A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FO LIA IURID ICA 5, 1981
A rn o ld Gubiński
KONTROLA PRZESTRZEGANIA KO NW EN CJI I ZALECEŃ MIĘDZYNARODOWEJ OR GANIZAC JI PRACY
1. System k o n tro li n ad p rzestrzeg aniem ko nw en cji i zaleceń M iędzy-n aro d ow ej O rgaiędzy-n izacji Pracy k ształtow ał się w ciągu dziesięcioleci, choć jeg o zasadniczy m odel został u stalon y jeszcze w 1919 r. w k on -sty tu cji MOP. Zm iany n astę p o w ały powoli, w op arciu o zdoby w ane dośw iadczenie. Zakres ko ntroli stop n io w o rozszerzał się, rozciągał na nowe dziedziny, doskonalił. MOP stała się p rek u rso re m no w ych m etod kontroli, któ re z czasem, w pew nym zakresie, z różnym i m o d y fik acja-mi zostały p rzejęte przez inne organizacje m iędzynarodow e. Zresztą do chwili obecnej sy stem k on troli istn iejący w MOP w y d aje się n a jsz e r-szy i n ajb ard ziej w ielo stro nn y.
Sp raw a k o ntro li m ięd zyn arod ow ej n ad p rzy jętym i przez p ań stw a zobow iązaniam i n ap oty k ała i n ap o ty k a na isto tn e przeszkod y. Stale po w staje zagadnienie, jak daleko m ogą sięgać u p raw n ie n ia o rg anó w k o n -troli, ab y nie n aru szy ć p an u ją cy ch ocen co do granic su w eren ności pań stw o w ej. Przez długi czas państw a, k tóre zaw arły w jak iejś d zie-dzinie um ow ę m iędzy narod ową, o graniczały się do wiymiany in form a-cji n a drodze dyp lom atycznej. Później, z po w staniem organ izaa-cji m ię-dzynarodow ych, p rzek azyw ano sobie w zajem nie in form acje za p ośred nictw em biur tych org anizacji. Jeszcze później przyznano pew ne u p -raw nienia k o ntro lne sam ym organizacjo m . Stosu nkow o wcześnie u zy sk a-ła je MOP. N ie obeszło się przy tym bez w ątp liw o ści, p rzejaw ów p ew n ej nieufności i zw iązanych z tym ob aw co do działania samego m ech a-nizm u k o ntro li. O baw ian o się zwłaszcza tego, że o rg any k on tro li m ogą w p rak ty c e w ykroczy ć poza g ranice zak reślon e im w ko n stytu cji MOP.
Jeśli swego ro dzaju p ionierstw o w tej d ziedzinie p rzy pad ło MOP, to stało się tak, ja k się w y daje, z k ilk u powodów. Po pierw sze — k o n -w en cje M OP o bejm o-w ały szerok ie dziedziny, k tó re p o dleg ały d o ty ch-czas w yłącznie p raw u w e w n ętrzne m u i gdzie w y m ian a inform acji drog ą
d y plo m aty czn ą biyła jaw nie nie w y starczająca. Po drugie — sk ład MOP, do k tó re j w chodziły nie tylk o państw a, ale także organizacje p raco w -ników i praco daw có w , zm ieniał istotn ie sy tu ac ją. Po trzecie zaś — spraw a przestrzeg an ia p rzy jęty c h ko nw encji, do ty czący ch czasu p racy i inny ch isto tn ych elem entó w stosu nk u p rac y , była o ceniana jak o w aż-n y czyaż-naż-nik, m ający chroaż-nić rów aż-ność szaaż-ns w m ięd zyaż-narodow ym w sp ółzawod nictw ie gospodarczym , a jedn ocześnie dotyczy ła życiow ych in te -resó w p racow n ik ów i p racodaw ców . Stąd w iększa łatw ość u św iado m ie-nia sobie konieczności p rzejścia do n ow ego e ta p u k o ntro li — od m etod d yplom aty czny ch do p o lityczn o -ad m in istracy jny ch i sądowych.
Isto ta rzeczy leżała w po godzen iu dw óch elem en tów p o zo sta jący ch ze sobą w związku, ale jedn o cześn ie znam ien ny ch sprzecznościam i, a mianowi-cie tego, by k o n tro la by ła sku teczna i jed nocześnie m ożliwa do zaakcepto w an ia przez zain tereso w an e pań stw a oraz o rg an izacje. Rzecz je st delik atn a. K ontrola sp raw ow ana p rzez o rg an izac ję m iędzy-n arod o w ą iędzy-nie rozporządza bowiem realiędzy-nym i środkam i przym u su. Jej efek ty w n o ść zależy od stanow isk a p ań stw czło n kó w o rgan izacji zaró w no w zak resie d ostarczan ia inform acji, n aw iązyw an ia dialogu, jak i s to -sow ania się d o jej zaleceń. W zw iązku z itym n ad e r doniosłe jest p rze-ko nanie p aństw o zasadności ocen i zaleceń, o tym że o rg an izacja nie staje się narzędziem jed n ej g rup y p ań stw przeciw ko in nej ich grup ie.
2. System ko ntroli istn iejący w M O P p rzed staw im y w rozw oju histo ryczn ym . Rozpoczniemy od stanu, k tó ry statu o w a ła k o n sty tu cja o rganizacji z 1919 г., a k tó ry u trzym ał się d otychczas w swym zasad n i-czym kształcie, a n astę pn ie zrelacjo nu jem y k o lejn o w prow adzane zm iany.
M echanizm k on tro li p rzew id zian y w k o n sty tu cji M OP zakłada w zjem ne uzu pełn ianie się dwóch metod. Pierw sza — op arta na spraw o zd a-n iach d otyczący ch k oa-n w ea-n cji ratyfiko w aa-n yc h przez p ań stw a człoa-nko- członko-w skie — ma c h arak ter sy stem atyczn y (stały). Nie do tyczy o n a zaleceń, k tó re nie n ak ład ają n a p ań stw a k o n k retn y ch obowiązków, a w sk azu ją jedy n ie na p ożąd an e k ierun ki działania.
Drugą m etod ę (o ch arak terze nadzw yczajn ym ) tw orzą in sty tu cje za-żaleń i sk arg . Zażalenia m ogą być w noszo ne przez org an izacje zawo-dowe praco w nikó w i p racod aw có w przeciw k o pań stw u , k tó re ich zdaniem nie zapew niło sk uteczn eg o p rzestrz egan ia raty fik ow an ej k o n w e n -cji. W razie złożenia zażalenia rząd o dp ow iednieg o pań stw a może być w ezw an y przez R adę A dm in istracy jn ą d o p rzedstaw ien ia w y jaśn ień . Jeśli tego nie uczyni lub w y jaśn ien ia zostan ą u zn ane za n ied o stateczn e — Rada A d m in istracy jn a m oże-ogłosić do ku m entację dotyczącą sp raw y . System ko ntroli nad zw yczajnej jest u ruch am ian y ró wn ież przez
skargi. Skarg a może być złożona przez jed n o p ań stw o członkow skie przeciw ko innem u, k tórem u staw ia się zarzut, że nie p rze strze g a k o n -wencji, k tó rą ratyfik ow ało. Eto złożenia skargi je st u p raw n io n e ty lko państw o, k tó re raty fik ow ało daną ko nw en cję. W razie je j złożenia, Rada A d m in istrac yjn a może zastosow ać p ro ced u rę przew id zian ą w w y pad k u złożenia zażalenia. Jeżeli Rada nie otrzy m a w od pow iednim te r -minie odpowiedzi, k tó rą uzna za zad ow alającą, może powołać kom isję śledczą, k tó ra zbada daną spraw ę i złoży w tym przedm iocie sp raw o -zdanie. W sp raw o zdan iu ko m isja p rzed staw ia rezu lta ty dochodzenia oraz form ułuje zalecen ia co do środk ów , któ re należy pod jąć. Sp raw ozda-nie kom isji ogłasza się, przy czym każd y z rządów zain tereso w an y ch w sporze pow inien w term in ie 3 m iesięcy zawiadom ić d y rek to ra g e n e -ralneg o M ięd zy narod ow ego Biura Pracy, czy p rzy jm uje zalecen ia za-w a rte za-w spraza-w o zd an iu , a jeśli nie — to czy za-w nosi o p rzek azan ie sporu M iędzy narod ow em u T ry bu n ało w i Sprawiedliw ości. Deqyzje kom isji śledczej są więc w aru nk ow e, tzn. n ab ierają m ocy p raw nej, jeśli nie zostan ie w n iesio ne żądanie ro zp atrzen ia spo ru przez M ięd zynarod ow y T ryb un ał.
O bie w sk azane m etod y ko ntro li: sy stem aty czna o p a rta na stałej sp ra -wozdawczości oraz k o n tro la nadzw yczajn a m ają uzup ełniać się w zaje-mnie. W a rto też zauw ażyć, że kom isja śledcza, k tó ra ud ziela zaleceń rządom, w skazu je z reguły, że k o n tro la ich w y ko n an ia będzie n astęp o w ała przez analizę spraw ozd ań składan ych z w y ko n yw an ia raty fik o -w an ych ko n-w encji, a -w ięc -w drodze k on troli stałej (system atycznej).
Poza k on tro lą w yk o ny w ania raty fik o w an y ch ko n w en cji trzeba w spo -mnieć o k ontroli w y k o n yw an ia przez p ań stw a członkow skie ob ow ią-zków w zakresie p rzed staw iania k on w en cji j zaleceń w łaściw ym w ła-dzom. Rzecz w tym, że o rg an naczelny MOP — K onferencja Og ólna — w ypo sażon y jest w moc uch w alania k o nw en cji i zaleceń. A le a k ty p raw n e uch w alo ne p rzez o rg an izację sam e przez się n ie w iążą państw członkow skich (zalecenia, ze w zględ u na swój ch arak ter, nie m ogą w ogóle zyskać m ocy w iążącej). K onw encje stanow ią w istocie rzeczy jed y n ie p rop ozycje pod adresem p ań stw — członków MOP. Dopiero ich raty fik acja n ak ład a na p aństw o o kreślone zobow iązania m iędzy na-rodow e. Obowiązek, k tó ry spoczy w a na rząd ach p a ń stw członkowskich, polega na p rzed staw ien iu u ch w alon y ch ko nw encji i zaleceń od p ow ied -nim organom w celu pod jęcia akcji u staw o daw czej lub jak iejk olw iek innej.
Jeśli chodzi o zasad niczy m odel ko ntroli, to k o n sty tu cja z 1919 r. uk ształtow ała go jak o m ający d om inu jący c h a ra k te r p olity czno -ad m ini-stra cy jn y , u zu pełnio ny o elem e n ty o ch ara k te rz e sądowym . Doroczne spraw o zd ania z w yk on ania ko nwencji, stan ow iące w ęzłow e ogniwo
w sy stem ie ko ntroli, są rozipa try w ane przez czy nnik p olityczny — K on-feren cję O gólną. Tenże czynn ik ocenia in fo rm ację rząd ów w k w estii p rzed k ład ania ko nw encji i zaleceń w łaściw ym władzom. Co do ko n tro li nad zw y czajnej to spraw a ro zp atry w an ia zażaleń i po dejm ow ania sto -sow ny ch deqyzji leży w ręku czynnik a p olityczno -adm inistracy jneg o, a m ianowicie R ady A d m in istrac yjn ej. Jeśli chodzi o skarg i, to szero kim zak resem k o m p eten cji ro zporządza Rada A d m in istracy jna, do k tó -rej n ależy rów nież desy g no w an ie członków kom isji śledczej. N atom iast sam ą p ro ced u rę d ziałalno ści komisji, jak też sam oistn e u stala n ie w y -nikó w sw y ch p rac i form uło w anie zaleceń cech uje elem en t sądo w y .
Z naczenie czy nnika sądo wego w m odelu k on troli w zm acnia jeszcze możliwość prze kaz an ia sp ra w y M iędzynaro dow em u Try bu n ało w i Spra-w iedliSpra-w ości, k tó ry p o dejm u je Spra-w óSpra-wczas ostateczną decyzję (art. 32 k onstytu cji). C zynnik ten zn ajd uje też w yraz w tym, że kw estie do-tyczące w y kład ni k o n sty tu cji oraz przepisów ko nw en cji jest w ładn y ro zpatry w ać M ięd zynaro dow y T ry b u n ał Spraw ied liwości oraz że W r a -zie utw o rzenia in nych o rg an ó w sąd o w y ch dla ro zstrzy gan ia spo ró w lub dla w y kład ni k on w encji-orzeczenia opinie doradcze T ry b un ału będą m iały c h arak ter w iążący (art. 37 k on sty tucji). M ożna więc powiedzieć, że w praw dzie czyn nik p olity czn o-ad m in istracy jn y od gryw a w ko ntro li do m inującą rolę, to jed n ak isto tn e m iejsce przy p ad a także czy nn ik o w i sądow em u. Każda bowiem decy zja kom isji śledczej, jak też org anó w po lityczno -ad m inistracyjn ych , do ty cząca w y kładn i k on sty tucji, czy p rz e-pisó w konw encji, ma ch arak te r w aru n k o w y — obow iązuje, jeśli nie zostan ie zask arżo na do T ryb unału . Nie zm ienia tej oceny fakt, że w cią -gu 60 lat działalności org anizacji p raw ie nie k orzy stano z tej drogi. Nie m ożna bow iem pom ijać czynnik a o ch arak terze profilaktyczn ym , w y p ły w a ją ce go z sam ej m ożliwości zakw estiono w ania p o d jętej decyzji.
3. G dyby chcieć sy ntety czn ie sc harak te ry zo w ać zmiany, k tóre n a -stą p iły po 1919 r. w zak resie k on troli sy stem aty czne j, to m ożna p o w ie-dzieć, że m iały one c h arak ter d w uk ieru nk ow y . Polegały one, z jed n ej stro ny , n a rozszerzeniu za k resu spraw ozdawczośoi i zw ięk szeniu zakresu żądany ch inform acji, a z d rug iej str o n y — na ich w iększej selek ty w -ności.
Pierw szą reform ę, o n a d er w ażn y ch sk u tk ach p rakty czn y ch , p od jęto w 1926 r. O d 1927 r. zaczęła fu n kcjo no w ać ko m isja ek sp ertó w do sp raw sto sow an ia k o nw en cji i zaleceń. O d g ry w a ona istotn ą rolę w p ro cesie k o n troli. Je j odp ow iednikiem w ram ach K on feren cji O gólnej stała się kom isja ko n feren cji do sp raw sto sow ania k on w en cji i zaleceń. U g en e-zy ty ch zm ian leżały trud n o ści o c h arak terze techn iczn o -o rgan izacy jnym . A m ianowicie, ilość sp raw o zdań d o ty czący ch sto so w ania ra ty fik o
w a ny ch k o nw encji, choć w ówczas jeszcze w zg lędn ie niew ielk a, bo się -g ająca 150— 180 rocznie, stała się jed n a k zbyt duża, b y w szystk ie one m ogły by ć w y c zerp u jąco zbad ane przez tak liczne i m ające szero k i zak-res obo w iązk ów ciało, jak im je s t K o n feren cja O góln a. Z zak-resztą ilość ich m iała w przy szłości ro sn ąć law ino w o — w 1939 r. w p ły nęło 600 sp ra -w ozdań, a -w 1959 r. aż 3000.
M ożna było w praw dzie zlecić w y k on anie p racy an a lity cz n ej i p rzed -staw ienie w niosków ap arato w i ad m in istracy jn em u o rganizacji, tzn. M ięd zy narodo w em u B iuru Pracy. M ogło to jed n ak stać si.ę źródłem zad rażnień m iędzy ad m inistracją i p ań stw am i członkow skim i. Jak o lep -sze rozw iązanie p rzy ję to u tw o rz en ie o rganu nie po w iązan eg o z adm i-n istracją. Jeg o czło i-nkow ie są po w oływ ai-ni przez Radę A d m ii-n istrac y j-ną n a w niosek d y re k to ra g en eralneg o M ięd zy n arod ow eg o B iura P ra-cy. M and at ich trw a trzy lata, a po u p ły w ie teg o o k re su może być p rzed łu żo ny na dalsze trzy lata. Ja k w ie lo k ro tn ie podnoszono w d o k u m en tach MOP, o rg an ten m a ch arak te ry z o w a ć się w sw ej d ziałalno ści — obok w y sok ich k o m p eten cji fachow ych — n iezaw isłością, o biek -tywizm em, b ezstro n no ścią.
Kom isja ek sp ertó w jest org anem o c h arak terze opin iodawczy m , p o -w ołanym do ocen y zgodności u sta-w o d a-w st-w a i p ra k ty k i k ra jo -w ej z p rzep isam i k o n sty tu cji MOP i ratyfiko w an ym i k on w en cjam i. W tym c h ara k terz e m usi ona często zajm ow ać stan ow isk o w k w estii w yk ład ni praw a. W ów czas, gd y tek sty zred ag o w an e są w sposób ogólny, ja k np. k on w en cja n r 87 — w spręw ie w olności zw iązkow ej, czy k on w en cja nr 105 — w sp raw ie zniesienia p rac y przy m uso w ej, je st to zadanie bardzo tru d ne . Je st ono jeszcze tru d niejsz e, jeśli chodzi o te k o n w en cje, k tó re m ają c h a ra k te r d ynam iczny , w sk az u jąc cel, do k tó re go n a -leży dążyć, a nie p rec y zu jąc bliżej środk ów , jak ie m ają b y ć zasto so-w ane, etap óso-w p ro so-w ad zący ch do realiza cji celó so-w oraz czasu, so-w jak im n ależy po d jąć od po w ied n ie k ro k i. Chodzi m. in. o k o n w en cję n r 111 — w sp raw ię d y sk rym in acji, czy o k o n w en cję n r 122 — w sp raw ie p olity k i zatrud n ien ia.
Stano w isk o kom isji nie je s t au ten ty czn ą w y k ład n ią przep isu. Tę w ład n y jest ty lko dać M ięd zyn aro do w y T ry b un ał Sp raw iedliw ości. Je st to jed y n ie p ro po zy cja w y kład n i przed staw io n a czyn nik ow i p o lity cz n e-mu — kom isji k on feren cji, a przed e w szystkim K onferencji O gólnej, k tó ra p o dejm u je decy zję.
Dalsze rozszerzen ie zak resu k on tro li, o p a rte j na sy stem atyczn ej spraw ozdaw czo ści, n astąpiło z m ocy p o p raw ek do k o n sty tu cji MOPi k tó re zostały uch w alon e w 1946 r. Po pierw sze, w prow adzo no o bow ią-zek n adsy łan ia reg u la rn y c h sp raw ozd ań w k w estii przedk ład ania u ch w alo ny ch k on w en cji i zaleceń w łaściw ym władzom . Po drugie,
w razie jeśli Rada A d m in istracy jn a tak p ostan ow i, zobow iązano p a ń stw a członkow skie do n ad sy łan ia sp raw o zd ań do ty czących nie raty fik o w an ych ko n w en cji i zaleceń . A w reszcie po trzecie, zobow iązan o p ań -stwa, a b y p o daw ały o dp isy składan y ch sp raw ozdań d o wiadom ości o rg an izacji p racow n ik ów i praco daw ców , by um ożliwić im p rze d sta -w ienie sto so -w ny ch k o m entarzy .
N ależy dodać, że jeśli chodzi o sy stem aty czn e sp raw ozdania, to ich treść i form a w in n y od po w iad ać fo rm u larzom ok reślo ny m przez Radę A dm in istracy jn ą. Z aw ierają one p y tan ia d o ty czące stan u p raw n eg o p od ejm ow an y ch ro zstrzyg nięć, p rak ty k i stosow an ia o kreślo n ej k o n w e n -cji, czy zalecenia.
Spraw o zd an ia sk ład an e n a żąd an ie R ady A dm in istra cyjn ej o k o n -w en cjach nie raty fik o -w an y ch (i zalecen iach) p o-w in n y także za-w ierać inform ację o tym , jak ie trud n ości u niem o żliw iają lub u tru d n iają ich raty fik ację. O bow iązek sk ład an ia inform acji o nie raty fik o w an y ch k o n -w encjach i o zalecen iach o parto na po stan o-w ien iach k o n sty tu c ji MOP, fo rm u łującej ogólne zasad y o bow iązu jące pań stw a członkow skie.
4. R ozszerzenie sfery o b jętej k o n tro lą i za k resu żąd an y ch inform acji, a także stały w zrost ilości raty fik ac ji stw o rzy ły sy tu ac ję, w k tó re j trud no by ło op anow ać ro sn ącą spraw ozd aw czość. Było to przyczyn ą w p ro w adzo ny ch zm ian d o ty czący ch selek tyw n o ści n ad sy łan y ch in fo rm a-cji. W 1959 r. p rzy ję to zasadę, że obok do ro czn ych sp ra w o zd a ń og óln y ch sp ra w ozd aóln ia z w y k oóln aóln ia po szczegó lóln ych k oóln w eóln cji b ędą p rze d -staw ian e nie ja k do tychczas każd eg o ro ku , ale co d w a lata . U trzy m ano term in roczn y ty lk o o dno śn ie p ierw szy ch spraw o zd ań po w ejściu w ży-cie k on w en cji, jak też w w y pad k ach , gd y zd ecydu je tak o rg an k on tro li
(kom isja ek spertó w , ko m isja k o n feren cji lub Rada A d m in istracyjna). D ecy zją z 1976 r. n astąp iło , p oc zyn ając od 1978 r„ dalsze zróżn ico-w anie term inó ico-w n ad syłan ia sp ra ico-w o zd ań szczegółoico-w ych. P rzy jęto za sa-dniczy cztero letn i rytm , z tym że u stalo no od niego szereg o dstęp stw . N a jisto tn iejsz e d o ty czy k o n w e n cji uzn any ch za w ęzłow e. Chodzi o k o n -w encje -w sp ra-w ach -w olności z-wiązko-w ej (nr 11, 84, 87, 98, 135, 141), p ra cy przym u so w ej (nr 29, 105), d y sk rym in acji (nr 100, 111), polityki, zatru d nienia (nr 122), pracow n ik ów -im igran tów (nr 97, 143), in spekcji p racy (nr 81, 85, 129), tró jstro n n y ch k o n su lta cji (nr 144) o raz w p rzy sz-łości ew e n tu aln ie inn y ch ko nw encji, jeśli tak zd ecy d uje Rada Adminis^ tra cy jn a. Rytm sp raw ozdaw czo ści w zak resie ty ch ko nw encji w y n cri dwa lata. W iększa częstotliw ość doty czy też pierw szeg o sp raw o zd an ia po w ejściu w życie k on w encji ja k też trzech k o lejn y ch spraw ozd ań , k tóre w in n y w pływ ać w od stęp ach dw uletnich. N iezależnie od teg o sp ra -w ozd ania są sk ład an e, gdy zażąda tego o rgan k o n tro li -w z-wiązku
z trudn o ściam i sto so w ania k on w en cji, w zględ nie Rada A dm in istra cyjn a. O bok selekty w n ości w przedm io cie term in ów n ad syłan ia sp raw o z-dań n astąp ił proces selek cji stw ie rd zo n ych u ch y b ień od stro n y ich w a-gi. W p ierw szym o k resie po pow o łaniu kom isji e k sp ertó w i kom isji k on feren cji (lata 1927— 1958) pierw sza p rzed staw iała w sw ym sp ra w o z-dan iu w szystk ie uw agi, k tó re stan o w iły w tym sam ym ro k u przed m iot o ceny dru giej. Później (od 1959 r.) kom isja ek sp ertó w dzieli uwagi na dwie grup y. Jed n a, doty cząca naruszeń o w ięk szym znaczeniu, jak też w y p adk ów nie usuw an ia do strz eżon y ch m ank am entó w przez długi czas, w łączan a je st do sp raw o zd ania kom isji. Druga gru pa, a w ięc po zostałe naruszenia, stan ow ią przed m iot tzw. p y tań bezpo średn ich ad reso w a ny ch do rządó w . Nie są one zam ieszczane w spraw o zd aniu komisji-.
Globalnie ok. 35— 40% uwag, tj. 400— 500 w y p ad kó w naruszeń , wchodzi do spraw ozdania kom isji ek sp e rtó w . K olejna selekcja d ok o ny -w an a je st -w tok u p rac kom isji k o n feren cji. W y b iera ona z u -w ag za-w a rty c h za-w spraza-w o zdan iu ich część (ok. 25%) i za-w łącza je do porządk u obrad. Żąda się co do nich w y jaśn ień ze stro n y zain tereso w an y ch rządów , stają się one przedm iotem d ysku sji. O cen ia się, że bezpo średn i dialog przed ko m isją k o n feren cji o gran icza się do ok. 10% n aru szeń stw ierd zo n ych p rzez kom isję ek sp ertó w .
5. Jeśli chodzi o sam m echanizm p rac y kom isji ek sp ertó w , to k on w en cje p rzy d zielane są do re fera tu po szczegó lnym ek sp ertom . O trz y -m ują oni sp raw o zd ania rząd ów do ty czące ty ch k o nw encji. K on fro ntu ją p rzy g o tow an e przez siebie uw agi z m ateriałam i przy go tow any m i przez fu n kcjon ariuszy M ięd zy naro d ow ego Biura Pracy , a n astę p n ie p rze d sta -w iają p ro je k ty s-w ych sp ra -w ozd ań na zebranich p len a rn y c h kom isji. Jeśli nie osiąga się jedn om yśln ości, u ch w ały zap ad ają w iększo ścią głosów, przy czym m n iejszość może w no sić o zam ieszczenie w sp ra -w ozdaniu jej stano -w isk a. W sp ra-w ach , k tó re u-w aża się za n aw aż n ie j-sze, a zwłaszcza p rzy przyg o to w an iu op racow ań na zlecenie Rady A d-m in istracy jn ej o dnośnie sto so w an ia o k reślo n y ch k on w en cji i zaleceń bez względu na to, czy zo stały one raty fik o w an e (co n a stę p u je po cząw szy od 1956 r.), po w ołane zo stają g ru p y robocze, k tó re p rze d k ła -d a ją k olek ty w n ie sp raw o z-d ania (o-darte o o pracow an ia an ality czn e fun- k cjo n ariu szó w Biura) plenu m kom isji. G ru py rob ocze po w o łu je się ró w -nież w p rzy pad k ach p o trze b y o pracow ania szere g u in ny ch zagad nień w iększej w agi. N ależy odnotow ać, że o brady ko m isji są p oufne.
6. D ruga m etoda k o n tro li — p ro ced u ra zażaleń i sk a rg — ró wnież znacznie się ro zw in ęła. N a czołowe m iejsce w y su n ą ł się no w y m ech a-nizm zw iązany ze sp ra w ą w olności związko w ej. W nied ługi czas po
u chw alen iu k on w en cji n r 87 z 1948 r., w sp ra w ie wolności zw iązk owej i och ro n y p raw zw iązkow ych, p rzy ję to sp ecjaln ą pro ced urę, m a -jąc ą zastosow anie w sto su n k u do w szy stk ich p aństw czło nkow skich, bez w zg lędu na to, czy raty fik o w ały one k o n w en cje d o ty czące w olności zw iązkow ej. Proced u ra ta zo stała w prow ad zon a w op arciu o brzm ien ie k o n sty tu c ji MOP.
W sk ład u sta lon eg o m echanizm u w cho dzą dwa org an y . Je d en to ko m itet w olności zw iązkow ej, a drug i — k om isja śledcza i p o jed n aw -cza w dziedzinie o chron y w olno ści zw iązkow ej. K om itet w olności zw iąz-ko w ej pow o łu je Rada A d m inistracyjn a. Składa się on z 9 członków, z k tó ry ch 3 rep rez en tu je państw a, 3 — org an izacje pracow nik ów , a 3 — o rg anizacje pracodaw ców . O jeg o składzie decyd uje w ięc czynnik p olity czn o -adm in istracy jn y , n atom iast funkcje, k tó re w y k o n u je są quasisądowe, a zasad y po stępo w an ia sp rz y jają zach ow aniu b e zstro n -ności.
Kom itet działa w o parciu o do k um en tację pisem ną (skargi, o d p o -wiedzi rządów), a tylk o w y jątk ow o , na życzen ie zain tereso w an eg o rządu , do k on u je czynności na m iejscu . Po zbad aniu sp raw y kom itet p rzed staw ia sp raw ozd an ie, k tó re m oże zaw ierać je d e n z n astę p u jąc y ch wniosków :
a) sp raw ę uznać za w y cz erp a n ą i nie n ad aw ać je j dalszego biegu, b) u zn ając zasad ność sk argi p rzed staw ić p ro po zy cję pod ad resem rządu,
c) w y su n ą ć p ro p o zy cję p rzek azan ia sp ra w y kom isji śledczej i po -jed naw czej.
Kom itet w toku sw ej działalności rozpoznał setk i sp raw i ma w swym d orob ku b og atą ju d y k atu rę. W y k o n an ie zaleceń k om itetu pod adresem rządu badan e jest przez ko m isję ek sp ertó w w ram ach ro z -p a try w an ia s-praw o zd ań , jeśli chodzi o te -p ań stw a, k tó re raty fik ow ały ko n w encje.
Drugi org an , a m ianow icie kom isja śledcza i pojed naw cza, skład a się z 3— 5 osób p o w o łan y ch przez Radę A dm in istra cyjn ą na w niosek d y re k to ra gen eraln eg o. Je j zadaniem jest gru ntow n e zbadanie sy tu acji, a za zgodą zain tereso w an eg o rządu może rozw ażać p rzed staw ion e jej k w estie w k ieru n k u o siągn ięcia porozum ienia. Je j działalno ść do tyczy ty lk o ty ch państw , k tóre raty fik o w ały ko nw encje.
N a leży zaznaczyć, że w p rak ty ce MOP są tw o rzone ró żneg o ro d z a-ju o rg an y i zespoły, k tó re m ają zbadać sy tu ac ję na m iejscu konfliktu. Pow o łu je je Rada A dm in istracy jn a n a pro śb ę zaintereso w an ego rząd u, względnie rządów . Je st też o rg an zbliżonego typ u, p o w o łan y w spólnie priÆz ONZ i MOP, dla b ad ania sto sow ania p racy przym u sow ej.
-zw yczajnej zajm uje k o n tro la w olności -zw iązkow ej, a -zwłaszcza d zia-łalność k om itetu wolności zw iązkow ej. Być może jeg o w ielk a ży w o t-ność, w stosun ku do in sty tu cji po w o ływ an y ch w o parciu o tra d y c y jn ą p ro ced u rę, w yn ik a z tego, że ob ejm uje on swą działaln ością w szy stkie państw a członkowskie, a nie tylko te, któ re raty fiko w ały k on w encję o raz że zbiera się często i dzięki tem u może zajm ować stan ow isk o w spraw ach ak tu alny ch , w ym ag ający ch szy bkiej ingeren cji.
7. W arto zatrzy m ać się jeszcze na m etodzie k o n tak tó w b ez po śred -nich, w prow adzo nej w 1968 r. z in ic jaty w y kom isji ek sp ertó w . J e s t to ty lk o w pew nym sto pn iu środ ek ko n troli, po zw alający z reg u ły na zbadan ie sytu acji n a m iejscu , a p rzede w szy stk im ma on na celu u łatw ie nie d ostosow an ia stan u p raw neg o i fakty czn ego do w y m ag ań raty fik o -w a ny ch k on-w en cji. W sz ereg u -w y p ad kó -w o parcie k on tro li -w yłącznie na do ku m entach , n ied o stateczn a znajom ość rzeczy w istości spo łecznej, niski poziom k w alifikacji a p a ra tu ad m inistracy jn eg o n iek tó ry ch p ań stw i związane z tym tru d n ości tech niczn o -p raw n e po w o dują d łu g o trw a łe u trzy m y w a nie się u ch yb ień . N aw iązan ie b ezp o średn ich rozm ów przez p rzed staw iciela d y rek to ra g en eraln ego , na prośb ę lub za zgodą za in tereso w aneg o rząd u, w y jaśn ie n ie isto ty rozbieżności i c h a ra k te ru tru -dności, a n iekied y ok azanie pom ocy w p rzy g o to w an iu odp ow iedn ich aktów p raw n y ch do p row ad za stosu n ko w o często do p o zy ty w n y ch r e -zultató w .
8, Ja k i ob ecnie c h a ra k te r ma k on tro la? W p ro cesie rozw oju o rg a-nizacji ro zszerzy ło się znacznie pole ko n tro li sy ste m aty czn ej. W zrósł też ciężar g atu n k ow y k on tro li n ad zw y czajnej, zwłaszcza w dziedzinie o ch ron y w olności zw iązkow ej.
N ad er isto tn e dla zapew nien ia sk uteczno ści k o ntro li jest to, aby rządy państw , do k tó ry c h zw rócone są uw agi, b y ły p rzek o n an e o ich słuszności i trafn ości zaleceń. N ad er w ażne — z teg o p u n k tu w idze-nia — je st w łaściw e zharm onizo w an ie czy nn ik a p olity czn o-ad m in istra-cy jn eg o z czyn nikiem sądow y m . Można pow iedzieć, że w MOP w tym względzie n a stąp iło p ew n e p rzesun ięcie akcentó w . N adal czołow e m iejsce zajm u je czynn ik p olity czn o a dm inistracyjn y . D ecy du jący głos n a -leży do K o nferencji O gó lnej, a u praw n ien ia R ady A d m in istracy jn ej są szero kie. W zrosła jed n ak znacznie ro la czy nnika quasi-sądo weg o . Po-zycja kom isji e k sp ertó w w p ły w a na w yk ładn ię przepisów , a w zw iąz-ku z Lym na k ierun k i ro zstrzyg nięć, w aży n a m echanizm ie k on troli stałej (sy stem atycznej). O czyw iście w o statn iej in stan cji d ecy d uje czy n-nik po lity czny , ale tró jczło no w o ść org an izacji, ja k też trud n o ści zw iązane z często skom plikow aną tem aty k ą p raw n ą sp rz y ja ją tem u, że w y
k ład n ia p ro po n o w an a przez k om isję e k sp ertó w jest ak cep to w an a. J e d -n akże w o stat-nich latach dw a razy zd arzyło się, że sta-n o w isko kom isji ek spertó w , p rezen to w an e w sp raw o zd aniu k om isji k o nferen cji, nie zysk ało ap ro b aty K on feren cji O gó ln ej. Je st to now y , isto tn y czyn nizysk , zysk tó -ry jak się w yd aje, nie po zo stanie bez w p ły w u na działaln ość kom isji ek spertó w , a b yć m oże — w p e rsp e k ty w ie czasu — na sam m echanizm k ontroli.
Jeśli chodzi o k o n tro lę stałą, to w dziedzinie sto sow ania raty fik o -w an ych ko n-w encji czoło-we m iejsce zajm uje b adanie legalności, choć sp raw a b ad ania sk u teczn ości działania norm zysk uje coraz w ięk sze znaczenie. N ato m iast w zak resie analizy (zlecanej przez Radę A dm inis-tracy jn ą) o k reślo ny ch k o nw en cji i zaleceń, bez w zględu na to czy zos-tały one raty fiko w an e lub ak cep to w ane , na czoło w y su w a się b adanie sk u tec zn o śn norm , a b ad an ie legalności m oże d o ty czyć ty lk o ty c h państw , k tó re raty fiko w ały analizo w ane k on w en cje. Kom isja nie bada bowiem w tym zak resie sto p n ia w y ko n an ia obowiązków, a sporząd za p rze k ró j sy tu ac ji św iatow ej w p ew n ej dziedzinie stosu nk ów .
W zak resie k o ntro li n ad zw y czajn ej (tzn. w szczyn anej w re zu lta-cie zażaleń i skarg ) po w o ływ an e zesp oły , choć d esy g n ow an e przez czynnik po lity czno -ad m in istracyjn y , są w szero kim za k resie złożone z osób n iezależn ych . P rze d staw iają one na ogół swe u stale n ia i su -gestie Radzie A d m in istrac y jn e j. Inaczej jest, jeśli chodzi o ko m itet w olności związkow ej, ciało k tó re zysk ało bardzo duże znaczenie w m e-chanizm ie k on tro li n adzw y czajn ej. Jeg o sk ład stanow i od bicie trój- członow ej s tru k tu ry o rganizacji, zaś jeg o p ro ced ura zbliża się do za-sad p o stęp o w ania sądo w eg o.
N ie uległo zm ianie to, że zarów no de cyzje o rg an ów po lityczno ad -m in istracy jn y ch , ja k i ro zstrzy gn ięcia o rg an ó w k o n tro li n ad zw y czajnej są w aru n ko w e. Sp raw y, k tó ry c h dotyczą, m ogą b y ć bowiem p rzek aza-n e do rozstrzyg aza-n ięcia M iędzy aza-naro do w em u T ry b uaza-n ało w i S p raw ied liw o ś-ci. W praw d zie, jak już zaznaczono, do ty chczas nie k orzysta się z tej drogi, ale n ależy sądzić, że sam o je j istn ienie w aży p rzy p od ejm o w a-n iu ro zstrzy ga-n ięć.
9. Na py tan ie: czy k on tro la w obeonym sw ym k ształcie je st sku teczna., o dpo w ied ź n ie może b yć w pełni jed noznaczn a. N ależy są -dzić, że w spraw ie zgodności u staw o d aw stw a w ew n ętrzn ego z p rze p i-sam i k on w enc ji stosow an e m eto dy po zw alają p rzy jąć, że sta n u stalo n y w rezu lta cie k o ntro li jest bardzo bliski rzeczy w istości. Inaczej jest, jeśli chodzi o p rak ty czn e stoso w an ie k onw en cji. Mimo stałej p o p raw y jeszcze blisko połow a spraw o zd ań niie zaw iera w ogóle inform acji w ty m w zględzie. Z p o zo stały ch zaś znaczna część p rzy tacza ty lk o n
ie-k tó re dan e p rzew idziane w form ularzach. Luie-k ty ch nie m ogą w y p ełnić dane k o n tro li n ad zw y czajn ej, bo po pierw sze , zaw ierają info rm acje o ch arak te rze w ycink ow ym , a po drugie, są o p arte w przew ażającej ilości w yp adk ó w o do kum enty.
Jeśli chodzi o stosun ek dwóch form k on tro li — zw y czajn ej i n a d -zw yczajn ej — to nie je st on, w swym zasadniczym kształcie, w pływ em w o lun taryzm u , lecz k o n k retn e g o u k ład u sto su nk ów i ak tu aln y ch w aru n -ków. R ów nież bezprzed m io to w e w y d aje się p y tan ie, czy n ie p rzy znać p ierw szeń stw a ko ntroli d ok o n yw anej na m iejscu nad k o n tro lą o partą 0 do kum enty. M ożna pow iedzieć tylk o ty le, że d la o ce n y legalności na ogół w y starczająca jest k o ntro la o p arta o dd ku m enty, dla o cen y zaś p ra k ty c zn eg o sto so w ania k on w enc ji znaczną p rzew agę ma k o n tro la na m iejscu.
W ra ca jąc do zagad nienia sku teczności k o n tro li trzeb a nadm ienić, że ko m isja ek sp ertó w w d o ro cz ny ch sp raw ozd aniach p u b lik u je listę przy pad kó w , w k tó ry ch całko w icie łub częściow o u su nięto n iea d ek w at- ność m iędzy ustaw od aw stw em k rajo w y m a ko nw en cjam i. Liczy ona p rzeciętnie w o k resie o statn ich 15 k t ok. 80 p o z y tji roczn ie. Inną p r ó -bę oceny przeprow adzo no przed ok. 10 laty. O bliczon o wówczas, że w ok. 39% p rzy p a d k ó w stw ierd zo n ych u c h y b ie ń działaln ość o rg an ó w k on tro li przez długi czas nie d ała p ozy ty w n ego rezultatu . N ie można jed n a k pom ijać n ie d a ją c ej się bliżej oszacow ać p re w en cy jn e j roli działalności k on tro lnej, k tó ra p rzy c zy n ia się do do kon y w ania zmian sta n u p raw n eg o jeszcze przed raty fik a cją k o nw encji, w zg lędn ie w o k re -sie po raty fik acji, a p rze d nad esłan iem pierw szego spraw o zdania.
W sk azu je się n ajc zęściej na n a stę p u ją ce p rzy c zy n y d łu g o trw ałego n ieu su w an ia stw ierd zo n y ch uch yb ień :
— liczne p ań stw a (zwłaszcza n ależą ce do k rajó w ro zw ijający ch się), raty fiku jąc k on w encje, nie zd aw ały so bie w p ełn i sp raw y z o b o -wiązków, jak ie to p o ciąg a za so b ą: n ap o ty k ają one na trud no ści o cha-rak terze ekonom icznym , praw ny m i org anizacy jny m ;
— są w ypad ki, gdy n iek tó re p ań stw a już po raty fik acji k on w en cji 1 po p ierw szy ch k ro k ach w k ier u n k u d o sto so w an ia do je j no rm u s ta w o daw stw a k rajo w eg o dają, w sk u te k n a p o ty k a n y c h trud no ści, p ie rw szeństw o ro zw ojow i ekonom icznem u, u su w a ją c n a dru gi plan — p rzy -najm n iej na jak iś czas — och ro nę w aru n k ó w p racy ;
— jest grupa państw , gdzie n a przeszko dzie w p ro w ad zen iu w ży-cie przepisó w k on w encji sto ją różne czy nniki, jak : słabo ści k ad ro w e, brak k om p etencji a p ara tu adm in istracy jneg o , tru d no ści po lityczne (np. zaburzenia, n ap ię cia w stosu nk ach z zagranicą, p rzew id yw an e tr u -dności w akceptacji n o w y ch ak tó w p raw ny ch przez parlam ent);
stano w isk m iędzy rządam i a organ am i k on tro li co do w y kład ni p rze -pisów.
W e w sz ystk ich tych w yp ad k ach nie łatw o je st przezw ycięży ć istn ie-jące p rzeszk ody . N ajtru d n iejsz a sy tu ac ja p o w staje jed n a k w razie roz-bieżności stan ow isk . N ie k o rzy sta się dotychczas z drogi, ja k ą stanow i zw rócenie się do M ięd zy n arod ow eg o T ryb u nału Sp raw ied liw ości. M o-że nie chce się sta w iać sp raw y na ostrzu noża. Z resztą isto tn ą rolę zd aje się o dg ry w ać okoliczn ość, że n ajc zęśc iej p rzed m iotem sp o ru jest ro zum ienie treści k o n sty tu cji czy k on w en cji n ieab strak c y jn ie , a w zw ią-zku z p rzep isam i k rajo w ym i.
Ja k o w ęzłow e o gniw o p ro cesu k o n tro li n a le ży ocenić o becn ie snra- w ę sto so w ania k on w en cji w p rak ty ce . O ra a n y k o n tro li od dawn a d ostrzeg ają znaczenie teq o problem u. Kom isja ek sp e rtó w n a sw ej p ierw -szej sesji w 1927 r. w sk azała, że n ie m ożna o gran iczać się do ocen y zgodności u sta w o d aw stw a k r ajo w eg o z k o nw en cją, ale że w inna temu to w arzy szyć an aliza rzeczy w istej sy tu acji. Po św ięcała o na w ie lo k ro t-nie, a zwłaszcza w latach 1930, 1963, 1972, szczególn ą uw agę badaniu p rak ty k i społecznej. N ie jest to jedn ak łatw e. P rak tyczn ie w y łączo ne są m eto dy inspek cji n a m iejscu. ProDOzycje jej w prow adzen ia b y ły w y su w an e po II w ojn ie św iato w ej. Przedłożono p ro je k t stw orzen ia m iędzy narod ow ej inspekcji p racy , k tó ra c z u w a ł a b y n ad Tealizacją k o n w encji lub w p ro w adzen ia ścisłego w sp ółdziałan ia m iędzy M ię dzy n aro dowym Biurem P ra cy a inspekcjam i k rajo w y m i. Pro p ozy cje te n a p o tk a -ły jed n ak na zdecydo w ane op ory .
Sięgn ięto więc do dan ych p ośred n ich — inform acji d oty czący ch działalno ści inspekcji k rajo w y ch , analizy dany ch staty sty cz n y ch , o rz e-cznictwa, ilości naruszeń , stosow an y ch san k cji itp. Spraw a ta zn alazła się w cen trum uw agi ko m isji w 1978 r. R ozw ażając źródła inform acji szczegó lną uw ag ę zw rócono na ak ty w izację org anizacji pracow n ik ów i praco daw có w .
Kw estia b ad an ia p rak ty k i n ap o ty k a dotąd na trud no ści obiekty w n e. N ależy sądzić, że sto pniow o u zyskiw an e rez u ltaty b ęd ą lepsze.
10. Przy niew ątp liw y ch osiąg nięciach system u ko n tro li M OP bo ry ka się z w ielu .trudnym i sy tu acjam i. Są, jak w iadom o, p ań stw a, k tó re przed długim czasem raty fik o w ały k on w encje i dotych czas nie w yd ały sto so w n ych aktów praw ny ch , nie m ówiąc już o p rak ty c zn e j realizacji zobo wiązań m iędzy narod ow ych . O n ajw ażn iejszy ch trud n o ściach by ła ju ż w cześn iej m owa. W iele z nich tk wi głębo ko , w rzeczyw isto ści spo łeczn ej i tak ie czy inne w y k o n y w a n ie k o n tro li n ie ma w ięk szego w p ły -w u na sy tu ac ję. Są jed nak i pe-w n e brak i -w fu n kcjon o -w aniu organó -w
k on troli, k tó re nie są bez znaczenia dla działalności org an izac ji, a k tó -re m ożna by usun ąć.
W y d a je się, że n ależy do nich zbytnia drob iazgo w o ść w zakresie ocen y w y k o n yw an ia ko n w en cji. W w yp ad ku , gd y w szy stk ie isto tn ie j-sze po stano w ienia ko n w e ncji są realizo w an e, ale gd y pew n e k w estie tech niczne o c h arak terz e d ru g o rzędn ym realizu je się inaczej w u sta w od aw stw ie krajow ym , niż p rzepisuje to k o n w en cja (nip. sposób p ro -w ad zenia re je s tr u -w zak ładzie p rac y, czy uzy sk i-w an ie p otrzeb n y ch dany ch na in nej drodze), ko m isja ek sp ertó w w y ty k a n iera z tak ie w y pa dki jak o p rzejaw niezgo dno ści u sta w o d aw stw a k rajo w eg o z k o n w e n -cją. N ie zn ajd u je to zrozum ienia ze stro n y licznej g ru p y państw , a zw łaszcza pań stw ro zw ijający c h się. Czy nie b y ło b y w sk azane, b y niezgod ności d o ty czące ty lk o sp raw d ru g o rzęd n y ch p om ijać m ilcze-niem lub tylko od no to w yw ać, o gran iczając się do życzenia, by przy okazji no w elizacji przepisó w u su n ąć te d rob ne niead ekw atn o ści?
In ny problem to trud no ści w y łan iając e się w przedm iocie sto so w nia tych ko nw encji, k tó re do stosow an e w czasie ich u ch w alan ia do w a-ru n k ów eu ro p e jsk ic h zostały pó źniej raty fiko w an e przez p ań stw a po zaeu ro p ejsk ie , w k tó ry ch istn ieją pow ażne różnice w zakresie w a ru n -ków sp ołeczn o-b ytow y ch . Po w stają wów czas tru dn ości ich realizacji. N ie w y starczy w ta k ic h w y pa dk ach o g raniczyć się do w y tk n ięć. N iez-będne je st n a to m iast przed staw ien ie źródła trud n ości Radzie A dm in is-tracy jn ej, aby um ożliwić jej ocenę sy tu a cji i w y ciąg nięcie sto so w n y ch wniosków .
O czy wiście ta u w aga pod ad resem o rg an ó w k on tro li nie u sp ra w ie -dliwia p ań stw , k tó re p o de jm o w ały zobow iązania, n ie m ając m ożliwości ich w y ko nania, jak i nie po ruszają sp raw y w y n ik ający c h trud no ści na odpowiednim forami.
Dalszą, isto tną k w estią jest spraw a w p ły w u stosunków7 społeczno- -ekonom icznych na o cen y dotyczące sto sow ania ko nwencji. N ajp las- ty czn iej w y stęp u je ta sp ra w a p rzy tzw. „k on w en cjach docelow ych " (np. nr 122, czy 142). M ożna m ieć zresztą w ątpliw o ści, czy sp raw a o- k reśle nia p oszczegó ln ych etap ów realizacji celu w y su n ięteg o przez n iek tó re ko nw encje, a zwłaszcza k o nw en cję n r 122 w sp ra w ie po lity ki zatru dnien ia, m oże być w ogóle form ułow ana p rze z kom isję eksp ertó w . Czy nie pow inn o tego czynić ciało złożone głów nie z ekono m istów , socjologów , sp ecja listó w po lityk i spo łecznej, a nie praw nikó w ? W k a ż -dym razie, przy analizie sto so w ania teg o ro d zaju k o nw en cji ko m isja eksp ertó w , a w ślad za n ią i inne org any , m uszą w ycho dzić z oceny sto su nk ów społeczno-ek ono m iczn ych istn iejący c h w ró żn y ch p ań s-tw ach. Stano w ią on e bowiem pu n kt w yjścio w y d la d alszy ch po czyn ań i o k reślają realn ość po stulató w .
W iększo ść członków kom isji e k sp ertó w nie widzi n ato m iast mo-żliwości rozw ażenia w p ły w u sto su nk ó w społeczno-ekonom icznych na sto sow anie inn ych ko nw encji, a zwłaszcza ko nw encji do ty czący ch w o l-ności zw iązko w ej. Nie in d en ty fiku jąc ch ara k teru ty c h k onw en cji i tzw. „ko nw encji do celow ych" trzeba jed n ak zauw ażyć, że istn iejąc e w św ie-cie n a d er isto tne różnice społeczn o-ekon om iczn e nie m ogą po zo staw ać bez w p ły w u n a sto so w anie przepisów . Posług ują się one zresztą często (np. k o nw encja n r 87) szerok im i ok reślen iam i, k tó ry ch zak res znacze-niow y w istotny m sto pn iu zależy o d p rzy jęte j w yk ładn i.
Nie w y d a je się w reszcie, ab y do p oz y ty w n y ch stro n działalności o rg anó w k on tro li M OP należało trw anie przez długi czas p rz y w y k ła-dni, k tó ra budzi w ątpliw ości. Chodzi zw łaszcza o w y su w ane w ym aganie p rzed staw iania k onw encji i zaleceń plenum p arlam en tu , choć k o n sty -tucja M OP mówi jed y n ie o p rzed staw ianiu ich w ładzy lub władzom , do k tó ry ch k om p etencji d ana sp raw a należiy, celem p rzed sięw zięcia ak cji u staw odaw czej lub jak iejk o lw iek in n ej. A b strah u jąc od inten cji, u p arte trzym an ie się w yk ładni, k tó ra nie w ynik a jedno zn acznie z p rzep isu , czyni ze sp raw y d ru g orzęd nej przed m iot d łu g otrw ałeg o sporu, co rzu tu je na o cenę działalności o rg anó w k o ntro li. Pod staw ą ro zw iązania istn iejący ch tru dno ści i dalszego u lep szan ia d ziałalno ści k on troln ej je st istn ienie w arun kó w do d ia lo g i w atm osferze w zajem n eg o zaufania. M iędzy in n y -mi w y d a je się, że moi.e tem u słu żyć, gd y pozwolą n a to w aru nki, roz-szerzen ie sy ste m u grup roboczych w działalności kom isji ek sp ertów w celu p rzy g otow ania p ro jek tó w sp raw o zdań , do ty czący ch n ajw ażn ie j-szych konw en cji, a zwłaszcza k on w encji ch ron iących pod staw ow e p r a-wa człow ieka.
Pew ne k ryty czn e akcen ty , p odn iesione w trosce o dalsze d o sk o nale-nie działalności o rg an ów k ontro li MOP, a zwłaszcza jej w ażnego ogn i-w a — kom isji ek sp ertó i-w , n ie ipoi-winny p rzesłan iać do tychczaso i-w y ch osiągnięć. Są one do cenian e nie tylk o w sam ej M iędzynaro dow ej O rg a-nizacji Pracy, ale i przez czynniki zew nętrzn e. N ajlep iej świadczy o tym po w ierzen ie kom isji ek sp ertó w (poczynając od 1969 r.) o cen y w y k o n y -wania eu ro p e jsk ieg o sy stem u zabezpieczenia społecznego p rzy jęteg o przez Radę Europy, a p rzed e w szystk im p o w ierzen ie kom isji e k sp ertó w (poczynając od 1978 r.) w stęp n ej o cen y spraw ozdań, d oty czący ch sto -sow ania in stru m en tu ONZ — Paktu Praw Ekonom icznych, Społecznych i K u ltu raln y ch w zak resie o b jętym sferą zain tereso w an ia M iędzy naro-d o w ej O rg an izacji Pracy.
A r n o ld G u b iń sk l
LE CO NTROLE DE L'OBSERV ATIO N DES CO N V E N TIO N S ET DES RECO M M A N D A TIO N S DE L’O.I.T.
D ans le p a rtie p r élim in a ire de la co n fé r en c e on a p r é s e n té le s fa c te u rs qui ont c a u sé q ue l ’O.I.T. e st d e v e n u e p r é c u r s e u r des m étho de s n o u v e lles du c o n trô le , a c c e p -té es e n s u ite — d an s u n e c e rta in e m es u re — p a r d 'a u tr e s o r g a n is a tio n s in te rn a tio n a les . Puis on s ’e st a rr ê té au m o d èle d e c o n trô le p rév u d ’a bo rd da ns la C o n s titu tio n de l'O .I.T. de l’an 1919. 11 c o n s is ta it e n ren f o rc e m e n t m u tu e l de d e ux m étho d e s de co n trôle. un e — sy stém a tiq u e , b a sé e su r les ra p p o rts a n n u els su r l’e x é c u tio n des co n -v en tio n s ra tifié e s, u n e a u tr e — e x tr a o rd in a ir e , e ffe ctu é e p a r le s s er -v ic es d e p la in te s e t de ré c lam atio n s. D ans l ’a r tic le on a ex p rim é l ’o pin ion qu e le m o dè le de c o n tr ô le form é e n 1919 a eu un c a r a c tè r e po litiq u e e t a d m in is tra tif do m in a nt, su p p lé é p a r les élé m e n ts au c a r a c tè re ju d ic ia ir e et. q u a s iju d icia ire . Le m o dèle fon d a m e n ta l de co n trôle, form é en 1919, s ’est: m ainte n u ju s q u ’à nos jou rs. C ep e n d a n t qu e lqu e s c h a n g e -m ents e ss e n tie ls , d an s le d o-m ain e du c o n tr ôle sy s té -m a tiq u e e t e x tra o rd in a ir e , o nt eu lieu. D un côté ils c o n s is ta ie n t en é la r g is s e m e n t de la s p h è r e des ra p p o rts e t en a u g m e n ta tio n des g e n re s des in fo rm a tion s d és irée s; de l'a u tr e — e n le u r p lu s g ra n d e sé le c tiv ité . P a ra llè le m e n t s 'o p é ra it un p ro c es s u s de la sé le c tio n des fa u te s co n s ta té es , d 'e n tr e les q u elles les plus g ra v e s se u le m e n t so n t e x am iné es au co urs de la co n f ér e n ce g é n é ra le . La de ux ièm e m éth o d e de co n trô le, d éfin ie p a r n ou s com m e e x -tr a o rd in a ire , s 'e s t d é v elo p p é e co n s id é rab lem e n t, e lle au ssi. A u p re m ie r ra n g s 'e s t p la cé le m éc an ism e n o u v e lle m e n t créé, lié à la q u e s tio n de p ro te c tio n de la lib e rté sy n d ic ale .
D ans l'a r tic le on a ré s e rv é un e plac e p a r tic u liè r e à l'o r g a n e o p in an t — la com m ission des e x p e r ts d an s la q u e stio n de l ’a p p lic atio n des co n v e n tio n s et des rec om m an d a tio n s. C e tte com m ission, a g is s a n t de pu is 1927, oc cu p e u n e p la ce p a rtic u lièr e d an s le m é ca nism e de co n trô le. Enfin on a a b o rd é la m é th od e des co n -ta c ts d irec ts, fo n ctio n n a n t dep u is 1968, qui en fe rm e en e lle les élé m en ts du co n trô le, du s ec ou r s tec h n iq u e e t lé g is la tis et, parf ois, c eux d e la m éd iatio n. En a n a ly s a n t les ch a n g e m e n ts qui se s on t o pé rés, l’a u te u r c o n s ta te qu e c ’e s t le fa c te u r po litico- -a d m in istr atif qui ne ce sse pa s d 'o cc u p e r la p la ce p r in cip a le d an s le s y stè m e du c o n tr ô le de l'O r g a n is a tio n I n te r n a tio n a le du T ra v a il. Il so u lig n e qu e le rô le du fa c te u r q u a siju d ic ia ir e a a ug m en té au ssi. D ans la p a r tie fin a le de l'a r tic le on é v a lu e
1 e ffe c tiv ité du c o ntr ôle e n e s s a y a n t de p r é c is e r le s c au s e s d es d éfa u ts e x is ta n ts et p r é s e n te les p ro p o sitio n s d e c e r ta in s c ha n g e m e n ts d an s so n e xéc utio n.
