Dylematy dotyczące aktywnej roli państwa w obszarze rolnictwa

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 863. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2011. Dariusz Żmija Katedra Polityki Ekonomicznej i Programowania Rozwoju. Dylematy dotyczące aktywnej roli państwa w obszarze rolnictwa 1. Wprowadzenie We współczesnej gospodarce rynkowej interwencjonizm państwowy jest na trwale związany z procesami organizowania oraz koordynowania działalności gospodarczej. Rynek w mniejszym lub większym stopniu podlega bezpośrednim lub pośrednim regulacjom państwowym, a kontrowersje z tym związane dotyczą raczej zakresu i stopnia aktywności państwa, oceny poziomu niesprawności rynku oraz oceny skuteczności prowadzonych przez państwo działań. Interwencjonizm państwa w gospodarkę rynkową wywodzi się z etatystycznej koncepcji zawodności rynku, która powstała na podstawie teorii keynesowskiej i ekonomii dobrobytu1. W tym nurcie ekonomii sformułowano twierdzenia o wadach rynku, dotyczące m.in. niesprawności regulacji rynkowej odnośnie do kwestii dochodowej (alokacji i podziału), stabilizacji, a także relacji między efektywnością w sensie Pareta a sprawiedliwością społeczną. Przyjęte założenia dotyczące tych niesprawności stały się uzasadnieniem dla aktywnej i wielozakresowej interwencji państwa w procesy gospodarcze. Funkcjonowanie rynku rolnego, a także związane z nim kwestie dotyczące kryzysów rolnych (nadprodukcji), zagadnienia agrarne czy dysparytet dochodowy stały się argumentami potwierdzającymi słuszność postulatów przedstawicieli tego nurtu. Interwencjonizm państwa w rolnictwie jest polityką czynnego oddziaływania państwa na dokonujące się w nim procesy gospodarcze i społeczne. W gospodarce rynkowej polityka rolna jest zatem formą interwencji państwa w funkcjonowanie mechanizmu rynkowego, podejmowaną w celu jego stabilizacji. 1 Ten nurt ekonomii jest krytykowany przez przedstawicieli ujęcia antyetatystycznego, którego podstawą jest twierdzenie o ekonomicznej zawodności państwa..

(2) Dariusz Żmija. 54. Przedmiotem niniejszego opracowania jest problematyka związana z aktywną polityką państwa w obszarze rolnictwa. Szczególną uwagę zwrócono na specyficzne cechy rolnictwa i produkcji rolnej oraz inne przesłanki implikujące potrzebę ingerencji państwa w sektorze rolnym. Zaprezentowane zostały również zasadnicze cele interwencjonizmu państwowego w rolnictwie oraz skutki, jakie niesie z sobą aktywna polityka państwa w tym zakresie. 2. Podstawowe przyczyny ingerencji państwa w rolnictwo Rozważając problem ingerencji państwa w rolnictwo w kategorii perspektywicznej konieczności czy interesów określonych producentów rolnych, warto przypomnieć tezę J.K. Galbraitha, który próbuje wyjaśnić uzależnienie rolnictwa od państwa teorią siły przeciwnej. Ekonomista ten zauważa, że wraz z postępem technicznym, dokonującym się w wielu dziedzinach gospodarki narodowej, nasila się proces koncentracji, który prowadzi do zmniejszenia się lub wręcz eliminacji konkurencji wśród producentów i powstawania monopoli. Dalszy rozwój gospodarki możliwy jest jednak dlatego, że konkurencja ta zostaje zastąpiona „siłami przeciwnymi” partnerów rynkowych, którymi są stowarzyszenia konsumenckie i związki zawodowe. Partnerzy ci potrafią złamać potęgę rynkową monopoli. Niestety, rolnictwu do tej pory nie udało się utworzyć owej „siły przeciwnej”, zwłaszcza jeżeli chodzi o zbyt produktów rolnych, dlatego też państwo powinno zaangażować się w proces jej tworzenia2. Inny amerykański ekonomista J.E. Stiglitz jako główne przyczyny ingerencji państwa w rolnictwie wymienia niekompletność i niedoskonałość rynków związanych z działalnością rolniczą, występowanie zjawiska kosztów i efektów zewnętrznych, konieczność dostarczania rolnictwu dóbr mających charakter publiczny, zmniejszanie skutków niedoskonałości informacji (np. korzystanie z doradztwa rolniczego) i problemy związane z podziałem dochodów, które według niego są najprawdopodobniej najważniejszą przyczyną 3. Stiglitz zwraca ponadto uwagę na stosunkowo wysoki poziom ryzyka, jaki jest związany z prowadzeniem działalności rolniczej, a także na nieskuteczność przeciwdziałania i zapobiegania temu ryzyku4.. 2 W.J. Ciechomski, Interwencjonizm państwowy w rolnictwie i obrocie rolnym, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 1997, s. 27.. 3 J. Wilkin, Polityka rolna państwa: poziom niezbędnej aktywności, „Ekonomista” 1994, nr 4, s. 495.. J.E. Stiglitz, Some Theoretical Aspects of Agricultural Policies, „The World Bank Research Observer”, January 1987, vol. 2, nr 1, s. 52. 4.

(3) Dylematy dotyczące aktywnej…. 55. W dyskusjach dotyczących ingerencji państwa w rolnictwo formułowane są zatem różnego rodzaju argumenty potwierdzające lub podważające sens prowadzenia tego typu polityki. Zdaniem F. Tomczaka do głównych argumentów na rzecz polityki interwencyjnej państwa należy zaliczyć potrzebę ochrony dochodów ludności rolniczej, potrzebę ochrony produkcji krajowej wobec nierównoprawnej konkurencji zewnętrznej, rolę rządów w postępie naukowym, przemianach strukturalnych, stabilizowaniu gospodarki kraju itp., a także niezapewnianie przez system nieinterwencyjny narzędzi i sposobów stabilizowania rynku5. T. Hunek akcentuje inną współzależność pomiędzy rynkiem a ingerencją państwa. Według niego obraz współczesnego rolnictwa nie jest kreowany jedynie przez siły i mechanizmy rynkowe, a każda strategia przemian rolnictwa ma elementy pozarynkowe, które przejawiają się w postaci interwencjonizmu państwowego. Argumenty przemawiające za akceptacją interwencjonizmu państwa w rolnictwo wynikają w głównej mierze z niedoskonałości rynku, następujących w takich dziedzinach jak ochrona środowiska naturalnego, kreowanie postępu naukowego i wdrażanie innowacji technicznych, a także w przeciwdziałaniu powstawaniu obszarów nędzy i zaniedbania. Kolejnymi przesłankami są: rynkowe niedowartościowanie produkcji rolniczej, które stwarza potrzebę pozarynkowych sposobów jej zasilania, a także interes grupowy rolników, którzy w krajach o rozwiniętej gospodarce rynkowej mają większą siłę przetargową, niż wskazywałaby na to ich pozycja ekonomiczna, co powoduje, że wysokość środków przepływających do rolnictwa nie jest wyrazem ekwiwalentnej wymiany ekonomicznej6. Główne argumenty przeciw interwencjonizmowi rolnemu dotyczą głównie rosnących kosztów ponoszonych przez konsumentów, podatników i rolników oraz negatywnych zjawisk wynikających z ochrony krajowych produktów żywnościowych. Przytacza się także przykłady rolnictwa światowego i korzyści wynikających z rezygnacji z polityki interwencyjnej (np. w Nowej Zelandii), analizy walorów rynku oraz przedstawia się negatywny wpływ systemu interwencji, a także podkreśla brak uzasadnienia dla powstających nierynkowych enklaw rolnictwa i gospodarki żywnościowej w gospodarce o charakterze rynkowym7. Kontrowersje i nieporozumienia dotyczące interwencjonizmu państwowego w rolnictwie są również spowodowane nieprecyzyjnym stosowaniem tego pojęcia. W ujęciu ekonomiczno-rolniczym na interwencjonizm państwowy składają się F. Tomczak, Wieś i rolnictwo w gospodarce rynkowej. Kontrowersje wokół interwencjonizmu państwowego, Kongres Ekonomistów Polskich, PTE, Warszawa 1993, s. 4–5. 5. 6 T. Hunek, Uwarunkowania strategii rozwoju wsi i rolnictwa w Polsce, PAN, IRWiR, Warszawa 1991, s. 68. 7. F. Tomczak, Wieś i rolnictwo…, s. 4–5..

(4) Dariusz Żmija. 56. trzy podstawowe aspekty: dotyczące kwestii regulacji, finansów i protekcjonizmu. Kwestie regulacyjne i finansowe zawierają się w protekcjonistycznych, których podstawowym celem jest ochrona rolnictwa oraz rynku żywnościowego. 3. Specyficzne cechy rolnictwa implikujące potrzebę aktywnej polityki państwa w sektorze rolnym Polityka rolna jest sposobem oddziaływania państwa na rozwój rolnictwa przez kształtowanie stosunków ekonomiczno-społecznych w rolnictwie, a także przez tworzenie więzi pomiędzy nim a otoczeniem8. W krajach o gospodarce rynkowej polityka rolna jest jedną z form interwencji państwa w mechanizm rynkowy, a jej interwencjonistyczny charakter polega na tym, iż może ona spowodować, że niektóre obszary funkcjonowania gospodarki nie będą regulowane przez rynek. Może także oddziaływać na podstawowe wielkości makroekonomiczne, kształtować ważne parametry gospodarki, takie jak ceny, zyski i dochód, a także oddziaływać na tempo rozwoju samego rolnictwa, jak również na stosunki rolnictwa z innymi sektorami gospodarki krajowej oraz zagranicznej9. Interwencja państwa w rolnictwo oraz stosowane narzędzia polityki rolnej zależą przede wszystkim od przyjętej przez dane państwo strategii działania, a także warunków jej realizowania. Przyczyny interwencji zależą od cech szczególnych produkcji rolnej, które odnoszą się do poszczególnych czynników produkcji, stanu rolnictwa, jak również czasu produkcji10. Mają one charakter uwarunkowań obiektywnych i w głównej mierze odnoszą się tylko do rolnictwa. Podstawowe specyficzne cechy rolnictwa i produkcji rolniczej, z których wynika konieczność aktywnej polityki państwa w sektorze rolnym, zaprezentowano w tabeli 1. Specyficzną, a zarazem podstawową cechą produkcji rolnej jest jej zależność od warunków naturalnych, co wiąże się ze zmiennością warunków wytwarzania wynikającą z położenia geograficznego oraz z uzależnieniem produkcji rolnej od warunków pogodowych. Cecha ta ma duży wpływ na strukturę, wielkość i jakość produkcji końcowej, ponieważ znaczna część produkcji rolnej odbywa się na otwartych terenach. Biologiczny charakter produkcji wpływa ponadto na długość cyklu produkcyjnego w rolnictwie, którego rezultat nie jest możliwy do przewidzenia. Wahania długości cyklu produkcyjnego powodują występowanie J. Wilkin, Współczesna kwestia agrarna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1986, s. 11–50. 8. 9 A. Czyżewski, Interwencjonizm w polityce rolnej krajów wysokorozwiniętych [w:] Makroekonomiczne problemy agrobiznesu w Polsce w okresie przedakcesyjnym, red. idem, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2003, s. 105.. 10 F. Tomczak, Interwencjonizm agrarny i instrumenty polityki ekonomicznej, „Ekonomista” 1994, nr 3, s. 371..

(5) Dylematy dotyczące aktywnej…. 57. rozbieżności czasowych między sygnałem z rynku a uzyskaniem przez rolników efektów w postaci podaży, co wraz z powolnym obrotem kapitału, sezonowością nakładów i dochodów oraz nierównomiernym dopływem gotówki stwarza potrzeby kredytowe. Koniecznością jest także duża dyspozycyjność siły roboczej w gospodarstwach rolnych, zwłaszcza w czasie prac sezonowych. Taki stan rzeczy powoduje nierównomierne wykorzystywanie potencjału produkcyjnego, a wynik produkcyjny (ekonomiczny) jest uzależniony nie tylko od celowości i trafności ponoszonych nakładów, ale również od czynników zewnętrznych, na które w większości przypadków rolnicy nie mają wpływu11. Tabela 1. Zasadnicze specyficzne cechy rolnictwa i produkcji rolnej implikujące potrzebę aktywnej polityki państwa w sektorze rolnym Wyszczególnienie Czynnik wytwórczy (kapitał) Czynnik wytwórczy (praca). Czynnik wytwórczy (ziemia). Produkcja i produkt oraz rynek rolny. Cechy. – odmienna struktura wewnętrzna kapitału – konieczne media i infrastruktura drogowa – wolny obieg kapitału i sezonowość wydatków i dochodów – rozproszona siła robocza – zatomizowane i rozproszone podmioty gospodarcze – produkcja w systemie cyklicznym – ograniczone możliwości ingerencji człowieka – sezonowość produkcji i podaży. – przyrodnicze uwarunkowania produkcji – wydłużony okres przywracania sprawności produkcyjnej gleby, – zróżnicowana jakość ziemi, – zmienność przestrzenna warunków przyrodniczych – rozkład dwubiegunowy w ochronie środowiska – niestałość warunków pogodowych – ochrona biotopów. – większa elastyczność podaży niż produkcji – niewielka elastyczność produkcji i podaży produktów podstawowych – uzależnienie od otoczenia, np. od handlu, przetwórstwa – korzystanie z form pośrednictwa – decyzje produkcyjne oparte na cenach z poprzednich lat. Źródło: opracowanie własne.. Przestrzenny charakter produkcji rolnej wpływa na wyniki produkcyjne poszczególnych gospodarstw rolnych. Są one uzależnione w dużej mierze od terenów, na których prowadzone jest gospodarstwo, od ich rozłogu, a także od lokalizacji (odległości od rynków zbytu i zaopatrzenia). Określonych warunków 11 W. Musiał, Studium prospektywne interwencjonizmu państwowego w rolnictwie terenów górskich na przykładzie Karpat Polskich, Zeszyty Naukowe Akademii Rolniczej w Krakowie, nr 246, Kraków 1998 s. 75..

(6) Dariusz Żmija. 58. rolnik nie może zmienić, a musi ponosić związane z nimi koszty, np. zwiększone wydatki na transport, również narzędzi i maszyn rolniczych, co w ostatecznym efekcie determinuje energochłonność, a tym samym koszty finalne produkcji rolnej. Cechą produkcji rolnej jest również rozproszenie przestrzenne producentów. Mała siła oddziaływania nawet największych gospodarstw rolnych na rynek i ceny powoduje uzależnienie ich w większości przypadków od hurtowników i pośredników12. Przestrzenność i rozproszenie produkcji rolnej powoduje konieczność tworzenia na obszarach użytkowanych rolniczo takiej infrastruktury gospodarczej, technicznej i socjalnej, która zapewni ich harmonijny rozwój. Bez odpowiedniej infrastruktury nie jest bowiem możliwe wykorzystywanie i optymalizowanie aparatu wytwórczego ani pełne wykorzystanie czynników produkcji, jakimi są ziemia, kapitał i praca. Rozbudowa infrastruktury jest jednak zbyt kosztowna, aby finansowanie jej wyłącznie ze środków uzyskanych z rolnictwa nie wpłynęło negatywnie na poziom produkcji i reprodukcję13. W obszarze ochrony środowiska specyficzne cechy rolnictwa można natomiast ocenić dwojako. Z jednej bowiem strony rolnictwo doprowadza do degradacji środowiska naturalnego (zwłaszcza w okresie minionym), z drugiej jednak różnego rodzaju skażenia, zwłaszcza gleb, powodują spadek wydajności jednostkowej i pogorszenie jakości plonów, co rzutuje na jakość surowców i produkcję finalną. Heterogeniczność ziemi ma wpływ na zróżnicowanie plonów, które zależą od jakości ziemi oraz pozostałych elementów środowiska przyrodniczego14. Politykę rolną prowadzi się również ze względu na specyfikę popytu na żywność, która ogranicza rozwój rolnictwa. Wykazuje on bowiem małą elastyczność, a więc w małym stopniu zależy od poziomu dochodów i zmian cen artykułów spożywczych. Taki stan rzeczy wynika z tego, że produkty te zaspokajają podstawowe potrzeby i zapotrzebowanie na nie jest kształtowane pod wpływem upodobań, tradycji i nawyków żywieniowych, co ma wpływ na inercję spożycia. Ponadto na ilość spożywanej żywności wpływają takie parametry jak wiek, zawód i miejsce zamieszkania konsumentów. Rozpatrując elastyczność podaży produkcji rolniczej, należy zauważyć, że jest ona z reguły większa niż elastyczność produkcji rolnej. Współczynnik elastyczności podaży produktów rolniczych może przyjmować zróżnicowane wartości, w zależności od siły powiązania gospodarstw z otoczeniem rynkowym, przekroju terytorialnego oraz okresu badań. Elastyczność podaży produktów rolnych zwiększa się wraz z wydłużaniem zakresu czasowego, ponieważ w rolnictwie procesy dostosowawcze do zmieniających się 12 J. Wyzińska-Ludian, Przyczyny i formy interwencjonizmu państwowego w rolnictwie, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 1996, s. 12. 13. W. Musiał, op. cit., s. 76–77.. A. Woś, Cele ekonomiczne i ekologiczne w strategii rozwoju rolnictwa, „Wieś i Rolnictwo” 1996, nr 1, s. 4–12. 14.

(7) Dylematy dotyczące aktywnej…. 59. ekonomicznych warunków gospodarowania nie zachodzą od razu, ale przebiegają w czasie. Wynika to przede wszystkim z cyklu wzrostu roślin i zwierząt, funkcjonowania systemu informacji, a także z konieczności ponoszenia nakładów na wzrost zdolności wytwórczych15. Niesprawności rynku prowadzące do nieefektywności gospodarowania w sensie osiągnięcia dobrobytu społecznego odnoszą się również do rynku rolnego. Zawodność rynku związana jest m.in. z efektami zewnętrznymi, np. zanieczyszczeniem środowiska naturalnego czy istnieniem dóbr publicznych. Cechy dóbr publicznych posiadają bowiem dystrybuowane przez rynek rolny transfery budżetowe w postaci dopłat do cen skupu, ceny interwencyjne i ceny minimalne wyższe od cen rynkowych. Dostępność tych dopłat jest uzależniona od wielkości sprzedaży przez gospodarstwo rolne. Argumentami na rzecz ingerencji państwa w związku z niesprawnościami rynku są również kwestie związane z monopolami i siłą rynkową. Na rynku rolnym zarówno nabywcy, jak i sprzedawcy, wykorzystując swoją siłę rynkową, są w stanie kształtować cenę. Może to prowadzić do dyktatu cenowego wynikającego z nierówności stron, zwłaszcza w warunkach nadwyżek podaży. Rynek rolny charakteryzuje się także nierównym dostępem uczestników do informacji. Współczesne rynki rolne są bardzo skomplikowane, dlatego tylko niewielu producentów rolnych jest w stanie zebrać, przetworzyć i należycie ocenić wszystkie informacje potrzebne do podjęcia odpowiednich decyzji, a uzyskanie dostępu do tych informacji decyduje o rozwoju i konkurencyjności. Odkrywane są coraz to nowe niedoskonałości rynków, które wymagają stosowania nowych form interwencyjnych. Równocześnie wzrasta liczba instrumentów, ich kompleksowość oraz stopień złożoności, co uzasadnia aktywną politykę państwa, związaną m.in. z powoływaniem i wspieraniem instytucji tworzących bliższe i dalsze otoczenie rolnictwa, rozwijające się szybciej niż samo rolnictwo16. W związku z takim stanem rzeczy rynek w sektorze rolno-żywnościowym pod względem rozkładu kosztów i korzyści z procesów wzrostowych nie jest neutralny. Pozostawienie rozwiązania tej kwestii przez mechanizmy rynkowe wywołałoby wiele zagrożeń prowadzących do marginalizacji sektora rolnego17, wynikających z braku właściwej infrastruktury instytucjonalnej umożliwiającej skuteczne stabilizowanie cen i dochodów18. K. Zieliński, Elastyczność podaży produktów rolniczych w Polsce, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2002, s. 190–191. 15. 16 A. Woś, Niedoskonałości rynków i ekonomika organizacji rolniczych. Przegląd nowych teorii rolniczych, „Wieś i Rolnictwo” 2000, nr 3, s. 5.. 17 A. Woś, Rolnictwo polskie 1945–2000. Porównawcza analiza systemowa, IERiGŻ, Warszawa 2000, s. 64.. Ekonomiczne uwarunkowania wykorzystania rynkowych narzędzi stabilizacji cen i zarządzania ryzykiem w rolnictwie, red. M.J. Jerzak, A. Czyżewski, Wydawnictwo Akademii Rolniczej 18.

(8) 60. Dariusz Żmija. 4. Cele interwencjonizmu państwowego w rolnictwie Państwo, odgrywając rolę regulatora procesów rozwojowych, zarówno w rolnictwie, jak i jego otoczeniu, realizuje różnego rodzaju cele. W zależności od warunków rozwoju rolnictwa oraz różnic w rozwoju ekonomicznym poszczególnych krajów systemy interwencjonizmu rolnego są inne, a poszczególne cele polityki rolnej mają różną rangę. Pierwotnym celem ingerencji państwa w rolnictwo było zapewnienie stabilności produkcji żywności, aby zagwarantować zaspokojenie potrzeb żywnościowych społeczeństwa. We współczesnej gospodarce rynkowej cel ten został przeformułowany na wiele celów szczegółowych, zabezpieczenie potrzeb żywnościowych oraz stabilizacja rynku żywnościowego nadal należą jednak do podstawowych celów interwencyjnej polityki państwa wobec rolnictwa. Celem aktywnej polityki państwa w dziedzinie rolnictwa jest uzyskanie oczekiwanych w rolnictwie, jego otoczeniu gospodarczym i w państwie rezultatów ekonomicznych. Działania w tym zakresie koncentrują się głównie na utrzymaniu lub poprawie statusu ekonomicznego rolników i realizowane są przez wprowadzenie odpowiednich rozwiązań socjalnych, strukturalnych i efektywnościowych (przez sprawiedliwy podział dochodów), a także przez zapewnienie osobom zatrudnionym w rolnictwie dochodów na poziomie porównywalnym z dochodami osób zatrudnionych w pozostałych działach gospodarki narodowej19. Podział dochodów uznawany jest w większości krajów za podstawowy cel polityki gospodarczej i rolnej państwa, a w państwach o gospodarce rynkowej dokonuje się przede wszystkim z wykorzystaniem mechanizmu rynkowego. Rolnictwo należy jednak do tych działów gospodarki, które są niewydolne dochodowo, a zaangażowane w nim czynniki produkcji są niżej opłacane niż w innych działach gospodarki 20. Chcąc zatem zapewnić wszystkim grupom społecznym, w tym również rolnikom, taki poziom dochodów, który uznawany jest za społecznie sprawiedliwy, państwo redystrybuuje dochody. Warto zaznaczyć, że sprawiedliwy poziom dochodów nie zawsze oznacza ich zrównanie (osiągnięcie parytetu). Osoby zatrudnione w rolnictwie osiagają w większości krajów na świecie wynagrodzenia niższe od przeciętnych, a jako główną przyczynę tego stanu rzeczy przyjmuje się niższą wydajność osób zatrudnionych w rolnictwie oraz szybszy wzrost cen płaconych od cen uzyskiwanych przez producentów rolnych. Należy w Poznaniu, Poznań 2006, s. 20–22.. 19 J.S. Zegar, Dochody w strategii rozwoju rolnictwa (na progu integracji), IERiGŻ, Warszawa 2004, s. 130–132.. 20 F. Tomczak, Gospodarka rodzinna w rolnictwie. Uwarunkowania i mechanizmy rozwoju, Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2005, s. 198–229; K. Zieliński, Przesłanki i konsekwencje procesu modernizacji polskiego rolnictwa, Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Krakowie, nr 709, Kraków 2006, s. 80–82..

(9) Dylematy dotyczące aktywnej…. 61. podkreślić, że w wyniku ograniczonej mobilności czynników wytwórczych mechanizmy rynkowe nie są w stanie wpłynąć na odpowiednio szybkie przemiany struktur rolnych, niezbędne do osiągnięcia wzrostu dochodów rolniczych. Podejmowane w tym celu działania z jednej strony likwidują problem związany z dysparytetem dochodów na poziomie poszczególnych gałęzi gospodarki narodowej21, z drugiej zaś mogą doprowadzić do zwiększenia się różnicy dochodów w obrębie gałęzi objętej wsparciem. Dzieje się tak, jeśli relatywnie większe wsparcie jest kierowane do silniejszych ekonomicznie gospodarstw rolnych. Zwiększenie ich dochodów może doprowadzić do intensyfikacji procesów inwestycyjnych i w dalszej kolejności do wzrostu dochodów. Natomiast gospodarstwa słabsze ekonomicznie, które pomimo transferów uzyskują z działalności rolniczej niższe dochody od przeciętnych, otrzymują wyraźny bodziec do podjęcia działań mających na celu modernizację gospodarstw rolnych lub do znalezienia pozarolniczych źródeł dochodów, a w niektórych przypadkach do rezygnacji z prowadzenia działalności rolniczej. Umożliwia to przepływ czynników wytwórczych, przede wszystkim ziemi, do silniejszych ekonomicznie gospodarstw rolnych, co przyczynia się do zwiększania ich potencjału wytwórczego oraz zdolności do wypracowywania dochodów22. Wyniki przeprowadzonych do tej pory badań dotyczących ocen wpływu zróżnicowania dochodów na rozwój gospodarczy są niejednoznaczne. Jednak prowadzenie polityki, która ma na celu niwelowanie dysproporcji dochodów społeczeństwa, nawet jeżeli nie przyczynia się do wzrostu gospodarczego, na pewno tego wzrostu nie hamuje23. Wyrównywanie dochodów w społeczeństwie jest również uzasadniane argumentami pozaekonomicznymi, a dotyczącymi takich kwestii jak integracja społeczeństwa i poziom zadowolenia. W polityce dochodowej państwa określa się różne cele szczegółowe. Najważniejsze z nich dotyczą osiągania dochodów rolniczych porównywalnych z dochodami w innych działach gospodarki lub mających określony parytet, a także likwidowania różnic dochodowych wewnątrz samego rolnictwa, wynikających z uwarunkowań regionalnych i społecznych, oraz stabilizacji dochodów w czasie, która jest trudna ze względu na zmienność produkcji rolniczej, trudne do prze-. 21 A. Czyżewski, A. Poczta, Ł. Wawrzyniak, Interesy europejskiego rolnictwa w świetle globalnych uwarunkowań polityki gospodarczej. Model „wahadła”, Roczniki Naukowe SERiA, t. 7, z. 4, Warszawa 2005, s. 79.. 22 Z. Floriańczyk, Wpływ instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej na poziom dochodów rolników w Polsce, Studia i Monografie nr 137, IERiGŻ, Warszawa 2006, s. 5–6.. J. Furman, J.E. Stiglitz, Economic Consequences of Income Inequality: Proceedings, Federal Reserve Bank of Kansas City, 1998, s. 221–263. 23.

(10) Dariusz Żmija. 62. widzenia skutki zmian w polityce innych państw, a także destabilizację rynku światowego24. Jednym z celów polityki gospodarczej powinno być także efektywne wykorzystywanie zasobów posiadanych przez dane państwo. Co prawda można to osiągnąć przez oparcie gospodarki na wolnej przedsiębiorczości oraz mechanizmie rynkowym, rozwój rolnictwa wymaga jednak stabilnych cen oraz spełnienia innych warunków ekonomicznych. W celu uzyskania większej efektywności produkcji rolnej konieczne jest stosowanie nowoczesnych technik i wydajniejszych technicznych i biologicznych środków produkcji. Wymaga to od państwa wspierania badań naukowych i postępu technicznego oraz pogłębiania wiedzy i podnoszenia kwalifikacji rolników i pracowników zajmujących się obsługą rolnictwa. Drobni i rozproszeni producenci rolni nie są w stanie bez pomocy państwa efektywnie korzystać z osiągnięć technicznych, dlatego też wprowadzane są programy konsolidacji gospodarstw, a także pomocy dla drobnych gospodarstw. Poprawę sytuacji ekonomicznej rolników osiąga się również dzięki wprowadzaniu odpowiednich rozwiązań socjalnych. Zabezpieczenie socjalne mieszkańców wsi polega przede wszystkim na zapewnieniu im odpowiednich warunków kształcenia, pomocy medycznej, pomocy na wypadek klęski żywiołowej oraz możliwości zatrudnienia zgodnie z kwalifikacjami25. Kolejny cel polityki rolnej jest związany z oddziaływaniem państwa na wielkość produkcji i produktywność rolnictwa. W większości krajów rozwiniętych państwo kładzie większy nacisk na ekonomizację wytwarzania niż na rozwój ilościowy, a postawa taka wiąże się ze wspieraniem przez państwo postępu technologicznego i organizacyjnego. Celem interwencjonizmu w rolnictwie jest również poszerzenie dotychczasowych funkcji rolnictwa o nowe, które bez dodatkowego wsparcia z zewnątrz nie mogłyby zostać upowszechnione. Poszukuje się zatem alternatywy dla nadprodukcyjnego rolnictwa krajów wysoko rozwiniętych. Wspomaga się badania, które mają na celu wprowadzenie do produkcji nowych surowców energetycznych i nowych surowców odtwarzalnych wytwarzanych z biomasy. Poprawia się także wykorzystanie przestrzeni produkcyjnej. Kształtowanie struktury społeczno-ekonomicznej wsi jest następnym celem, którego znaczenie wzrasta, zwłaszcza w kontekście wspólnej polityki rolnej. W coraz większym bowiem stopniu wykracza on poza ramy samego rolnictwa i zaczyna dotyczyć przestrzeni rolno-leśnej, rozwiązywania problemów mieszkańców wsi, tworzenia nowych miejsc pracy, popularyzacji nowego stylu życia oraz pomagania w zdobywaniu przez ludność wiejską niezbędnych kwalifikacji. 24 Zob. F. Tomczak, Rozwój rolnictwa światowego. Uwarunkowania i konsekwencje dochodowe, IERiGŻ, Warszawa 2000.. M. Adamowicz, Cele i skutki interwencjonizmu rolnego, „Wieś i Rolnictwo” 1994, nr 3/4, s. 37–38. 25.

(11) Dylematy dotyczące aktywnej…. 63. Działania mające umożliwić osiągnięcie tego celu polegają także na podtrzymywaniu struktury społeczno-gospodarczej wsi, na spowalnianiu procesów powodujących odchodzenie ludności z produkcji rolnej oraz na poszukiwaniu i wspomaganiu nowych funkcji gospodarczych regionów26. W krajach mających intensywne i wysokoprodukcyjne rolnictwo coraz silniej akcentowane są cele polityki rolnej związane z ochroną środowiska naturalnego oraz z produkcją ekologicznych artykułów żywnościowych. W rolnictwie bowiem, nierozerwalnie związanym ze środowiskiem naturalnym, zanieczyszczenia i różnego rodzaju skażenia są istotnym zagrożeniem, a coraz większego znaczenia nabiera produkcja zdrowej, ekologicznej żywności oraz nieskażone środowisko naturalne, zwłaszcza w rozwijaniu pozarolniczej działalności na obszarach wiejskich. To, jaką wagę mają dane cele interwencjonizmu, obrazuje ogólną koncepcję gospodarowania w poszczególnych krajach. Różne jest także nasilenie interwencji państwa w funkcjonowanie gospodarki, a same cele nie są wyodrębnionymi, zamkniętymi obszarami zainteresowań gospodarczych ze strony państwa. Działania zmierzające do osiągnięcia celów interwencjonizmu w rolnictwie mogą na siebie nachodzić, pokrywać się lub wręcz prowadzić do sprzeczności i konfliktu interesów. Poza tym wybór celów powiązany jest na ogół z poziomem rozwoju gospodarczego kraju, wyposażeniem w majątek produkcyjny, a także z warunkami przyrodniczymi. Na politykę rolną mają również wpływ grupy nacisku, a wybór i uszeregowanie celów są uzależnione od makroekonomicznych warunków i efektów funkcjonowania danego państwa, znaczenia rolnictwa w gospodarce danego kraju, tradycji kulturowej i stabilności politycznej i gospodarczej27. Dynamiczna zmienność celów i warunków gospodarowania zmusza do doskonalenia form interwencjonizmu państwowego w zjawiska i procesy rynkowe. 5. Skutki ingerencji państwa w rolnictwo Przyczyną toczących się od lat dyskusji na temat interwencjonizmu państwowego w rolnictwie krajów o gospodarce rynkowej jest konieczność oceny stosowanych na świecie rozwiązań. Poglądy ekonomistów na tę kwestię są zróżnicowane. Powodem takiego stanu rzeczy jest przede wszystkim wykazywana mała skuteczność stosowanych form interwencjonizmu, opartych w głównej mierze na ingerencji rynkowej oraz regulacji cen rolnych, które w obecnych uwarunkowaniach nie spełniają już początkowo zakładanych celów. Podstawowe zarzuty dotyczą kwestii dochodów w rolnictwie, które pomimo licznych działań ochronnych państwa są nadal mniejsze niż w działach pozarolniczych. Nawet w krajach, 26. W. Musiał, op. cit., s. 73.. M. Adamowicz, op. cit., s. 37–38.. 27.

(12) 64. Dariusz Żmija. w których rolnictwo jest nowoczesne, wysoko produktywne i konkurencyjne (np. w Stanach Zjednoczonych, krajach UE), uzależnione jest ono od wsparcia ze strony państwa. Subwencje obciążają podatników, zmuszonych więcej płacić za żywność. Tego typu działania prowadzą ponadto do rozwarstwienia dochodowego wśród rolników, ponieważ dopłaty z reguły trafiają do bogatszych gospodarstw. T. Schultz, oceniając amerykański interwencjonizm rolny, zauważa, że działania takie jak kontrola produkcji polegająca na nałożeniu ograniczeń dopuszczalnej powierzchni upraw, zarządzanie podażą produktów rolnych, wprowadzenie cen gwarantowanych czy dumping produktów rolnych za granicę są przykładem złej ekonomii28. Duży stopień protekcjonizmu agrarnego wywiera negatywny wpływ na światowy handel artykułami rolnymi. Opinia zwolenników polityki gospodarczej opartej na doktrynie neoliberalnej o niskiej skuteczności interwencjonizmu państwowego jest w pewnym stopniu uzasadniona. Mimo że na świecie działają systemy ingerencji państwa w rolnictwo, mające na celu korygowanie niesprawnego mechanizmu rynkowego w obrębie gospodarki żywnościowej, nie udało się jak dotąd rozwiązać wielu problemów i prawdopodobnie w przyszłości także nie będzie to możliwe. O skuteczności polityki rolnej świadczy natomiast to, że dzięki działaniom interwencyjnym państwa w tym obszarze gospodarki, podejmowanym przez większość krajów o gospodarce rynkowej w okresie powojennym, rozproszona struktura rolnictwa przeobraziła się w sprawnie działający i nowoczesny dział gospodarki, w pełni zaspokajający potrzeby żywnościowe. Działania interwencyjne wymuszały koncentrację produkcji oraz wzrost produktywności. Przyczyniły się także do obniżenia względnych kosztów jednostkowych i cen produktów rolnych oraz do zmniejszenia dysproporcji regionalnych i poprawy zaniedbanych dotąd obszarów. Dzięki interwencjonizmowi państwa rozwiązano zatem wiele strukturalnych i efektywnościowych problemów rolnictwa, przyczyniając się do jego szybkiego wzrostu. Polityka ta jednak na obecnym, nowym etapie rozwoju wymaga dokonania przewartościowań, ponieważ obecnie nie ma np. potrzeby powiększania w szybkim tempie wielkości produkcji rolniczej, a praca w rolnictwie nie musi być jedynym źródłem dochodów ludności wiejskiej. Trzeba wziąć pod uwagę nowe kwestie, związane np. z wielofunkcyjnym rozwojem obszarów wiejskich i ochroną środowiska naturalnego29. Coraz większą skuteczność rozwiązywania problemów 28 T. Schultz, The Long View in Economic Policy: The Case of Agriculture and Food, Ics Pr, San Francisco 1987, s. 3.. 29 Ogólny zarys koncepcji trwałego i zrównoważonego rozwoju ze szczególnym uwzględnieniem problematyki rozwoju wsi i rolnictwa przedstawiono w pracy: Koncepcja trwałego i zrównoważonego rozwoju wobec wsi i rolnictwa [w:] Zrównoważony i trwały rozwój wsi i rolnictwa, red. M. Adamowicz, Wydawnictwo SGGW, Warszawa 2006, s. 11–23..

(13) Dylematy dotyczące aktywnej…. 65. w rolnictwie przypisuje się raczej polityce typu strukturalnego niż instrumentom polityki rynkowej. Do niedawna główną uwagę skupiano na uzyskiwaniu coraz większej produktywności w rolnictwie. Działania takie, zwłaszcza w krajach wysoko rozwiniętych, wynikały przede wszystkim z dążenia do osiągnięcia samowystarczalności. Intensyfikacja produkcji rolniczej wynika w głównej mierze z postępu naukowotechnicznego, który doprowadził do ilościowego i jakościowego rozwoju produkcji rolnej, wpłynął na wzrost jej wydajności oraz poprawił warunki gospodarowania. Miało to jednak również wiele negatywnych skutków, które stały się podstawowymi problemami współczesnego rolnictwa, dotyczących w szczególności stale utrzymujących się nadwyżek produkcji rolniczej i postępującej degradacji środowiska naturalnego. Polityka rolna powinna się koncentrować na poszukiwaniu rozwiązań, które powodowałyby zmniejszenie negatywnych skutków intensywnie dotychczas rozwijanego rolnictwa, oraz na kwestiach związanych z ochroną środowiska naturalnego. Ograniczanie niekorzystnych rezultatów intensywnie rozwijanego rolnictwa nie powinno jednak wywoływać negatywnych skutków ekonomiczno-społecznych ani powodować zwiększania kosztów produkcji rolnej. Rozwijanie rolnictwa w obecnej formie nie wydaje się w dłuższej perspektywie możliwe. Polityka interwencyjna państwa w rolnictwo zmienia się również z uwagi na to, że część wykorzystywanych obecnie instrumentów interwencyjnych (np. w zakresie ograniczania podaży produktów rolnych) w nowych warunkach nie jest już skuteczna lub jest zbyt kosztowna. Szczególnie dużo uwagi zaczyna się poświęcać ochronie środowiska naturalnego, którego degradacja jest związana m.in. z intensywnie rozwijaną produkcją rolniczą. Oczywiście negatywnie wpływa ona na jakość wytwarzanych produktów żywnościowych, a kwestie związane z żywnością ekologiczną są niezwykle aktualne. Przestawienie rolnictwa na produkcję ekologiczną z jednoczesnym zachowaniem odpowiedniej ilości wytwarzanej żywności jest jednak trudne. W polityce rolnej państwa powinno się zatem wykorzystywać mechanizmy pośrednie, które z jednej strony, zapewniają wysoką produktywność rolną, a z drugiej strony, nie wpływają negatywnie na środowisko naturalne. Działania ze strony państwa powinny się więc koncentrować na tworzeniu nowych metod gospodarowania. Ważną rolę mogą odegrać badania naukowe, np. z dziedziny biotechnologii, ochrony środowiska, inżynierii genetycznej, które ze względu na dużą kapitałochłonność powinny być wspierane przez państwo..

(14) 66. Dariusz Żmija. 6. Podsumowanie Interwencjonizm państwa w rolnictwo w jego różnorodnych formach nie jest rezultatem szczególnego traktowania rolnictwa, ale jest wynikiem racjonalnych przesłanek. Polityka rolna jest prowadzona w coraz większej liczbie krajów, na co niewątpliwy wpływ mają nasilające się procesy integracyjne. Zdaniem wielu ekonomistów ingerencja państwa w rolnictwo jest zjawiskiem pożądanym, chociaż jej zakres, cele oraz metody zmieniają się wraz z rozwojem rolnictwa. Zakres interwencjonizmu rolnego oraz jego formy są inne w poszczególnych krajach, a ekonomiczne skutki tej polityki oddziałują na rynki wewnętrzne i międzynarodowe. Należy podkreślić, że to głównie dzięki ewolucji gospodarki rolnej oraz żywnościowej instrumenty i sposoby kształtowania polityki rolnej państwa, a także sposoby wprowadzania jej w życie zyskują nową perspektywę. Ewolucja ta przejawia się w przechodzeniu od tradycyjnego rolnictwa do gospodarki żywnościowej i agrobiznesu i jest wyrazem osiągania przez państwo wyższego stopnia rozwoju gospodarczego. Warto zaznaczyć, że coraz większego znaczenia w polityce rolnej państwa nabiera rozwój obszarów wiejskich, a także, jak pokazuje doświadczenie krajów wysoko rozwiniętych, czynniki wynikające z efektywnych reguł gospodarowania oraz reguł rynkowych. Dynamizacja gospodarki żywnościowej jest oznaką nie tylko racjonalizowania rolnictwa, ale również powstawania nowoczesnej gospodarki żywnościowej charakteryzującej się zmniejszaniem udziału produkcji rolniczej. Struktura rolnictwa zmienia się: z prostych współzależności rozwija się do bardziej skomplikowanego i zintegrowanego kompleksu gospodarki żywnościowej. Literatura Adamowicz M., Cele i skutki interwencjonizmu rolnego, „Wieś i Rolnictwo” 1994, nr 3/4. Ciechomski W.J., Interwencjonizm państwowy w rolnictwie i obrocie rolnym, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 1997. Czyżewski A., Interwencjonizm w polityce rolnej krajów wysoko rozwiniętych [w:] Makroekonomiczne problemy agrobiznesu w Polsce w okresie przedakcesyjnym, red. idem, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2003. Czyżewski A., Poczta A., Wawrzyniak Ł., Interesy europejskiego rolnictwa w świetle globalnych uwarunkowań polityki gospodarczej. Model „wahadła”, Roczniki Naukowe SERiA, t. 7, z. 4, Warszawa 2005. Ekonomiczne uwarunkowania wykorzystania rynkowych narzędzi stabilizacji cen i zarządzania ryzykiem w rolnictwie, red. M.J. Jerzak, A. Czyżewski, Wydawnictwo Akademii Rolniczej w Poznaniu, Poznań 2006. Floriańczyk Z., Wpływ instrumentów wspólnej polityki rolnej na poziom dochodów rolników w Polsce, Studia i Monografie nr 137, IERiGŻ, Warszawa 2006..

(15) Dylematy dotyczące aktywnej…. 67. Furman J., Stiglitz J.E., Economic Consequences of Income Inequality: Proceedings, Federal Reserve Bank of Kansas City 1998. Hunek T., Uwarunkowania strategii rozwoju wsi i rolnictwa w Polsce, PAN, IRWiR, Warszawa 1991. Koncepcja trwałego i zrównoważonego rozwoju wobec wsi i rolnictwa [w:] Zrównoważony i trwały rozwój wsi i rolnictwa, red. M. Adamowicz, Wydawnictwo SGGW, Warszawa 2006. Musiał W., Studium prospektywne interwencjonizmu państwowego w rolnictwie terenów górskich na przykładzie Karpat Polskich, Zeszyty Naukowe Akademii Rolniczej w Krakowie, nr 246, Kraków 1998. Schultz T., The Long View in Economic Policy: The Case of Agriculture and Food, Ics Pr, San Francisco 1987. Stiglitz J.E., Some Theoretical Aspects of Agricultural Policies, „The World Bank Research Observer”, January 1987, vol. 2, nr 1. Tomczak F., Gospodarka rodzinna w rolnictwie. Uwarunkowania i mechanizmy rozwoju, Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2005. Tomczak F., Interwencjonizm agrarny i instrumenty polityki ekonomicznej, „Ekonomista” 1994, nr 3. Tomczak F., Rozwój rolnictwa światowego. Uwarunkowania i konsekwencje dochodowe, IERiGŻ, Warszawa 2000. Tomczak F., Wieś i rolnictwo w gospodarce rynkowej. Kontrowersje wokół interwencjonizmu państwowego, Kongres Ekonomistów Polskich, PTE, Warszawa 1993. Wilkin J., Polityka rolna państwa. Poziom niezbędnej aktywności, „Ekonomista” 1994, nr 4. Wilkin J., Współczesna kwestia agrarna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1986. Woś A., Cele ekonomiczne i ekologiczne w strategii rozwoju rolnictwa, „Wieś i Rolnictwo” 1996, nr 1. Woś A., Niedoskonałości rynków i ekonomika organizacji rolniczych. Przegląd nowych teorii rolniczych, „Wieś i Rolnictwo” 2000, nr 3. Woś A., Rolnictwo polskie 1945–2000. Porównawcza analiza systemowa, IERiGŻ, Warszawa 2000. Wyzińska-Ludian J., Przyczyny i formy interwencjonizmu państwowego w rolnictwie, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, Lublin 1996. Zegar J.S., Dochody w strategii rozwoju rolnictwa (na progu integracji), IERiGŻ, Warszawa 2004. Zieliński K., Elastyczność podaży produktów rolniczych w Polsce, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2002. Zieliński K., Przesłanki i konsekwencje procesu modenizacji polskiego rolnictwa, Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Krakowie, nr 709, Kraków 2006. Dilemmas in Active State Participation in Agriculture State interventionism today is inextricably linked to organisational processes and the coordination of business activity in the market economy. State intervention in agriculture is policy that actively influences the economic and social processes that occur in this sector. The main reasons the state intervenes in agriculture are that the markets.

(16) 68. Dariusz Żmija. related to agricultural are incomplete and imperfect, costs and exogenous effects come into play, there is a need to and usefulness in supplying the agricultural sector with public goods, as there is a need also to reduce the consequences of incomplete information (by e.g. using agricultural advisors) as well as problems concerning profit sharing. There are also reasons entrenched in the distinctive features of agricultural production that apply to particular production factors and the state of agriculture as well as the time of production. Selecting and ranking the aims of interventionism depend on macroeconomic conditions and the effects of the state’s operation, the place of agriculture in a country’s economy and cultural heritage, and political and economic stability..

(17)