Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu
Streszczenie
Celem opracowania jest rozpoznanie sytuacji w zakresie moĪliwoĞci finansowa-nia z dochodów budĪetu miasta programów strategicznych wypracowanych w ra-mach Strategii Rozwoju Miasta Poznania do roku 2030. Szacowany wysoki poziom nakładów na realizacjĊ programów strategicznych, który przypada na okres spowol-nienia gospodarczego oraz trudnoĞci w prognozowaniu sytuacji finansowej miasta, uzasadniają stwierdzenie, Īe naleĪy w planach finansowania programów strategicz-nych braü pod uwagĊ zwiĊkszenie współfinansowania inwestycji przez podmioty ze-wnĊtrzne w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.
Słowa kluczowe: strategia rozwoju, budet miasta, finansowanie rozwoju. 1. Wstp
Warunkiem realizacji programów strategicznych wypracowanych w ramach formułowania strategii rozwoju miasta jest posiadanie zdolnoci do ich finansowania. Chocia katalog ródeł finansowania programów strategicznych jest coraz wikszy, to jednak budet miasta ma w nim znaczenie pierwszoplanowe. Celem opracowania jest rozpoznanie sytuacji w zakresie moliwoci finansowania z dochodów budetu miasta programów strategicznych wypracowanych w ramach Strategii Rozwoju Miasta Poznania do 2030 roku.
2. Uzasadnienie podjcia tematu
W warunkach dynamicznie zachodzcych zmian w otoczeniu, zarzdzanie miastem winno opiera si na wypracowanej strategii rozwoju. Zmiany zachodzce obecnie, głównie zwizane z zachodzcymi trendami demograficznymi, wyzwaniami akcentowanymi w strategiach rozwoju metropolii europejskich odnoszcymi si do innowacyjnoci oraz ostatnim kryzysem finansowym i gospodarczym, w pełni uzasadniaj inicjatyw polegajc na opracowania dla miasta Poznania nowego całociowego opracowania strategicznego, jakim jest strategia rozwoju.
Strategia rozwoju miasta to uporzdkowany zbiór działa zmierzajcych do zrównowaonego i trwałego rozwoju miasta pod ktem osignicia celów strategicznych. Opracowanie pt. „Strategia Rozwoju Miasta Poznania do roku 2030” zostało przyjte przez Rad Miasta Poznania w dniu 11 maja 2010 roku. Obejmuje: wizj i misj, cele strategiczne, programy strategiczne słuce realiza-cji celów oraz mierniki.
Koncentrujc si na samych programach strategicznych, warto podkreli, e jest ich w Stra-tegii Rozwoju Miasta Poznania do 2030 roku – 21. Ich realizacja powinna doprowadzi do osi-gnicia za 20 lat czterech celów strategicznych, którymi s: (1) rozwój gospodarki innowacyjnej i podnoszenie atrakcyjnoci inwestycyjnej miasta, (2)zwikszenie znaczenia miasta jako orodka wiedzy, kultury, turystyki i sportu, (3) poprawa atrakcyjnoci przestrzeni i architektury miasta oraz jakoci ycia w miecie, (4) rozwój funkcji metropolitalnych.
Nie odnoszc si w tym miejscu do samej treci poszczególnych programów strategicznych, za zasadne uznano w opracowaniu rozpoznanie sytuacji co do potencjalnych moliwoci finanso-wania ich realizacji z dochodów budetu miasta1. Tym bardziej jest to wane, e w opisie po-szczególnych programów strategicznych wskazywano na budet miasta Poznania jako zasadnicze ródło finansowania.
3. Programy strategiczne i potencjalne ródła ich finansowania
Programy strategiczne mona charakteryzowa z rónych punktów widzenia, w tym na pod-stawie właciwoci dotyczcych ich realizacji. W tabeli 1 dokonano charakterystyki programów strategicznych przez zestawienie rónic pomidzy nimi.
Tabela 1. Charakterystyka programów strategicznych w Strategii Rozwoju Miasta Poznania do roku 2030
ródło: Opracowano na podstawie Strategii Miasta Poznania do roku 2030.
Jednym z przekrojów charakteryzujcych (rónicujcych) programy strategiczne s ródła ich finansowania. W charakterystyce finansowania programów strategicznych wyrónia si nastpuj-ce ródła: budet miasta, budet województwa, budet nastpuj-centralny, fundusze unijne, rodki prywat-ne, m. in. proponowane w formule partnerstwa prywatno-publicznego oraz rodki pozostałe (np. organizacji i stowarzysze, spółdzielni mieszkaniowych, uczelni, gmin aglomeracji poznaskiej oraz banków). Co wane, we wszystkich programach strategicznych planuje si finansowanie z budetu miasta.
Programami wymagajcymi najwyszego poziomu rodków finansowych do ich realizacji s programy zwizane z budow infrastruktury, które mog w przyszłoci stanowi czynnik
1 Dyskusja na temat moĪliwoĞci finansowania programów strategicznych została przeprowadzona w UrzĊdzie Miasta
Poznania w trakcie formułowania Strategii Rozwoju Miasta Poznania do roku 2030. Istotny głos w tej dyskusji zabierały Wydziały Finansowe UMP.
jcy rozwój ekonomiczny miasta Poznania.
4. Mo liwoci finansowania programów strategicznych z dochodów bud etu
Finansowanie zada biecych i rozwojowych wymaga od jednostek samorzdu terytorialne-go dysponowania odpowiednimi dochodami budetowymi2. Zasadniczymi dochodami budetu miasta Poznania s: dochody własne, subwencja ogólna, dotacje celowe z budetu pastwa oraz rodki ze ródeł zagranicznych. Dochody własne stanowi ok. 70 % wszystkich dochodów. W ramach dochodów własnych najwikszymi pozycjami s: udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT), podatek od nieruchomoci, udziały w podatku dochodowym od osób prawnych (CIT) oraz podatek od czynnoci cywilnoprawnych. Udziały w PIT stanowi ok. 30 %, wpływy z podatku od nieruchomoci ok. 11 %, udziały w CIT ok. 5 % a wpływy z podatku od czynnoci cywilnoprawnych ok. 3–4 % ogółu dochodów budetu3.
Pozna jako miasto na prawach powiatu partycypuje we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych w zakresie dochodów opodatkowanych wg skali podatkowej oraz wg stawki liniowej 19-procentowej. Podatnikami s zarówno osoby nie prowadzce działalnoci gospodar-czej, jak i te, które tak działalno prowadz. W ostatnim wypadku s to głównie małe firmy. Udziały miasta Poznania w podatku dochodowym od osób fizycznych w latach 2004–2009 przed-stawiono w tabeli 2.
Tabela 2. Udziały miasta Poznania w podatku dochodowym od osób fizycznych w latach 2004–2009
Wyszczególnienie 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Udział Miasta w PIT 45,97% 45,86% 46,20% 46,47% 46,74% 46,97%
ródło: Opracowano na podstawie danych z Urzdu Miasta Poznania.
Tak, jak i inne miasta, Pozna nie ma moliwoci bezporedniego oddziaływania na wysoko wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych, na przykład przez ustalanie stawek, prze-działów oraz ulg podatkowych. Nie ma wic moliwoci bezporedniego wpływania na zwiksze-nie wpływów z PIT. Co wicej, jest naraone na uszczuplazwiksze-nie si dochodów z tego tytułu w wyni-ku decyzji administracyjnych podejmowanych na szczeblu centralnym. na przykład w zwizwyni-ku z obnieniem stawek podatku dochodowego od osób fizycznych.
O ile nie ma moliwoci bezporedniego oddziaływania na wysoko wpływów z podatku do-chodowego od osób fizycznych, o tyle istnieje moliwo poredniego wpływania na wysoko tych dochodów. Oddziaływanie porednie moe odbywa si przez prowadzenie polityki stymulu-jcej wzrost bazy podatkowej, która zaley od liczby mieszkaców oraz wysokoci ich dochodów osobistych (od których jest płacony podatek dochodowy). Kwesti zasadnicz staje si dla miasta Poznania zatem problem migracji. Kształtowanie si salda migracji w latach 2002–2007 przedsta-wiono w tabeli 3.
2W systemie finansowania jednostek samorządu terytorialnego funkcjonuje mechanizm wyrównawczy, czyli tzw.
”janosi-kowe”. Jednostki samorządu terytorialnego osiągające ponadprzeciĊtne dochody dokonuje wpłat do budĪetu paĔstwa na rzecz jednostek o dochodowoĞci poniĪej przeciĊtnej. W przypadku czĊĞci gminnej wpłacie podlega czĊĞü nadwyĪki docho-dów (20-30 %) przekraczająca 150 % przeciĊtnych dochodocho-dów w gminach. W przypadku czĊĞci powiatowej wpłacie podlega czĊĞü nadwyĪki dochodów (80-98 %) przekraczająca 110 % przeciĊtnych dochodów w powiatach.
Tabela 3. Saldo migracji w Poznaniu w latach 2002–2007
Wyszczególnienie 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Saldo migracji w ‰ -1,2 -2,7 -3,6 -3,7 -4,4 -5,5
ródło: Opracowano na podstawie danych GUS.
Dane zawarte w tabeli 2 potwierdzaj, e w Poznaniu od roku 2002 wystpuje ujemne saldo migracji. Jest to zjawisko, które niesie za sob niekorzystne dla miasta konsekwencje finansowe, tym bardziej, e migrujcymi z Poznania s nierzadko osoby o ponadprzecitnych dochodach4.
Drugim pod wzgldem wartoci ródłem dochodu w budecie miasta Poznania jest podatek od nieruchomoci5. Stawki podatku od nieruchomoci obowizujce w miecie s prawie zawsze na poziomie maksymalnie dopuszczalnym, co oznacza, e nie ma duego pola zwikszania poten-cjalnych wpływów z tego tytułu. Maksymalnie dopuszczalne stawki podatku od nieruchomoci mog by jedynie corocznie waloryzowane o wskanik inflacji redniorocznej (II kwartały roku biecego do II kwartałów roku poprzedniego).
W strukturze wpływów z opodatkowania podatkiem od nieruchomoci najwikszy udział ma-j nieruchomoci zwizane z prowadzon działalnoci gospodarcz (ok. 60 %) oraz budowle (ok. 25 %). Co warte podkrelenia, wpływy z tytułu opodatkowania budynków mieszkalnych stanowi nieco ponad 3 % wpływów ogółem.
Kolejnym ródłem dochodów własnych miasta Poznania jest podatek dochodowy od osób prawnych (CIT). Pozna jest beneficjentem 8,11 % udziału w tym podatku. Co warte zasygnali-zowania, do budetu miasta trafia take podatek od osób prawnych, które prowadz działalno na terenie miasta za porednictwem swoich oddziałów. Wysoko nalenego Poznaniowi podatku obliczana jest wg parytetu zatrudnienia liczby osób na podstawie umowy o prac, co zabezpiecza przed sytuacjami, w których cały podatek trafiałby do jednostki samorzdu terytorialnego na tere-nie której znajduje si siedziba osoby prawnej.
ródłem dochodów własnych miasta Poznania jest take podatek od czynnoci cywilnopraw-nych. Znaczna cz wpływów z tego tytułu pochodzi z opodatkowania transakcji na rynku wtór-nym nieruchomoci, co oznacza, e koniunktura na rynku nieruchomoci wyraajca si cenami i liczb przeprowadzanych transakcji wpływa na wysoko dochodów z tego podatku.
Przechodzc do innych dochodów budetowych, anieli własne, warto zwróci uwag na subwencj ogóln. Jest to najwiksza wartociowo nie podatkowa pozycja w budecie. W ramach subwencji ogólnej najwikszy udział ma cz owiatowa. Wysoko tej czci subwencji jest skalkulowana w oparciu liczb uczniów uczcych si w szkołach i placówkach owiatowych na terenie miasta Poznania przy uwzgldnieniu wag zalenych od typu placówki. W miecie Pozna-niu kwota subwencji owiatowej nie pokrywa w pełni kosztów realizowanych zada owiatowych przez miasto6.
Miasto Pozna osiga take dochody ze ródeł zagranicznych, przy którym obowizuj
4 Potwierdzeniem tego jest wyĪsza dynamika wpływów z tytułu PIT w Powiecie PoznaĔskim w porównaniu z samym
mia-stem Poznaniem, co wynika z tego, Īe teren Powiatu PoznaĔskiego jest głównym kierunkiem migracji.
5
Zastąpienie podatku od nieruchomoĞci w obecnej formule podatkiem katastralnym wydaje siĊ raczej perspektywą odległą.
6 Pokrywa w ok. 75 %. Warto zauwaĪyü takĪe, Īe w związku z tym, Īe w miejskich szkołach naukĊ pobierają uczniowie
dy refundacji oraz zaliczkowania. Zasada refundacji jest zasad powszechnie obowizujc w od-niesieniu do projektów infrastrukturalnych. Beneficjent rodków z Unii Europejskiej otrzymuje dofinansowanie po realizacji zadania lub zakoczeniu poszczególnych etapów projektu. Zasada zaliczkowania jest z kolei powszechnie stosowana przy realizacji projektów społecznych, które s mniejsze pod wzgldem wartoci od projektów infrastrukturalnych. W zwizku z przesuniciem w czasie wpływu rodków z Unii Europejskiej, miasto musi wykłada własne rodków na poczet realizacji projektów, co z kolei jest nonikiem dodatkowych kosztów.
5. Zako czenie
O tempie realizacji poszczególnych programów strategicznych z punktu widzenia budetu miasta zadecyduj wyniki tego budetu oraz stopie zadłuenia miasta. Oceniajc wyniki budetu trzeba bdzie zwraca uwag na tzw. nadwyki operacyjne budetu, które okrel moliwoci inwestycyjne miasta, natomiast w wypadku stopnia zadłuenia miasta, na poziom obsługi zadłuenia oraz łczn kwot długu.
Szacowany wysoki poziom nakładów na realizacj programów strategicznych w okresie spowolnienia gospodarczego oraz trudnoci w prognozowaniu sytuacji finansowej samorzdu uzasadniaj stwierdzenie, e naley w planach finansowania programów strategicznych bra pod uwag zwikszenie współfinansowania inwestycji przez podmioty zewntrzne w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.
%LEOLRJUDILD
[1] Ferry M., Baker R., Strategie regionalne a starzenie si społeczestwa, Age Proofing Toolkit – zestaw narzdzi słucych uwzgldnieniu zagadnie zwizanych z wiekiem społeczestwa, Raport wydany we współpracy z Komitetem Regionów, 2006.
[2] Lubiska T. (red), Nowe zarzdzanie publiczne-skuteczno efektywno. Budet zadaniowy w Polsce, Centrum Doradztwa i informacji Difin, Warszawa 2009.
POSSIBILITIES OF FINANCING STRATEGIC PROGRAMMES FROM THE BUDGETARY REVENUES
Summary
The aim of the paper is to look at possibilities of financing strategic pro-grammes included in the Strategy of City Poznan to 2030 from the budgetary reve-nues. Estimated high level of spendings to realize strategic programmes in the time of economic slow down and difficulties with the forecast of future financial situation of city are arguments to take into consideartion cofinancing of investments by exter-nal parties within the public-private partnership.
Keywords: strategy development, city budget, financing of development.
Cezary Kochalski
Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu e-mail: c.kochalski@ue.poznan.pl
