Z zagadnień sejmowej kontroli działalności Rady Ministrów : rozważania de lege lata

Monika Kowalska

Z zagadnień sejmowej kontroli

działalności Rady Ministrów :

rozważania de lege lata

Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska. Sectio K, Politologia 8, 87-102

A N N A L E S

U N I V E R S I T A T I S M A R I A E C U R I E - S K Ł O D O W S K A L U B L I N - P O L O N I A

VOL. VIII SECTIO К 2001

Zakład Systemów Politycznych W ydział Politologii U M CS

M O N IK A K O W A LSK A

Z

zagadnień sejm owej kontroli działalności Rady M inistrów

( rozważania de lege lata)

The problem s o f the Sejm control o f the w ork o f the Council o f M inisters (R em arks de lege lata)

W obecnie ukształtow anym ustroju politycznym, którego fundam entem stała się zasada podziału władz, system sejmowej kontroli działalności Rady M inistrów nie m oże odwzorowywać m odelu znanego z konstytucyjnego p o ­ rządku zwierzchniej pozycji parlam entu, gdzie wszystkie organy państw a (w szczególności naczelne organy administracji państwowej) podlegały hie­ rarchicznie usytuow anem u po n ad nimi Sejmowi. Ten system obowiązywał na mocy K onstytucji z 22 lipca 1952 r. Choć pamiętam y, iż rzeczywistość wyglądała zupełnie inaczej (najważniejsze decyzje państwowe zapadały ów­ cześnie na szczeblu politycznym), m im o to utrwalił się obraz om nipotentnej pozycji Sejmu. G w arantam i takiej pozycji było wiele instytucji wynikających z pełnionych przez niego funkcji. M ożna tu przykładowo wyróżnić uprawnienie Sejmu do pow oływ ania i odwoływania Rady M inistrów, instytucję rezolucji o wiążącym charakterze dla rządu, funkcję ogólnego kierownictwa związaną z możliwością podejm ow ania uchwał określających podstawowe kierunki polityki państw a itd .1

Sejmowi - w myśl art. 20 ust. 1 K o n sty tu q i PR L - jak o najwyższemu organowi władzy państwowej, powierzono realizację, jako funkcji głównej tzw. zwierzchniego kierownictw a państwowego oraz funkcji współzależnych

cych realizacji tego kierow nictw a.2 W edług W. Zakrzew skiego3 były to funkcje: 1) ustrojodaw cza, 2) ustaw odaw cza, 3) kierownictwa i inspiracji działań aparatu państwowego, 4) k ontroli realizacji zadań państwowych. Z kolei F. Siemieński4 wyróżniał sześć fun k q i: 1) funkcję ustrojodaw czą - Sejm jak o jedyny organ nadający państw u konstytucję i dokonujący jej zmian; 2) funkcję ustawodawczą; 3) funkcję kreacyjną - Sejm jak o organ powołujący i odwołujący inne organy naczelne: R adę Państw a, Radę M inistrów i poszczególnych jej członków, Prezesa Najwyższej Izby K ontroli; 4) funkcję ustalania polityki państwa w poszczególnych dziedzinach życia; 5) funkcję kontrolną spraw owaną nad innymi organam i naczelnymi i 6) funkcję wewnątrzorganizacyjną - zgodnie z k tó rą Sejm posiadał wyłączne praw o regulowania swej wewnętrznej organizacji i trybu działania.

M ożna byłoby w tym miejscu przytaczać jeszcze inne klasyfikacje funkcji ówczesnego najwyższego organu władzy, niemniej w każdej z nich odnaleźlibyś­ my z całą pewnością funkcję kontrolną. K ontrola sejmowa wynikała bowiem bezpośrednio z art. 20. ust. 3 K o n sty tu q i PR L z 1952 r. w wersji z noweli konstytucyjnej z 10 lutego 1976 r. w brzmieniu:

„Sejm uchw ala ustaw y, podejm uje uchwały określające podstawowe kierunki działalności państw a oraz sprawuje kontrolę nad działalnością innych organów władzy i administracji państw ow ej” .5

W arto zwrócić uwagę, że kwietniowa nowela konstytucyjna z 1989 r., powołując dwa nowe naczelne organy państw a - Prezydenta i drugą izbę parlam entarną w postaci Senatu - w istocie utrzym ała zasadę jednolitości władzy państwowej skupionej w Sejmie. W yrazem tego było utrzym anie w mocy postanow ień art. 20 K onstytucji. Nie odrzucała ona wskazanej zasady, jedynie przyznając głowie państw a pewne upraw nienia z zakresu powoływania rządu i rozw iązania parlam en tu.6

Zatem funkq'a k o n tro ln a nie m iała charakteru wtórnego, niesamodzielnego. Nie była tylko i jedynie konsekw enqą ustawodawczej funkcji parlam entu, to w jego bowiem gestii leżało zarów no uchwalanie ustaw, budżetów, planów gospodarczych czy udzielanie rządowi absolutorium , a także praw o wyznacza­ nia kierunków i zadań rządu. Pow ołano Sejm w równym stopniu do roli

1 Pojęcie to ja k o pierwszy zastosow ał W. Zamkow ski, m.in. w: Jedność i podział władzy w Polsce Ludowej, W arszaw a-W rocław 1961, s. 59. N astępnie zostało ono zapożyczone przez innych autorów. (Por.: W. Zakrzew ski, O klasyfikacji fu n k c ji Sejmu P R L , „Państw o i Praw o” 1971, nr 3-4, s. 466. J. Stembrowicz, Kilka uwag o klasyfikacji fu n kcji Sejmu, ibid., nr 10, s. 630-631).

3 Por.: W. Zakrzew ski, op. cit., s. 469.

4 Por.: F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, W arszaw a-Poznań, 1978, s. 234-252.

5 O prać.: J. M ordw iłko, Konstytucja i podstawowe a kty ustrojowe P R L , W arszawa 1988, s. 47. * Zob.: F. Siemieński, C zy zasada trójpodziału władz jest istotną gwarancją demokracji?, [w:] Zagadnienia współczesnego prawa konstytucyjnego, red. A. Pułło, G dańsk 1993.

ustawodawcy, jak i k o ntrolera czy inspiratora działań aparatu państwowego. K ontrola działalności innych organów państwowych była jedną z bezpośrednio wymienionych w przepisach konstytucyjnych fu n k q i Sejmu. Odróżnienie jej od pozostałych zadań Sejmu nie sprawiało trudności ani nie wywoływało żadnych zastrzeżeń. W ątpliwości pojawiały się tylko i jedynie w stosunku do funkcji ustalania zasadniczej linii polityki państwa.

Co właściwie m iało wypełniać tę ostatnią funkcję, przez Z. Ja ro sz a 7 określoną jak o funkcja ogólnego kierownictwa aparatem państwowym. Otóż zakładał on (podobne stanow isko zajął F. Siemieński), iż składają się na nią następujące upraw nienia Sejmu: 1) uchwalanie kilkuletnich, a od 1957 r. także rocznych planów rozwoju społeczno-gospodarczego państw a oraz ustaw budże­ towych; 2) podejm owanie tzw. uchwał problemowych, które z reguły miały charakter program ow y, perspektywiczny i dotyczyły jednej dziedziny życia politycznego czy gospodarczego kraju oraz 3) akceptacja program u działania rządu przy jego powoływaniu, zawartego w expose Prezesa Rady M inistrów i wpływanie w ten sposób na kierunek polityki rządu.

Decyzje zapadające w ram ach tej funkcji przybierały formę uchwał. Jedynym wyjątkiem były ustawy budżetowe, choć art. 24 Konstytucji PR L nie zastrzegał dla budżetu form y ustawy. Podkreślano, że zmiana Konstytucji PR L z 10 lutego 1976 r. w prow adzająca zapis „[...] podejmuje uchwały określające podstawowe kierunki działalności państw a” do art. 20 ust. 3 nadała sankcję praw ną powyższej praktyce.8 Spotkać też m ożna poglądy, które w dezyderatach i opiniach komisji sejmowych widziały formy wywierające również określony wpływ na kierunek polityki państw a. Takie zapatrywanie prezentował na przykład W. Zakrzew ski,9 który wyodrębniając funkcję kierownictwa i inspiracji działań aparatu państw owego, zaliczył do niej oprócz uchwalania narodow ych planów gospodarczych i budżetu czy powoływania n a stanow iska między innymi w Radzie M inistrów , także dezyderaty komisji sejmowych. Z powyższym stanowiskiem z kolei nie zgadzał się J. Stembrowicz,10 dla którego zaliczenie dezyderatów d o tzw. funkcji „rządzenia-zarządzania” nie było stanowiskiem słusznym. Choć zgadzał się, że nie m ają one charakteru wiążącego, a jedynie inspirujący i każda ocena organu państwowego zawiera wyraźną lub dorozum ia­ ną inspirację do wyciągnięcia przez niego wniosków, to właśnie dlatego w jego m niem aniu zaliczyć je należało jak o element kontrolnej działalności Sejmu. K ażda kontrola zawiera informacje skłaniające bezpośrednio czy pośrednio do wyciągnięcia odpowiednich wniosków, wyodrębnienie zatem inspiracji od kontroli w osobną funkcję Sejmu m ijało się z celem. Potwierdzenie tej tezy m iało

1 Por.: Z. Jarosz, S. Zawadzki, Prawo konstytucyjne, W arszawa 1980, s. 357-360. F. Siemieński, op. cit., s. 243-246.

8 Zob.: szerzej Z. Jarosz, S. Zawadzki, op. cit., s. 358. 9 Zob.: W. Zakrzew ski, op. cit., s. 474.

stanowić wskazanie przez samego W. Zakrzewskiego zakresu funkcji kontrolnej. M iało się bowiem na nią według niego składać:

- działanie o charakterze kontrolnym komisji sejmowych, ale bez dezydera­ tów, bo zaliczył je do funkcji inspirującej;

- rozpatryw anie dekretów , ale bez ich zatwierdzania, bo to już leżeć miało w gestii ustaw odaw stw a;

- rozpatryw anie spraw ozdań z wykonania budżetu, ale bez absolutorium zaliczył je bowiem do funkcji kierownictwa;

- no i oczywiście interpelacje.

T ak a konstrukcja funkcji kontrolnej wydaje się sztucznie rozbita, a rozbicie kom petencji Sejmu n a poszczególne czynności i podporządkow anie ich różnym rodzajom funkcji parlam entu na pewno nie służyłoby ich usystematyzowaniu.

Dyskusyjne wydaje się również zaliczenie sejmowych uchwał określających zadania i reguły postępow ania dla rządu wyłącznie do funkcji ustalania zasadniczej linii polityki państw a. Dyskusyjne, bo większość z nich było podejm owanych w wyniku rozpatryw ania przez Sejm spraw ozdań lub infor­ macji rządowych. Zatem były o wiele bardziej integralnie związane z funkcją kontrolną niż z funkcją ustalania linii polityki państwa. Często uchwały te zawierały przecież aprob atę dla działalności rządu.

D o lat 80. system organów państwowych w Polsce był stosunkowo prosty i opierał się przede wszystkim na zasadzie jednolitości władzy państwowej i zwierzchnictwa Sejmu. R eform a konstytucyjna z 7 kwietnia 1989 r. naruszyła dotychczasowe zasady budowy systemu organów państwowych, chociaż wprost ich nie odrzuciła. W związku z tym zaznaczyła się pewna niespójność systemu. Ład do tej struk tu ry w prow adziła dopiero M ała K onstytucja z 17 października 1992 r., k tó ra wyraźnie oparła ją na zasadzie podziału władzy.

U podstaw systemu rządów Rzeczypospolitej Polskiej, podobnie jak w państ­ wach dem okracji zachodnich, legły trzy podstawowe zasady ustrojowe: zasada zwierzchnictwa N aro du , zasada reprezentacji i zasada podziału władz. D o tej ostatniej odnosi się w prost art. 1 Małej Konstytucji, który reguluje całokształt stosunków pom iędzy naczelnymi organam i władzy w państwie. Również w ram ach poszczególnych władz wprowadzono swego rodzaju podział. M iano­ wicie władzę ustaw odaw czą dzielą Sejm i Senat, a władzę wykonawczą roz­ dzielono między Prezydenta i Radę M inistrów. Jeżeli zaś chodzi o władzę sądowniczą, to także w tym wypadku zarysowuje się podział na sądy powszechne z Sądem Najwyższym na czele i trybunały (niezależne od Sądu Najwyższego): T rybunał K onstytucyjny i T rybunał Stanu. Konsekwencją przyjęcia zasady trójpodziału władz przez M ałą K onstytucję jest zrównanie wszystkich wyżej wymienionych władz, a stosunki między nimi nie są już oparte na podległości, lecz na współdziałaniu. Organy naczelne współdziałają ze sobą, jednak każdy z nich w ram ach swoich kompetencji jest niezależny. Przepisy art. 1 stanowią jednak tylko ogólną wytyczną dla szczegółowego podziału kom petenqi pom ię­

dzy wymienione w nim organy państw a. Dzieje się tak, przepisy te bowiem ani nie wyczerpują wszystkich funkcji,11 ani nie wymieniają wszystkich organów mających je wypełniać.

W edług Małej Konstytucji Sejm obok Senatu stał się organem powołanym do realizacji zadań państw a w zakresie władzy ustawodawczej. Po przyjęciu zasady podziału władz Sejm przestał być naczelnym organem władzy państwowej, ale mimo to i tak zachował przewagę wobec innych władz. Nawet przyjęcie zasady dwuizbowości w strukturze władzy ustawodawczej nie oznacza równorzędnej pozycji obu izb parlam entu. Zawężając sferę porównawczą obu tych organów chociażby tylko do „ścieżki legislacyjnej” , widać, że M ała K onstytucja przyjęła rozwiązanie polegające na tym, iż tylko Sejm (a nie Sejm i Senat) uchwala ustawy. Senatowi pozostaw iono jedynie prawo rewizji w stosunku do ustaw uchwalonych przez Sejm (możliwość odrzucenia lub wniesienia poprawek do ustawy) oraz praw o inicjowania postępow ania ustawodawczego. Podobnie kształtuje się sytuacja, jeżeli bliżej przyjrzymy się pozycji Senatu w zakresie współdziałania podzielonych władz. Śledząc przepisy Małej K onstytucji, według tego kryterium m ożna byłoby wywnioskować, że „in ten q ą twórców obowiązu­ jących w tej mierze przepisów było pozostawienie Senatu na marginesie

funkqonujących tutaj zależności” 12 i jego incydentalne uczestnictwo w tym zakresie należy uznać jak o wyjątek od zasady. Przykładowo Senat został pozbawiony jakiegokolw iek wpływu na proces tworzenia rządu czy wyrażania m u wotum nieufności.

Według W. Sokolewicza włączenie w poczet zasad konstytucyjnych zasady podziału władz nie jest równoznaczne z rozumieniem jej w aspekcie równorzęd- ności. Nie wynika z niej obowiązek dążenia do pełnej równowagi między władzami. W ysuwa on wniosek, po przeanalizowaniu całokształtu przepisów konstytucyjnych, iż wskazują one właśnie na „pierwszeństwo władzy ustaw oda­ wczej pośród innych rozdzielonych »władz« państwowych - co nie przesądza oczywiście kierunku konkretnych szczegółowych rozstrzygnięć kompetencyj­ nych w k o n stytu qi, a nawet i w ustaw ach zwykłych” .13 Podobnie J. Ciemniew- s k i14 wypowiadając się na ten tem at, pojęcia „rów norzędność” nie utożsam ia z pojęciem „rów ność” . W edług niego władze nie m ogą być traktow ane jako równe, skoro każda z nich spełnia zupełnie inną funkcję ustrojową. Ale

11 N p.: A. Sylwestrzak postuluje za tzw. „czw artą władzą” kontrolną - zob. szerzej A. Sylwestrzak, Władza czwarta - kontrolująca, „Państw o i Praw o” 1992, n r 7, s. 87-94.

12 Szerzej J. Czajowski, Organy naczelne Rzeczypospolitej w świetle ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r., K raków 1994, s. 17-18.

13 Zob.: szerzej W. Sokolewicz, Rozdzielone, lecz czy równe? Legislatywa i egzekutywa w M alej' Konstytucji 1992 roku, „Przegląd Sejmowy” 1993, nr 1, s. 26-27.

14 Por.: J. Ciemniewski, Podział władzy w M alej Konstytucji (Kilka uwag o stosunkach między parlamentem a rządem ), [w:] M ala Konstytucja w procesie przemian ustrojowych, red. M . K ruk,

jednocześnie te funkcje nie czynią je nierównymi. Zadaje on między innymi pytanie, czy w ogóle należy mówić o równości władz, skoro jednej z nich przynależne jest upraw nienie do stanowienia praw a, a druga tym prawem jest związana i m a obowiązek je przestrzegać? Zatem konkludując, kwestia rozdziału władz i ich „niezależności” w inna być rozum iana jako „układ wykluczający stosunek nadrzędności i podporządkow ania. Nie oznacza to natom iast, że władze są odseparow ane funkcjonalnie” .

U staw a konstytucyjna, poza zaliczeniem Sejmu i Senatu do władzy ustawo­ dawczej, w żadnym ze swoich przepisów nie określa całościowo podstawowych funkcji parlam entu. Przepisy dotyczące odpowiednich kompetencji są niepełne i rozproszone. Należy mieć na uwadze, iż M ała K onstytucja nie opiera systemu władz na zasadzie supremacji Sejmu, nie m ożna zatem uprawnień parlam entu dom niem yw ać.15 Przepisy konstytucyjne regulujące stosunki pomiędzy Sejmem a pozostałym i organam i państw a - Prezydentem, rządem, a także i Senatem nie m uszą ju ż być w związku z tym interpretow ane zawsze na korzyść Sejmu. M ała K onstytucja nie pow tórzyła ju ż dawnego art. 20 ust. 3 ustalającego kompetencję Sejmu do podejm ow ania uchwał określających podstawowe kierunki działalno­ ści państw a. N ie mówi także wyraźnie o funkcji kontrolnej Sejmu, nie zawiera ona bowiem generalnej kom petenqi do sprawowania kontroli przez Sejm -je d y n ie wymienia niektóre instytucje, poprzez które może ona być wykonywa­ na. A nalizując kolejne artykuły Małej Konstytucji, możemy wywnioskować, że: Sejm uchwala budżet państw a i kontroluje jego wykonanie, może powoływać komisje śledcze, a posłowie m ogą występować z interpelacjami i zapytaniami. Sejm po n ad to uczestniczy w procesie powoływania rządu i przed nim R ada M inistrów ponosi odpowiedzialność polityczną. Z nich dopiero m ożna wydedu- kować zakres upraw nień kontrolnych izby.

Ten sposób jest o tyle nieprawidłowy, że stwarza okazję do zakwestionowania spójności z K onstytucją niektórych przepisów Regulaminu Sejmu dotyczących zadań kontrolnych komisji sejmowych.16 M ała K onstytucja w swych założe­ niach uznaje regulam in jak o akt wykonawczy w stosunku do konstytucji. Przepisy konstytucyjne nie tylko wspom inają o obowiązku jego uchwalenia, ale również przewidują, iż będzie on: po pierwsze konkretyzował przepisy ustawy konstytucyjnej dotyczące organizacji i trybu prac Sejmu, a po drugie uzupełniał sam ą konstytucję. Now ością zatem jest, że M ała K onstytucja przewiduje, prócz postanow ień regulaminowych, konkretyzujących jej przepisy, również i takie postanow ienia, które m ają je w określonym zakresie uzupełniać. Należy jednak

15 Szerzej: T . M ołdaw a, Legislatywa i egzekutywa p od rządami noweli kwietniowej i Malej Konstytucji, [w:] Przeobrażenia ustrojowe w Polsce, red. E. Zieliński, W arszawa 1993, s. 184.

16 Zob.: L. G arlicki, Regulaminowe fo rm y realizacji funkcji kontrolnej Sejmu P R L , [w:] Regulamin Sejmu. M ateriały sym pozjum - listopad 1987 г., red. A. Gwiżdż, W arszawa 1988, s. 244-245.

p a m ię ta ć -c o podkreśla W. Sokolewicz17 - że w myśl zasady hierarchizacji norm prawnych R egulam in Sejmu jak o całość w tej właśnie hierarchii zajmuje pozycję niższą od aktów o randze ustawowej, choć m oc praw na niektórych przepisów - ale tylko z zakresu spraw norm ow anych przez regulamin obligatoryjnie, to jest wynikających z treści konstytucyjnych upoważnień i odesłań - nie jest porów ­ nywalna z ustaw ą. Ale oprócz treści obowiązkowej, wynikającej bezpośrednio z konstytucyjnego upoważnienia, na m aterię regulaminową składa się również zakres spraw, które Sejm m oże fakultatywnie umieścić w regulaminie. W związ­ ku z tym, że regulam in jest tylko uchwałą Sejmu, nie powinien on bez wyraźnego upoważnienia ze strony przepisów konstytucyjnych regulować spraw z zakresu m aterii ustawowej. W inien jedynie „określić sposoby realizacji nałożonych przez konstytucję i ustawy obowiązków względem Sejmu podm iotów pozasejmowych, ale tylko na tyle, na ile jest to konieczne dla prawidłowego wypełniania przez Sejm jego konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, nie naruszając przy tym uregulowań zawartych w konstytucji i ustaw ach” .18

Lakoniczność wypowiedzi Małej K onstytucji co do funkcji Sejmu, w związku z wprowadzeniem zasady podziału władz, stw arza trudność w rozstrzygnięciu kwestii, co składa się na funkcję kontrolną. Braku przyznania w sposób wyraźny generalnej funkcji kontrolnej nie m ożna ju ż bowiem uargum entow ać dom inują­ cą pozycją Sejmu, skoro art. 1 M ałej K onstytucji zniósł zasadę nadrzędnej pozycji tej izby. Pozostaje zatem jedynie w takiej sytuacji wydedukować zakres funkcji kontrolnej z treści przepisów szczegółowych dotyczących m.in. działal­ ności sejmowych komisji śledczych, interpelacji i zapytań poselskich, czy dajmy na to absolutorium . W nowej, uchwalonej 2 kwietnia 1997 r. K onstytucji R P nie popełniono już tego zaniedbania. A rt. 95 tejże konstytucji wyraźnie mówi 0 dwóch funkcjach Sejmu: ustawodawczej i kontrolnej. Ustęp drugi tego artykułu brzmi: „Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady M inistrów w zakresie określonym przepisam i Konstytucji i ustaw ” . Co do Regulaminu Sejmu, to art. 112 postanaw ia, iż będzie on regulował organizację wewnętrzną 1 porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, a także sposób w ykonyw ania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państw owych wobec Sejmu. W świetle Małej Konstytucji, Regulamin Sejmu jest tylko w zasadzie aktem wewnątrzsejmowym, a jego przepisy zobowiązują poza Sejmem organy tylko o tyle, o ile są w ścisłym znaczeniu pochodną odpowiednich przepisów konstytucyjnych lub ustawowych. U staw a konstytucyjna nie zawiera już także generalnej kompetencji do podejm owania uchwał określających podstaw owe kierunki działania państw a (nie m a już

11 Por.: W. Sokolewicz, Regulamin w świetle M alej Konstytucji, „Studia Iuridica” 1995, n r 28, s. 157-173.

18 Pogląd ten podzielił również A. Gwiżdż, Istota i charakter prawny regulaminu sejmowego, „Państw o i Praw o” 1962, nr 7, s. 52.

bowiem zastosow ania wyżej wymieniany przepis art. 20 ust. 3 Konstytucji PRL), a obowiązuje zasada podziału a nie jednolitości władzy. Brak art. 20 ust. 3 K onstytucji lipcowej czyni bezprzedmiotowym odróżnienie funkcji kontrolnej od funkcji ustalania zasadniczej linii polityki państw a realizowanej w formie uchwał o wiążącym charakterze. Jednocześnie brak w Małej Konstytucji podstaw praw nych do podejm ow ania przez Sejm uchwał jako samoistnych źródeł praw a - z wyjątkiem uchwał regulujących m aterię ustaw ow ą.19

Istnienie podstaw praw nych w systemie podziału władz jest elementem niezbędnym (w ram ach obecnych przepisów konstytucyjnych nieosiągalnym). N a podstaw ie K o n sty tu q i lipcowej opartej n a zasadzie supremacji Sejmu, izba m ogła wydawać wiążące uchwały. Obecnie jest to niemożliwe. Gdyby Sejm podjął uchwałę zawierającą zadania lub reguły postępow ania dla Rady M inist­ rów, to tak a uchw ała nie byłaby dla rządu prawnie wiążąca i nie byłby zobowiązany do jej realizacji.20 Jedynie z politycznego punktu widzenia winna być brana pod uwagę. M a zatem do spełnienia tylko rolę sygnalizacyjno- -inform acyjną. Oczywiście takie ujęcie uchwał jako aktów o charakterze inform acyjno-inspiracyjnym jest zgodne z zasadą podziału władz.

Zwróćm y uwagę, iż w ram ach funkcjonowania art. 1 Małej Konstytucji, w przepisach konstytucyjnych wymieniana jest wyraźnie tylko funkcja ustawo­ dawcza Sejmu, próżno by szukać natom iast wzmianki o innych funkcjach, w tym kontrolnej. Ale koncepcja podziału władz nie wyklucza przecież powierzenia tejże funkcji Sejmowi wobec pozostałych organów państwowych, skoro przewi­ duje między innymi „zachodzenie” na siebie kompetencji poszczególnych władz. Należy również pam iętać, że koncepcja parlam entu jak o ciała przedstawiciels­ kiego zawiera w sobie zasadę parlam entarnej odpowiedzialności rządu. Pod­ stawę tej zasady stanow ią przepisy konstytucyjne oraz innych ustaw i Regulamin Sejmu. W tych uregulow aniach k ontrola władzy wykonawczej nie m a charakteru jednolitego. Spraw ow ana jest przez różne organy sejmowe, w różnych formach.

K o n tro ln a funkcja Sejmu polega na ocenianiu oraz inspirowaniu działalności podległych Sejmowi organów . K o n tro la parlam entarna może być urzeczywist­ niana przez Sejm na plenum , poprzez komisje oraz przez parlamentarzystów indywidualnie. Izba jak o całość kontroluje ogólną politykę rządu, za to działalność poszczególnych m inistrów i podległych im resortów weryfikują przede wszystkim komisje. Jeżeli zaś chodzi o uprawnienia indywidualne posłów, to znaczącym instrum entem są interpelacje, dzięki którym szczególnie ugrupo­ w ania opozycyjne wobec rządu m ogą otworzyć debatę nad polityką rządu w określonej sprawie. W swoich wykładach L. Garlicki i K. G ołyński21 działania

15 Zob.: W . Sokolewicz, Regulamin..., s. 168-170.

20 Zob.: P. Sarnecki, W sprawie charakteru prawnego uchwały Sejmu, „Przegląd Sejmowy” 1995, n r 1, s. 115-117.

21 Por.: L. G arlicki, K . Gołyński, Polskie prawo konstytucyjne - wykłady, W arszawa 1996, s. 181-182.

kontrolne uszeregowali wedle stopnia ich intensywności, poczynając od inter­ pelacji i zapytań poselskich (art. 25 Małej K onstytucji i art. 117-123 Regulaminu Sejmu), poprzez kontrolne upraw nienia komisji sejmowych, którym członkowie rządu m .in. obowiązani są przedstaw iać spraw ozdania i udzielać inform aqi (art. 79 i 84-88 Regulam inu Sejmu), kończąc na wykonywanych przez cały Sejm upraw nieniach d o tzw. absolutorium dla rządu (art. 22 Małej Konstytucji) oraz możliwości usunięcia m inistra bądź całego rządu w drodze wotum nieufności. W arto w tym miejscu zwrócić uwagę n a fakt, iż upraw nienia Sejmu do badania działalności R ady M inistrów m ogą mieć charakter działań o charakterze interwencyjnym, „dyscyplinującym ” , ale m ogą również zmierzać do egzek­ wowania odpowiedzialności politycznej.

Jeżeli chodzi o kontrolne upraw nienia organów sejmowych, to m ożna dokonać ich podziału również ze względu na obligatoryjny lub fakultatywny charakter kontroli. Z k o ntrolą o charakterze obligatoryjnym spotykam y się, gdy przepisy praw ne zobow iązują wskazane w nich organy do przeprowadzenia określonych działań kontrolnych i to zazwyczaj w regularnie określonym odstępie czasu. Przykładem tego typu uprawnienia jest badanie planów finan­ sowych państw a i kwestia absolutorium . Regularność i niezależność od aktual­ nego planu działania izby jest tutaj elementem, który odróżnia kontrolę obligatoryjną od fakultatywnej. Z tą ostatnią z kolei m amy do czynienia w wypadku wszelkich działań podejm owanych przez organy sejmowe w oparciu o własne uznanie, bez ich jakiegokolwiek zobowiązania do podjęcia takich kroków. W łaśnie taki charakter m a większość działań podm iotów sejmowych o charakterze kontrolnym . W wypadku posłów kontrola fakultatyw na może przyjąć przykładowo form ę praw a do wnoszenia interpelacji i zapytań posel­ skich czy też praw a do informacji. N atom iast w przypadku komisji sejmowych jest to: praw o żądania informacji, praw o żądania obecności i praw o żądania

wysłuchania - w ostatnim przyjm ując formę dezyderatów i opinii komisji.22 K ontrola jest nieodłącznym elementem działalności państwowej. M oże ona dotyczyć różnych aspektów działalności danego organu: kierunku realizowanej polityki, obsady personalnej czy kwestii zgodności z prawem podejmowanych działań. Pam iętajm y, iż kontrola polityki prowadzonej przez rząd i poszczegól­ nych jego członków zastrzeżona jest tylko dla Sejmu. Nie uczestniczy w tym procesie Senat. M ała K onstytucja zakłada, że R ada M inistrów musi posiadać zaufanie Sejmu. Punktem wyjścia jest tutaj program rządu przedstawiony przez premiera. Program (w postaci expose), jak i poszczególni ministrowie, musi uzyskać akceptację większości parlam entarnej. M ożna to uznać za formę kontroli prewencyjnej. A p ro b ata dla rządu w procesie powoływania Rady M inistrów musi być w yrażona w sposób wyraźny, a niedorozumiany. W takiej sytuaqi na Radzie M inistrów ciąży obowiązek ubiegania się o wotum zaufania

Sejmu (art. 57 ust. 2 i art. 59 M K , art. 61a-e Reg. Sejmu ). Nowa k on stytuqa przejęła do swoich przepisów tę procedurę.23 Również wotum zaufania m ożna zatem zaliczyć do funkcji kontrolnych, izba bowiem odnosi się w ten sposób nie tylko do składu rządu, ale i do program u jego działania.

Zarządzenie debaty w celu oceny polityki rządu zależy od uznania samego Sejmu. W yjątkowe rozwiązanie w tej kwestii M ała Konstytucja przewiduje jednak w odniesieniu do kontroli działalności finansowej rządu. Wyraźnie ustanawia ona, podobnie ja k K onstytucja lipcowa, obowiązek przedkładania izbie przez rząd spraw ozdań z w ykonania ustawy budżetowej i innych planów finansowych państw a (Radę M inistrów w tej kwestii obowiązuje termin 6-miesięczny od zakończenia roku budżetowego). Sejm dokonuje ich oceny w terminie dwóch miesięcy od daty otrzym ania sprawozdania i podejmuje uchwałę w przedmiocie absolutorium , po wysłuchaniu opinii Najwyższej Izby Kontroli (art. 22 ust. 3 M K 1 art. 61 Reg. Sejmu). Szczególny charakter kontroli polega tutaj na tym, że w razie nieudzielenia absolutorium rząd jest zobowiązany podać się do dymisji (art. 22 ust. 3 M K). P onadto stwierdzone w toku rozpatrywania wykonania budżetu jego naruszenie może być podstaw ą do wszczęcia postępowania w zakresie od­ powiedzialności konstytucyjnej określonych członków rządu. Absolutorium jest jedną z postaci odpowiedzialności parlamentarnej rządu. Od innych instytuqi tej odpowiedzialności różni się zakresem. Istotą jest bowiem brak zastrzeżeń do prowadzonej przez rząd gospodarki finansowej, a nie zaufanie do polityki, program u czy składu rządu w ogólności.24

K onstytucja kwietniowa odm iennie reguluje kwestie obowiązujących ter­ m inów i skutków podjęcia uchwały w przedmiocie absolutorium . Mianowicie w myśl art. 226 tej konstytucji R ada M inistrów m a obowiązek w ciągu 5 miesięcy (a nie ja k dotychczas 6 miesięcy) od zakończenia roku budżetowego przedłożyć Sejmowi spraw ozdanie z w ykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państw a. Sejm z kolei na zapoznanie się ze sprawozdaniem rządowym i opinią N IK oraz podjęcie uchwały o udzieleniu lub odmowie udzielenia Radzie M inistrów absolutorium m a 90 dni (a nie jak dotychczas 2 miesiące). N ow a ustaw a zasadnicza, w przeciwieństwie do Małej Konstytucji, w ram ach swoich przepisów nie rozstrzyga kwestii skutków prawnych podjęcia decyzji o negatywnym charakterze. Naw et art. 162, określający przypadki, kiedy rząd składa dymisję, nie w spom ina o ewentualnej sankcji dla Rady M inistrów w postaci obow iązku podan ia się rządu d o dymisji - jak to m iało miejsce pod rządam i Małej K onstytucji.

W edług przepisów M ałej K onstytuq'i absolutorium jest udzielane konkret­ nemu rządow i. Jest to zatem, co podkreśla T. M ołdaw a,25 akt zindywiduali­

23 Zob.: art. 95, art. 154 , a rt. 160 K onstytucji RP.

24 Zob.: szerzej Słow nik wiedzy o Sejmie, W arszawa 1995, s. 9-10.

25 Por.: T. M ołdaw a, Parlament w systemie władz naczelnych Rzeczypospolitej, [w:] Polski system polityczny w okresie transformacji, red. R.Chruściak, W arszawa 1995, s. 203-208.

zowany. D latego też, w razie zmiany rządu w ciągu roku budżetowego, możliwe jest zróżnicowanie stanow iska Sejmu i udzielenie absolutorium jednem u rządo­ wi, a odmówienie jego udzielenia innemu. Aż do uchwalenia Małej Konstytucji, konstytucja czy inne akty praw ne nie określały skutków prawnych nieudzielenia absolutorium . D opiero art. 22 ust. 3 M K wyraźnie stwierdził, iż w razie nieotrzym ania absolutorium R ad a M inistrów podaje się do dymisji. W. Sokolewicz26 zastanaw ia się jednak nad sensem udzielania czy nieudzielania absolutorium rządow i, który już został zdymisjonowany. W edług niego jest to pozbawione logiki, skoro nie działa rząd wykonujący dany budżet. Dlatego też uchwała w tym zakresie pow inna odnosić się tylko do rządu wykonującego dany budżet i działającego w czasie podejm owania uchwały o absolutorium . Z tym tokiem rozum ow ania nie zgadza się jednak T. M ołdaw a, twierdząc, iż art. 22 ust. 3 M K wyraźnie nakazuje Sejmowi podjąć decyzję w tym zakresie. W edług niego uchwała Sejmu w przedmiocie absolutorium winna dotyczyć rządu wykonującego ustaw ę budżetow ą niezależnie od tego, czy konkretna R ada M inistrów jeszcze w danej chwili funkcjonuje. Nie należy przecież zapominać, że kwestii absolutorium nie m ożna wiązać tylko i wyłącznie z odpowiedzialnością polityczną. Odpow iedzialność Rady M inistrów za wykonanie budżetu wykracza poza granice odpowiedzialności stricte politycznej, skoro nie zamyka drogi także do pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej i prawnej członków rządu.27

Uchw ała w przedmiocie absolutorium dotyczy Rady M inistrów in corpore, bez zróżnicowania n a jej poszczególnych członków, Regulamin Sejmu bowiem nie zezwala na przedstawienie przez Komisję Planu Gospodarczego, Budżetu i Finansów wniosku o udzielenie absolutorium z wyłączeniem określonych członków Rady M inistrów. Przyjęto zasadę, iż za wykonanie budżetu zgodnie z ustaw ą budżetow ą odpow iada solidarnie rząd jako całość. W. Sokolewicz28 wiąże takie rozwiązanie z przyjętą przez M ałą Konstytucję integralnością rządu, gw arantow aną przepisami dotyczącymi kierowniczych upraw nień Prezesa Rady M inistrów. Jednocześnie wpływa to na odpolitycznienie instytucji absolutorium , zróżnicowanie bowiem w tejże uchwale oceny na poszczególnych ministrów sprzyjałoby prow adzeniu gier partyjnopolitycznych.

Jeżeli chodzi o skutki prawne, jakie pociąga za sobą podjęcie przez Sejm uchwały o nieudzieleniu absolutorium , to przepis art. 22 ust. 3 M K nie

28 Zob.: szerzej W. Sokolewicz, Odpowiedzialność parlamentarna rządu RP, W arszawa 1993, s. 91.

27 Pogląd ten podziela A. Gwiżdż, Opinia w sprawie znaczenia i skutków prawnych udzielenia przez Sejm rządowi absolutorium, inaczej A. Wieczorek, Opinia w sprawie konsekwencji udzielenia przez Sejm Rządowi absolutorium dla odpowiedzialności konstytucyjnej i karnej przed Trybunałem Stanu Prezesa Rady Ministrów i ministrów z tytułu wykonywania ustawy budżetowej, zob. „Przegląd Sejmowy” 1994, n r 2, s. 103 i n.

wyczerpuje w całości tego zagadnienia. A rtykuł ten tylko zobowiązuje Radę M inistrów do podan ia się do dymisji - zatem w tym zakresie wywołuje ten sam skutek co w otum nieufności. Decyzja Sejmu o nieudzieleniu absolutorium nie pow inna jed n ak nosić znam ion tylko decyzji politycznej i nie powinna być traktow ana ja k o szczególna postać pociągania rządu do odpowiedzialności politycznej. Decyzję tak ą winno cechować bardziej fachowe podejście - p ra­ wnicze i ekonom iczne - do samej oceny rządu w danym zakresie. W takim podejściu wspom agać Sejm m a udział N IK - jako organu analizującego i opiniującego spraw ozdanie rządu, choć oczywiście nie da się całkowicie wyeliminować czynnika politycznego, skoro decyzję podejmuje ciało ze swej istoty o charakterze politycznym. Uchwała Sejmu o nieudzieleniu absolutorium nie pow inna także pozostaw ać tylko pustą deklaracją, bo jaki wówczas byłby sens parlam entarnej kontroli wykonywania planu finansowego przez rząd. Podjęcie takiej uchwały winno się wiązać z powołaniem przez Sejm w trybie art. 11 M K nadzwyczajnej komisji śledczej, k tó ra szczegółowo ustaliłaby naruszenia ustawy budżetowej, a w razie konieczności wystąpiła z wnioskiem wstępnym 0 pociągnięcie odpowiednich m inistrów do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu. Podkreślm y jeszcze raz, że absolutorium jest przede wszystkim instytucją praw ną, a nie polityczną.

Instytucją zw iązaną najściślej z zasadą odpowiedzialności politycznej rządu 1 poszczególnych jego członków przed parlam entem jest wotum nieufności (art. 66 ust. 1 M K ). W otum nieufności jest najdalej posuniętym, najbardziej spektakularnym , o najszerszym charakterze środkiem kontroli parlamentarnej - konstytucja nie wymienia bowiem przesłanek podjęcia uchwały w tym zakresie (w przeciwieństwie do absolutorium , które jest związane przedmiotowo z budże­ tem państw a). Z istoty odpowiedzialności politycznej wynika, iż motywem może być negatyw na ocena kierunku polityki rządu czy m inistra, a także przekonanie, że rząd w danym składzie personalnym nie jest w stanie sprawnie realizować wytyczonej przez większość parlam entarną linii politycznej. „Form ułą kon­ stytucyjną, k tó ra w sposób najbardziej konsekwentny łączy odpowiedzialność p arlam entarną rządu z zabezpieczeniem państw a przed destabilizacją i wyłania­ niem się przypadkow ych, nietrwałych koalicji, jest tzw. konstruktywne wotum nieufności” .29 Polega ono n a jednoczesnym , w drodze jednej uchwały, wyraże­ niu dotychczasowej Radzie M inistrów wotum nieufności i wyborze nowego Prezesa Rady M inistrów (art. 66 ust. 4 M K). Jednak przepisy konstytucyjne dopuszczają n a rów nych praw ach z form ą konstruktywnego wotum nieufności również zwykłą postać tej instytucji - z tym jednak zastrzeżeniem, iż łączy się to z możliwością rozw iązania parlam entu przez Prezydenta (art. 66 ust. 5 M K). Tylko w w ypadku indywidualnej odpowiedzialności poszczególnych m inistrów (w analogicznym trybie co i odpowiedzialność całego rządu) minister m a

obowiązek podać się do dymisji, a Prezydent jest zobowiązany dymisję przyjąć. Oprócz postaci konstruktyw nego wotum nieufności również wprowadzenie warunków natury proceduralnej m a ograniczyć możliwość nadużywania tej instytucji. W niosek w tej sprawie musi być zgłoszony przez grupę co najmniej 46 posłów i m oże on zostać poddany głosowaniu dopiero po upływie 7 dni od daty jego zgłoszenia. U chw ała o w otum nieufności musi być podjęta bezwzględną większością głosów. Ograniczeniem proceduralnym jest również zakaz ponowie­ nia wniosku w ciągu 3 miesięcy, chyba że uzyska on poparcie grupy co najmniej 115 posłów. W prow adzenie tych w arunków pozwala n a funkcjonowanie rządu do czasu sform ow ania większości parlam entarnej zdolnej wyłonić nowy rząd albo gdy większość uzna, że przedterm inowe wybory są jedynie właściwym rozwiązaniem w danej sytuacji. N ow a konstytucja w art. 158 zachowała wszystkie ograniczenia natury proceduralnej, ale przewiduje już tylko i wyłącznie postać konstruktyw nego wotum nieufności - co jest rozwiązaniem słusznym, gdyż zapobiega form ułow aniu się jedynie negatywnych koalicji niezdolnych do powołania nowego rządu. Pewnym novum jest również podwyższenie do 69 podpisów posłów pod wnioskiem w wypadku wyrażania wotum nieufności poszczególnym członkom Rady M inistrów (art. 159 Konstytucji z 1997 r.). Wcześniej, podobnie ja k w przypadku całego rządu, obowiązywał wymóg co najmniej 46 podpisów poselskich pod wnioskiem w tej sprawie.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 Regulaminu Sejmu komisje są organam i wewnętrz­ nymi izby powołanymi do kontroli innych organów państwowych w zakresie w prowadzania w życie i wykonyw ania ustaw i uchwał Sejmu. Istnieją dwa rodzaje komisji sejmowych: 1) komisje stałe - powoływane na okres kadencji Sejmu, których rodzaj i liczbę określa Regulamin Sejmu i 2) komisje nadzwyczaj­ ne — powoływane do zbadania konkretnej sprawy, których uprawnienia i zakres działania każdorazow o określa Sejm. M ała K onstytucja nic nie wspomina o stałych kom isjach i ich zadaniach z zakresu kontroli - regulacja w tej mierze jest zaw arta tylko w regulaminie. U staw a konstytucyjna mówi w art. 11 tylko o powołaniu tzw. komisji śledczej. Jest ona rodzajem komisji nadzwyczajnej powoływanej do zbadania konkretnej sprawy z tym, że pracuje ona w trybie Kodeksu Postępow ania K arnego i m a praw o do przesłuchiwania świadków. Now a konstytucja kwestię komisji rozstrzyga w sposób równie lakoniczny co M ała K onstytucja, w myśl bowiem art. 111 Sejm może powołać komisję śledczą do zbadania określonej sprawy, a tryb jej działania określi ustawa.

Realizacja kontrolnej funkcji Sejmu na posiedzeniach komisji sejmowych następuje poprzez uchwalanie dezyderatów (art. 85 Reg. Sejmu), opinii i spraw o­ zdań z wyników przeprow adzonych kontroli (art. 86-88 Reg. Sejmu), żądania informaq'i i obecności (art. 79 ust. 1-2 Reg. Sejmu). Zarów no dezyderat, który jest tylko postulatem komisji, ja k i opinia nie m ają charakteru wiążącego adresatów , którym i m .in. są poszczególni ministrowie lub też cała R ada M inistrów. Adresaci są jednak zobowiązani ustosunkować się do nich w terminie

30 dni. Spornym jednak pozostaje, czy tego typu obowiązki wynikające z uchwały, a nie ustawy sejmowej, są zgodne z Konstytucją. Powszechnie obowiązujący jest przecież pogląd, że nadanie uprawnień jednem u organowi państw owem u wobec innego (na dodatek zaliczającego się do innej sfery władzy) m oże nastąpić tylko w drodze upoważnienia ustawowego.30

Sejmowa k o ntro la w myśl art. 25 Małej Konstytucji może być realizowana również poprzez tradycyjne upraw nienia parlam entarzystów w postaci inter­ pelacji i zapytań poselskich. Są to środki indywidualnej kontroli poselskiej nad rządem. Różnica m erytoryczna polega na tym, iż przedmiotem interpelacji są sprawy o zasadniczym charakterze, podczas gdy przedmiotem zapytań są aktualne problem y polityki państw a. M ała K onstytucja (podobny zapis obowią­ zuje w myśl przepisów nowej konstytucji) wskazuje jedynie na premiera i innych członków R ady M inistrów jak o adresatów tych środków kontroli. Dopiero Regulam in Sejmu, k tóry poświęca interpelacjom i zapytaniom poselskim art. 117-123, poszerza krąg adresatów o prezesa N IK i prezesa NBP. Poza trudno rozpoznaw alną różnicą co do ich zakresu przedmiotowego, oba środki dzieli form a i przepisy proceduralne. M ianowicie interpelacje składa się na piśmie, a zapytania w form ie ustnej. Podobnie jest z odpowiedziami, z tym że odpowiedź na interpelację należy przesłać do M arszałka Sejmu w ciągu 21 dni, a odpowiedź na zapytanie składa się bezpośrednio po jego zgłoszeniu. Ponadto w odróżnieniu od zapytania nad interpelacją m oże toczyć się dyskusja. J. Czajowski31 zwraca jednak uwagę na fakt, że instytucję interpelacji należy przede wszystkim rozpatryw ać w układzie: poseł składający interpelację - a jej adresat, natom iast udział całej izby winien być traktow any jako rozwiązanie wyjątkowe. Nie należy bowiem obciążać Sejmu, szczególnie, że większość interpelacji dotyczy spraw o charakterze lokalnym czy m ało istotnych z szerszego punktu widzenia. Aby ustrzec się przed takim niebezpieczeństwem, proponuje on rozwiązanie, które polegałoby n a tym, że w wypadku uzyskania przez posła niesatysfakcjonującej odpowiedzi, m ógłby on skorzystać z praw a postawienia interpelacji na porządku dziennym posiedzenia, pod warunkiem poparcia takiego wniosku przez od­ powiednią liczbę posłów, m erytorycznie właściwą komisję lub gdy uzyskałby poparcie ze strony własnego klubu parlam entarnego.

Podsum ow ując, k o n tro la jest klasyczną funkcją parlam entu i sprawowanie jej nad działalnością innych organów państwowych, w tym Rady M inistrów, stanowi nieodłączne uprawnienie tego organu. Nie należy przy tym zawężać tego pojęcia, w zakres funkcji kontrolnej bowiem winna być włączona możliwość oddziaływania zarów no n a kierunek polityki Rady M inistrów, jej skład per­ sonalny, jak i realizację zadań państwowych. Oczywiście kontrola polityczna jest

30 Zob.: szerzej P. C zarny, Funkcje parlamentu, [w:] Zarys ustroju państwowego Polski. Zagadnienia podstawowe M ałej Konstytucji, red. P. Sarnecki, K raków 1993, s. 57.

w tym w ypadku kwestią zasadniczą, gdyż bez niej nie istnieje możliwość pociągnięcia rządu do odpowiedzialności. W systemie demokracji parlam entar­ nej odpowiedzialność polityczna rządu przed parlam entem m a charakter zinstytucjonalizowanego m echanizm u konstytucyjnego - którego ostatecznym rezultatem jest możliwość spow odow ania przez Sejm dymisji rządu. Pamiętajmy jednak, że na funkcjonow anie tego m echanizm u w praktyce znaczny wpływ m a określona stru k tu ra partyjna i że partie koalicyjne wykorzystują go niejedno­ krotnie do prow adzonej przez siebie gry politycznej. M ała K onstytucja jak o akt konstytucyjny m ało precyzyjny i w wielu miejscach niejednoznaczny nie rozstrzyga tego zagadnienia w sposób klarowny. D o czasu wejścia w życie Małej Konstytucji upraw nienie parlam entu do kontroli rządu wynikało nie tylko z zasady supremacji w systemie naczelnych organów państwowych, ale było także wyraźnie wymienione wśród podstawowych funkcji tego organu w art. 20 ust. 3 K onstytucji z 1952 r. (poza tym K onstytucja wprost wskazywała konkretne środki kontrolne izby). M ała K onstytucja nie przejęła jednak w poczet swoich przepisów art. 20, nie form ułuje zatem wprost ogólnej zasady upraw nień parlam entu, a co za tym idzie i kompetencji Sejmu do spraw owania kontroli. Prawo do tej funkcji wynika w tym wypadku przede wszystkim z zasady politycznej odpowiedzialności rządu przed Sejmem oraz z praw a Sejmu do powoływania komisji śledczych. K onstytucja z 2 kwietnia 1997 r., pom im o iż w wielu kwestiach pozostaje równie lakoniczna co M ała K onstytucja, to przynajmniej wyraźnie w art. 95 obok funkcji ustawodawczej wymienia właśnie funkqç kontroln ą, k tó ra stanowi przecież istotny element prac Sejmu. W ynika to chociażby z wcześniejszego wyliczenia form , w jakich m oże być ona realizowana i z całą pewnością nie stoi w sprzeczności z obowiązującą zasadą podziału władz. Z drugiej jed n ak strony należy liczyć się z częściowym zatarciem różnicy między egzekutywą a legislatywą, skoro rząd tworzy większość par­ lam entarna, k tó ra ostatecznie przesądza o decyzjach parlam entu. Zatem władza podzielona w myśl przepisów konstytucyjnych ulega połączeniu w płaszczyźnie faktycznej.

PO D SU M O W A N IE

F undam entalną zasadą dem okratycznego ustroju politycznego jest zasada podziału władz, któ rą wprowadził obecnie art. 1 Małej Konstytucji. D o czasu wejścia w życie Ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. obowiązywała zasada supremacji Sejmu w systemie naczelnych władz państwowych. W ram ach tego m odelu, opartego n a zwierzchniej pozycji parlam entu, do Sejmu - w myśl art. 20 ust. 3 K onstytucji P R L - należało wykonywanie funkcji kontrolnej nad działalnością innych organow władzy i administracji państwowej. M ała K o n ­ stytucja zaś, poza zaliczeniem Sejmu i Senatu do władzy ustawodawczej,

w żadnym ze swoich przepisów nie określa całościowo podstawowych funkcji parlam entu. Brak w niej generalnej kompetencji do sprawowania kontroli przez Sejm i jedynym i jej przejaw am i są wymienione w Malej Konstytucji instytucje, poprzez które k o n tro la m oże być sprawowana. U stawa konstytucyjna reguluje w swoich przepisach takie kwestie, jak: uchwalanie budżetu państw a i jego kontrolę, powoływanie komisji śledczych, instytucje interpelacji i zapytań 1 poselskich, powoływanie Rady M inistrów i jej odpowiedzialność polityczna przed Sejmem. Oczywiście lakoniczność wypowiedzi Małej Konstytucji co do funkcji Sejmu stw arza trudność w rozstrzygnięciu kwestii, co składa się na funkcję kontroln ą, należy jednak pamiętać, iż odpowiedzialność rządu przed parlam entem należy do kanonów dem okracji parlam entarnej. Nowa K onstytu­ cja RP, uchw alona 2 kwietnia 1997r., w art. 95 mówi już wyraźnie przynajmiej 0 dwóch funkcjach Sejmu - wymienia się w niej mianowicie funkcję ustawodaw­ czą i właśnie funkcję kontrolną. W Polsce, m im o wprowadzenia dwuizbowości, funkcję k o n troln ą w stosunku do rządu wykonuje Sejm. W myśl obowiązujących uregulow ań k o n tro la egzekutywy spraw owana jest w różnych formach i przez różne organy sejmowe. K o n tro la parlam entarna może być urzeczywistniana przez Sejm n a plenum , poprzez komisje sejmowe oraz indywidualnie przez parlam entarzystów . Izba jak o całość kontroluje ogólną politykę Rady M inist­ rów. N a plenarnym posiedzeniu realizowana jest funkcja kontrolna poprzez: rozpatryw anie expose Prezesa R ady M inistrów i wyrażanie wotum zaufania dla powołanego przez Prezydenta rządu, wyrażanie wotum nieufności dla Rady M inistrów lub poszczególnych jej członków czy rozpatryw anie sprawozdań 1 inform acji składanych przez podległe Sejmowi organy. Z kolei realizacja kontrolnej funkcji przez komisje sejmowe następuje poprzez: uchwalanie dezyderatów i opinii oraz żądanie informacji lub obecności. Indywidualnym posłom zaś służą środki kontroli w postaci interpelacji i zapytań poselskich. F unkcja kontro ln a jest klasyczną funkcją władzy ustawodawczej, która pozwala Sejmowi stać się przeciwwagą dla władzy wykonawczej.

SU M M A R Y

The paper on the Sejm control o f the activities o f the Council of M inisters is concerned with the evolution o f the legal model. The starting po in t is the defining o f the controlling function and its form s under the legislation o f the Polish People’s Republic, against which background the evolution o f the regulations and doctrine after 1989 have been discussed.