A C T A U N I V E R S T T A T I S L O D Z I E N S I S
FO L IA 1URID 1CA 40, 1989
C eza ry K o sik o w ski
PROBLEM KODYFIKACJI POLSKIEGO PRAW A FINANSOW EGO
1. Zadaniem norm p raw a finansow eg o jest regu lacja praw n a zja -w isk społecznych, p olityczn ych i gosp odarczych, -w y rażający ch cele o k reślon e przez d y rek ty w y p olity czne i ek ono m iczn o-fin an sow e1. N o r-m ując zacho w ania sp ołeczne w zakresie g ror-m adzen ia i w y d atko w an ia śro dk ów pien iężnych, p rzepisy praw a finansow eg o nie realizują celów sam oistnych.
N orm y p raw a finansow ego m ają ch arak ter słu żebn y w sto su nk u do założeń p olity ki spo łecznog ospodarczej p aństw a. U stan aw iając n a -k azy i za-k azy oraz zach ęty (bodźce) i san-k cje finansow e m ożna rea li-zować z dużą sk uteczn ością dowolne zjaw iska spo łeczne i g ospo d ar-cze. Stąd też w y nika sw oiste „zap otrzeb ow anie" społeczne na no rm y p raw a finansow ego w p ro cesie kiero w an ia życiem pu blicznym przez państw o.
Stosow anie m etod i instru m en tó w finanso w ych w p ro cesie zarzą-dzania, u zn aw ane jest na ogół za dużą zaletę sy stem u zarządzania2. C zęsto też, chociaż nie zawsze słusznie, stoso w an ie in stru m en tó w fi-n afi-n sow ych uzfi-n aje się za form ę w yższą w sto sufi-n ku do stosow afi-n ia tzw. m etod i śro dków adm in istracy jny ch .
Isto ta oraz funk cje norm p raw a fin ansow ego d ecy du ją o znaczeniu ty ch norm w system ie praw a. Pow inno to jed n a k z o b o w i ą z y w a ć do szczególnej troski o k ształt i stan p raw o daw stw a finansow ego, a zwłaszcza do tw orzenia p rzep isó w praw a finan sow eg o w sposób jas ny, zrozum iały, jaw ny, stabiln y, w iary g o d ny i k o n sek w en tn y dla a d re -sató w tych przepisów. N iezbędn a jest rów nież tro sk a o u trzy m an ie przepisów praw a finansow ego na odpowiednim poziom ie techniczno- -legislacyjnym .
1 L. K u r o w s k i , W s t ę p d o n a u k i p r a w a f in a n s o w e g o , W a rs z a w a 1982, s. 22 i n 2 N . G a j 1, I n s t r u m e n t y l i n a n s o w e w z a r z ą d z a n i u g o s p o d a r k ą n a r o d o w ą , W a r
2. T w orzenie i utrzym y w anie na odpowiednim poziom ie przepisó w praw a finansow eg o jes t trud ne. W y nik a to zarów n o z przy czyn su -biektyw nych, jak i o-biektyw nych. W y d aje się, że należało by je w y raź-nie rozdzielać i raź-nie usp raw iedliw iać tego, co raź-nie w ynika z przyczy n o biektyw nych. N ie ma żadnych powodów, aby nadal rozgrzeszać tw o rzenie niepo trzebn ych przepisów praw a finansow ego, bądź też tw o rzenie przepisów bez znajom ości m aterii i bez przew id y w ania p oten cjalnych skutków ich stoso w an ia (głów nych i ubocznych). Nie p ow in -no być toleran cji dla b rak oró bstw a leg islacy jn ego , w y ra żają ce go się w n ieprzestrzegan iu pod staw ow y ch zasad tw orzen ia praw a i reguł techn iki leg islacy jnej. Po co p rzy k lask iw ać zjaw isku działań kon iuk tu - raln y ch w tw orzen iu przep isów praw a finansowego, obliczonych na osiąg nięcie pew n ego efek tu spo łeczno-po litycznego na krótki ok res lub w y p ełnienia (formalnego) d y rek ty w polity czny ch? Nie może być zro zum ienia dla bojażni leg islato ra przed regu lacjam i system ow ym i, a n a -w et przed opub lik o-w aniem tego, co st-w orzył. M ożna natom iast zro-zumieć, iż wsty dzi się teg o opublikow ać. Nie widzim y pod staw dla to lero w ania lekcew ażącego sto sun k u do interesó w ad resató w norm praw a finansow ego, zwłaszcza, że ich działalność służy społeczeństw u. N iezrozum iały jest w reszcie b rak bad ań w zakresie skuteczności sto -sow ania przepisów praw a finan-sowego.
W ym ienio ne w yżej p rzyczy ny zaliczam y do sub iektyw n ych . One też najczęściej p ow o dują k ry ty cz n ą ocenę praw od aw stw a finansow ego, prow adząc do po m n iejszan ia w arto ści i znaczenia regulacji praw no- finansow y ch w system ie praw a. Tego rod zaju przyczyn y nie pow inny być b ran e pod uw ag ę jak o przeszk ody w d osko nalen iu stan u praw a finansowego.
3. W śród przy czyn o ch arak terz e obiekty wn ym , utrud n iający m tw o -rzenie i u trzy m y w an ie praw od aw stw a finanso w eg o na odpowiednim poziom ie, w ym ien ić trzeba:
a) zależność norm praw a finan sow eg o od założeń po lityki społecz-no -gospodarczej państw a, skąd w y nika po trzeba elastyczspołecz-no ści społecz-norm, p ow o dująca dużą ich dy nam ikę (częstotliwość zmian) oraz o słabiająca stabilno ść przepisów praw a finansowego;
b) rozległość przedm iotu d ziałań leg islac yjn yc h w sferze finan só w pow odująca, iż p raw o finansowe, jak o gałąź praw a nie ma ściśle o k reślonego zakresu przedm iotow ego, ma natom iast wiele obszarów g r a -nicznych z innym i gałęziam i praw a, przy czym n iektó re z nich są w spólne, do inn ych „p reten d u je" kilka dyscyp lin i wreszcie, n iektó re zagadn ienia pozo stają nieco „bezpań sk ie” ;
c) reg u lacja p raw na zjaw isk finansow ych (a zwłaszcza sku tk ów finan sow y ch w y w o ły w an y ch przez te regulacje) poza praw em fin an so
-wym,- w chwili ich po w staw an ia nie są uw ażane za źró dło praw a fi-nansow eg o, natom iast wszelkie niepo w odzenia zw iązane z ich jak o ścią, stosowaniem i skutkam i w p rak ty c e obciążają o ceny p raw o d aw -stw a finansow eg o (dotyczy to aktów praw n y ch p rzy g oto w y w an y ch przez Komisję Plano wania oraz reso rty pracy , płac i sp raw socjaln ych , a także h an d lu zagranicznego);
d) w p raw ie finansowym istn ieje podział na w zględnie sam odzielne działy (prawo budżetow e, p raw o podatkow e, p raw o finansow e obiegu pien iężn eg o i kred ytu , p raw o dewizowe, praw o finansow e org an izacji gospod arczych, praw o finan so we ubezpieczeń m ajątk o w y ch i osob owych), co p ow odu je tw orzen ie o d rębn y ch (działowych) reg ulacji p raw -nych, nie zaw sze peł-nych, zgodnych i spó j-nych, mimo tego, że m ają tw orzyć jed en system finansow y i stano w ić o uzup ełn ian iu się in stru -m entów finansowych;
e) praw o finan sow e nie ma sk odyfikow anych zasad ogólnych, cho ciaż są one form ułow ane w nau ce lub d ają się w yprow adzić z ob o -w iązujący ch p rzepisó-w p ra-w a finanso-w ego oraz z p rak ty k i finanso-wej, do tycząc trw ałych rozw iązań i in sty tu cji praw no fin an sow ych;
f) praw o finan sowe nie ma n orm atyw nie uregu lo w an ej części ogól-nej, chociaż p osług u je się specyficznym i dla siebie in stytu cjam i fin an-sowym i, w spólnym i dla poszczeg ólnych działów p raw a finansowego; g) w p raw ie finansow ym w yk ształciły się sw oiste form y realizacji stosu nkó w praw n ofinansow y ch , mimo iż nie ma ono skod yfiko w an ych przepisów w zakresie p o stęp ow ania finan sow eg o3.
4. C ałok ształt w ym ienionych p rzyczy n w pow ażnym stopniu rzu tu je na tw o rzen ie i p o rządk o w anie p rzep isó w p raw a finansowego, d e cy d u jąc w k on sek w encji o w artości fo rm alnej i m aterialn ej p raw o -daw stw a finansow ego. Nie oznacza to jed nak, iż p rzy czy n y te u niem o-żliwiają tw o rzen ie d obrego p raw a finansowego, ani też tego, iż są to p rzyczyny, k tóryc h nie m ożna usunąć.
N ajp ow ażn iejsza z nich, to zależność praw a finan sow ego od za-łożeń po lityki sp ołeczno-gospo darczej państw a. Jest to jed n ak zależ-no ść dw u stro nna. M ożna bowiem rów nie zasadn ie twierdzić, iż zało-żenia te zm ieniają się nie ze względu na stałą po trzebę dok ony w an ia p rzem ian rew o lucyjn ych , lecz z pow odu m ałej skuteczn ości ich re ali-zacji w prak tyce. Brak tak iej skuteczności je st zaś w y nikiem m. in. m arn eg o p raw o d aw stw a finansowego. A b y usun ąć skutek, trzeb a za-tem zlikw idow ać przyczyn ę. Jeżeli n atom iast zgodzim y się n a to, że założenia polityk i społecznogo spo darczej m uszą się zm ieniać grun tów
-, f
nie co kilka lat, nie d ając żad nej p ersp ek ty w y , to proces d osk on ale-nia praw a finansow ego m ożemy o graniczyć do ko ntro li p rzestrze gan ia reguł tech niki praw odaw czej. Pow ażniejsze efek ty m ożna osiągn ąć jed y n ie w tedy, gd y ustabilizu je się p o lity k ą spo łeczno -gospodarczą na dłuższy o k res (np. na ok res planu perspektyw icznego , jeżeli zosta-nie on w reszcie opracow any) i usu zosta-nie się p rzyczy ny m ałej sk u tecz-ności praw od aw stw a gospod arczeg o i finansow ego. To zaś w ym aga już ro zw ażenia m ożliwości i sposobów realizacji teg o zabiegu.
5. O ceny p raw od aw stw a finansow eg o d ok o ny w an e są sy stem aty cznie w n au ce p raw a finansow ego, czem u służą liczne p u blik acje a r ty -kułowe i n iek tó re m onografie. Przez długi ok res ocen y te nie m iały żadnego od dźw ięk u w p rak ty ce. O statn io stan ten znacznie się p o -praw ił. W p łyn ęły na to nie tylko in terw en cje p ub licy styczne, lecz przede w szy stkim g en eraln a zm iana p od ejścia do roli praw a.
Isto tny w p ły w na p ra k ty k ę tw o rzen ia i po rządk ow ania p raw o d aw -stwa finansow eg o m iały również działania zw iązane z fu nkcjonow aniem w M inisterstw ie Sprawiedliw ości reje stru reso rtow y ch aktów p raw n ych oraz działalności NSA. Podobne na dzieje w iązać można z działaln ością T ry bu n ału K on sty tucyjnego .
D ecydu jący ch a ra k te r dla dalszych działań w zak resie do sko n ale-nia p raw o daw stw a finansow ego m ogą m ieć o cen y i p o stu la ty zaw arte w Raporcie o sta nie prawa, przy g o to w any m przez Radę L eg islacy jną4 i złożonym Prezesowi R ady M inistrów. N igdy d o tąd praw od aw stw o finansow e nie było ocenione w sposób tak oficjalny.
6. W śró d n ajc zęstszy ch wad p raw od aw stw a finansow eg o w y m ien ia-no do tychczas5:
a) zbyt w ielk ą liczbę aktów p raw n y ch z dziedziny p raw a fin an -sowego;
b) w adliw ą stru k tu rę źró deł praw a finan sow eg o (zwłaszcza zaś do -m in ację sa-m o istn ych uchw ał R ady M inistrów oraz reso rto w y ch aktó w praw n ych);
c) m ałą stabiln ość przep isó w praw a finansowego;
4 R a po r t o s i a n i e p r aw a, R a d a L e g is la c y jn a p rz y P re z e s ie R a d y M in is tró w , W a r -s z a w a 1985 (m p i-s p o w ie l., -s. 232). 5 C. K o s i k o w s k i , D z ia ła ln oś ć n o r m o d a w c z a w d z i e d z in i e f in a n s ó w PRL, ,,S tu d ia P ra w n o -E k o n o m ic z n e " 1976, t. X V I; N. G a j 1, Za g a d n i e n i a s ta b i ln o ś c i w p r a w i e f i n a n s o w y m , „ P a ń s tw o i P ra w o " 1980, n r 6; W . O l s z o w y , Rola t z w . p r a w a p o w i e l a c z o w e g o w o k r e ś l e n iu p r a w n o - f i n a n s o w e j p o z y c j i o b y w a te l a , „ S tu d ia P ra w n o -E k o n o m ic z n e " 1981, t. X X V I; M . M a z u r k i e w i c z , Zr ó dla p r a w a f i n a n -s o w e g o , [w:] S y s t e m i n s t y t u c j i p r a w n o - f i n a n s o w y c h PRL. I n s t y t u c j e o g ó ln e , re d . M . W e ra ls k i, t. I, W ro c ła w 1982, s. 91 i n.
d) og raniczon y i n ieuzasad nio ny niski stopień pu blik acji aktów p raw ny ch z dziedziny fin ansów (problem tzw. p raw a pow ielaczowego);
e) liczne m ank am enty tech niczn op raw n e aktów z dziedzin y p r a w a finansow eg o (w tym zwłaszcza; m ała p rzejrzy sto ść i czytelność a k tów, sko m plik ow any język, tw orzen ie now ej term inologii, brak p ow o -łan ia p od staw p raw ny ch w yd ania aktu, b rak lub zbyt k rótk i ok res
vacatio legis, nagm inn e w y daw anie aktó w działający ch z m ocą w
stecz-ną itd.);
f) po zorno ść efek tów w tzw. p orządko w aniu resorto w ego praw a finansowego;
g) lek cew ażen ie bądź w ręcz ucieczka od stosow an ia w szelkich m o-żliwych technik d osk onalen ia i p orządk ow ania praw a;
h) b rak k o ord yn acji działań p raw otw órczych pom iędzy różnym i ośrodkam i pro je kto w an ia lu b tw orzenia praw a finan sow eg o (M inister Finansów , Kom isja Plan ow ania, M inister Pracy, Płac i Spraw So cjal-nych, M inister H an dlu Zagran icznego, Prezes NBP);
i) b rak ko ntroli społecznej i zaw odow ej p ro cesu tw o rzen ia oraz stosow ania przepisów praw a finansow ego;
j) brak badań n ad sk utecznością funk cjon ow ania przepisów p raw a finan sow eg o, bądź też brak zain tereso w an ia ze stro n y re so rtu fin an sów w in spiro w an iu oraz k o rzy staniu z w ynikó w ty ch badań i w yk o -rzystyw an ia ich w procesie tw orzen ia (zmiany) p raw a finansowego.
7. Stosow ane do 1981 r. m etody i form y do sko nalenia p raw o d a w -stw a finansow ego by ły bądź ograniczone, bądź też d aw ały m ierne rezultaty. Ocena ta do ty czy tak że k o rzy stan ia przez p rak ty k ę z do ro b ku i prop ozycji zgłaszanych przez n auk ę praw a finansow ego. W sto -sun k u do po trzeb i m ożliwości w skrom ny m zakresie stosow an o form y ink orp oracji przepisó w praw a finansow ego, o graniczając się do zesta-w iania i to n iep ełn y ch zesta-w ykazózesta-w reso rtozesta-w ego p razesta-w a finansozesta-wego. N iem al całkow icie zan iech ano op racow y w ania ko m en tarzy do p rze -pisów p raw a finansowego. N ie stosow an o unifikacji p raw a finansowego, mimo że k o rzysta ono z w ielu insty tu cji p raw ny ch w yk ształco nych w obrębie in nych gałęzi praw a. N ie p o djęto na szerszą skalę próby h arm o nizacji sy stem u p raw a finansow ego, chociażby w ob ręb ie k r a -jó w RWPG. Nie k o rzystan o rów nież z insty tu cji k on so lid acji praw a. Rzadko stosow an o tak że n ow elizacje p rzep isów praw a finansowego. W niektó ry ch działach praw a finanso w eg o stosow ano natom iast za-biegi k o dy fik acy jn e (np. w p raw ie budżetowym , w p raw ie bankowym , w p raw ie dewizowym , w p raw ie finansowym ubezpieczeń). M ożna je d nakże twierdzić, iż zabiegi te b yły p od yk tow ane raczej pewn ą tra d y -cją, niż św iadom ą chęcią zastoso w an ia kodyfikacji. R ezultaty ty ch pró b nie b y ły zresztą zawsze udane.
8. Realizow ana od 1981 r. reform a gospo darcza w yw arła p ozy ty w -n y w pływ -na zm ia-nę do tych czasow ego praw o daw stw a fi-na-nsowego®. Poru szyła przede wszystkim sk o stn iałą i w ad liw ą stru k tu rę źródeł p ra -wa finansow ego, p rzyc zyn iając się zwłaszcza do w zro stu znaczenia u staw y i rozporządzeń w yk on aw czych (w m iejsce sam o istnych u ch wał R ady M in istrów i reso rtow y ch aktów praw nych).
Uchw alenie zaledw ie kilk u ustaw z dziedziny p raw a finansow ego spow odowało rad y k a ln e zm niejszenie liczby aktów p raw n y ch oraz p o -p raw ę ich stru k tu ry . Stw orzyło to jed no cześn ie -p rzesłanki i w aru nki dla m eryto ry czn ego (a nie ty lk o form alnego) u porządko w ania p raw o
-dawstw a resorto w eg o.
Poprawiła się stabilność obow iązy w an ia aktów praw n y ch z d zie-dzin y finansów , chociaż jest ona dalek a od doskonałości, a czasam i nadal skan daliczn a (np. w ielok rotn e zm ian y od 1982 r. u staw o g o s-po darce finanso w ej p rzed sięb iorstw p ań stw ow ych i o op odatk ow aniu j.g.u.). Zdecyd ow anie zwiększył się sto pień pu blik acji aktów p raw -n ych z dziedzi-ny na-nsów (-np. w p raw ie podatkow ym , w praw ie fin afin sow ym u bezpieczeń i częściowo w p raw ie bafinkowym ), chociaż P re -zes NBP n ad al woli p osłu giw ać się aktam i znanym i tylk o ich tw ó r-com (instruk cje bankowe). W pew nym stopn iu po praw iła się jakość form alna aktó w p raw ny ch z dziedziny finansów.
W w y n iku refo rm y go spod arczej każdy dział praw a finansow ego ma reg ulacje ustaw o w e, n a p od staw ie k tó ry ch w y daw ane są a k ty w y -konawcze. N iek tó re reg u lacje u staw ow e są jed n ak zby t blankieto w e, co odnosi się szczególnie do praw a b an kow eg o z 1982 r.7 Inn e zaś są zby t szczegółowe, co p ow o du je z ko lei p o trzebę w p row ad zania czę-stych zm ian i w yd aw ania tekstów jed no lity ch (np. u staw y o g osp o-d a rce finanso w ej p rzeo-d siębiorstw państw o wy ch). N ie zaw sze p raw i-dłowo k orzysta się z ak tu w yk onaw czeg o do ustaw y, w y d ając kilka tak ich aktó w zam iast jednego.
Reform a gosp odad cza stw orzyła nowe w aru nk i dla rozw oju p raw o daw stw a finansow ego. O baliła rów nież p ew n e m ity, k tó re b yły d o tychczas główną przeszkodą w do sk on alen iu p raw o daw stw a fin anso -w ego (np. m it o niem ożli-wości regu lo-w ania zagadnień fin anso-w ych w form ie u staw ow ej, m it o niem ożliwości pu bliko w an ia aktó w z dzie-dziny finansów, mit o po trzebie do ko ny w ania częstych zm ian w aktach z dziedziny finansów, mit o niecelow o ści k ontroli tw orzenia aktów p r a -w a finanso -w eg o itd.).
6 P a trz s z e rz e j: C. K o s i k o w s k i , W p ł y w r e f o r m y g o s p o d a r c z e j na s t a n p r a w a f i n a n s o w e g o PRL, „ P a ń s tw o i P ra w o " 1983, n r 6.
7 W a rt o z w r ó c ić u w a g ą , iż je s t to je d y n a u s ta w a z c a łe g o p a k ie t u u s ta w w p r o w a d z a ją c y c h re fo rm ę g o s p o d a rc z ą , k tó r a n ie p o d le g a z m ia n o m .
D ośw iadczenia zw iązane z tw orzeniem i sto sow aniem ak tów p raw -n ych z dziedzi-ny fi-n a-nsów z o kresu refo rm y go spo darczej staw iają rów nież w zupełnie innym św ietle zg łaszan e w nau ce p rop ozy cje ko -dy fikacji praw a finan sow eg o8.
9. D oskonalenie p raw o daw stw a finansow ego może mieć m iejsce p rzy zastoso w aniu różny ch m etod. Nie n ależy ich jed n ak trak tow ać a ltern aty w n ie lub w ybiórczo. Każda z nich służy bow iem nieco innym celom do raźny m i może być sto sow ana w ok reślon ych w arun kach , cho-ciaż w szy stk ie m ają n a celu sy stem aty zację w y daw any ch przepisów praw ny ch . Dlatego też nie zajm u jem y się d alej kw estiam i in k o rp o ra-cji, unifikara-cji, k on solidacji i n ow elizacji p rzep isów p raw a finansowego, pon iew aż są to zabiegi, k tó re nie są k o n k u ren cy jn e dla n ajw y ższej form y sy stem aty zacji p raw a, jak ą stano w i k odyfikacja praw a.
Proces k ody fik acji w y kracza poza sam ą techn ikę sy stem atyzacji i d osk on alen ia praw a. Zasadniczym celem k ody fikacji p raw a so cjali-styczneg o nie jest jed na k w prow adzanie rew o lu cy jn y ch przem ian, lecz u t r w a l a n i e pod w zględem praw n ym zdobyczy (zasad i instytucji), k tó re wniósł u stró j so cjalisty czny i k tó re służą socjalisty cznem u spo -łeczeń stw u 9.
Staw iając problem k ody fikacji so cjalistyczn eg o p raw a fin anso w e-go na leży p rzede wszy stkim rozw ażyć, czy w e-go spo darce so cjalisty cznej istn ieją now e, w łaściwe zm ienionym w aru nk om u stro jow ym i go -spo darczym urządzenia finansow e, k tó re od zw iercied lają istotę u stro ju i gosp od ark i so cjalistycznej w dziedzinie finansów. Chodzi także o stw ierdzenie czy urządzen ia te o kazały się w łaściw e dla realizacji zadań pań stw a i in teresów spo łeczeństw a socjalistycznego, czy po w in n y p odlegać u trw alen iu oraz ochro nie p raw nej. Z form aln eg o p u n k -tu w idzenia chodzi n ato m iast o stw ierdzen ie czy istniejące d otychczas zapisy n o rm aty w ne w dziedzinie finansów so cjalisty czny ch zasługują na m iano kodyfikacji.
10. Na p odstaw ie szczegółow ych ocen dotyczących ew olu cji zasad, in stytu cji finanso w ych i p raw a finan sow ego PRLln m ożna stw ierdzić, że stw orzono w Polsce po dstaw y do p rzep ro w adzen ia k odyfikacji p ra -wa finansow ego. Po w stały bowiem i u trw aliły się zasad y działalności finansow ej, do kon an o ujed no licen ia p ojęć i in sty tucji finansow ych. Znane są ich teo rety czn e i p rak ty czn e zale ty oraz wady.
8 C . K o s i k o w s k i , P r o b l e m y l e g i s l a c y j n e p o l s k ie g o p r a w a f i n a n s o w e g o i j e g o k o d y f i k a c j i , W ro c la w 1983. 9 H. R o t , J e d n o ś ć i p o d z i a ł y s y s t e m u p r a w a s o c j a li s t y c z n e g o , W ro c la w 1971, s. 160 i n. 10 Z a z b ió r ta k ic h o c e n u z n a ć m o ż n a o p r a c o w a n ia z a w a rte w S y s t e m i e i n s t y -t u c ji p r a w n o - f i n a n s o w y c h PRL, p o d re d . M . W e ra ls k ie g o , k -tó ry o b e jm u je p ię ć -to m ó w (w ty m d w a s ą w d ru k u ).
Mimo w y raźn ej niechęci do p rzeprow adzenia k ody fik acji praw a finanso w eg o p rezen to w an ej przez o rgany legislacy jn e, zwłaszcza zaś przez reso rt finansów, w o k resie Polski Ludowej doszło jed n ak do częściow ej ko dyfikacji praw a finansowego. R ozwijano ją jedn akże w form ie k ilk u o d ręb ny ch u staw lub uchwał R ady M inistrów. T en sposób działania prow ad ził do kod yfikacji p raw a finan sow ego w p oszczególnych jeg o działach, przy czym w n iek tó rych z nich był zaaw an -so w an y b ardziej (np. w p raw ie budżetow ym ), w p ozostałych zaś m niej lub w ogóle (np, w p raw ie finansow ym o rganizacji gospodarczych). Dlatego też nie utrw alo no po d w zględem techn icznopraw ny m p o d sta -w o-w y ch in stytu cji finan só-w so cjalisty czn ych, k tó re fu n k cjo n u ją -w całym system ie finansow ym państw a, a nie tylko w poszczególnych, w y -o dręb ni-o ny ch częst-o um -ownie d ziałach p raw a finans-ow eg-o, bądź też fu n kcjon ują tylko przejściowo.
Sto sow anie po zako dy fik acy jn ych m etod po rząd ko w ania praw a fi-nansow ego, zresztą w bardzo ograniczon ym zakresie, m iało c h arak ter bieżącej działalności leg isla cy jn ej i jak o tak ie nie mogło doprow adzić do osiągn ięcia w pełn i zad ow alający ch rezu ltató w . Szansę tak ą d aje po djęcie p ró b y pełnej k ody fik acji p raw a finansowego.
11. Jeżeli przez ko d yfik ację rozum ieć w yd anie aktów praw ny ch o bejm u jący ch w sposób system atyczn y p odstaw ow e norm y o k reślo nej gałęzi praw a, to z teg o p u n ktu w idzenia k o d yfik acja p raw a fin an -sow ego m oże być o cenion a jako w p ełni c e l o w a i p o t r z e b n a . Przem aw iają za n ią n astęp u jące w zględy:
a) po trzeb a u trw alen ia zasad i in sty tu cji finansow y ch w y k ształco -n ych w Polsce Ludowej i w yp ró b ow a-ny ch w tok u socjalistycz-n ej działaln ości finansowej;
b) po trzeba u trw ale nia p o w stałej w o kresie reform y g o sp o dar-czej pop raw nej wizji stru k tu ry źródeł p raw a finansowego;
c) po trzeba zapew nien ia p raw u finansow em u w iększej niż d o ty ch czas spójności przez n orm aty w n e ujęcie zasad ogólnych praw a fin an -sowego, zespa lający ch poszczególn e człony p raw a finansowego;
d) p o trzeba zapew nien ia p raw u finansow em u w iększej stabilności i pewności obowiązywania;
e) p otrzeb a zapew nien ia w iększej niż do tychczas znajom ości reguł i insty tu cji praw a finansow ego w śród społeczeństw a;
f) po trzeba zapew nien ia pew ności praw n ej w dziedzinie p raw a fi-nansow eg o, tzn. m ożliwości ustalen ia, jak ie no rm y obo wiązują oraz tego, jak ie decyzje stoso w an ia praw a są w ydaw ane. Użycie klauzul d ero g acyjn y ch nie sum uje bowiem brak ów pły nących z wielości aktów no rm aty w ny ch , g dy są one sprzeczne. K odyfikacja może tej w łaśn ie niep ew n ości sku teczn ie zapobiec.
12. Drugim zasadniczym p y tan iem jest p roblem m ożliwości, fo r-my, zakresu, sposobu i m etod p rzeprow adzenia ko dyfik acji p raw a finansow eg o. Pytania te są oczywiście ak tu aln e jed y n ie w tedy , gdy p o dzielim y tw ierdzenie o celowości i p otrzebie k ody fik acji p raw a fin an -sowego. Przyjm ując tak ie założenie, w y d a je się, że należało b y roz-ważyć, czy ko dyfik acja p raw a finansow ego m iałab y p rzy ją ć formę:
a) jedn ego aktu praw n ego (np. kodeksu ) rang i ustaw y, uzu pełn io -nego aktam i wykonaw czym i;
b) kilku aktów ustaw ow y ch (np. od rębn ie część ogólna praw a fi-nanso w eg o i poszczególne działy praw a fifi-nansow ego), u zu pełnio nych aktam i w ykonaw czym i;
c) ko d ek su finansow ego, lecz no rm ującego jed y n ie po dstaw ow e zasad y i in sty tu cje finansow e, z pozostaw ieniem m iejsca dla k o dy fi-kacji poszczególnych działów praw a finansowego.
Każda z tych propozy cji (a można ich przecież zestaw ić więcej), stanow i niew ątp liw ie o ko dyfikacji, ma jed n ak ró żny zakres, stopień tru dn ości w o praco w an iu oraz różn e k on sek w encje w stosow aniu. Każ-da z nich je st jedn akże m o ż l i w a do przygotow ania.
13. Nie ulega wątpliw ości, iż zabiegi ko d yfikacy jn e są bardziej atra k cy jn e w teo rii niż w prakty ce. Na gru ncie praw o daw stw a fin an -sow ego p aństw socjalisty czn ych p ró by tak ie są jed n ak p od ejm ow an e11. Do m iana p ierw szej ko dyfikacji finan so w ej p rete n d u je rum uń sk a u staw a o finansach z 1972 r. Je st ona najbliższa m odelow i k ody fik acji w y m ienio nem u w yżej w p kt 12a. Zaw iera bowiem zarów n o część ogól-ną, jak i część szczegółow ą oraz ty lk o dwie klau zule d elegacyjn e. Czy jest to jed nakże id eał rozw iązania legislacyjneg o, na k tóry m m oż-na b yłob y się wzorować? R aczej nie, poniew aż u staw a pełoż-na jest zw ro-tów nien orm aty w n ych , a system rum uński jest w yraźn ie o p arty na m odelu gospo darki scen tralizow an ej. Je st to system stab iln y i chyba d latego m ożliwe było sko dyfik ow an ie rum uń skiego p raw o daw stw a fi-nansow ego. Sami Rumuni p otw ierd zają natom iast, że ko d yfik acja ta spraw d ziła się w praktyce.
Inn y c h arak ter ma ko d yfik acja finansow a na W ęg rzech, a w ięc w państw ie, w k tóry m sto suje się zd ecen tralizow any m odel g osp o-darczy. Próby kod yfik acji fin ansow ej dok onano w ustaw ie z 1979 r. o finansach państw ow ych . Ustawa ta zaw iera w gru ncie rzeczy k o -dy fikację części ogólnej p raw a finansow ego, og ran iczonej do zasad praw a finansowego. Obok n iej fun kcjo nują zaś od ręb ne u staw y i a k ty p raw n e rządu, norm ujące poszczególne działy praw a finansowego. Jest to więc m odel w ym ienion y w yżej w p kt 12b.
11 P a lrz s z e rz e j: С. К o s i к o w s к i, P r ó b y k o d y f i k a c j i p r a w a f in a n s o w e g o w R u m u n i i i na W ę g r z e c h . „ F in a n s e " 1983, n r 7— 8.
14. W 1983 r. zgłoszono p ro je k t kod yfik acji polskiego praw a fin an -sowego, k tó ry m odelowo od po w iadałb y sy tu acji w ym ien io nej w pkt. 12a12. Propo no w an o p rzyjęcie k od ek su finansow ego z częścią ogólną i szczegółow ą. W edłu g p rzepro w adzon ych obliczeń k o dy fik acja w tej po staci m ogłaby spow odować to, iż w m iejsce ok. 1000 ak tó w p raw nych z dziedziny finansów, po uchw alen iu ko deksu finan sow eg o p o -zostałoby ok. 150 aktów, w tym w iększość aktów, k tó re po śred nio lub częściowo no rm u ją zagadnienia finansow e i k tó ry ch nie m ożna w y e lim inować. Kody fikacja zlim ien iłab y isto tn ie stru k tu rę źródeł praw a fin an sowego, p row adząc zwłaszcza do zw iększenia roli u staw y (25% a k -tów zam iast obecn ych 9%), nie pow o d ując jedn ocześnie zm niejszenia roli rządu (27% ak tó w zam iast obecnych 24% aktów).
Prop ozycja ko dyfik acji praw a finan so wego w postaci ko d eksu finansow eg o, mimo iż połączona została ze zgłoszeniem k on k retn eg o p ro -jektu, nie w y w o łała w k ra ju w iększeg o zain tereso w an ia w teo rii13, a tylko pew ne zain tereso w anie w p ra k ty c e 14. Licząc się z takim ob ro -tem sp raw y zgłoszono rów no cześnie prop ozycję, ab y rozw ażyć co n a j-m niej j-m ożliwość przeprow ad zenia kod yfik acji fin ansow ej w sposób etatow y . Pro po now an o zatem rozpocząć k od y fik ację od części ogólnej praw a finansow ego, aby w ten sposób p rzyg o to w ać d o bry g ru n t dla do sko nalenia ko dy fik acji po szczegó lnych działów praw a finansow ego.
15. W y d aje się, iż w tym w łaśnie k ieru n k u idą sform ułow ania za-w a rte za-w Raporcie o stan ie praza-wa, k tó re brzm ią następ u jąco:
„ D o ś w ia d c z e n ia te [tj. d o ś w ia d c z e n ia z o k re s u re fo rm y g o s p o d a rc z e j — d o p. C. K.] z a c h ę c a ją d o w y s u n ię c ia p o s tu la tu p o d ję c ia p ra c n a d p rz y g o to w a n ie m p e łn e j k o d y fik a c ji p ra w a fin a n s o w e g o . B y ło b y to p rz e d s ię w z ię c ie n a d e r p o ż ą d a n e , p o n ie w a ż d o p r o w a d z iło b y d o p e łn e g o u p o r z ą d k o w a n ia te j g a łę z i p ra w a , a w s z c z e g ó ln o ś c i u s u n ę ło b y i s t n ie ją c e ta m s p rz e c z n o ś c i i lu k i. P o n a d t o n ie p o m ie rn i e u ła tw iło b y s to s o w a n ie t e j g a łę z i p ra w a , d o p ro w a d z a j ą c je d n o c z e ś n ie d o z m n ie js z e n ia lic z b y o b o w ią -z u ją c y c h p r -z e p is ó w i ich w ię k s -z e j s ta b iln o ś c i. J e s t to j e d n a k ż e -z a d a n ie b a rd -z o tr u d n e d o p r z e p ro w a d z e n ia i d la te g o n ie w y d a je s ię , a b y p rz e d ro k ie m 1990 p ra c e n a d tą k w e s tią m o g ły w y j ś ć p o z a z a k re s p r a c s t u d y jn y c h , p rz y g o to w u ją c y c h k o n c e p c ję w s p o m n ia n e j k o d y fik a c ji. Z a d a n ie ta k ie p o w in n o b y ć j e d n a k p o d ję te ju ż te ra z p rz e z k o m p e te n tn y z e s p ó l k o d y fik a c y jn y p o w o ła n y p rz e z P re z e s a R a d y M in is tró w i p ra c u ją c y w ś c isły m z w ią z k u z M in is tre m F in a n s ó w " 15.
’* K o s i k o w s k i , P r o b l e m y l e g i s l a c y j n e p ols k ie g o .. ., s. 81— 162. 1! J e d y n a re c e n z ja z p ra c y o p u b lik o w a n a z o s ta ła p rz e z E. T e g l e r a , w „ Z e s z y ta c h N a u k o w y c h U n iw e r s y te tu S z c z e c iń s k ie g o ” 1986, P ra c e I n s ty tu tu P ra w a i A d -m in is tr a c ji, n r 4, s. 103— 106. 14 P ro p o z y c je a u to r a z n a la z ł y z a in t e r e s o w a n ie w p ra c a c h R a d y L e g is la c y jn e j p rz y P re z e s i e R a d y M in istró w . 15 R ap ort o s t a n ie p r a w a , s. 170.
W moim p rzeko n an iu p ro po zy cja ita nie może pozostać o b ojętna przed e w szystkim dla środ ow iska ak adem ickieg o praw n ików -finan - sowców.
16. W śród gałęzi praw a są takie, k tó ry ch k o dy fik acja nie jest m o -żliwa lub b yłaby co n ajm n iej tru d na do w yk onania. W tym rzędzie w ym ien ia się zw ykle praw o adm in istracy jn e i p raw o finansowe. Je d -no cześnie jed n ak nie rezy gn uje się z p ró by sk ody fikow an ia tych d y s-cyplin, co ma w idoczne m iejsce w odn iesieniu do p raw a ad m in istra-cyjnego. O statn io p o djęto się n aw et tru d u sk ody fik ow ania przepisó w og ólny ch p raw a ad m in istra cy jn eg o 16.
W y d aje się, że w dziedzinie p raw a finansow ego sy tu ac ja jest o ty le lepsza, iż istn ieje większa spójność pom iędzy poszczególnym i działam i praw a finansowego. Dlatego też można w łaśnie propo now ać rozp o-częcie pełn ej ko dyfik acji praw a finansow ego od ko dyfik acji jej części ogólnej. W tym zakresie m ożna b yłob y k orzystać tak że z k oncepcji i doświadczeń p ły nący ch z prac nad przepisam i ogólnym i p raw a a d -m inistracyjnego .
Zakłada się, że przyszła ustaw a o przepisach og ólny ch praw a ad -m inistracy jn ego -m iałab y -m. in.:
a) u jedn olicić po dstaw y p raw n e działan ia org anó w adm in istracji p ań stw o w ej;
b) u norm ow ać p odstaw o w e i w spó ln e in sty tu cje dla różnych d zia-łów p raw a adm in istracy jn ego , a zwłaszcza w y pełnić luki, k tó rych ist-n ieist-nie u tru dist-n ia sto sow aist-nie p raw a m aterialist-nego ;
c) ujedn olicić p raw n e form y działania organów ad m inistracji; d) ujed nolicić p odstaw ow ą a p aratu rę pojęciow ą;
e) u stalić po dstaw ow e zasad y d ziałan ia adm in istracji, zwłaszcza w zak resie załatw ian ia przez nią sp ra w w sferze tzw. luzów d ecy zy j-nych.
17. K odyfikacja części ogólnej p raw a finanso w eg o m ogłaby mieć p od ob ny zasięg i ch arak ter, chociaż nie p ow inn a stanow ić d okładnego odw zorow ania ko ncepcji p rzep isów ogóln ych p raw a ad m in istracy jn eg o. Chodzi bow iem nie tylk o o un orm ow an ie części og ólnej p raw a fin an -sowego, lecz jed nocześn ie o stw orzen ie pew n ej nad bu do w y term in ologicznej i p raw n ej w obec ak tó w k od yfik ujących p ozostałe działy p ra -wa finansowego.
W kod yfikacji części og ólnej p raw a finansow ego m og łyb y znaleźć się trzy g ru py po stanow ień :
111 P a trz J . S w i ą t k i e w i c z , I n fo r m a c j a o p r ac a c h Z e s p o ł u P r a w a A d m i n i s t r a c y j n e g o na d w s t ę p n y m p r o j e k t e m u s t a w y . P r z e p i s y o g ó l n e p r a w a a d m i n i s t r a c y j -n e g o , w rz e s ie ń l lJ86 (m a teria ! p rz e z n a c z o n y d la c z ło n k ó w R a d y L e g is la c y jn e j).
1) zasad y i fu nkcje publicznej działalności finansow ej,
2) po dstaw ow e in sty tu cje finan sowe oraz zasad y ich fun k cjo no -wania,
3) sy stem zarządzan ia w dziedzinie finansów.
Do dy sku sji pozostają zarów n o w ym ien io ne trzy g ru p y p o stan o -wień, jak i ich tre ść oraz sposób ujęcia. Tem u pow inny by ć p ośw ięcone prace stud y jn e, o k tó ry ch m owa w Raporcie o sianie prawa.
18. W p ierw szej części p ro po n o w an ej k ody fik acji po w inna być w y rażon a isto ta pu blicznej działalności finanso w ej w go sp od arce so -cjalisty cznej, a tak że jej zakres oraz p o dstaw y u stro jow e i g o sp od ar-cze. N astępn ie u regulow ać można zasad y publicznej działalności fi-n afi-n sow ej, sięg ając do uo gólfi-nień zgłoszofi-nych w fi-n au ce17. W tej części pow inn o także nastąpić ujed n olicen ie term inologii używ anej w p raw ie finansowym , bądź też recyp ow anej z in nych gałęzi praw a, gd y chodzi 0 m aterialn e p o dstaw y działalności finansow ej (środki finansowe). C e-low ym w y d aje się również p o dk reślen ie p od staw ow ych funkcji pu blicznej działalności finansow ej oraz o k reślen ie form ich realizacji. O k re -ślając sty m ulacy jn y ch arak te r działalności finanso w ej należało by u n o rm ować po dstaw o w e zasad y tw orzenia i sto sow ania bodźców o raz san k -cji finansow ych.
19. W drug iej części pro p on ow anej ko dyfik acji m iałaby m iejsce regu lacja p raw na p od staw o w ych insty tu cji finanso wy ch o raz zasad, na k tó ry ch pow in no o pierać się ich w prow adzenie do sy stem u fin an so -w ego i sto so-w anie -w prak tyc e. M am y tu taj na m yśli tak ie in sty tucje, jak: budżet pań stw a i bu dżety lokalne, różn e form y p raw n e dochodów 1 w y d atkó w budżetow ych, pien iądz jako in sty tu cja praw no fin an sow a, w arto ści dewizowe, k red y t bankow y, oszczędności pieniężne ludności, lo k aty budżetow e, fundusze celow e, przychód, dochód, koszty , zysk, stra ta itd. W yliczenie to jest tylko przyk ład ow e i z pew nością dalece niep ełne. Je st ono do u stalen ia w edłu g p rzy jętego , jed no liteg o k r y terium . Sądzę, że powinno nim być to, czy in sty tu cje te dotyczą ca -łego system u finansow ego i są w sp ólne dla poszczegó lnych działów p raw a finansowego.
20. W trzeciej części p rop on o w an ej ko dy fikacji znalazły b y się p o-stan ow ien ia, k tó ry ch b rak bodajże najpo w ażniej odbija się na rezu l-tata ch publicznej działalności finansow ej. M amy tu ta j na m yśli brak pew n ych na drzędn ych zasad praw n y ch o k reślający ch status praw
no-17 N p . do u ję c ia p re z e n to w a n e g o p rz e z K u r o w s k i e g o , op. cit., s. 22 i n.
lu b p rz e z M . W e r a l s k i e g o , I n s t y t u c j e p r a w n o - f i n a n s o w e a p r a w o f in a n s o w e ,
[w:] S y s t e m i n s t y t u c j i p r a w n o - f i n a n s o w y c h PRL, s. 27 i n., p o r. t a k ż e C . K o s i -k o w s -k i , Z a g a d n i e n i e z a s ad w y o d r ę b n i o n y c h g a łę z i p r a w a s o c j a li s t y c z n e g o (na p r z y k ł a d z i e p r a w a f in a n s o w e g o PRL), „ Z e s z y ty N a u k o w e U Ł" 1973, s e ria I, z. 99.
finan sow y po dm iotów publicznej, działalności finan sow ej, "ich u p ra w -n ień i ob owiązków praw -no fi-na-n so w y ch oraz form p raw -n y ch ich rea li-zacji oraz o ch ron y p raw n ej. W tej części p ow inn y by ć także sform ułow ane p odstaw ow e zasady sy stem u zarządzania w dziedzinie fin an -sów, z ok reśleniem funkcji, podm iotów oraz form praw n y ch zarządza-nia. Odnosi się to zw łaszcza do u reg ulo w an ia zasad prog ram o w an ia p olity k i finan so w ej państw a, zasad tw o rzen ia p raw o d aw stw a finan sow ego, zasad p lano sow an ia finansosow ego, form p rasow n yc h realizacji sto -su nk ów praw no finan so w y ch i zasad p o stęp o w ania finan sow eg o oraz organizacji i zasad k on tro li finan sow ej.
21. W ko dyfikacji części ogólnej praw a finansow ego m ożna w idzieć w iele zalet, lecz nie m ożna zapom inać o liczn ych n ieb ezpieczeń -stwach. M ożna przecież m ieć wątpliw ości, czy w ogóle istn ieje część ogólna praw a finansow ego w sensie teo rety czny m i czy w obec tego istn ieje przed m iot zam ierzon ej kod yfikacji? M ożna żywić obaw y, czy teg o ro dzaju k od yfik acja nie spro w adzi się do n ad ania ch a rak teru n orm aty w n ego pew nym treściom , k tó re tak iego ch arak teru nie m ają i m ieć nie powinny. Trzeba w reszcie liczyć się z tym, że taka k o d y fik acja m oże p rzy brać ch ara k te r no rm b lankietow ych , a przez to n ie -groźnych, lecz i n iep o trzeb ny ch w prak tyce.
W y d aje się, że nie można nie do strzeg ać tych w ątp liw o ści i n ie -bezpieczeństw , lecz jed nocześn ie tylko z tego po wo du rezy g no w ać z p ró by p rzy go tow ania tak ie j ko dyfikacji. M ożna bowiem w iele zy -skać, nic nie tracąc. W iele zależy przecież od w artości techniczn o- p ra w n ej tak iej propozycji. Musi być ona jedn akże po przedzona p r a -cami stu dyjny m i. Konieczne jest bowiem u w zględ nien ie n ie-ty lk o og ólny ch zasad tw orzenia p ra w a 18, lecz także zasad tw orzenia p raw a fin an -so w ego 19.
22. Przeprow adzone rozw ażania up ow ażniają do stw ierd zen ia, ze: a) k od yfikacja praw a finansow eg o w PRL jest celow a i potrzebna; b) k o dy fik acja p raw a finansow ego w PRL jest możliwa;
i---— 15 F o r. m . in. J . B a f i a , Z a s a d y I w o r z e n h p r aw a, W a rs z a w a 1980; S. W r o n -k o w s -k a , P r o b l e m y r a c j o n a l n e g o t w o r z e n ia p ra w a, P o z n a ń 1982, J . W r ó b l e w -s k i , T e o r ia r a c j o n a ln e g o t w o r z e n i a p r a w a , W ro c ła w 1985. 19 B. B r z e z i ń s k i ( Za s a d y t w o r z e n i a p r a w a f i n a n s o w e g o , „ P a ń s tw o i P ra w o ” 1986, n r 5, s. 67— 75), w y m ie n ia n a s t ę p u ją c e z a s a d y : 1) r e s p e k t o w a n i a p ra w i p r a -w id ło -w o ś c i e k o n o m ic z n y c h ja k o g ra n ic re g u la c j i p ra -w n o fin a n s o -w e j, 2) p rz e w id y -w a n ia k ró t k o o k re s o -w y c h i d łu g o o k r e s o -w y c h s k u tk ó -w r e g u la c ji p ra -w n o fin a n s o -w e j, 3) u w z g lę d n ie n ia s k u tk ó w r e g u la c j i p r a w n e j w r ó ż n y c h o g n iw a c h s y s te m u f in a n s o -w e g o , 4) o g ra n ic z e n ia -w p ły -w u d e p re c ja c ji p ie n ią d z a n a tr -w a ło ś ć p rz e p is ó -w p ra -w a fin a n s o w e g o , 5) p ły n n o ś ć z m ia n w y s o k o ś c i o b c ią ż e ń i ś w ia d c z e ń fin a n s o w y c h , 6) o c h ro n y in te re s u fin a n s o w e g o p a ń s tw a .
c) k o dy fik ację p raw a finanso w eg o m ożna przep row adzić cało ścio -wo lub etapow o, p rzy czym w jed ny m i drugim w yp ad ku n ależałob y rozpocząć ją od sko dyfiko w an ia części ogó lnej p raw a finansow ego;
d) p race n ad ko d y fik acją części ogó ln ej praw a finan sow eg o p ow in n y być p o d jęte bez zwłoki; w tym celu n ależało by p od jąć szerszą d y sku sję teo re ty c zn ą w środ ow isku p raw nik ów fin an sow ców oraz w n io -skować ew en tualn ie o pow o łanie kom isji k o dy fik acyjnej w sk ład zie i w try b ie zapropo now an ym w Raporcie o stanie prawa-,
e) w pierw szym etap ie p ra c stu d y jn y ch i działań, p ro jekto daw czy m pracom k o dy fikacy jn y m pow inn a p atro no w ać Rada L eg islacy jna przy Prezesie R ady M inistrów , nie zaś M inister Finansów , chyba że w yrazi on p ełn e i au ten ty cz n e zain tere so w an ie tym i pracam i. N ato m iast w fa-zie p rac p ro jek to d aw czy ch udział p rzed staw icieli reso rtu finansów, banków, zakład ów ubezpieczeń b yłby niezbędny.
K a te d r a P ra w a F in a n s o w e g o i P ra w a Z a rz ą d z a n ia G o s p o d a r k ą N a ro d o w a
U n i w e r s y te t Ł ód zki
W d y s k u s ji w z ięli u d z ia i; p ro f, d j h a b . K ry s ty n a J a n d y - J e n d r o ś k a (U n iw e rs y te t W ro c ła w s k i), do c . d r h a b . R y s z a rd M a s ta ls k i (U n iw e rs y t e t W ro c ła w s k i), d o c . d r ha b . A n d rz e j B oro d o (U n i w e rs y te t im . M. K o p e rn ik a w T o ru n iu ), do c. d r h a b . M a re k M a z u rk i e w ic z (U n iw e rs y te t W ro c ła w s k i), prof, d r h a b . J a n G łu c h o w s k i (U n iw e rs y te t im . M . K o p e rn ik a w T o ru n iu ), do c . d r h a b . J e r z y M a łe c k i (U n iw e r s y te t im . A. M ic k ie w ic z a w P o z n a n iu ), pro f, d r J a n u s z W ie rz b ic k i (A k a d e m ia E k o n o m ic z n a w P o -z n a n iu ), do c . d r h a b . E u g e n iu s -z T e g le r (U n iw e r s y te t S -z c -ze c iń s k i), pro f, d r ha b . L eo n K u ro w s k i (U n iw e rs y te t W a is z a w s k i), p ro f, du- h a b . N a ta li a G a jl (U n iw e rs y te t Ł ód zk ij, do c. d r W ła d y s ła w W c p s ię ć (U n iw e rs y t e t J a g ie llo ń s k i), d oc . d r h a b . T e re s a D ę b o w s k a -R o m a n o w s k a (U n iw e rs y te t Ł ó dzk i), pro f, d r h ab . A p o lo n iu s z K o s te c k i (U n iw e r s y te t J a g ie llo ń s k i), p ro f, d r h a b . C e z a r y K o s ik o w s k i (U n iw e rs y te t Ł ó dzki).
C e z a r y K o s i k o w s k i
T H E PRO BLE M O F C O D IFIC A T IO N O F T H E PO L IS H F IN A N C IA L L A W
T h e p ro v is io n s o f fin a n c ia l la w p la y a n im p o r ta n t ro le in re g u la tio n of s o c ia l, p o litic a l a n d e c o n o m ic p h e n o m e n a . It is s e lf -e v id e n t a n d p a r tic u l a r ly s p e c ta c u la r a t th e tim e of in tro d u c in g s tr u c tu r a l a n d e c o n o m ic re fo rm s . It o b lig e s th e le g is la to r to c a re s p e c ia lly fo r th e s h a p e a n d s ta l e of f in a n c ia l le g is la tio n ,
F o rm a tio n a n d k e e p in g a h ig h s u b s ta n ti a l a n d le g a l s ta n d a r d o f fi n a n c ia l l e g i-s l a tio n ii-s d iffic u lt. It r e i-s u l ti-s fro m i-s e v e ra l re a i-s o n i-s . F iri-s t of a ll w e i-s h o u ld p o in t h e re to t h e d e p e n d e n c e of t h e n o rm s o f f in a n c ia l la w o n t h e a s s u m p tio n s of s o c io - -e c o n o m ic p o lic y o f th e s ta te . T h e n e e d of s e c u rin g a fl e x i b ility of th e n o rm s o f fin a n c ia l la w r e s u l ts in th e ir s tro n g d y n a m ic s , w h ic h a f fe c ts t h e s ta b il it y o f t h e f in a n c ia l la w in fo rc e . F in a n c ia l la w , a s a b r a n c h of la w , is e x te n s iv e a n d its r a n g e is n o t s t ri c tl y lim ite d . O n th e o t h e r h a n d , i t c o m b in e s w ith o th e r b r a n c h e s o f la w . A s a -result, le g a l r e g u la tio n s of f in a n c ia l p h e n o m e n a e x is t a ls o o u ts id e th e a r e a of th e n o rm s of fin a n c ia l la w . A n o t h e r d iff ic u lty is th e fa c t t h a t w ith in f in a n c ia l la w t h e r e a re s e v e ra l r e l a t i v e ly in d e p e n d e n t s e c tio n s , w h ic h r e s u lts in c r e a tio n of s e p a ra t e le g a l r e g u la tio n s , n o t a lw a y s c o m p le te , c o n s is t e n t a n d c o h e s iv e , o r fo rm in g a u n ifo rm le g a l s y s te m . F in a n c ia l la w h a s n o n o rm a t iv e ly r e g u -la te d g e n e ra l fo rm u -la tio n , a lth o u g h it a p p lie s s p e c ific f in a n c ia l in s titu tio n s , c o m m o n to p a r ti c u la r s e c ti o n s o f f in a n c ia l law .
It d o e s n o t m e an , h o w e v e r, t h a t th o s e a r e re a s o n s w h ic h p re v e n t from fo rm a -tio n of p r o p e r fin a n c ia l law . N e ith e r th e y a r e (rea so ns n o t to o v e rc o m e . T h e d e p e n d e n c e of th e n o rm s of fi n a n c ia l la w o n th e a s s u m p tio n s of s o c io -e c o n o m ic p o lic y of th e s ta te is b ila te ra l. A f te r a ll, th e p rin c i p le s a r e m o s tly c h a n g e d b e c a u s e t h e y a r e lit tle e ffe c tiv e in p ra c t ic e . T h e la c k of e ffe c tiv e n e s s is th e n a re s u l t of p o o r fin a n c ia l le g is la tio n . C o n s e q u e n tly , to o v e rc o m e th e r e s u l t it is f irs t n e c e s s a r y to e lim in a te th e re a s o n .
T h e P o lis h fin a n c ia l la w is o fte n a n o b je c t of c ritic is m , b o th in th e d o c tr in e of fi n a n c ia l la w a n d in p r e s s p u b lic a tio n s . A tte m p ts a re m a d e to im p ro v e t h e f in a n c ia l la w . H o w e v e r, t h e y a re o f lim ite d c h a r a c t e r, d o n o t r e a c h t h e p o in t, h a v e n o ra d ic a l c h a ra c te r . In c o n s e q u e n c e th e re s u lts a ls o a r e n o t s a tis f a c to r y . T h e a u t h o r of th is p a p e r b e lie v e s t h a t a ll k n o w n m e th o d s of im p ro v in g th e f in a n c ia l le g is la tio n , n a m e ly in c o rp o r a tio n , u n ific a tio n , c o n s o lid a tio n a n d n o v e li z a tio n , s h o u ld b e a p p li e d p a ra lle l . H e a ls o s u g g e s ts a c o d if ic a tio n of fi n a n c ia l la w , re fe rrin g to s u c h a tt e m p ts in R u m a n ia a n d H u n g a r y , a n d p o in ts to its p u r p o s e fu l n e s s e x p re s s e d in th e „ R e p o rt o n th e S ta te o f L aw ", w o rk e d o u t b y th e L e g i s la tiv e C o u n c il in 1980 for th e p re m ie r.
In t h e a u th o r's o p in io n , th e fo llo w in g re a s o n s re c o m m e n d th e p u r p o s e a n d n e e d o f c o d ific a tio n of f in a n c ia l la w in P o la n d :
1) th e n e e d o f c o n s o lid a tio n o f fi n a n c ia l p rin c ip le s a n d in s tit u tio n s fo rm e d a n d p ro v e d in s o c ia lis t fin a n c ia l p ra c tic e ;
2) th e n e e d o f c o n s o lid a tio n o f t h e p ro p e r s t r u c tu re o f th e s o u rc e s o f fin a n c ia l law , e s t a b l is h e d in t h e p e rio d of e co n o m ic re fo rm ;
3) t h e n e e d o f m a k in g th e f in a n c ia l la w m o re c o n s is t e n t t h a n b e fo re , th ro u g h a s t ro n g e r n o rm a tiv e f o rm u la tio n of th e g e n e r a l p rin c ip le s of f in a n c ia l la w , jo in in g its p a r ti c u la r s e c tio n s ;
4) th e n e e d of s e c u ri n g a s tr o n g e r s t a b i li ty a n d re li a b i lit y o f fin a n c ia l l a w ; 5) th e n e e d o f a w id e r th a n b e fo re p o p u l a ri z a tio n of th e ru le s a n d in s tit u tio n s of fin a n c ia l l a w in th e c o m m u n ity .
In a n o th e r p a p e r th e a u th o r h a s p r e s e n te d a c o n c r e te p r o j e c t of a fin a n c ia l c o d e (T he L e g is la ti v e P r o b le m s o l t h e P o lis h F in a nc i a l L a w a n d I ts C o d ili c a ti o n , W r o c la w 1983). H e h a s a ls o c a lc u la t d th a t s u c h a n a c t c o u ld re p la c e a b o u t 1.000 le g a l a c t s on fin a n c e s . B e sid e th ? fin a n c ia l co d e, n u m e ro u s e x e c u tiv e re g u -la tio n s of th e g o v e rn m e n t a n d of th e m in i s t e r of fin a n c e w o u ld b e n e c e s s a r y .
S u p p o rtin g h is fo rm e r s u g g e s tio n , th e a u th o r th in k s th a t th e p ro c e s s o f c o d i-fic a tio n of fin a n c ia l la w s h o u ld b e d iv id e d in to tw o s ta g e s : f ir s t to w o r k o u t a d ra ft b ill o n g e n e ra l r e g u la tio n s o f fi n a n c ia l la w , a n d o n ly n e x t to c o d ify
s e p a r a te s e c tio n s of fin a n c ia l la w . In c o d ific a tio n of th e g e n e ra l s e c tio n of fin a n c ia l la w it h a s b e e n s u g g e s t e d to r e g u la te :
1) th e p rin c ip le s a n d fu n c tio n s of p u b lic fin a n c ia l a c ti v ity ;
2) th e b a s ic f in a n c ia l in s titu t io n s a n d th e p rin c ip le s of t h e ir o p e ra tio n ; 3) th e s y s te m of m a n a g e m e n t in th e s p h e re of fin a n c e s .
T h e a u th o r th in k s t h a t th e fir s t s ta g e is m o re d iffic u lt th a n t h e c o d ific a tio n of p a r tic u la r s e c tio n s of fin a n c ia l la w , w h ic h in fa c t a re a lr e a d y p a rtl y c o d ifie d . A t t h e s a m e tim e , h o w e v e r, h e t h in k s t h a t a c o d if ic a tio n o f t h e g e n e r a l s e c tio n of fi n a n c ia l la w is p o s s ib le , a n d s u g g e s ts c r e a ti o n of a c o d ific a tio n c o m m itte e .
