektywizm zyskiwała powszechną s połeczną akcep~ ta cję. D ziało s ię tak w dużej mierze za sp rawą po lityków i urzędników, którzy kierując s ię odmiennymi interesami i ró ż nymi prze s ł ankami wskazywali na jej istn icnie (o czy m szerzej po ni żej). Relacje pomiędzy polityką i administracją nigdy nie były tak proste i przej~ rzysle, jak przedslaw iali to klasycy dystynkcji polityki i administracji oraz jak zakl adał to model apolitycznej administracji sform ułowany przez W. Wil sona. Powiązania te mają charakter o wiele bardziej z ł ożony, n akładający s i ę na sieb ie oraz cec hują s ię d u żą dynamiką zmian. W konsekwencji fo rmalna i line· arna logika tego modelu tylko w niewielkim stopn iu odzwierciedlala rzeczywiste interakcje zachodzące pomiędzy politykami i urzędnikami. Wydaje s i ę , że precyzyjne rozdzielenie polityki i administracji nigdy nie było rea lne i w zasadzie regu ły tej nigdy śc i ś l e nie przestrzegano'. Dlatego też trafna wydaje s i ę być konstatacja jednego ze znawców przedmiotu: "Administracja i polityka nie są autonomicznymi bytami, w rzeczywistości są śc i ś le ze so bą zespolone. Zarówno w sferze celów, jak i przedm iotu dz i ał ania wzajemnie warunk ują sposoby swojego działan i a i ich rezu ltaty( ... ) Administracja uprawia politykę, c hociaż nie zawszc przybiera to postać aktów normatywnych , takich jakie są fom1Ulowane przcz wladze ustawodawczą i wy k onawczą. Ponadto przyjmowane i wdrażane przez admin i strację publiczną operacyjne plany d z iałania wyw i erają nierzadko dużo większy wp ływ na obywateli ni ż ustalenia przyj mowane przez l egis l atywę' ''!! ·. 3. iywotność Idei apolityczne I admlnlstracl l publiczne I Pomimo wielokrotnych prób zakwestionowania prawdz i wości twierdzenia administracji pub licznej ok azało s ię, że jest ono niezwyk le żywo t ne . Przekonania tego nie udalo się równ i eż zm i e ni ć poprzez odwo ł anie się do wyników badań e mpirycznyc h, które w s kazywały , że wielu polityków, podobnie zresztą jak i wiel u wysokic h u rzędni k ów , nie dostrzega istnienia rzeczywistych podziałów między s fe rą po lit ycz n ą i adm i nistracj ą 7. Do idei tej wraca się w różnych oko li cz n ościac h i w bardzo od mien nych systemach poli tycznych. Pojęcie bezpartyj nej administracji jest w św iadomośc i spo łecznej tak o. apolity cz ności. ~. O.E . Hughcs. op. cit.. 6 G.B . Pctcrs. Administracja publicvra w systemie politycznym. WydawnicllO.'o Naukowc Schotar, Warszawa 1999. 1 J. Abberbach, R.D . PUlnam. B.A. Rockman , Bllrt!aucrats OIld Politicians in Western Dt!lIIocracies, Harvard Univcrsity Prcss, Cambridgc 1981..

(4) Stanislaw Mazur. mocno zakorzen ione, że trudno jest wyobraz i ć sobie możliwo ść istnienia innego sys temu ~ .. Trudno jednoznaczni e wskazać powody niezwyklej żywot n ości tej ide i. Moż n a jed nak podjąć próbę wskazania pnyczyn , dla których w in te resie tak polityków, jak i urzędni ków l eży utrzymywanie przekonania o istnieni u zróż~ nicowania sfer politycznej i admin istracyjnej. Z punk tu widzenia interesu urzędników utrzymywanie społecz n ego przeko~ nania o ic h apolitycz no śc i pozwala na os i ąganie, co najmniej, dwóch istotnych dla nich ce lów: - po pierwsze, urzędni cy mogą angażować s i ę w akt yw n ość pol it yczną bez ponoszenia politycznych konsekwencji swoi ch działa ll i decyzji. Angażowanie s i ę w po li t y kę w tym rozumieniu oznacza, przede wszystkim , promowanie inte resu swo ic h organ izacji, ni e zaś wspierani e d z iałań o kreś l onej partii pali tycznel: - po drugie. odwalanie się do tej zasady pozwala ur zęd n i k o m (bądź t eż znaczni e ułatwia ) na forsowanie w ł asnych koncepcj i i rozwiązail, a przez to wpł yw ani e na bi eg spraw publicznyc h. W sytuacji kiedy sposób p os t ępowania w danej sprawi e - o kreś lon y przez ich politycznych pr ze l ożonych - jest ni e~ zgodny z przekonaniami urzędników czy t eż interesami ich organi zacji, wtedy częs t o odwołują s i ę oni do opi nii publicznej, u żywając argumentów o te chni cz~ n ości r acj o nalno śc i swo ic h koncepcji . To wrażenie technicznej r acjo n a ln ośc i jest tym wi ększe, im silniej akcentuje si ę (tak jak w tradycji anglosaskiej) bez~ s tronność s łu żby cyw ilnej 10 . Utrzymywanie przekonan ia o istnieniu dystynkcji polityki i admini stracj i jest tak że korzyst ne z punktu widzen ia polityków: - po pierwsze , rozdzielenie dwóch sposobów podejmowania decyzji znacznie ulatwia im dokonywanie niepopulamych wyborów. Podejmuj'Ic kontrowersyj ne decyzje , wskazują jako ich źródło "politycznie neu tralne" ur zędy admini stracji publicznej . Pozwa la im to na w i ększą swobodę dzialania ; - po drugie, d zięki nie mu mogą unikać kojarzenia swojego programu dz i ała ~ nia (czy prog ramu refo rm ) z po l ityką po s trzega n ą - przynajm niej przez czę ść opi nii publicznej - jako obszar niejasnych pow i ązmi i korupcji lI . J eże l i przyj ąć, źe przytoczony powyżej tok rozumowani a jest prawidłowy , to wydaje s i ę, że zasada apoli tycznej administracji publicznej ni gdy w pełni nie byla przestrzegana. J ednocześ ni e oznacza to , że jeden z klasyc zn ych kanonów jej d z iałan i a w większym stopn iu obowi ązyw ał w sferze normatywnej ni ż w wymiarze praktycznym. Przyjęcie za ł ożenia o braku apolitycznośc i urzędn i ~ ków (bądź też ojej wy s t ę powa niu w ograniczonym stopniu) implikuje koniecz~ g C. Campbcll. G. B. Pctcrs. Tlle Poli/icsIAdmil1is/ftI/iol1 Dich%my: Deml! or Maely Clw/Jge?, "Govcmancc" 1988. nr I . 9 G .T. Allison. Tlle Essenc/! oj Decisiol1, Li ttlc, Brow n. 8 0slon 1988. 10 R. Rosc. A'ial1f1ging Presidel1lial Objec/iw!s. Frec Prcss, New York 1987. II G .B. Pclers. ol'. cit..

(5) noś ć postawi enia tezy, że tradycyjnie pojmowane usytu owanie admini stracji w systemie zanądza ni a pań stwe m i jej re lacje z politycznymi przełożo nymi nie odzwierc i ed lają SIanu rzeczyw istego . Sk łan ia 10 do s fo rmułowania pytania o rzeczywistą rol ę admi ni stracj i w zarządzaniu pall stwem oraz o rodzaj relacji łączących ją ze sfe rą polit yczną .. 4. Wzrost roll admfn lstracll Instytucil palltycznych. państwowel,. spadek znaczenia. Znaczeni e admini stracji publ icznej we w s półczes n yc h systemac h politycznych nieu stannie roś n ie. Jak zauważył S. Kri slov'l-: " Biurokracje s ą p óź n y mi owoca mi nowoczesnej struktury politycznej. Kryj'Ic s i ę w cien iu , ro s ną spokojnie i uparcie - rzadko obserwowane i analizowane . O żywia je nic ideolog ia czy prawomocno ść , lecz wygoda i prosta k o ni eczność: ni c kochamy ich i ni c szanujemy , s kłonni jesteśmy je t o l ero wa ć, a czasem się od nic h uza l eż niam y". Zjawisku temu towarzyszy spadek realnego znaczenia władzy politycznej i jej wpływu na bi eg spraw publi cznych . Sprzyja temu n aras t ające zj awi sko nieefektywnego przywództwa politycznego i s łab ość tradycyjn ych instytucj i pall stwa. Powoduje to, że administracja staje się kluczowym elemente m podejmowania decyzj i w ważnych sp rawac h publicznych ll . Klasycznym w ręcz przykładem erozji znaczenia tradycyj nych instytucji pań stwa s<) współczes n e parlame nty. W politycznych syslCmach demokratycznych stanowi q one tradycyj ny ośrode k stanowie nia zasad życ i a zbiorowego, wykonuj ąc swoją normat yw n ą funkcję. J eśli nawet ich formalne uprawnienia nie ulegają większym zmianom , to w wielu syste mach politycznych trac,! one wpływ na procesy podejmowania decyzj i dotyczących życia publicznego. a ich znaczenie ulega ograni cze niu : "Gdyby nawet rzeczywiśc i e parlamcman:yści usił owa li przyw iązywać w i ększą wagę do bczstronnego, bieżącego zarządzania sprawami publicznymi - to i tak byłoby to trudne ze względu na ic h zwi::jzki z wyborcami i koni eczn osć reprezentowania cząstkowych, gru powych interesów ( ... ) Sukcesy w nadzorowaniu admini stracj i publi cznej tylko w ni ew ie lkim stopniu pr.tydają się do budowania osob istej kariery politycznej"l<. Wzrost ak t yw n ości państwa prowadzi rów ni eż do os ła bie ni a tradycyjnej roli parlament ów . Zwiększający s i ę obszar spra w zw ią zanych z koniecznością (mniej lub bardziej uzasadniomj) int erwencj i pań s twa spraw ia . że spada na ni e szereg prob lemów. które wy ma gają uregulowania leg islacyjnego. Ich liczba oraz charakter powodują, że parl a men ty ws k az uj ą najogólniejsze re g uł y rozw ią zywa n ia tych prob lemów, pozostawiając szczegó łowe rozs trzyg ni ęci a w kompetencji urzęd nik ów . "Zarząd za nic spraw ami publicznymi - z uwagi na 12 s. KrisJov, Representlllive Bllreallcracy. Prcntice-Hall. Englewood Cliffs, 1974. Il A. Di3mallt. TmdiliOfI and 1IIII01"{IIion ill Frcllch Ad/lllllistrm;Oll, Comparatlvc PoHtical Sludics 1968, nr J • 14 G.B. PetcTS. op. cit..

(6) Stanisław. Mazur. - stanowi coraz większe obciążenie parlamentów, stąd delegowania licznych uprawni eń administracji publi cznej" . W realiach życia zbiorowego bardziej liczy się to,jak decyzje są wykonywane, nie z a ś to, jaka jest ich oryginalna tre ść ustalona przez parlamenty czy t eż szefów rządu. Należy również za uważyć, że walory parlamentarzystów (te zapew ni ające im zwycięstwo) to zwykle nic te, które są potrzebne, aby sku tecznie radzić sobie z dużą liczbą skomplikowanych technicznie zagadnień. Nie bez wplywu na postępujący wzrost znaczenia adminisuacji i jej autonomizowania s i ę względem sfery politycznej jest fakt, że politycy - mają c stosu nkowo wąskie zap lecze merytoryczne - nie po s iadają wiedzy, która pozwa l ałaby im w pełni zroz umi eć naturę spraw, którymi zajmuje s ię admi nistracja. Ponadto ich "uwiklan ie" wynikające z po litycznego c harakteru ich stanow isk (np . łączenie funkcji ministerialnych z parlamentarnymi) powoduje. że są oni nadmiernie o bc ią żeni różnorodnymi obowiązka mi , nic tyl ko nie mają więc możliwości zazn ajomić się z istotą działań administracji, ale nie są również w stanic w pelni nadzorować jej działani a. Stąd te ż podejmowane przez polityków próby kierowania p odleg ł y mi im urzędami na podstawie własnej wizji ich funkcjonowania mogą być (i częs t o są) skutecznie b ł okowane przez urzędni k ów: "Administracja pubłiczna rozw iązuj e s tojące przed nią problemy na swój sposób i we w ł aściwy m sobie trybie. W praktyce oznacza 10, że politycy odpowiedzialni za jej funkcjonowanie nie zaw sze mogą li czyć, że będzie s i ę zajmować akurat tym, co oni uważają za najważniejsze"l6 . ich. rosnącą z ło żoność. też konieczność. 5. NIewidoczna rywalIzacia Relacje pomiędzy administracją publiczną i instytucjami przedstawicielskimi podczas dyskrecjonalnych procesów politycznych i ty lko po częśc i są dostrzegane przez opinię pub l iczną. W jej przekonaniu to przede wszystkim politycy wyłonieni w wyniku procedur wyborczych obsadzają ważne stanowiska publiczne, są odpowiedzialni za stan spraw publicznych. Oni też (przynajmniej form alni e) podejmują kluczowe decyzje dotyczące zad ań s toją cyc h przed adm ini stra cją publiczną i w ł aśnie do ni ch nale ży tros ka o to , by były one starannie reali zowanc 17 • Prtyg lądając s ię działaniom podejmowanym przez instytucje pol ityczne łatwo doslfZec, że tylko w nielicznych sytuacjach posiadają one zdolność do b i eżącego zarząd za nia sprawami publicznymi. Rodzi to pytani e (wą tpl i wość) o to , w jakim stopniu administracja publiczna może nie tylko wpływać na k sz t ałt spraw publicznych, al e również wskazywać kierunki zmian w tym obszarze l•. ksztaltują się. 15 /bidem . Ibidem. 17 Ibidem . !S Taką rolę przypisuje administracji D. Bell. S. Huntington. 16. czę~. teoretyków. społeczeństwa. postindustrialnego, np..

(7) Tradycyjnie. uważa s ię, że. obszar podejmowania strateg icznych decyzji jest a zadaniem admin istracj i jest jedynie ich wykonywanie. Prawdziwość tego twierdzenia można - przynajmniej do pew nego stopn ia - zakwes ti onować co najmniej z kilku powodów: - informacja, doświadczenia zawodowe i pro fesjonalna wiedza to walory niezbędne dla sprawnego zarząd zania sprawami publicznymi. Zasoby te znajdują się w posiadaniu ur zędni k ów: "Kontrola strumienia informacji koniecznego do podejmowania rozważnych decyzji jest podstawowym narzędziem wpływani a urzędników na bieg spraw publicznych"19; - zł ożoność materii będącej przedmiotem działania administracji pań stwowej, dy spo nuj ącej olbrzymim potencjałem kadrowym oraz kom pete ncjam i specjalistycznymi powoduje, że kierowanie nią , czy też jej nadzorowanie może przeros nąć umiejętności nawet wytrawnego polityka; - ur zę dni cy zaj mują ważne pozycje w struktu rze władzy niejako z natury rzeczy. Co więcej, stanowi ska te pozwalają im m.in. na kwesti onowanie opinii ic h politycznych zwierzchników. Ta zdolność umykania politycznej kontrol i, połączona z doświadczen i e m i specjal istycznymi kompetencjami prowadzi do narastania autonomii poszczególnych segmentów administracji publ icznej; - jednym z powodów politycznej siły administracji publicznej jest również stale wzrastająca liczba jej pracowników ;>!l . Jest mało prawdopodobne, aby urzędn i cy chcie li samodzie lnie zarządzać sprawami publicznymi i zająć mi ejsce polityków. Nie oznacza to jednak, że między urzędnikami i politykami nie toczy się ni e ustanna walka o wpływ na kształtowanie życia zbioroweg0 21 . Każda ze stron tej rywali zacji posiada pewne argumenty, które skrupulatnie stara się wy k orzys t ać. W rywalizacji tej urzęd nicy d ysponują szeregiem walorów, z których naji stot niejsze wydają się być: - informacja, wiedza i tec hniczna biegłość; - sp r awność w podejmowaniu decyzji; - rozbudowane zap lecze organizacyjne, merytoryczne i polityczne (np. wydaje się, że urzędnicy są w stanie sprawn iej zmobilizować wsparcie pol ityczne ze strony swojej klienteli, a n iżeli mogłyby to uczynić komisje parlame ntarne); - bezstron n ość połączona z profesjonalizmem to istot ny argument na rzecz tezy, że decyzje podejmowane przez urzędników są technicznie lepsze an i żeli rozstrzyg n ięcia polityczne. Urzędni cy bardzo chęt nie z niego korzystają; - specyficzne ideologie s łu żące uzasadnianiu jej dzialalności; - s tabilność i ciągłość działania. W rywal izacji o wpływ na ksz t ałtowan i e życia zbiorowego politycy posiadają szereg atutów, za pomocą których u s ił ują ograniczać wzrost znaczenia urzęd ników i pos t ęp ujący proces ich autonomizacji, czy li innymi s łowy, wymykanie wy ł ącznie domeną aktywności połit yków,. 19 V. Thompson. Modern Orgalli:atiofl. Knopf. New York 1961. G.B . Pc{crs. op. cit. 11 Jeżeliby szukać analogii do opisania tej rywalizacji. to adekwatne wydaje si" być użycie pojl,!Cia gry o sumie niezcrowej, w której strony są skłonne podzielić się danym zasobem czy dobrem. 20.

(8) Slall;:"'!aw Mazur się. ich spod politycznej kontroli. W walce tej politycy najczęściej odwołują s i ę do następujących argumentów: - posiadanie prawomocności (formalne, konstytucyjne uprawnienia do realizacji zadań spoczywających na władzy publicznej. Oznacza to, że rozmaite sposoby dzialalności administracji publicznej muszą być uprawomocnione przez konstytucyjne instytucje polityczne); - kontrola nad alokacją publicznych zasobów finansowych; - legitymizacja do kontrolowania zakresu autonomii jednostek administracji publicznej (merytorycznej, finansowej, organizacyjnej); -legitymizacja spoleczna ll .. 6. Jak. rywall,ulą ur,ędnlcy. I politycy?. Urzędnicy. Przyjrzenie się rywa li zacji urzędników z politykami pozwala wskazać na kilka najczęściej wykorzystywanych przez każdą ze slron narzędzi. Wydaje się, że najważniejszą bronią w rękach urzędników walczących o wplyw na zarzą dzanie sprawami publicznymi jest planowanie. Przekazanie im tego uprawnienia oznacza, że procesy regulacji gospodarki lub innych, waż ny ch dziedzin życ ia zbiorowego zostały de facto poddane ich kontroli. W wielu pansIwach urzędnicy-planiści uzyskali tak duży wpływ na zarzą dzanie sprawami publicznymi, że formu łowane przez nich propozycje są poniekąd automatycznie realizowane, Teoretycznie ich wdrożenie mog ł oby zostać zablokowane przez instytucje polityczne. Zważywszy jednak, że niewielu polityków rozumie strukturę procesów planistycznych oraz biorąc pod uwagę wysiłek, jaki trzeba włożyć w merytoryczne zakwestionowanie tych planów, zdarza s i ę to raczej sporadycznieu . Jeżeli nawet podejmowane są próby modyfikowania tych planów, napotykają one na opór urzędników. Jest on uzasadniany poprzez odwolywanie się do dbałości o koherentność całego przedsięwzięcia (wprowadzenie zmian w planie naruszy jego logikę, a co za tym idzie, zagrozi jego rea li zacji ) . Planowanie może oznaczać ograni czenie kontroli politycznej ważnych spraw publicznych, a nawet wy l ączenie spod tej kontroli. Kolejnym obszarem, w którym obserwuje się wzrost znaczenia administracji publicznej - kosztem ograniczania wplywów polityków - jest sfera kształto wania budżetu (proces alokacji zasobów). Urzędnicy uczynili z niego lajemni czą procedurę. wymagającą wysoce specjalistycznych infommcj i i umi ejęlności, którą on i jakoby posiadają: "Istota tego procesu polega na tym, że wybór urzędników, którym powierza się zbieranie i analizowanie danych s t anow ią 22 G.B . Pctcrs , op . cil. n The ArgumelllQlive Tum in Policy Allalysis and Plall/lillg. F. Fischer. J . Forcsler (eds), Ouke Un;vers;ty Press. Durham 1993..

(9) cych pod stawę konstruowania budżetu , ma zasadnicze znaczenie i w ogromnej mierze przesądza o ostatecznym jego k sz tałcie. Oznacza to , że urzędnicy nie tylko kontrolują ogólne jego ramy, w jakich podejmowane są decyzje alokacyjne. lecz także wskazują na podstawowe alternatywny, spośród których należy dokonać wyboru. koncentrując uwagę polityków na zagadnieniach uznawanych za najważniejsze i argumentując na rzecz proponowanych rozwiązań, odwolują się do ezoterycznej wiedzy, którą trudno zakwestionować·'z.,. Urzędnicy chętnie korzystają z praktyki zasięgania i odwoływania się do opinii rozmaitych c iał doradczych i opiniodawczych. Praktyka ta szczegól ni e często stosowana jest w tych krajach, w których decyzje dotyczące spraw publicznych za l eżą od opinii c iał doradczych. tj. w państwach skandynawski ch, Holandii , Francji, Japonii , Wielki ej Brytanii, USA. Symptomatycznym prlykladem tego zjaw iska jest Norwegia, gdzie 272 urzędników obs ad zi ło łącz ni e 623 stanowiska w 351 komitetach doradczyc h u . Wskazuje lO , że urlędn i cy pańs t wow i maj" znaczy wpływ na funkcjonowanie organów doradczych , które często w sposób znaczący wplywaj;:1 na kształt ważnych decyzji publicznych. Polil)'cy. Gdyby brać jedynie pod uwagę dl u gą li stę klasycznych uprawni e ń instytucji politycznych, pozwalających na kontro lowanie biegu spraw publicznych, niczrozumiałe mogłoby się wydawać poszukiwanie przez nie dodatkowych mechanizmów kontrolnych. Praktyka wskazuje jedn ak , że s kuteczność tych klasycznych uprawnień kontrolnych jest ograniczona. Dlatego t eż politycy chctnie sięgaj:, do nowych instrumentów kierowania administracj;:1 i nadzorowania jej działań. Jednym z tego przykładów jest polityczna kontrola budżetu. Wi ększość procedur budżetowych zakłada ana l izę przez wyspecjałizowane zespoły urlcdników propozycji sk ład a n ych przez poszczególn e urzCdy. Politycy uzna li, że konieczne jest stworlenie ni eza l eżnyc h wyspecjalizowanych in stytucji budże towych, będ"cych organam i kontroli wydatków publicznych. Podlegają one jedynie instytucjom politycznym (rząd, parlament) i lokowane są poza struktu rą administracji publicznej. W tym celu powoI ano m.in. Office of Management and Budget w USA i Public Accounts Committee w Wielkiej Brytanii . Struktury te są klasycznym przykładem tworzen ia tzw. kontradminislracji. Jednym z częs t o stosowanych przez instytucje polityczne mechani zmów jest wprowadzanie tzw. zróż ni cowa nia organizacyjnego. Polega ono na tworzeniu różnych komitetów. Praktyka taka jest wyrazem ogólnej tendencji polegającej m.in. na kontrolowaniu wydatków publicznych przez ni eza ł eż ne instytu cje i wpływaniu na za rządzani e sprawa mi publicznymi poprzez pozaadministracyjne struktury. Ma to na celu tworzenie przeciwwagi dla wyspecjalizowanych :4 J. Higlcy, K.E. Brofoss, K. Groholt, The Top Civil SerI'lUlI."lHullhe NlIIiollal Budger;1I NO/WlIy lw:l M. Dogan. The M(mdmins ofWestem Europe. Halsled. New York 1975. zj Ibidem..

(10) Stanislaw Mawr. segme ntów adm inistracji publ icznej. Wyrazem tej prak tyki jest powolywanie w kancelariach prem ierów li cznych wyspecjali zowanyc h zespo ł ów, które na b i eżąco a n a li zują wdr ażani e pol ityk publicznych. Coraz częśc i ej zespo łom tych powierza się nie tylko monit orowanie rea li zacji tych programów, a ł e rów ni eż ic h rea li zacj ę (np. w Wielkiej Brytanii w zes poł ach d zia łającyc h przy premie. rze na stale zatrudn ionych jest 70 osób). Podobnego rodzaju dz i a ł ani em - jak opi sane powyżej - jest powo ł ywanie przez instytucje polityczne zespo łów analitycznyc h. D ziała n ia te mają na celu uzyskan ie dostępu do n ieza l eż n yc h ź róde ł info rmacji . Zespo ł y anali tyczne wkomponowane są w struktury bez poś red ni o podleg le szefowi rząd u i sk ł adają się zjego zaufa nych pracowników lub też tworzone są przez ni eza l eżnyc h kon· suIta ntów. Bez wzg l ęd u na to. jakie rozw i ązanie organizacyjne wybierają poszczególne kraje, cel zawsze jest ten sa m - prze ł aman i e (a co najmniej ograniczenie) monopolu informacyjnego i kompetencyj nego admi nistracj i publ icznej w zakresie zarządzan i a sprawami publicznymi. Po litycy coraz chętn iej s i ęg ają rów n ież do mecha nizmów, jakie oferuje nowe podejśc i e do zarzą d za ni a w sektorze publicznym (menedieryzm). Mowa tu taj zw ł aszcza o instrumencie,jaki m jest kontrakt. Uzależn ianie wynagrodzenia od os ią gn i ętyc h sukcesów stwarza nowe m oiliwości kontrolowania urzęd ników i uruchamia nowe mechanizmy motywacyj ne 6 • Tradycyjne syste my s ł użby cywilnej ch ro niły urzęd ni ków przed zwolnieniem; innowacyjne rozw i ą zania zawarte w m e n ed żeryzm i e u ł at w i ają politykom prowadzenie bardziej el astycznej poli tyki kadrowej. Coraz powszec hniejsza staje się praktyka - częs t o nie z n aj d ująca odzwierciedlenia w ureg ulowaniach prawno-organi zacyj nych - zwię k sza n ia swobody polityków w zakresie doboru swoich wspó ł p racowników. Praktyka ta jest k or.~ys tn ym rozwiązanie m z tego wzg ł ędu , że pozwala u n iknąć klopotów kompetencyjnych i mnożen i a wyższego personelu w organizacjach pub licznych . J edna k że uwzg l ędniaj ąc przywilej stalego zatrudnienia,jakim cieszą się pracownicy s ł użby cywilnej, swoboda ta jest ograniczona. We Francji min ister ma prawo mianowania na stanow iska dyrektorów departamentów ludzi wybranych spoś ród stalego personelu swego ministerstwa. W Niemczech mi ni strom przy· sluguje prawo do urlopowania lub przen iesienia na emeryturę tych pracowników, których stanowiska chce na nowo obsadzi ć. Równi eż w Wielkiej Brytani i - uwaianej powszechnie za wzorzec apolitycznej s ł użby cyw ilnej - dokonuje się da leko idącyc h interwencji w mechani zmy doboru wyższego personelu adm inislracj i pub li cznej ( m ia ł o to miejsce zw ł aszcza w okresie rzą d ów M. Thatcher). Szanse powodzenia politycznych nom in atów w rywalizacji z urzędn i ka m i o wp ł yw na bieg iycia publicznego warunkowane jest rów niei stopniem homoge n icz n ości ukł ad u politycznego s pra w ującego w ł a d zę oraz poparciem, 26 J. Boston. Reorganizing the Machinery ofGovernment[w:! J. Boston. J. Martin. 1. Pallot. P. WaJsh. ~eshapillg the SWle. Oxford University Prcss. AuckJand 1991..

(11) jakie uklad ten okazuje politycznym zw ierzchnikom admini stracji publicznej: "S ilne wsparcie decyzji pre miera i mini strów przez partie polityczne sprzyja og ran iczeniu dominacji urzędników w tej mierze, w jakiej ideologia la przyczynia się do stworzenia standardów u rzęd ni czej poprawnośc i i mechanizmów korygowania zac h owań nonkonformistycznych"l1. Wydawa ć się może , że istnienie fo rmaln ych, hierarchi cznych z al eżności i okreś l onej st ruktury za r zą d za nia państwem umożliwia rządo wi skuteczne wp lywanie na dzia ł ania administracji państwowej i ich efektywną kontrol ę. W rzeczywis to śc i możliwości te są ograniczone, a li czne uprawnienia kontrolne pozos t ające w gest ii rządu częs t o m aj ą jedynie charakter normatywny. Wydaje się, że admi ni stracja publiczna w coraz w i ększym stopniu autonomi zuje s ię i u n i ezależnia od kontroli politycznej. Dzieje s i ę tak zarówno za s prawą charakteru zada ń , które realizuje (coraz bardziej z ł ożonych),jak również powodowane jest to tym, że wiele rodzajów usług publicznych staje s ię "ś więtymi krowami. w św i adcze n ie których politycy ~ kierując się chęc i ą reelekcji - nie c hcą ingerować. Prowadzi to do sytuacji wrastania różnych typów u s łu g publicznych w życie zbiorowe. instytucjonalizowania się ich klienteli i procedur umożliwia j<}cych dostę p do nich , powodując, że admini stracja publiczna jest coraz mniej podatna na jakiekolwiek refonny"ll. Ponadto wzrastająca rola związków zawodowych w sektorze publicznym - i ich zachowawcze stanow isko - powoduje , że prowadzenie racjonalnej polityki personalnej staje. się. coraz trudnicj sze 19 •. W systemach rządów demokracji parlamentarnej podstawowym mechani zme m kontrolowania adm ini stracji publicznej jest parlamentarna odpowiedzialno ści mini strów nadzorujących poszczególne segmenty administracji . Przyjm uje się, ze minister ponosi od pow i edzia ln ość za wszystko, co dzieje się w kierowanym przez niego resorcie. W praktyce oznacza to, że bez wzg l ęd u na to, czy jego polecenia są wykonywane czy nie, ponosi on pe łną odpow iedzialn ość za pracę swoich podw ł adnyc h : "M inistrowie n iec h ętnie pr zys l ają na lo, że ich polityczna pozycja może być narażo na na szwank z powodu blędów popełn i a n ych przez urzędników. Coraz częściej pojawiaj;} s i ę głosy, że parlamentarna odpowiedzialność ministrów slaje s i ę w coraz większym stopniu fikcją".)O. Praktyka wskazuje, że możliwość kontroli administracji publicznej przy wykorl.ystaniu prawnoforn1al nych instrumentów, pozostających w gesti i politycznych zwierzchników jest ograniczona. Wydaje s i ę, że sięga ni e do innego rodzaju in strumentów przynosi lepsze efekty (aczkolwiek również ograniczone). W praktyce oznacza to , że sku'leczne zarządzan i e administracją publiczną i skuleczny 27 G .B. Peters. op. dl. 28 Na zjawisko to wskazywali także zwolennicy teorii wyboru publicznego. którzy uznali. że w strukturach demokracji politycznej rzeczywisty wpływ mają cłity biurokratyczne, które w swoich działaniach odwołują się do "interesu pubłicznego". Szerzej zob. J. Buchanan. The Um;rs oj Uber/y. Belween Anorchy and Lev;a/lwn. ł975, 29 G.B . Peters. op. d l . }() S.L. SUlher!and, RespO/łsible Government and Min isterial Responsibility, "Canadian Jou ma! or Potilica! Science" !99ł, nr 24..

(12) Sranislaw Mazur nadzór nad jej działaniami waru nkowany jest tym, czy: ,,( ... ) urzędnicy adm inistracji państwowej podz i el ają wartości składające się na swoiste »cnoty obywatelskie« i czy trafnie rozumieją swoją ro l ę w życiu spo ł ecz n ym. Bez szerokiej akceptacji dla tych waności wszystkie instytucjonalne mechanizmy kontroli nie na wiele się zdadzą ( ... ) Utrzy manie w ryzach administracji w dużcj mierze za l eży od obywateli . Instytucjonalne mechanizmy kontroli administracji okażą się nieskuteczne, jeżeli po litycy uznają, że wyborcy ni e są zainteresowani jej funkcjonowaniem")'.. 7. Konkluzle Twierdzenie o iSlnieniu apolitycznej administracji publicznej było - do pewnego stopnia - uzasad nione w sytuacji, w której przedmiotem jej aktywnośc i były sprawy nieskomplikowane, a ich materia miala charakter czysto admini stracyjny. Zachodzące zarówno w samej adm ini stracji publicznej,jak i w jej otoczeniu zmiany prowadzą do jej angażowa ni a się w a kt ywność o charakterze po litycznym lZ . Oznacza to, że coraz bardziej kontrowersyjne, a zarazem coraz mniej adekwatne staje s i ę twierdzenie o istnieniu apolitycznej admini stracji Pallstwowej (przynajmniej w jej klasycznym rozumieniu). Administracja publiczna slanowi coraz bardziej znaczący element zarządza nia sprawami publicznymi . W większym stopniu aniżeli inni uczestnicy tego procesu dysponuje informacją, ko mpetencjami, czasem i technologiami , bez któryc h współcześ n ie nie można podejmować skutecznych decyzji dotyczą cych życia zbiorowego. Wzrostow i jej znaczenia towarzyszy równoczesne ograniczanie wpływ u instytucj i po litycznych zarÓwno na fo rm ułowanie kierunku polityk publicznych,jak rów ni eż na sposób ich wdraian ia . Admin istracja publiczna w coraz większym stopniu autonomizuje s i ę wobec swych poli tycznych zwierzchników i wymyka s ię spod ich konlIoli. Skła nia to do, jak s ię wydaje, uzasadnionego postaw ienia tezy, że lIadycyj ny model relacj i urzędni cy- poli tycy zatraca swój hierarchiczny i statyczny charakter. Urzędnicy przes tają być jedynie wykonawcam i poleceń polityków, stając s i ę coraz czcściej ich partnerami w kszta howaniu spraw publicznych. W tym kont ekście za możliwy u z na ć można scenariusz mówiący o stop niowym zajmowaniu przez administrację pub l iczną kluczowej pozycj i w systemie za rząd za nia sprawami publicznymi: "To, czego jej brakuje, to prawomocno ść i podatno ść na kontrolę ze strony opinii publicznej. Prawomocność można u zyskać dzięki efektywności i gdyby administracja publiczna udowodniła , że jest zdolna do zaspokajania potrzeb obywateli , to miałaby niemale szanse na to , że zostanie rozpoznana przez spo łe czeńs tw o jako najwła śc i wszy ośrodek podejmowania decyzji II G.B.. Pełen.. Ol'. cit.. Działania o charakterze dotyczące ~praw publicznych ]l. politycznym rozumiane jako wplywanie na strategiczne (jecyzje obszar konstytucyjnie zastn.c;'.ony dla instytucji politycznych ..

(13) w sprawach pub licznych. Decyzje urzędników m ogą nie m i eć forma lnej prawomocności, ale mogą u zyskać zb i o rową aprobatę"ll. Zmiany, które s i ę dokonują w obszarze kszlaltowania spraw publicznych. nie z najdują odzwierciedle nia w rozwiąza ni ach ustrojowych. Logicz ną tego k onsekwe n cją jest coraz bardziej widoczna ni espójn ość wyn i kająca z faktu, że praktyka działania admin istracji publicznej w coraz większym stopniu staje s i ę rozbież n a z klasycznymi, wciąż formalnie obow i ązującymi kanonami jej dz ialania. Jedną z praktycznych konsekwencji lego SIanu rzeczy jesl - podnoszony coraz częśc iej - zarzu t o " rozmyc iu " odpowiedz ial nośc i za decyzje i dzialania podejmowane w obszarze spraw publicznych,jak również o braku p rzejrzystości mechanizmów wykorzystywanych do zarządzania nim i. Z1sygnalizowane powyżej zjawiska implikują szereg problemów w wymiarle doktrynalnym oraz praktycznym. Prze my ś l e n ia i zredefin iowania wymaga klasycznie pojmowana regu la apolityczności administracji publ icznej oraz jej usytuowanie w systemie politycznym pa ństwa.. Administration and Policy This articlc offcrs an analysis of the rclationship bctween policy and the system or managing publie affai rs. The author attcmpls lO dcmonstrate that the tradilional ideal of an apolitica l public admin istrot ion is bcing significantl y croded. C hanges occurring both in the. publie adminislration itsclf, as wcll as in its environment, have caused the aetivit ics of Ihe publie adm ini st r1ition aelivism to bccomc much more po litical in character. The public adminislration constilules an incrcasingly significant element in lhe numagemenl of public affairs . lis incrcasing imponance has bcen accompanied by a simu ltancous limitalion on the innucnee of politica l institulions 1101 only in the fonnula lion of public policy but also in the manner of ils implcmentation . A logical consequcnce of this is increasingly ineoherence, resulting from the fac l tha t practiees used by the public adm inislralioll are increasingly al odds with the elassical (and, forma lly, slill binding) rules goveming its aelions .. J3. G.B. Petcrs, op. cil..

(14)