K
oniecznoĞü ochrony wolnoĞci wypowie-dzi i swobodnej wypowie-dziaáalnoĞci niezaleĪ-nych mediów wraz z zapewnieniem pluralizmu w sektorze medialnym w Unii Europejskiej nie budzi wątpliwoĞci, stanowi wrĊcz warunek przynaleĪnoĞci do Wspólnoty. W dokumen-tach unijnych wolnoĞü mediów jest traktowana szeroko, jako prawo związane ze swobodą ko-rzystania z wolnoĞci sáowa i wypowiedzi oraz z dostĊpem do informacji, i pozostaje w Ğcisáej relacji z niezaleĪnoĞcią mediów od ingerencji rządu, interwencji i kontroli ze strony instytucji rządowych1. Natomiast pluralizm mediów jest powiązany z niezaleĪnoĞcią od wpáywów wáa-dzy politycznej i ekonomicznej, skorelowany z kwestiami wáasnoĞci, róĪnorodnoĞci Ĩródeá informacji, aspektami spoáecznego i kulturowe-go pluralizmu zawartoĞci, ochrony praw mniej-szoĞci i kultur lokalnych2.Pomimo doĞü póĨnego, bo dopiero w la-tach 80. ub. wieku, zainteresowania siĊ struk-tur unijnych obszarem dziaáalnoĞci mediów,
dorobek Unii jest pod tym wzglĊdem znaczą-cy, a kwestie pluralizmu mediów, autonomii i warunków pracy dziennikarzy, niezaleĪnoĞci mediów czy swobody prowadzenia dziaáalnoĞci gospodarczej w sektorze medialnym coraz cz Ċ-Ğciej znajdują siĊ w agendzie róĪnych instytucji Unii3. Problemy dotyczące sektora medialnego nabraáy szczególnego znaczenia w XXI wieku, kiedy Unia wyznaczyáa nowe priorytety rozwo-ju gospodarki opartej na wiedzy i innowacji, który nie moĪe dokonywaü siĊ bez nowocze-snych technologii komunikacyjnych. W zwi ąz-ku z tym w strategii lizboĔskiej, przyjĊtej przez RadĊ Europejską w marcu 2000 r., elementem przyspieszonego rozwoju w Europie, obejmu-jącego zarówno cele gospodarcze, jak i spo-áeczne, znalazáy siĊ media oraz wspólna poli-tyka komunikacyjna. Neelie Kroes, byáa ko-misarz Komisji Europejskiej do spraw agendy cyfrowej, stwierdziáa w 2010 r., Īe nie moĪna dopuĞciü, aby Europa staáa siĊ medialnym mu-zeum. Wprawdzie kluczowym przedsi
ĊwziĊ-Problemy wolno
Ăci i pluralizmu
mediów w polityce medialnej
Unii Europejskiej
Alicja Jaskiernia
1 European Union competencies of media pluralism and media freedom, The Centre for Media Pluralism and
Freedom, RSCAS Policy Paper 2013/01, cmpf.eui.eu/Documents/CMPFPolicyReports2013.pdf., s. 11 [dostĊp: 28.03.2015].].
2 TamĪe, s. 11–12.
3 K. Jakubowicz, EU Media policy orientations and prospects for public service broadcasting in new member states [w:] A. Harcourt et al., The role of the media in Central and Eastern Europe, “Central European Political
ciem nowego wiceprzewodniczącego Andrusa Ansipa i komisarza Günthera Oettingera4 jest misja stworzenia jednolitego unijnego rynku cyfrowego, uczynienie z Europy dynamicznego cyfrowego lidera najlepszego i bezpiecznego Ğwiata online, a takĪe stworzenie tysiĊcy no-wych miejsc pracy5, to jednak kwestie wolno-Ğci i pluralizmu mediów bĊdą obecne w unijnej agendzie spraw najbardziej istotnych dla pra-widáowego funkcjonowania Wspólnoty oraz rozwoju gospodarczego i spoáecznego paĔstw czáonkowskich. W artykule dokonano przeglą-du najwaĪniejszych dokumentów Unii z dzie-dziny mediów oraz poddano analizie aktualnie obowiązujące regulacje mające znaczenie dla poziomu wolnoĞci i pluralizmu mediów w paĔ-stwach czáonkowskich. Przeprowadzona zosta-áa takĪe analiza porównawcza róĪnic wykazy-wanych przez Parlament Europejski i KomisjĊ Europejską w obszarze problemów wolnoĞci i pluralizmu mediów.
Wolno
Ğü i pluralizm mediów jako cel
polityki medialnej Unii Europejskiej
Pierwszym waĪnym dokumentem Wspólnoty, w którym explicite znalazáy siĊ sformuáowania odnoszące siĊ do roli informacji i mediów, jest uchwaáa PE z początku lat 80. XX wieku, w któ-rej przyjąá on tzw. raport Hahna „O radiofonii i te-lewizji we Wspólnocie Europejskiej”. W uchwa-le znalazá siĊ znamienny fragment odnoszący siĊ do decydującej roli informacji w kreowaniu toĪsamoĞci europejskiej: „Informacja jest decy-dującym, byü moĪe najwaĪniejszym czynnikiem
zjednoczenia Europy (…) ToĪsamoĞü europejska powstanie tylko wtedy, gdy Europejczycy bĊdą odpowiednio poinformowani”6. Raport Hah-na wskazywaá po raz pierwszy na rolĊ kultury jako nowego wymiaru integracji, która powinna zrównowaĪyü zbyt biurokratyczny wizerunek Wspólnoty. Przypomniaá w tym kontekĞcie zna-mienną wypowiedĨ Przewodniczącego Komisji Gastona Thorna z 1981 r., w której kwestionuje on jedynie ekonomiczne cele integracji: „Eu-ropejska przyszáoĞü nie jest wyáącznie kwestią ekonomii (…) polityczna wspólnota nie moĪe byü stworzona bez wspólnej politycznej woli, którą moĪe wesprzeü PE. (…) bez dziaáaĔ paĔstw czáonkowskich, zaangaĪowania obywateli Euro-py, bez projektów kulturalnych oraz polityki in-formacyjnej, te ambitne zamierzenia prawdopo-dobnie bĊdą miaáy krótki Īywot”7. W preambule Karty Praw Podstawowych, przyjĊtej w 2010 r., deklaruje siĊ, Īe „Unia jest zbudowana na nie-podzielnych, powszechnych wartoĞciach godno-Ğci ludzkiej, wolnogodno-Ğci, równogodno-Ğci i solidarnogodno-Ğci”, tworząc przestrzeĔ „wolnoĞci, bezpieczeĔstwa i sprawiedliwoĞci”8. Budowa tej przestrzeni, pro-wadzona w sektorze mediów juĪ czwartą dekadĊ, wymagaáa wielu kompromisów wobec czĊsto sprzecznych aspiracji narodowych czy róĪnych sektorów mediów. Europeizacja9 mediów po-zostaje ciągle niezrealizowanym celem, trudno teĪ mówiü o peánej harmonizacji istotnych reguá w dziedzinie mediów, nawet w tak fundamental-nych kwestiach, jak pluralizm, wolnoĞü i nieza-leĪnoĞü. Choü postĊpuje internalizacja wartoĞci podstawowych, kreowanych zwáaszcza przez
4 http://ec.europa.eu/commission/2014-2019/, [dostĊp: 28.03.2015].
5
http://ec.europa.eu/commission/2014-2019/ansip/announcements/digital-single-market-investing-future-spe-ech-vice-president-ansip-likta-16th-annual-conference-riga_en [dostĊp: 3.01.2015].
6 Raport W. Hahna z 2012 r. O radiofonii i telewizji we Wspólnocie Europejskiej, 1–1013/81,
http://aei.pitt.edu-/3120/1/3120.pdf (ustĊp 3) [dostĊp: 28.03.2015].
7 TamĪe.
8 Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dziennik UrzĊdowy Unii Europejskiej C 83/389, 30.03.2010,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0389:0403:pl:PDF [dostĊp: 28.03.2015].
9 Zob. m.in. R. Riedel, Europeizacja – koncepcje i agenda badawcza [w:] Europeizacja – mechanizmy, wymiary, efekty, red. A. PaczeĞnik, R. Riedel, Oslo–ToruĔ 2010, s. 21–38.
RadĊ Europy, to poziom ich wdraĪania nadal moĪe budziü niepokój10. Raporty takich organi-zacji, jak Reporterzy bez Granic od lat wykazu-ją znaczące róĪnice w poziomie przestrzegania przez paĔstwa czáonkowskie wymogów tworze-nia dla mediów prawdziwej przestrzeni wolnoĞci i gwarancji niezaleĪnoĞci11.
Fundamentalne gwarancje wolno
Ğci
i pluralizmu mediów w Unii
ChociaĪ kompetencje UE w obszarze plurali-zmu i wolnoĞci mediów, jak twierdzą autorzy aktualnego, waĪnego opracowania pt.
Euro-pean Union Competencies in Respect of Me-dia Pluralism and MeMe-dia Freedom, są raczej
ukryte, nie do koĔca sformuáowane explicite12, to jednoczeĞnie Unia nie pozostaje caákowi-cie neutralna wobec tych zagadnieĔ. Trzema zasadniczymi instrumentami gwarantującymi prawa podstawowe w zakresie praw czáowieka, w tym wolnoĞci wypowiedzi, są: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Europejska Konwencja Praw Czáowieka oraz konstytucyj-ne tradycje paĔstw czáonkowskich. Szczególnie istotną rolĊ odgrywa tu system sądownictwa europejskiego, w tym zwáaszcza orzecznictwo Europejskiego Trybunaáu Praw Czáowieka13.
Normatywny aspekt polityki medialnej zna-lazá swój wyraz w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej14, której art. 11 stanowi: „1. KaĪdy ma prawo do wolnoĞci wypowiedzi. Prawo to obejmuje wolnoĞü posiadania
poglą-dów oraz otrzymywania i przekazywania infor-macji i idei bez ingerencji wáadz. 2. Szanuje siĊ wolnoĞü i pluralizm mediów”. Zgodnie z oÞ -cjalną interpretacją15 ten artykuá odpowiada art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Czáowieka, przyjĊtej w systemie Rady Europy. Jak stanowi art. 52 (3) Karty, w zakresie w jakim niniejsza Karta zawiera prawa, które odpowiadają pra-wom zagwarantowanym w Europejskiej Kon-wencji Praw Czáowieka, ich znaczenie i zakres są takie same, jak praw ustanowionych przez tĊ KonwencjĊ16. Zaznaczono wszakĪe, Īe niniej-sze postanowienie nie stanowi przeszkody, aby prawo Unii zapewniaáo szerszą ochronĊ.
Traktaty ustanawiające UniĊ Europejską, gdyby uwzglĊdniü w szczególnoĞci Traktaty Rzymskie (1957), kreujące Europejską Wspól-notĊ Gospodarczą (EWG), nie przewidywaáy jej kompetencji w zakresie mediów i kultury, które pozostawiono paĔstwom czáonkowskim. Sytu-acja zmieniáa siĊ dopiero z chwilą utworzenia jednolitego rynku, gdy powstaáa koniecznoĞü ob-jĊcia prawem wspólnotowym wszystkich aspek-tów ponadgranicznego handlu usáugami i towa-rami, w tym równieĪ produktami medialnymi. W konsekwencji, pomimo braku bezpoĞredniej kompetencji do tworzenia prawa medialnego, Unia przyjĊáa ponad sto regulacji, dyrektyw, za-leceĔ lub programów, które w róĪnym stopniu oddziaáywaáy na sposób dziaáalnoĞci mediów masowych w krajach czáonkowskich17. Istotny przeáom w zakresie ksztaátowania siĊ polityki
10 Zob. na ten temat m.in. A. Jaskiernia, Rada Europy a problemy mediów masowych, Warszawa 2002. 11 http://en.rsf.org/europe-ex-ussr.html [dostĊp: 28.03.2015].
12 TamĪe, s. 52.
13 Zob. I.C. KrzemiĔski, Ograniczenia swobody wypowiedzi w Europejskiej Konwencji Praw Czáowieka. Analiza krytyczna, Warszawa 2010.
14 Zob. 2010/C 83/02http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0389:0403:pl:PDF
[dostĊp: 28.03.2015].
15 Council of the European Union, Charter of fundamental rights of the European Union – explanations to the complete text of the charter, Luxembourg 2001[dostĊp: 28.03.2015].
16 http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/media-freedom-and-pluralism [dostĊp: 28.03.2015].
17 B. Peters, Conclusions: Media policy of the European Union – Trends and development [in:] European media governance: The Brussels dimension, ed. G. Terzis, Bristol–Chicago 2008, s. 179.
medialnej UE przyniósá zwáaszcza Traktat z Ma-astricht z 1992 r., w którego wstĊpie czytamy, Īe strony wyraziáy pragnienie „pogáĊbienia soli-darnoĞci pomiĊdzy narodami, respektując ich hi-storiĊ, kulturĊ i tradycjĊ”. Traktatową podstawĊ prawną stanowi obecnie przepis odnoszący siĊ bezpoĞrednio do kultury i mediów audiowizu-alnych (w Traktacie z Maastricht jako art. 128, dawny 151 TWE), obecnie w Traktacie Lizbo Ĕ-skim – jako art. 167.
Europejska Karta na rzecz
Wolno
Ğci Prasy
Unia wspiera takĪe standardy zapewniające warunki swobody dziaáalnoĞci dziennikarzy, w tym Europejską KartĊ na rzecz WolnoĞci Mediów (European Charter on Freedom of the Press), podpisaną w maju 2009 r. przez 48 dziennikarzy reprezentujących 19 krajów z ca-áej Europy18. Karta, zdaniem Komisarz Viviane Reding, „stanowi waĪne potwierdzenie funda-mentalnych wartoĞci – w tym pluralizmu me-dialnego, swobody wypowiedzi i dostĊpu do in-formacji, które leĪą u podstaw europejskich tra-dycji demokratycznych, i które zostaáy uĞwiĊ-cone w podstawowych aktach prawodawstwa. MoĪe ona równieĪ posáuĪyü za przypomnienie faktu, Īe wáadze paĔstwowe mają równieĪ swo-ją rolĊ do odegrania w zapewnieniu rzeczywi-stej wolnoĞci prasy: wáadza musi siĊ wykazaü gotowoĞcią do ochrony swobody wypowiedzi i propagowania jej poszerzania”. W dziesiĊciu zwiĊzáych artykuáach zawarto najbardziej fun-damentalne zasady, których rządy paĔstw mu-szą przestrzegaü w stosunku do dziennikarzy,
takie jak: zakaz cenzury, swoboda dostĊpu do krajowych i zagranicznych Ĩródeá informacji oraz swoboda ich rozpowszechniania. W art. 5 zobowiązano wszystkie paĔstwa czáonkowskie do zapewniania mediom w ich dziaáaniach peá-nej ochrony prawpeá-nej, urzĊdowej oraz sądowej, zwáaszcza w odniesieniu do presji wywiera-nych na dziennikarzy i ataków na nich oraz ich wspóápracowników. Akt ten, bĊdący przejawem samoregulacji, stanowi swoiste uzupeánienie art. 11 Karty Praw Podstawowych i ma na celu ochronĊ prasy przed nieuprawnionym wpáywem wáadz oraz zapewnienie dziennikarzom nale-Īytej ochrony. Karta nie posiada jednak rangi dokumentu prawnego o mocy wiąĪącej paĔstwa czáonkowskie lecz ma istotne walory takĪe dla monitorowania sytuacji mediów w paĔstwach czáonkowskich i pracy Media Task Force w kontrolowaniu, czy wszystkie propozycje w tym zakresie „nie bĊdą miaáy niepoĪądanych skutków dla niezaleĪnoĞci redakcyjnej”19. Ze wzglĊdu na zwiĊzáy i ogólny charakter Karty moĪe byü problem – jak siĊ ocenia – ze stawia-niem konkretnych wymagaĔ poszczególnym paĔstwom czáonkowskim20.
Zasada swobody przep
áywu
i odbioru programów telewizyjnych
w dyrektywie o audiowizualnych
us
áugach medialnych
W zakresie wolnoĞci mediów w sektorze au-diowizualnym istotne znaczenie mają teĪ po-stanowienia zawarte w dyrektywie o audiowi-zualnych usáugach medialnych z 2010 r. (zwa-nej dalej w skrócie DAUM)21, które dotyczą
18 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-09-891_pl.htm [dostĊp: 28.03.2015].
19 D. Kevin et al., Final report of the study on the information of the citizen in the EU: Obligations for the media and the institutions concerning the citizen’s right to be fully and objectively informed, Düsseldorf 2004.
20 K. Jakubowicz, Unia Europejska…, dz. cyt., s. 66–67.
21 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych paĔstw czáonkowskich dotyczących Ğwiadcze-nia audiowizualnych usáug medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usáugach medialnych), wersja ujednolicona,
swobody dziaáalnoĞci nadawców telewizyjnych oraz dostĊpu odbiorców do przekazów audiowi-zualnych linearnych i nielinearnych na róĪnych platformach. WĞród nich znajduje siĊ zobo-wiązanie paĔstw czáonkowskich do uáatwiania swobody przepáywu programów telewizyjnych (art. 3): „PaĔstwa czáonkowskie zapewniają na swoim terytorium swobodĊ odbioru i nie ogra-niczają retransmisji audiowizualnych usáug me-dialnych z innych paĔstw czáonkowskich (…)”. W pkt 2 art. 3 zostaáy wymienione warunki, kie-dy paĔstwo czáonkowskie moĪe tymczasowo odstąpiü od tej zasady. Chodzi m.in. o przekazy naruszające ochronĊ dzieci i máodzieĪy (porno-graÞ a, przemoc) lub zawierające mowĊ niena-wiĞci. Art. 14 i 15 DAUM zapewniają ponadto dostĊp do przekazów telewizyjnych, do których nadawca posiada prawa wyáączne. W przy-padku wydarzeĔ uznawanych przez paĔstwo czáonkowskie za wydarzenie „o zasadniczym znaczeniu spoáecznym” paĔstwo moĪe podjąü Ğrodki dla zapewnienia jego odbioru w „ogól-nodostĊpnej telewizji”. (art. 14 pkt 1).
Parlament Europejski i Komisja
Europejska wobec problemów
wolno
Ğci i pluralizmu mediów
W trakcie paneuropejskiego forum w sprawie pluralizmu i wolnoĞci mediów w 2012 r. byáa Wiceprzewodnicząca KE Kroes stwierdziáa, Īe „obecnie UE nie posiada prawnych kom-petencji do podejmowania dziaáania w sferze pluralizmu mediów (…)”. W praktyce rolą Komisji jest reagowanie ad hoc w konkretnych sprawach. Ta wstrzemiĊĨliwoĞü Komisji jest równowaĪona przez aktywnoĞü PE, który
wie-lokrotnie od lat 90. domagaá siĊ zdynamizowa-nia dziaáaĔ Unii na rzecz pluralizmu mediów22. W rezolucji z 2004 r. PE pokreĞliá fundamental-ną rolĊ wolnych i pluralistycznych mediów dla demokratycznych zasad, na których zbudowano WspólnotĊ23.
Pluralizm mediów a zasady wolnej
konkurencji
Gáównym obszarem dziaáaĔ regulacyjnych od początku istnienia Wspólnoty jest polityka ochrony konkurencji. Istotnym instrumentem ochrony pluralizmu mediów jest wiĊc prawo konkurencji chroniące przed powstaniem do-minującej pozycji rynkowej jednego podmiotu oraz przed kreowaniem tych samych reguá dzia-áania na wolnym rynku dla wszystkich przedsiĊ-biorstw z krajów czáonkowskich. W 1992 r. na wezwanie Parlamentu Komisja Europejska opu-blikowaáa Zieloną KsiĊgĊ w sprawie pluralizmu i koncentracji mediów na wspólnym rynku24, której celem miaáa byü identyÞ kacja potrzeby regulacji rynku mediów w zakresie reguá doty-czących koncentracji. Zarówno Zielona KsiĊga z 1992 r., jak i póĨniejsze inicjatywy zmie-rzające do uchwalenia wspólnotowych reguá w obszarze mediów nie przyniosáy wymiernych rezultatów. Argumenty zwolenników ustano-wienia bardziej stanowczych reguá, na przykáad w postaci dyrektywy, zderzyáy siĊ z niechĊcią niektórych paĔstw czáonkowskich, co spowo-dowaáo dyskretne usuniĊcie tej kwestii z gáów-nej agendy KE25. Choü wiĊc ochrona pluralizmu w sferze wáasnoĞci mediów jest traktowana jako jeden z najwaĪniejszych aspektów wspóá-czesnej polityki medialnej w Europie, zarówno
22 European Union competencies…,dz. cyt., s. 60–61.
23 Resolution of 22 April 2004 on the risks of violation, in the EU and especially in Italy, of freedom of
expres-sion and information (Article 11(2) of the Charter of Fundamental Rights , OJ C 104 E, 30.4.2004, p. 1026 [dostĊp: 28.03.2015].
24 Pluralism and Media Concentration in the Internal Market – An assessment of the need for Community action,
COM(93)700 Þ nal.
w odniesieniu do mediów elektronicznych, jak i prasy drukowanej26, to pozostaje domeną poli-tyk medialnych paĔstw czáonkowskich, a w po-lityce Unii stanowi raczej „wartoĞü dodaną”, a nie gáówny cel27. Raport Komisji z 2007 r. w sprawie pluralizmu mediów w krajach cz áon-kowskich28 wyróĪnia kilka rodzajów pluralizmu w oparciu o kryteria ekonomiczno-polityczne (wáasnoĞü), spoáeczno-kulturowe, a nawet geo-graÞ czne i gatunkowe. MoĪna wiĊc mówiü za-równo o pluralizmie wáasnoĞciowym, jak i kul-turowym (reprezentatywnoĞü spoáeczna, róĪne grupy i kryteria narodowe, etniczne, jĊzykowe, mniejszoĞci seksualne); politycznym (szerokie spektrum poglądów polityczno-ideologicznych); geograÞ cznym (regionalne, lokalna partycypa-cja); wáasnoĞciowym (kontrola, niezaleĪnoĞü, autonomia róĪnych poziomów produkcji i dys-trybucji mediów). Chodzi teĪ o zróĪnicowanie pod wzglĊdem rodzajów i gatunków organizacji medialnych i zawartoĞci mediów (komercyjne, publiczne, alternatywne, spoáeczne, a takĪe in-formacyjne, rozrywkowe, edukacyjne)29.
Fundamentalnym instrumentem ochrony pluralizmu mediów w UE jest prawo konku-rencji. Szczególne znaczenie ma tu rozporz ą-dzenie Rady 139/200/WE z 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsi Ċ-biorstw, odnoszące siĊ do kwestii dominującej pozycji rynkowej jednego podmiotu, które daje Komisji Europejskiej prawo do oceny
koncen-tracji o wymiarze wspólnotowym30. W zakresie pluralizmu wewnĊtrznego istotne znaczenie mają teĪ postanowienia DAUM dotyczące kwot produkcji europejskiej i kwot produkcji nieza-leĪnej31.
W opracowaniu z 2013 r. dla KE wskazuje siĊ, Īe brak harmonizacji ustawodawstwa w za-kresie wáasnoĞci i koncentracji mediów oraz gwarancji ich pluralizmu i wolnoĞci moĪe skut-kowaü zanikiem ich europejskiego poziomu, a brak wyrównania regulacji w wielu dziedzi-nach (przejrzystoĞü wáasnoĞci, prawa autorskie) – takĪe potencjalnie negatywnymi skutkami dla gospodarki Unii i wspólnego rynku. Propo-zycje reform dotyczą jednakĪe gáównie reguá miĊkkiego prawa (soft law) oraz samoregulacji w obszarze usáug medialnych32. To na poziomie paĔstw czáonkowskich UE moĪna mówiü o ryn-kach i polityryn-kach medialnych, których sposób funkcjonowania jest okreĞlany przez wáaĞciwe instytucje krajowe, wiĊc i polityka na rzecz ochrony pluralizmu stanowi integralną czĊĞü polityki medialnej paĔstwa33. Niemniej jednak sama Unia podejmuje róĪne inicjatywy mające na celu wspieranie pluralizmu i ograniczenie koncentracji. W tej kwestii moĪna zaobserwo-waü odmienne podejĞcie PE i KE. W podejĞciu KE wyraĨnie dominuje logika rynkowa, w któ-rej kwestia róĪnorodnoĞci czy pluralizmu me-diów odnosi siĊ do podniesienia poziomu kon-kurencyjnoĞci dla zapewnienia sukcesów
przed-26 L. Lichtenberg, Press concentration, convergence and innovation: Europe in search of new communications policy, “Central European Journal of Communication” 2008, nr 1, s. 49 i n.
27 B. Klimkiewicz, A polyvalent media…, dz. cyt., s. 78.
28 Media pluralism in the member states of the European Union, IP/07/52,
http://ec.europa.eu/information_socie-ty/media_taskforce/doc/pluralism/media_pluralism/swp-en.pdf [dostĊp: 28.03.2015].
29 TamĪe, s. 24–25.
30 Rozporządzenie to uwzglĊdniaáo orzecznictwo Europejskiego Trybunaáu Praw Czáowieka, zob. P. StĊpka,
W. Koáodziejczyk, Uregulowania wspólnotowe dotyczące fuzji przedsiĊbiorstw, Analiza Biura KRRiT nr 6, Warsza-wa 2004.
31 Por. A. Jaskiernia, Kwoty europejskie. Realizacja przez paĔstwa czáonkowskie Unii Europejskiej obowiązku promocji europejskiej produkcji telewizyjnej, „Studia Medioznawcze” nr 1 (52) 2013, s. 81–96.
32 Media pluralism in the member states…, dz. cyt.
33 Zob. P. StĊpka, A. WoĨniak, Polityka na rzecz ochrony pluralizmu w mediach na przykáadzie wybranych paĔstw europejskich, Biuletyn Informacyjny Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, styczeĔ–czerwiec 2006, s. 34.
siĊbiorstwom europejskim na globalnym rynku kulturowym. Parlament wielokrotnie, w uchwa-áach z lat 2002, 2004 i 2007, piĊtnowaá rosnącą koncentracjĊ mediów, przypadki bezpoĞrednie-go áączenia związków wáaĞcicielskich i wáa-dzy politycznej (przypadek Berlusconiego we Wáoszech)34 czy nadmiernej ingerencji paĔstwa w funkcjonowanie systemu medialnego (poli-tyka rządu Orbana na WĊgrzech)35. Generalnie moĪna stwierdziü, Īe róĪne przypadki interwen-cji Komisji są spowodowane bardziej brakiem harmonizacji na poziomie unijnym krajowych regulacji dotyczących aspektów kulturalnych czy natury konstytucyjnej, niĪ ekonomicznych (np. implementacja przepisów DAUM, kwestie ochrony mniejszoĞci, prawa do odpowiedzi czy promocji produkcji europejskiej).
W 2007 r. Komisja przyjĊáa kompleksowy plan dziaáania dotyczący pluralizmu mediów36. W tym samym czasie PE wypowiedziaá siĊ w sprawie koncentracji i pluralizmu mediów, przyjmując we wrzeĞniu 2008 r. rezolucjĊ za-wierającą ok. 50 zaleceĔ dla KE, innych insty-tucji unijnych i paĔstw czáonkowskich37. Przy-pomniaá on Komisji, Īe niejednokrotnie zwracaá siĊ z proĞbą o opracowanie dyrektywy mającej na celu zapewnienie pluralizmu, sprzyjanie róĪnorodnoĞci kulturowej i jej ochronĊ, zgod-nie z deÞ nicją konwencji UNESCO o kulturo-wej róĪnorodnoĞci. ZachĊcaá w niej paĔstwa czáonkowskie, aby krajowe regulacje dotyczą-ce konkurencji w mediach, internetu i sektora technologii komunikacyjnych zdecydowanie promowaáy pluralizm mediów.
Konkretne wskazówki, pozwalające badaü poziom pluralizmu mediów w paĔstwach czáon-kowskich, zawiera studium zlecone przez KE w 2009 r., w którym stworzono listĊ kryteriów o charakterze prawnym, spoáecznym i ekonomicz-nym38. Autorzy studium wskazują, Īe w obecnych warunkach restrukturyzacji rynków medialnych, konwergencji spowodowanej nowymi technolo-giami oraz przenikania siĊ sektorów prasy i me-diów elektronicznych, tradycyjne podejĞcie do zjawiska koncentracji musi ulec istotnej zmianie. Reguáy i mechanizmy, zarówno unijne jak i krajo-we dotyczące koncentracji, nie powinny zawĊĪaü siĊ do ograniczania dominującej pozycji europej-skich podmiotów dziaáających w skali globalnej, lecz przede wszystkim do kreowania sprzyjaj ą-cych warunków do wchodzenia na rynek nowych graczy oraz moĪliwoĞci funkcjonowania podmio-tów niekomercyjnych, np. mediów spoáecznych.
Problem mediów publicznych
Istotnym elementem polityki medialnej w Unii jest utrzymywanie równowagi pomiĊdzy zasada-mi wolnego rynku a istnieniem mediów publicz-nych, kiedyĞ funkcjonujących w Europie w wa-runkach praktycznego monopolu. Jego zniesie-nie, wraz z pojawieniem siĊ nowych uczestni-ków rynku, spowodowaáo zasadniczą zmianĊ reguá gry w sektorze mediów elektronicznych w zakresie konkurencji, poniewaĪ otwierając rynek dla konkurencji ze strony podmiotów ko-mercyjnych, wáadze paĔstw europejskich uwa-Īaáy, Īe naleĪy podtrzymaü obecnoĞü publicz-nej radiofonii i telewizji39. ZasadnoĞü istnienia
34 The resolution on the risk of violation, in the EU and especially in Italy, the freedom of expression and
infor-mation , European Parliament Resolution of 22.04.2004.
35 The situation of fundamental rights: standards and practices in Hungary. European Parliament Resolutions of
3.07.2013.
36 The commission staff working paper on January 16, 2007, Media pluralism in the member states of the
Euro-pean Union 16.01.2007, SEC (2007) 32, Brussels.
37 European Parliament Resolution of 25 September 2008 on concentration and pluralism in the media in the
European Union, Brussles (2007/2253/INI).
38 Zob. raport Media pluralism in the member states…, dz. cyt. 39 Zob. K. Williams, Media w Europie, Warszawa 2008, s. 65.
nadawców publicznych zostaáa potwierdzona w protokole interpretacyjnym stanowiącym zaáącznik do Traktatu WE, znanym jako Pro-tokóá Amsterdamski40. Stwierdza siĊ w nim Īe: „system radiofonii i telewizji publicznej w pa Ĕ-stwach czáonkowskich jest bezpoĞrednio zwią-zany z demokratycznymi, spoáecznymi i kultu-ralnymi potrzebami kaĪdego spoáeczeĔstwa oraz potrzebą zachowania pluralizmu mediów”41. W tym kontekĞcie naleĪy zauwaĪyü, Īe po raz pierwszy w dokumencie unijnym prawa pierwot-nego uĪyto okreĞlenia „pluralizm mediów”42.
Nasilanie siĊ wątpliwoĞci co do moĪliwoĞci zachowania równych warunków gry rynko-wej powodowaáy niezadowolenie prywatnych nadawców, którzy wielokrotnie zwracali siĊ ze skargami do KE43. Dotyczyáy one zwáasz-cza art. 86 i 87 Traktatu WE (od zwáasz-czasu wejĞcia w Īycie Traktatu z Lizbony, odpowiednio art. 106 i 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Eu-ropejskiej – dalej: TFUE), chociaĪ TFUE ge-neralnie uznaje znaczenie usáug publicznych, co w szczególnoĞci jest widoczne w art. 106 ust. 244. W związku z tym w 2001 r. KE przy-jĊáa komunikat, który okreĞliá po raz pierwszy warunki brzegowe Þ nansowania przez paĔstwa czáonkowskie nadawców publicznych45. Nowy komunikat Komisji zostaá ogáoszony w 2009 r.
w sprawie stosowania zasad pomocy paĔstwa wobec radiofonii i telewizji publicznej46, w któ-rym moĪna dostrzec charakterystyczną dla niej liniĊ postĊpowania od czasu przyjĊcia Proto-koáu Amsterdamskiego, czyli dostrzeganie roli nadawców publicznych, ale i twarde dziaáania, kiedy sytuacja tego wymaga. Wprowadzone róĪne elementy modyÞ kujące, w tym zwáaszcza „test amsterdamski”, oznaczają coraz surowsze reguáy Þ nansowania publicznego wymuszone przez promowanie rynkowych kryteriów kon-kurencji w sektorze medialnym oraz ogranicza-nie wykorzystywania ich statusu przez nadaw-ców publicznych47.
Niewątpliwie w Komunikacie zostaáy stwo-rzone bardziej precyzyjne podstawy dla zacho-wania zasad uczciwej konkurencji, choü z pew-noĞcią nie umilkną gáosy wskazujące, Īe KE nienaleĪycie docenia rolĊ mediów publicznych, poszerzając konsekwentnie przestrzeĔ dla dzia-áalnoĞci mediów prywatnych48. Interesujące bĊ-dzie z pewnoĞcią Ğledzenie efektów tej swoistej europeizacji reguá Þ nansowania publicznego nadawania w krajach Unii, zarówno w kontek-Ğcie Þ nansowania nadawców publicznych, jak i potencjalnych implikacji dla krajowych poli-tyk oraz ochrony pluralizmu systemów medial-nych 49.
40 Protokóá w sprawie system publicznego nadawania w paĔstwach czáonkowskich [w:] Traktat Amsterdamski
zmieniający traktaty zaáoĪycielskie i Traktat o Unii Europejskiej; wraz z zaáącznikami i protokoáami http/:/www. krrit.gov.pl [dostĊp: 19.05.2014].
41 Zob. K. Jakubowicz, Polityka medialna a media elektroniczne, Warszawa 2008, s. 160–161. 42 European Union competencies…, dz. cyt., s. 50.
43 Zob. J. Middletown, The effectiveness of audiovisual regulation inside the European Union: The television witho-ut frontiers directive and cultural protectionism, “Denver Journal of International Law and Policy” 2003, nr 4, s. 609.
44 Zob. Traktat z Lizbony. Traktat o Unii Europejskiej. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Teksty skon-solidowane, Warszawa 2009, s. 104–105.
45 Communication from the commission on the application of state aid rules to public service broadcasting, Dz.U.
C 320 z 15.11.2001, s. 5.
46 2009/C 257/01. Dz.U. UE C z dnia 27 paĨdziernika 2009 r. (tekst mający znaczenie dla Europejskiego Obszaru
Gospodarczego).
47 WiĊcej na ten temat zob. A. Jaskiernia, Polityka Unii Europejskiej w sprawie zasad pomocy paĔstwa dla pu-blicznej radiofonii i telewizji, „Studia Medioznawcze” 2010, nr 4, s. 93–108.
48
European media business welcomes clariÞ cation of rules applying to state aid to public broadcasters, ACT, State aid & Competition, July 2009, http://www.acte.be/EPUB/easnet [dostĊp: 19.05.2014].
Ochrona ró
ĪnorodnoĞci kulturowej
i produkcji europejskiej
Promowanie kultury europejskiej w sposób szczególny jest eksponowane poĞród przesáa-nek polityki medialnej Unii, chociaĪ w róĪ-nym zakresie pojawia siĊ rozbieĪnoĞü miĊdzy rozwojem kultury paneuropejskiej a ochroną kultur narodowych50. Media w Europie oraz ich audytoria są podzielone (choü w coraz mniej-szym stopniu oddzielone) granicami paĔstw, a identyÞ kacja kulturowa ich odbiorców nadal jest zaleĪna – w róĪnym natĊĪeniu – od wielu paĔstw i róĪnych nadawców51.
Zobowiązanie do uwzglĊdniania aspektów kulturalnych w dziaáalnoĞci Unii wynika wprost z art. 167 TFUE, który wraz z odpowiedzial-noĞcią za promowanie pluralizmu, zawartym w art. 11 oraz 51 Karty Praw Podstawowych, tworzą ramowy fundament dla osiągania celów, jakimi są róĪnorodnoĞü kulturowa i spójnoĞü spoáeczna52. Komisja musi je braü pod uwagĊ we wszystkich swoich poczynaniach, takĪe wtedy, gdy dotyczą one decyzji o charakterze gospodarczym. Wspomniane cele mogą odno-siü siĊ do potrzeb mniejszoĞci jĊzykowych czy narodowych, toĪsamoĞci kulturowej, promocji dziedzictwa kulturowego i innych wartoĞci waĪ-nych dla spoáecznoĞci krajów czáonkowskich. Czasem dotyczą wprost pluralizmu wáasnoĞci mediów, jak w przypadku decyzji fuzji koncer-nu medialnego Ruperta Murdocha i brytyjskiej telewizji satelitarnej BSkyB53, która wywoáaáa
obawy o zachowanie naleĪytego poziomu plu-ralizmu w sektorze mediów brytyjskich54. Jak siĊ ocenia, w tej decyzji Komisji wszystkie potencjalne skutki rynkowe odnoszące siĊ do pluralizmu nie zostaáy dostatecznie wziĊte pod uwagĊ55.
W obliczu rewolucji technologicznej oferu-jącej coraz wiĊcej moĪliwoĞci upowszechniania programów, wyzwaniem dla polityki medialnej Wspólnoty jest zapewnienie szczególnego sta-tusu programom europejskim w telewizyjnej ofercie krajów czáonkowskich UE, co nadal jest jednym z gáównych celów unijnej polityki me-dialnej56. Zostaá on wyraĨnie wyeksponowany zarówno w dyrektywie z 1989 r. o „telewizji bez granic”, jak i w nowej dyrektywie o audio-wizualnych usáugach medialnych.
Dyrektywa zobowiązuje paĔstwa czáon-kowskie do promocji produkcji europejskiej i niezaleĪnej oraz wspierania dostĊpu do au-diowizualnych utworów europejskich57. Prze-pisy z racji swojego charakteru mające „w po-waĪnym zakresie naturĊ protekcjonistyczną”58, zmierzają nie tylko do promowania kultury eu-ropejskiej, lecz takĪe do „ochrony pluralizmu poglądów i idei” na rynku europejskim59. Zo-bowiązanie nadawców telewizyjnych do emisji okreĞlonych w dyrektywie wiĊkszoĞciowych kwot europejskich oraz wspierania dostĊpu do audiowizualnych utworów europejskich ma stanowiü wsparcie europejskich producentów w rywalizacji z konkurencją spoza Europy60. Ze
50 Por. F. Goáembski, Kulturowe aspekty integracji europejskiej, Warszawa 2010.
51 Zob. Major Audiovisual Conference: Between Culture and Commerce, Liverpool, 22 September 2005, http://
ec.europa.en/avpolicy/reg/history [dostĊp: 19.05.2014].
52 European Union competencies…, dz. cyt., s. 69.
53 Commission decision Newscorp/BSkyB, Case COMP/5932 [2011] OJ C 37/02 [dostĊp: 28.03.2015]. 54 http://www.bectu.org.uk/news/1076 [dostĊp: 19.05.2014].
55 European Union competencies…, dz. cyt., s. 68.
56 C. Mik, Media w europejskim prawie wspólnotowym, ToruĔ 1999, s. 241. 57 Zob. A. Jaskiernia, Kwoty europejskie…, dz. cyt.
58 C. Mik, Media…, dz. cyt., s. 241. 59 TamĪe, s. 271.
sprawozdania KE w sprawie stosowania art. 13, 16 i 17 dyrektywy z 2012 r. za lata 2009–201061, wynika, Īe zdecydowana wiĊkszoĞü paĔstw czáonkowskich wywiązuje siĊ z obowiązku pro-mocji utworów europejskich, aczkolwiek kwoty mają charakter gáównie krajowy62. Udziaá czasu emisji poĞwiĊconego na produkcjĊ europejską w 2010 r. wyniósá 64,3 proc. w stosunku do 63,8 proc. w 2009 r., lecz zaledwie 8,1 proc. tej produkcji pochodziáo spoza rynku krajowego oraz jednoczeĞnie kraju europejskiego, zaĞ trzy kraje czáonkowskie nie zdoáaáy osiągnąü obli-gatoryjnego wiĊkszoĞciowego poziomu emi-sji utworów europejskich (Irlandia, Sáowenia i Zjednoczone Królestwo)63.
JeĪeli chodzi o kulturalne cele dyrektywy w zakresie upowszechniania i wymiany pro-gramów europejskich, to nie zostaá on w peáni osiągniĊty. Przepisy dotyczące promowania europejskiej produkcji warto jednak postrzegaü takĪe w kontekĞcie ich istotnej roli we wzmac-nianiu unijnych procesów integracyjnych oraz szerszego pozytywnego wpáywu na kulturalną róĪnorodnoĞü oraz pluralizm oferty telewizyj-nej i Þ lmowej w Europie.
Nowe inicjatywy Unii w obszarze
pluralizmu i wolno
Ğci mediów
Europejski sektor medialny, jako jeden z wa Ī-nych sektorów innowacyjnej gospodarki kra-jów Unii, staje przed wyzwaniami trojakiego rodzaju: technologicznymi (cyfryzacja, nowe media), rynkowymi (reguáy konkurencji, ochro-na pluralizmu), programowymi związanymi z zawartoĞcią i rolą mediów oraz ich
odbior-cami (rola mediów w sferze publicznej, w pro-cesie integracji europejskiej, edukacja medial-na). Rezolucja PE z dnia 7 wrzeĞnia 2010 r. w sprawie dziennikarstwa i nowych mediów64 stwierdza m.in., Īe celem instytucji unijnych musi byü kreowanie europejskiej przestrzeni publicznej w oparciu o prawdziwy dialog po-miĊdzy ogóáem spoáeczeĔstwa a aktorami sce-ny politycznej. Konieczne jest poszanowanie wolnoĞci mediów oraz ich niezaleĪnoĞci redak-cyjnej zarówno na poziomie zarówno unijnym, jak i krajowym, w szczególnoĞci – autonomii publicznych nadawców radiowych i telewizyj-nych. PE zachĊca paĔstwa czáonkowskie do opracowania „prawdziwej koncepcji mediów unijnych”, które bĊdą wychodziáy poza prosty przekaz informacji, a jednoczeĞnie wpiszą siĊ w róĪnorodnoĞü kulturową i jĊzykową Europy.
Priorytety oraz nowe inicjatywy
unijnej polityki medialnej w zakresie
wolno
Ğci i pluralizmu mediów
WĞród strategicznych celów polityki medialnej UE w drugiej dekadzie XXI w. zidentyÞ kowa-no nastĊpujące obszary i wartoĞci: a) ochrona wolnoĞci mediów i praw czáowieka; b) pro-mowanie konkurencji i pluralizmu na rynku medialnym; c) wspólny rynek audiowizualny – integracja oraz gospodarka; d) promowanie kultury i europejskiego dziedzictwa; e) rozwój spoáeczeĔstwa informacyjnego (edukacja, in-nowacje); f) ochrona dzieci i máodzieĪy przed treĞciami szkodliwymi; g) miĊdzynarodowa wspóápraca w obszarze sektora audiowizual-nego; h) upowszechnianie edukacji
medial-61 Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Spoáecz-nego i Komitetu Regionów. Pierwsze sprawozdanie w sprawie stosowania art. 13, 16 i 17 dyrektywy 2010/13/UE, Bruksela, 24.09.2012, COM(2012) 522 Þ nal, s. 8, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM: 2012:0522:FIN:PL [dostĊp: 28.03.2015].
62 Promotion and distribution of EU works and independent production, COM (2012)522, Brussels 24/09/2012,
http://ec.europa.eu/avpolicy/reg/tvwf/implementation/promotion/pdf [dostĊp: 19.05.2014].
63 TamĪe, s. 1.
64 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 7 wrzeĞnia 2010 r. w sprawie dziennikarstwa i nowych mediów –
nej65. DG Connect66, czyli Dyrekcja Generalna koordynująca unijną politykĊ medialną, kon-centruje gáówne dziaáania wokóá dwu zasad-niczych celów. Po pierwsze, wsparcia wzrostu i liczby miejsc pracy w obszarze sektora prze-mysáu medialnego, którego gáówne kierunki wyznacza „zrewidowana strategia lizboĔska”. Po drugie, promowania róĪnorodnoĞci i plu-ralizmu w mediach oraz wolnoĞci mediów67. Pierwszy z nich jest wiĊc uwarunkowany cela-mi i strategiacela-mi gospodarczycela-mi UE, drugi po-siada konotacjĊ aksjologiczną – jest bowiem okreĞlany przez system wartoĞci Unii oraz ko-niecznoĞci jego promowania i rozwoju.
Wiceprzewodnicząca Komisji Neelie Kro-es powoáaáa w 2011 r. Wysoką GrupĊ do spraw WolnoĞci Mediów oraz Pluralizmu (High Level Group on Media Freedom and Pluralism; da-lej: HLG)68. Zadaniem HLG pod przewodnic-twem prof. Vaira Vike-Freiberg z àotwy byá przegląd dokumentów oraz dziaáaĔ UE w tym obszarze oraz sformuáowanie rekomendacji dla KE. Rewolucją cyfrową oraz jej skutkami w sektorze europejskich mediów zajmuje siĊ natomiast powoáane w 2011 r. Media Futures
Forum69. W efekcie tych dziaáaĔ na począt-ku 2013 r. ukazaáy siĊ ukazaáy siĊ dwa waĪne dokumenty: studium European Union
compe-tencies in respect of media pluralism and me-dia freedom70 oraz raport A free and pluralistic
media to sustain European democracy (dalej:
Raport HLG)71, który zostanie omówiony po-niĪej. Neelie Kroes zaproponowaáa w 2013 r., w trakcie Paneuropejskiego Forum w sprawie Pluralizmu Mediów72, bardziej kompleksowe podejĞcie do kwestii pluralizmu mediów. W la-tach 2013–2014 DG CONNECT zdecydowaá o przeprowadzeniu pilotaĪowego monitoringu dotyczącego pluralizmu mediów w wybranych krajach czáonkowskich73, w oparciu o ramowe narzĊdzie, jakim jest Media Pluralism Monitor (MPM)74, zaproponowany w 2009 r. przez gru-pĊ ekspertów75 z Uniwersytetu w Leuven oraz Þ rmĊ Ernst & Young Belgium, autorów stu-dium The independent study on indicators for
media pluralism in the member states – towards a risk-based approach76. Raport z monitoringu przeprowadzonego na zlecenie KE w 9 krajach czáonkowskich przez Centre for Media Plura-lism and Media Freedom (CMPF) zostaá
opubli-65 http://ec.europa.eu/avpolicy/info_centre/a_z/index [dostĊp: 19.05.2014].
66 Peána nazwa: Directorate General for Communication Networks, Content and Technology http://ec.europa.eu/
dgs/connect/en/content/dg-connect [dostĊp: 19.05.2014].
67 Zob. Task force for co-ordination of media affairs, http://ec.europa.eu/informationsociety/media_taskforce/
oraz http://ec.europa.eu/dgs/connect/node/3#DirG [dostĊp: 28.03.2015].
68 https://ec.europa.eu/digital-agenda/sites/digital-agenda/files/HLG%20Final%20Report.pdf [dostĊp:
28.03.2015].
69 Fast forward Europe – 8 solutions to thrive in the digital word, September 2012,
http://ec.europa.eu/informa-tion_society/media_taskforce/doc/pluralism/forum/report.pdf [dostĊp: 28.03.2015].
70 European Union competencies…, dz. cyt.
71 http://ec.europa.eu/information_society/media_taskforce/doc/pluralism/hlg/hlg_Þ nal_report.pdf [dostĊp:
28.03.2015].
72 Pan-European Forum on Media Pluralism and New Media, Wider? World? Web? Summary report: Key
obse-rvations and recommendations: http://mediapluralism.eu./wp-content/up-loads/2013/03/NMF27_Summary-Report. pdf [dostĊp: 28.03.2015].
73 PilotaĪowy program obejmowaá BelgiĊ, BuágariĊ, DaniĊ, EstoniĊ, FrancjĊ, GrecjĊ, WĊgry, Wáochy i
Zjedno-czone Królestwo, http://cmpf.eui.eu/News/All/131211MPMninecountries.aspx [dostĊp: 28.03.2015].
74 Media Pluralism Monitor History 2009–2014, http://monitor.cmpf.eui.eu/mpm2009/ [dostĊp: 28.03.2015]. 75 W skáadzie: Uniwersytet w Leuven, Central European Univeristy, JI Business School oraz Ernst & Young
Belgium.
kowany w grudniu 2014 r.77 Wyniki monitoringu zawierającego oceny stanu pluralizmu w wymia-rach: prawnym, kulturalnym, wáasnoĞciowym, rynkowym, równoĞci dostĊpu i gwarancji dla spoáecznoĞci lokalnych czy etnicznych, a takĪe niezaleĪnoĞci mediów publicznych, prowadzą do konkluzji o zróĪnicowanym rozkáadzie ry-zyka zagroĪeĔ dla pluralizmu w krajach czáon-kowskich. Najmniej zagroĪeĔ zidentyÞ kowano w krajach Europy Póánocnej (Zjednoczone Kró-lestwo, Dania, Belgia), najwiĊcej w Poáudniowej (Grecja, Buágaria, Wáochy), a takĪe na WĊgrzech i w Estonii (dostĊp mniejszoĞci). Jedno kryte-rium áączy wszystkie 9 krajów – pod wzglĊdem zagroĪeĔ w obszarze koncentracji, braku przej-rzystoĞci struktury wáasnoĞciowej ryzyko oce-niono jako Ğrednie do wysokiego78. Do Ğwiad-czenia z pilotaĪowego monitoringu posáuĪą do modyÞ kacji MPM, który znajdzie zastosowanie w niedalekiej przyszáoĞci do zbadania stanu plu-ralizmu i wolnoĞci mediów w pozostaáych kra-jach czáonkowskich. NaleĪy zaznaczyü, Īe deba-ta na temat pluralizmu mediów toczy siĊ takĪe na poziomie sektora organizacji pozarządowych i spoáeczeĔstwa obywatelskiego. Europejska Ini-cjatywa Obywatelska (European Citizens’ Initia-tive – ECI) oraz Europejska Inicjatywa na rzecz Pluralizmu w Mediach (European Initiative for Media Pluralism) sformuáowaáy m.in. propozy-cje dla Komisji dotyczące wspólnotowych regu-lacji wáasnoĞci w sektorze medialnym79.
Raport HLG w sprawie wolno
Ğci
i pluralizmu mediów
Wspomniany wczeĞniej Raport HLG w sprawie wolnoĞci i pluralizmu mediów80, ukazujący siĊ po 15 miesiącach pracy grupy, zawiera 30
re-komendacji dla Komisji Europejskiej. Zostaáy, one zgrupowane w piĊciu sekcjach: 1) znacze-nia wolnoĞci i pluralizmu mediów, 2) roli Unii w ich podtrzymywaniu, 3) zmieniającego siĊ krajobrazu medialnego w Europie, 4) ochrony dziennikarskich swobód, 5) ochrony plurali-zmu mediów. Autorzy odwoáują siĊ do aksjolo-gicznych fundamentów Unii i Europy, w której kwestia wolnoĞci i pluralizmu mediów ma za-sadnicze znaczenie dla europejskiej demokracji, przywoáując w tym miejscu zarówno przepisy artykuáu 11 Karty Praw Podstawowych Unii, jak i artykuá 10 Europejskiej Konwencji Praw Czáowieka. Unia powinna byü bardziej aktyw-nym promotorem dziennikarskich wolnoĞci na miĊdzynarodowych forach debatujących nie tylko na tematy dotyczące demokracji i praw czáowieka.
W kwestii pluralizmu mediów Raport HLG podkreĞla, Īe naleĪy rozumieü go moĪliwie szeroko, nie tylko jako dostĊp do wieloĞci Ĩró-deá informacji oraz opinii, lecz takĪe jako ze-wnĊtrzny pluralizm caáego krajobrazu mediów oraz wewnĊtrzny pluralizm danej organizacji medialnej. WolnoĞü mediów i pluralizm muszą odgrywaü – zdaniem autorów raportu – znacz-niejszą niĪ dotychczas rolĊ w procesie akcesji do czáonkostwa w Unii, a istnienie wolnego i pluralistycznego Ğrodowiska medialnego winny staü siĊ jej istotnym warunkiem. Auto-rzy Raportu dostrzegają bariery i przeszkody, zarówno polityczne, jak i ekonomiczne, presjĊ komercyjną oraz wpáyw nowych mediów na systemy medialne, które powodują destabili-zacjĊ gwarancji wolnoĞci i pluralizmu w kra-jach czáonkowskich. W związku z tym Raport rekomenduje rozwaĪenie mocniejszej ochrony
77 Monitoring Media Pluralism in Europe – Tesing and Implementation of the Pluralism Monitor 2014 (Policy
Report – December 2014), http://cmpf.eui.eu/Documents/MPM2014-PolicyReport.pdf [dostĊp: 28.03.2015].
78 TamĪe, s. 3–4.
79 European Union competencies…, dz. cyt., s. 62.
80 A free and pluralistic media to sustain European democracy, http://ec.europa.eu/information_society/media_
przez UniĊ praw podstawowych związanych z wolnoĞcią i pluralizmem mediów w paĔ-stwach czáonkowskich, lepszej harmonizacji prawa obowiązującego na poziomie krajowym w celu tej ochrony, w szczególnoĞci dziaáaĔ o charakterze ponadgranicznym. Unijne i kra-jowe podmioty nadzorujące rynek i konkuren-cjĊ powinny zaĞ przywiązywaü wiĊkszą wagĊ do wartoĞci, jakimi są pluralizm mediów oraz reguáy konkurencji. Wprawdzie gáówna odpo-wiedzialnoĞü za tworzenie i utrzymanie wol-noĞci i pluralizmu mediów spoczywa na paĔ-stwach czáonkowskich, to przecieĪ sama UE moĪe odegraü pozytywną rolĊ w tym procesie. W szczególnoĞci powinna chroniü prawa pod-stawowe i demokracjĊ w sytuacji, w której na-stĊpuje jakieĞ zagroĪenie w jednym lub w kil-ku z paĔstw czáonkowskich.
W odniesieniu do zmian technologicznych w Ğrodowisku mediów, autorzy Raportu do-strzegają, Īe stare wzorce regulacyjne nie są juĪ wystarczające do ochrony wartoĞci trady-cyjnego wolnego dziennikarstwa, które stano-wi esencjĊ demokracji81. PáynnoĞü Ğrodowiska nowych mediów nie wyklucza jednak mo Īli-woĞci przyjĊcia nowych ram dla wszystkich dziennikarskich aktywnoĞci, niezaleĪnie do sposobu transmisji. Zmieniający siĊ – gáów-nie pod wpáywem nowych technologii – krajobraz medialny, koniecznoĞü przyjĊcia nowych modeli biznesowych oraz redeÞ nicji funkcji dziennikarstwa oznaczają, Īe Unia i jej paĔstwa czáonkowskie muszą poszukiwaü nowych rozwiązaĔ i chroniü cenne
tradycyj-ne wartoĞci, a takĪe wspieraü profesjonalne kadry dziennikarskie. Organizacje medialne oraz dziennikarskie powinny kierowaü siĊ w swoich dziaáaniach kodeksami etycznymi udostĊpnianymi publicznie równieĪ odbior-com mediów. Zwáaszcza Īe do utraty wiary-godnoĞci mediów przyczyniają siĊ takĪe nie-odpowiednie w stosunku do deklarowanych standardów zachowania przedstawicieli me-diów, w tym ich wáaĞcicieli, oraz nieetyczne praktyki samych dziennikarzy, które ostatnio wychodzą na Ğwiatáo dzienne.
W 2014 r. KE opublikowaáa wyniki pu-blicznych konsultacji ogáoszonych odnoĞnie rekomendacji zawartych w Raporcie HLG82. WiĊkszoĞü dotyczyáa koniecznoĞci wzmocnie-nia przez UniĊ ochrony praw podstawowych związanych z wolnoĞcią i pluralizmem me-diów w paĔstwach czáonkowskich, lepszej har-monizacji prawa obowiązującego na poziomie krajowym w celu tej ochrony, a w szczególno-Ğci dziaáaĔ o charakterze ponadgranicznym83. W wyniku konsultacji napáynĊáo 450 opinii z paĔstw czáonkowskich84. Ponad poáowa re-spondentów (55%) poparáa rekomendacje eks-pertów przedstawione w raporcie. WyraĨne poparcie uzyskaáa idea ewentualnej harmoni-zacji reguá wáasnoĞci mediów w postaci dyrek-tywy. JednakowoĪ jedna trzecia respondentów (34%) uwaĪaáa, Īe kompetencje w dziedzinie wolnoĞci i pluralizmu mediów powinny po-zostaü w gestii paĔstw czáonkowskich. W tym samym czasie Komisja ogáosiáa takĪe wyniki publicznych konsultacji w sprawie niezale
Īno-81 A free and pluralistic media…,dz. cyt., s. 26.
82 High Level Group on Media Freedom and Pluralism, http://ec.europa.eu/digital-agenda/sites/digital-agenda/
Þ les/HLG%20Final%20Report.pdf [dostĊp: 28.03.2015].
83 Zob. A. Jaskiernia, M. Gáowacki, Wzmacnianie wolnoĞci i róĪnorodnoĞci mediów jako fundamentu demokra-cji w Europie – nowe wyzwania. AktywnoĞü Rady Europy i Unii Europejskiej w obszarze mediów i komunikowania w pierwszym póároczu 2013 r., „Studia Medioznawcze” 2013, nr 4 (55), s. 133–142.
84 Trzy czwarte pochodziáo od osób Þ zycznych (363, w tym 307 z Polski), 17 – z organizacji pozarządowych, 13
– od podmiotów publicznych Summary of the replies to the public consultation on the independent report of the High
Level Group on Media Freedom and Pluralism, s. 3,
Ğci regulatorów mediów audiowizualnych85. W nadesáanych opiniach wyraĪano poparcie dla umacniania niezaleĪnoĞci regulatorów w paĔstwach czáonkowskich86. Rezultaty po-wyĪszych konsultacji mają byü wykorzystane w trakcie prac nowelizacyjnych w zakresie re-gulacji dotyczących rynku mediów audiowizu-alnych oraz obszaru polityki medialnej.
Konkluzje
Autorzy analizowanego studium przygotowa-nego przez Centrum Pluralizmu i WolnoĞci Me-diów reprezentują pogląd, Īe najwiĊksze zagro-Īenia dla tych wartoĞci páyną z dwóch Ĩródeá: wáadzy politycznej i prywatnej wáadzy ekono-micznej. Formuáują wiĊc daleko idącą propozy-cjĊ, aby kwestie ochrony wolnoĞci i pluralizmu mediów wpisaü do prawa traktatowego jako „fundamentalne zasady respektowane w UE”, podobnie jak przestrzegania zakazu nadu Īywa-nia pozycji dominującej, przewidzianego w art. 102 TFUE, oraz wywierania „niepoĪądanego wpáywu na media przez rządy i siáy ekonomicz-ne”87. Na razie – ich zdaniem – prawo konku-rencji jest w Unii praktycznie wszechmocne88, traktowane przez KE jako uĪyteczny instru-ment w konkretnych sprawach, lecz w kwestii jej kompetencji w obszarze pluralizmu mediów mamy do czynienia z luką regulacyjną89.
Analiza dokumentów Unii istotnych dla sek-tora mediów moĪe prowadziü do wniosku, Īe
system aksjologiczny polityki medialnej, który tworzą takie podstawowe wartoĞci, jak swobo-da informacji, wolnoĞü i pluralizm mediów (re-alizowane z jednoczesnym zagwarantowaniem uczciwej konkurencji) mają trwaáe umocowa-nie w tym systemie. Zasadniczy kanon polity-ki medialnej Unii, jaką jest chĊü zapewnienia pluralizmu i róĪnorodnoĞci kulturowej mediów w warunkach polityki konkurencji obowi ązu-jącej na wspólnym rynku, pozostaje stabilny. JednoczeĞnie z toczącej siĊ obecnie w Unii debaty wynika, Īe rosną oczekiwania wobec polityki w sektorze mediów, wraz ze wzrostem ich pozycji w gospodarce oraz spoáeczeĔstwie. I chociaĪ unijna polityka medialna w kwestii pluralizmu mediów deklaruje przeciwstawia-nie siĊ nadmiernej koncentracji wáasnoĞci me-diów, w praktyce niejednokrotnie znajduje siĊ pod silną presją sektora mediów komercyjnych, w tym takĪe spoza Europy90. Unia musi takĪe zmierzyü siĊ z wieloma nowymi problemami wynikającymi choüby z zagroĪeĔ páynących z korzystania z nowych technologii komuni-kacyjnych91. KoniecznoĞü ustalania nowocze-snych minimalnych reguá w celu harmonizacji prawa w zakresie ochrony wolnoĞci i plura-lizmu mediów idzie w parze z relewantną ko-niecznoĞcią ochrony danych i praw autorskich. To zadanie dla europejskich i krajowych pod-miotów nadzorujących rynek i konkurencjĊ, które powinny przywiązywaü wiĊkszą wagĊ do
85 Public consultations on the independence of the audiovisual regulatory bodies – Read the contributions,
16-07-2014, http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/public-consultation-independence-audiovisual-regulatory-bodies-read-contributions [dostĊp: 28.03.2015].
86
http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/public-consultation-independence-audiovisual-regulatory-bodies-read-contributions [dostĊp: 28.03.2015].
87 European Union competencies…, dz. cyt., s. 75. 88 TamĪe.
89 Dosáownie „european regulatory gap”, tamĪe.
90 K. Jakubowicz, Unia Europejska a media. MiĊdzy kulturą a gospodarką, Warszawa 2010, s. 73; por. P. StĊpka, Unia Europejska wzglĊdem zjawiska koncentracji wáasnoĞci mediów, „Studia Europejskie” 2007, nr 3, s. 84.
91 Zob. Ochrona prywatnoĞci w epoce cyfrowej w perspektywie regulacyjnej Unii Europejskiej [w:] Europejski system ochrony praw czáowieka. Aksjologia – instytucje – efektywnoĞü, red. naukowa J. Jaskiernia, ToruĔ 2015,
s. 130–150; A. Jaskiernia, M. Gáowacki, Unia Europejska i Rada Europy a kwestie ochrony praw czáowieka w
wartoĞci, jakimi są z jednej strony reguáy wol-nej konkurencji, a z drugiej – pluralizm mediów i prawa jednostki. Zdaniem autorów cytowane-go raportu KE w sprawie wolnoĞci i pluralizmu mediów w Unii przeciwdziaáanie zidentyÞ ko-wanym zagroĪeniom w krajach czáonkowskich pozwoli na zmniejszanie ryzyka dla demokracji na szczeblu narodowym i ogólnoeuropejskim.
JeĞli potraktowaü politykĊ medialną Unii jako proces podejmowanych tematycznych, sektorowych dziaáaĔ w obszarze mediów, które stanowiáy odpowiedĨ na pojawiające siĊ wy-zwania, to obecnie wyáania siĊ zarys strategii w dziedzinie komunikowania i mediów. Pomi-mo luk i zaniechaĔ Unia bĊdzie odgrywaü
co-raz wiĊkszą rolĊ w „ochronie demokratycznej sfery koniecznej dla funkcjonowania unijnej demokracji”92. Utrzymujący siĊ stan niepew-noĞci prawnej w wielu dziedzinach związanych z komunikowaniem, nowymi technologiami i powiązanymi z nimi prawami jednostki osáa-bia konkurencyjnoĞü europejskich Þ rm na ryn-ku globalnym, wymaga kompleksowego, stra-tegicznego podejĞcia do kwestii harmonizacji wspólnych reguá. Aspekty aksjologiczne przy tym są tak samo waĪne jak ekonomiczne, bo-wiem Unia pragnie byü postrzegana jako pro-motor wysokich standardów w obszarze wol-noĞci sáowa i praw jednostki, które mają byü unijną marką takĪe na poziomie globalnym93.
92
http://ec.europa.eu/information_society/media_taskforce/doc/pluralism/hlg/hlg_Þ nal_report.pdf [dostĊp: 28.03.2015].
93 V. Reding, Making the EU data protection reform irreversible, Strasbourg, 11 March 2014, http://europa.eu/
