Włodzimierz Fehler
O pojęciu polityki wewnętrznego
bezpieczeństwa państwa
Studia Prawnoustrojowe nr 23, 203-214
2014
UWM Studia Prawnoustrojowe 23
W łod zim ierz F e h le r
U niw ersytet Przyrodniczo-H um anistyczny w Siedlcach Collegium Bobolanum w W arszawie
O p o ję c iu p o lity k i w e w n ę tr z n e g o
b e z p ie c z e ń stw a p a ń stw a
Zdobywanie i utrzym yw anie określonego poziomu bezpieczeństw a to je den ze strategicznych celów racjonalnie rządzonych państw . S ta ra ją się one osiągać te n cel w ram ach polityki bezpieczeństwa. N ależy podkreślić, że o kształcie i zakresie tej polityki decyduje w dużej m ierze sposób pojmowania bezpieczeństw a1. D la potrzeb prowadzonych rozw ażań m ożna za Ryszardem Ziębą ogólnie ująć bezpieczeństwo „jako pewność istn ien ia i p rzetrw ania, s ta n u posiadania oraz funkcjonowania rozwoju podmiotu. Pewność je s t w yni kiem nie tylko b ra k u zagrożeń (ich niew ystępow ania lub elim inow ania), lecz pow staje także w sku tek kreatyw nej działalności danego podm iotu i je st zm ienna w czasie, czyli m a n a tu rę procesu społecznego”2. Polityka bezpie
czeństw a stanow iąca ważny skład n ik ogólnej polityki p ań stw a realizow ana je s t w wym iarze ta k m iędzynarodowym , ja k w ew nętrznym .
Dążąc do poprawnego scharakteryzow ania istoty polityki bezpieczeństw a wew nętrznego państw a, należy najpierw określić, czym je s t bezpieczeństwo w ew nętrzne. A dekw atne przedstaw ienie zakresu pojęciowego tego term in u je s t zadaniem stosunkowo trudnym . W ymaga bowiem um iejętnego rozdziele
nia zew nętrznych i w ew nętrznych aspektów bezpieczeństw a. W arto zatem przypomnieć, że „wew nętrzny” oznacza „znajdujący się, um ieszczony we w nę trzu , w środku czegoś, od środka czegoś”3. In n a w ażna uw aga wiąże się z faktem , że n ad al centralnym podm iotem w procesie kreow aniu zasad n i czych uw arunkow ań bezpieczeństw a w ew nętrznego je s t państw o i to n a po ziomie państw ow ym przebiega szereg ważnych działań dotyczących tego bez
1 Zob. P.D. W illiam s, B a d a n ia b ezpieczeństw a. W p ro w a d zen ie, [w:] id em (red.), S tu d ia b e zp iec ze ń stw a, K rak ó w 2012, s. 9.
2 R. Z ięba, B ezp ie czeń stw o w p o lity ce za g r a n ic zn e j R P rz ą d u ko a licji P la tfo rm y O b yw a tel sk ie j i P olskiego S tr o n n ic tw a L u d o w e g o, „S to su n k i M ięd zy n aro d o w e” 2013, n r 1, s. 10.
pieczeństw a. A kceptując istniejący stan , w którym istnieje wiele zagrożeń i wyzwań w ym uszających konieczność uzew nętrzn iania działań i m iędzyna rodowej współpracy n a rzecz odpowiedniego kształto w ania bezpieczeństw a wew nętrznego, należy podkreślić, że wciąż niezbędne je s t dostrzeganie, k la syfikowanie i analizow anie dwóch w zajem nie w arunkujących się stro n bez pieczeństw a państw a: m iędzynarodowej i w ew nętrznej.
Podejm ując wysiłek sprecyzow ania pojęcia „bezpieczeństwo w ew nętrzne” w arto odwołać się do u sta le ń zaw artych w B iałej Księdze Bezpieczeństwa
Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie je s t ono definiowane jako „trans-
sektorow y obszar bezpieczeństw a, którego tre ść (cele, w aru nk i, sposoby i środki) odnosi się do środow iska w ew nętrznego (otoczenia) p a ń stw a ”4. We dług Sław om ira Zalewskiego, bezpieczeństwo w ew nętrzne należy utożsam iać ze „stabilnym i harm onijnym funkcjonowaniem s tru k tu r państw a, sk ładają się n a ń stru k tu ry władzy oraz procedury decyzyjne w ram ach tych stru k tu r, relacje pomiędzy w ładzą a obyw atelam i”5. Z kolei inny badacz analizowanej
problem atyki, M ichał Brzeziński, zaznaczając, iż bezpieczeństwo w ew nętrzne je s t pojęciem złożonym, zwraca uwagę n a konkretne jego składowe elementy, m .in. bezpieczeństwo publiczne, porządek publiczny, bezpieczeństwo ustrojo we6. W edług K ariny P. M arczuk je s t to „proces g w arantow ania ochrony w nę trz u państw a, organom i władzom, jego dem okratycznym stru k tu ro m , lecz także społeczeństw u w w arun k ach poszanow ania praw a i wolności obyw atel skich oraz przy zachow aniu możliwości rozwoju tego państw a, także jako zdolność p ań stw a do zachow ania stabilności ustrojowo-politycznej oraz za pew nienia bezpieczeństw a publicznego i porządku publicznego”7.
K orzystając z ww. u staleń , m ożna przyjąć a u to rsk ą definicję, zgodnie z k tó rą bezpieczeństwo w ew nętrzne p ań stw a to zakotwiczony w porządku ustrojow ym sta n stosunków w ew nętrznych i toczących się w ich ram ach procesów, zapew niający skuteczną i harm o n ijn ą realizację interesów p a ń stw a oraz jego obywateli, a jednocześnie tworzący potencjał zdolności do spraw nego diagnozow ania i reagow ania w przypadkach pojawiających się zagrożeń godzących w te interesy. N ależy przy tym dodać, że konkretne treści zw iązane z u stalan iem i osiąganiem określonych param etró w bezpie czeństw a wew nętrznego generow ane są indyw idualnie przez poszczególne p ań stw a - stosownie do założeń doktrynalnych panujących w nich reżimów politycznych i uw arunkow ań związanych ze stan em otoczenia zarówno ze
4 B ia ła K sięga B ezpieczeństw a N arodow ego Rzeczypospolitej P olskiej, W arszaw a 2013, s. 248.
5 S. Z alew ski, B ezp ie czeń stw o w ew n ętrzn e R P w dobie c zło n ko stw a w N A T O . A s p e k t sp o łeczn y i in sty tu c jo n a ln y, [w:] W. F e h ler, J . T ym an o w sk i (red.), M ięd zyn a ro d o w e i w ew n ętrzn e a sp e k ty c zło n ko stw a P o lski w N A T O, T o ru ń 1999, s. 70.
6 Zob. M. B rz e z iń sk i, R o d za je be zp ieczeń stw a p a ń s tw a, [w:] S. S ulow ski, M. B rz ez iń sk i (red.), B ezp ieczeń stw o w ew n ętrzn e p a ń s tw a . W ybrane z a g a d n ie n ia, W arsz a w a 2009, s. 40.
7 K.P. M arczu k , B ezp ie czeń stw o w e w n ętrzn e p a ń s tw c zło n ko w skich U nii E u ro p ejskiej: od b e zp ieczeń stw a p a ń s tw a do bezp ieczeń stw a lu d z i, W a rsz a w a 2012, s. 50.
O p o jęc iu p o lity k i w e w n ętrzn eg o b e zp iec ze ń stw a p a ń s tw a 205
w nętrznego, ja k i w ew nętrznego8. O bserw acja i a n aliza funkcjonow ania
współczesnych pań stw do najw ażniejszych obszarów tw orzących podstaw y bezpieczeństw a wew nętrznego pozwala zaliczyć:
- bezpieczeństwo ustrojowe, - pokój społeczny,
- bezpieczeństwo personalne, - bezpieczeństwo publiczne, - porządek publiczny.
Ze względu n a to, że w ram ach opisu powyżej przywołanych elementów składowych bezpieczeństwa wewnętrznego stosuje się dość często niejasne sfor m ułowania, również one w ym agają sprecyzowania ich zakresu treściowego.
N iektórzy badacze zastęp u ją pojęcie „bezpieczeństwo ustrojow e” term i nem „ochrona porządku konstytucyjnego”. Wydaje się jednak , że je s t to okre ślenie niepopraw ne, gdyż nie spraw dza się w sytuacjach, kiedy praktyczne formy spraw ow ania rządów i działan ia władzy państw owej są w ostrej nie zgodzie z fasadowo tra k to w a n ą k o n sty tu c ją9. Poniew aż każde państw o w ram ach swej działalności n a rzecz bezpieczeństw a wew nętrznego s ta ra się chronić realnie panujący ustrój, należy uznać, iż o wiele bardziej właściwe byłoby stosow anie pojęcia „bezpieczeństwo ustrojow e”. N ależy je rozum ieć jako określony s ta n stosunków polityczno-społecznych w danym państw ie, w ram ach którego zapew nione je s t respektow anie i skuteczna ochrona istn ie jącego system u politycznego oraz przypisanych m u w artości i praw. Do n a j ważniejszych elem entów tw orzących podstaw y bezpieczeństw a ustrojowego w państw ach dem okratycznych należy ochrona zasad ustrojowych zaw artych w konstytucji, w szczególności zaś tzw. naczelnych zasad ustrojowych (suw e renności narodu, przedstaw icielstw a, konstytucjonalizm u, dem okratycznego p ań stw a praw nego, pluralizm u politycznego, p luralizm u wyznaniowego, po działu władz, pomocniczości, ochrony własności).
Z kolei „pokój społeczny” to term in o charak terze polisem antycznym i najczęściej bywa kojarzony z porządkiem , równowagą społeczną, zabezpie czeniem m aterialny m egzystencji społeczeństwa. J a k zauw aża Aldona Trzpil, n a kw estię pokoju społecznego m ożna spoglądać z różnych perspektyw : w szerszym ujęciu dotyczy społeczności i stosunków m iędzy nim i w ram ach dużych zbiorowości m iędzynarodowych, w węższym - s tru k tu ry społecznej, konfliktów, procesów in teg racji i dezintegracji społecznej w yw ierających wpływ n a ład społeczny i relacje m iędzyludzkie1 0. Tak rozum iany pokój spo
8 O gólnym w y ra z e m d ą ż e ń p a ń s tw a w z a k re sie w s p o m n ia n y ch powyżej tre ś c i i p a ra m e tró w je s t p o lity k a b e zp iec z eń s tw a w e w n ętrzn eg o .
9 D otyczy to p rz ed e w s z y s tk im p a ń s tw n ied e m o k ra ty c z n y ch , k tó re często p rz y jm u ją m a ją c e fasad o w y c h a r a k te r k o n sty tu c je o d e m o k ra ty c z n y m obliczu.
10 Zob. A T rzpil, P okó j społeczny ja k o p o d s ta w a tw órczego ła d u społecznego, [w:] W. L eżań - sk a, T. J a łm u ż n a (red.), P okó j ja k o p r z e d m io t b a d a ń społecznych i p e d a g o g ic zn y ch, Łódź 2006, s. 3 9 -4 0 .
łeczny w odniesieniu do konkretnego pań stw a wiąże się z głównymi celami polityki społecznej obejmującymi:
1) wyrównyw anie w arunków życia i pracy poprzez zaspokajanie potrzeb ludności w różnym wieku;
2) tw orzenie równych możliwości w zakresie ko rzystania z praw obywa telskich;
3) usuw anie nierówności społecznych;
4) asekurow anie przed ryzykam i życiowymi11.
Jeżeli chodzi o g en eraln ą ocenę przywoływanego powyżej sk ładn ika bez pieczeństw a wew nętrznego, to m ożna powiedzieć, że je s t to bardzo czuły obszar, w którym um ocowana je s t nie tylko kw estia poziomu legitym izacji u stroju, ale także jakości życia obywateli i wielu m ierników rozwojowych p aństw a. N iski poziom pokoju społecznego może tworzyć dogodne w aru nk i do rozkw itu zjaw isk destabilizujących bezpieczeństwo w ew nętrzne (podat ność n a populistyczne hasła, w zrost radykalnych nastrojów, b ra k zaufan ia do p ań stw a, rozwój patologii społecznych).
Kolejne składowe bezpieczeństw a w ew nętrznego to bezpieczeństwo p u bliczne i porządek publiczny. Term iny te bardzo często są błędnie łączone w jedno pojęcie: „bezpieczeństwo i porządek publiczny”. Pam iętając, że porzą dek publiczny w niektórych sytuacjach je s t w pisany w ram y bezpieczeństw a publicznego, należy zdecydowanie podkreślić, że stosow anie przywołanego powyżej zbiorczego sform ułow ania, ze względu n a w yraźnie wyodrębnione desygnaty obu terminów, je s t nieupraw nione12. Ważnym arg u m entem są tu tak że zróżnicowane w ym agania zw iązane ze spraw nym działaniem n a rzecz k ształto w ania i utrzym yw ania właściwego poziomu bezpieczeństw a publicz nego oraz porządku publicznego (inny c h a ra k te r in strum entó w praw nych, instytucjonalnych oraz sposobów ich stosowania).
Syntetycznie rzecz ujm ując, bezpieczeństwo publiczne m ożna zdefinio wać jako oparty n a norm ach praw nych s ta n w ew nątrz państw a, w którym zapew nione są w arun k i do spraw nego funkcjonow ania organizacji państw o wej realizującej wspólne ponadjednostkow e cele, skutecznie egzekwuje się obowiązki i chroni praw a jedn o stek żyjących w tej organizacji (ze szczegól nym uw zględnieniem życia, zdrowia i m ienia) oraz istn ieją zasoby i m echani zmy wykonawcze um ożliwiające skuteczne reagow anie n a sytuacje n a ru s z a
11 Zob. J . A u ley tn e r, K. G łąb ick a, P o lity k a społeczna - p o m ię d zy o p ieku ń czo ścią a p o m o c n iczo śc ią, W a rsz a w a 2000, s. 1 7 -1 8 .
12 Is tn ie je p łaszczy zn a, n a k tó re j z a k re s y obu pojęć n a k ła d a ją się n a siebie, np. jeżeli p o d m io t z o b o w iązan y n ie oczyści je z d n i podczas gołoledzi, to n a r u s z y n ie ty lk o p o rz ąd e k p u bliczny, lecz ta k ż e spow oduje zag ro żen ie d la b e zp ie c z eń s tw a p ublicznego. S ą te ż sy tu acje, k ied y te d w a pojęcia się nie n a k ła d a ją , np. gdy po d m io t zo b o w iąz an y n ie o zn acza p o sesji ta b lic z k ą z jej n u m e re m . N a ru s z a w ów czas p o rz ą d e k publiczny, lecz tru d n o u z n a ć w ty m p rz y p a d k u , iż n a r u s z a b ezp ieczeń stw o p u b liczn e. P o d o b n a sy tu a c ja w y s tę p u je w p rz y p a d k u z a k łó ce n ia ciszy nocnej.
O p o jęc iu p o lity k i w e w n ętrzn eg o b e zp iec ze ń stw a p a ń s tw a 207
jące te n stan. N ależy stw ierdzić, że z różnych powodów, przede wszystkim zaś ze względu n a różnorodność i dynam iczny c h a ra k te r m aterii składającej się n a bezpieczeństwo publiczne, nie m ożna stworzyć legalnej (ustawowej) powszechnie obowiązującej jego definicji. Istnieje jed n a k możliwość p rze d sta w ienia tego pojęcia w sposób ogólnie zarysowujący jego granice za pomocą sprecyzowania zak resu treściowego poszczególnych jego sfer13. N ależy dodać iż ze względu n a dynam iczny c h a ra k te r procesów w ypełniających treścią p rzestrzeń bezpieczeństw a publicznego niezbędna je s t system atycznie doko nyw ana refleksja uw zględniająca zarówno dorobek teoretyczny, ja k i wnioski płynące z konkretnych sytuacji faktycznych i praw nych z nim i związanych.
Jeżeli chodzi o porządek publiczny, to m ożna przyjąć, iż je st to uznan y za pożądany i zgodny zarówno z norm am i praw nym i, ja k i pozapraw nym i sta n p rzestrzegan ia zasad współżycia społecznego, wysoka jakość p rzestrzeni p u blicznej oraz funkcjonowania obiektów, urząd zeń i in fra stru k tu ry p rzezna czonej do wspólnego użytkow ania, um ożliw iający bezpieczne funkcjonowanie i realizow anie potrzeb jed n ostek i zbiorowości społecznych.
Kolejną kategorię w yznaczającą obszar pojęciowy bezpieczeństw a we w nętrznego, czyli bezpieczeństwo personalne, m ożna lapidarn ie ująć jako s ta n wolny od zagrożeń dla istotnych w artości, takich ja k życie, zdrowie, wolność, nietykalność osoby i m ienia, swoboda przekonań i głoszenia poglą dów, praw o do pracy.
Dokonane powyżej uporządkow anie i sprecyzowanie zasadniczych dla bezpieczeństw a wew nętrznego pojęć pozwala przejść do kw estii określenia istoty term in u „polityka bezpieczeństw a w ew nętrznego”. N a w stępie należy zauważyć, że choć je s t on od daw na stosowany, to trudno w litera tu rz e przedm iotu odnaleźć przykłady głębszych refleksji odnoszących się do jego istoty. Dążąc do u k azan ia tego, czym je s t polityka bezpieczeństw a w ew nętrz nego, należy stw ierdzić, że mieści się ona i je s t realizow ana w ram ach polity ki bezpieczeństw a państw a. Z kolei ta polityka to skład nik ogólnej polityki państw a. Taki s ta n rzeczy je s t konsekw encją całościowego podejścia do k w estii bezpieczeństw a, w ram a ch którego m usi być uw zględniane: spraw o w anie k o n tro li n a d im p u lsam i pochodzącym i ze stro n y innych p a ń stw i szeroko rozum ianego środow iska m iędzynarodow ego oraz zapew nienie stabilności i h arm onii w ew nętrznej, m .in. poprzez ochronę i zapew nienie dostępu do dóbr u znaw anych za najbardziej wartościow e dla danego p a ń stw a i jego obywateli.
F u n d am en taln e znaczenie polityki bezpieczeństw a dla p ań stw a wynika z fak tu łączenia dwóch zasadniczych dla jego istn ien ia zagadnień polityki i bezpieczeństwa. J a k to trafn ie ujm uje Ja ce k Czaputowicz, kw estie zw iąza
13 Zob. W. F e h le r, B ezp ieczeń stw o w ew n ętrzn e w spó łczesn ej P o lski. A s p e k ty teoretyczne i p ra k ty c zn e , W arsz a w a 2012, s. 4 3 -4 5 .
ne z bezpieczeństw em posiadają bardzo duży potencjał m obilizacyjny1 4. N a
leży podkreślić, że polityka bezpieczeństw a państw a, aby m ogła zasługiwać n a to m iano, m usi uwzględniać zarówno aspekty w ew nętrzne, ja k i zew nętrz ne (trudno bowiem efektyw nie działać n a rzecz bezpieczeństw a, pom ijając lub lekceważąc jed e n z tych aspektów), zaś podm iotem wiodącym w kreow a n iu i prow adzeniu polityki bezpieczeństw a je s t państw o1 5.
Biorąc pod uwagę powyższe konstatacje, m ożna przyjąć, że polityka bez pieczeństw a pań stw a to celowa, planow a i zorganizow ana w ram ach pań stw a oraz pod kierow nictw em organów państw ow ych działalność podmiotów p a ń stwowych, społecznych i prywatnych, ukierunkow ana n a uzyskanie i utrzy m a nie optymalnego w danych w arunkach poziomu bezpieczeństwa, połączona z tworzeniem rozw iązań zapewniających zdolność do spraw nej i skutecznej reakcji w odpowiedzi n a pojawiające się wyzw ania i m aterializujące się za grożenia. Polityka bezpieczeństw a realizow ana je s t przez państw o, które funkcjonuje w określonych w aru n k ach m iędzynarodowych i wew nętrznych.
Szerokie sp ek tru m u w arunkow ań polityki bezpieczeństw a spowodowało, że do ich ujm ow ania zaczęto stosować pojęcie „środowisko bezpieczeństw a”, n a które według przywoływanej już wcześniej B iałej Księgi Bezpieczeństwa
Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej skład ają się „zew nętrzne i w ew nętrzne,
m ilitarne i niem ilitarne (cywilne) w arunki bezpieczeństwa (w arunki realizacji interesów danego podm iotu w dziedzinie bezpieczeństwa i osiągania ustalo nych przezeń celów w tym zakresie), charakteryzow ane przy pomocy czterech podstawowych kategorii, jak im i są szanse, wyzw ania, ryzyka i zagrożenia”16. Można zatem przyjąć, że środowisko bezpieczeństw a to w szystkie czynniki w arunkujące realizację interesów i osiąganie celów danego podm iotu w sfe rze bezpieczeństw a. Rosnąca złożoność uw arunkow ań, w tym szczególnie skom plikow ana n a tu ra wielu w yzw ań i zagrożeń pojawiających się zarówno w globalnym środow isku bezpieczeństw a, ja k i w jego regionalnych lokalnych i krajowych w ycinkach powoduje, że naw et najpotężniejsze p ań stw a nie m ają pełnej zdolności do nieskrępow anego form ułow ania i skutecznego realizow a n ia swoich interesów w ram ach polityki bezpieczeństwa. W zw iązku z tym k ażda racjonalnie konceptualizow ana i prow adzona polityka bezpieczeństw a zaw iera zestaw działań podejmowanych sam odzielnie oraz we współpracy
14 Zob. J . C zap u to w icz, B ezp ieczeń stw o m ięd zy n a ro d o w e. W spółczesne koncepcje, W arsz a w a 2012, s. 25.
15 W arto w ty m m ie jsc u odw ołać się do podm iotow ego u jęc ia p o lity k i p rzed staw io n eg o p rzez M a rk a P ie tra s ia : „Poniew aż n a jb a rd z ie j p o w sze ch n ą in s ty tu c ją p u b lic z n ą j e s t p ań stw o , p o lity k a m oże być o k re ś la n a ja k o d z ie d zin a d z ia ła ln o śc i p a ń s tw a w y ra ż a ją c a się w z in s ty tu c jo n a liz o w an y m sp ra w o w a n iu w ła d zy i a d m in is tro w a n iu życiem p u b lic zn y m . W u jęc iu p o dm ioto w y m p o lity k a z w ią z a n a j e s t w ięc z d z ia ła ln o śc ią p a ń s tw a , sk ie ro w a n ą do jego w n ę trz a , a le i do po liarch iczn eg o śro d o w isk a m ięd zy n aro d o w e g o ”. M. P ie tr a ś , Isto ta i ew olucja m ię d zy n a ro d o w ych sto su n k ó w p o lity c z n y c h, [w:] id em (red.), M ięd zyn a ro d o w e s to s u n k i p o lity c z n e, L u b lin 2007, s. 23.
O p o jęc iu p o lity k i w e w n ętrzn eg o b ezp ieczeń stw a p a ń s tw a 209
z innym i podm iotam i państw ow ym i i pozapaństwowym i. W ymaga to nie ty l ko zdolności do zaw ieran ia kom prom isów i rów now ażenia interesów, ale ta k że długofalowej kooperacji.
N a całościowy k sz ta łt polityki bezpieczeństw a p ań stw a składają się dwa n u rty działań. Je d e n ukierunkow any je s t n a obszar wewnętrzny, drugi na otoczenie m iędzynarodowe. Wiąże się to z istnieniem dwóch wyodrębnionych (aczkolwiek w zajem nie się w arunkujących i uzupełniających) wym iarów bez pieczeństw a — w ym iaru wew nętrznego i w ym iaru zewnętrznego. W związku z tym w ram ach bardziej szczegółowego opisu teoretycznego i p rak ty k i poli tycznej stosow ane są pojęcia „polityka bezpieczeństw a w ew nętrznego” oraz „polityka bezpieczeństw a m iędzynarodowego”.
Odnosząc się do polityki bezpieczeństw a międzynarodowego, m ożna b a r dzo ogólnie stw ierdzić, że podstawowym jej celem je s t budow anie ja k najlep szych relacji danego p ań stw a ze środowiskiem m iędzynarodowym . Te pozy tyw ne relacje obejm ują nie tylko zapew nienie pokoju i niedopuszczanie do pow staw ania sytuacji konfliktowych, ale także budow anie skutecznych m e chanizm ów w spółpracy n a rzecz podnoszenia poziomu bezpieczeństw a i prze zwyciężania pojawiających się wyzwań i zagrożeń. M ożna zatem ta k rozu m ian ą politykę bezpieczeństw a m iędzynarodowego zdefiniować jako celową i zorganizow aną działalność p ań stw a prow adzoną w ram ach ogólnej polityki bezpieczeństw a, uk ieru n ko w an ą n a naw iązyw anie i utrzym yw anie korzyst nych i bezkonfliktowych stosunków z innym i podm iotam i stosunków m iędzy narodowych.
Jeżeli chodzi o politykę bezpieczeństw a wew nętrznego, to je s t ona a try butem n ad al ak tu alnej, chociaż system atycznie ograniczanej przez procesy integracji i internacjonalizacji suw erenności w ew nętrznej p aństw a. W jej ram ach państw o spraw ujące władzę n a swoim narodowym tery to riu m za pomocą działań koncepcyjnych i władczych zaw iaduje bezpieczeństw em we w nętrznym . W syntetycznym ujęciu polityka bezpieczeństw a w ew nętrznego to elem ent składowy polityki bezpieczeństw a p ań stw a ukierunkow any na tw orzenie bezpiecznych w arunków egzystencji i rozwoju dzięki działaniom koncentrującym się n a stabilizow aniu i harm onizow aniu w ew nętrznych pro cesów i m echanizm ów decydujących o spraw nym funkcjonow ania danego p ań stw a i zam ieszkujących go obywateli. Należy przy tym pam iętać, że dyna miczny c h arak ter zm ian zachodzących w państw ie i jego środowisku bezpie czeństwa wym usza konieczność odpowiedniego reagow ania poprzez konfiguro wanie ta k bieżących, ja k dalekosiężnych priorytetów polityki bezpieczeństwa wewnętrznego, a w przypadkach głębszych (systemowych) przeobrażeń także redefiniow ania k sz ta łtu całości lub części tej polityki. Rodzi to wymóg w łą czania w proces tw orzenia założeń polityki bezpieczeństw a w ew nętrznego odpowiednich s tru k tu r analityczno-eksperckich, będących w stan ie do star czać m iarodajnych analiz um ożliw iających wytyczanie celów, podejmowanie
kroków strategicznych i modyfikowanie bieżących decyzji. Form ułow anie przem yślanej, spójnej i - co najw ażniejsze - skutecznej polityki w ew nętrzne go bezpieczeństw a p ań stw a w ym aga stosow ania określonych reguł postępo w ania. Do najw ażniejszych z nich należy zaliczyć:
1) wybór i przyjęcie sposobu definiow ania i interp reto w an ia istoty bez pieczeństw a p ań stw a z uw zględnieniem jego wew nętrznego i m iędzynarodo wego wym iaru;
2) określenie d e te rm in a n t bezpieczeństw a wew nętrznego i relacji pom ię dzy nim i oraz uporządkow anie tych relacji w ujęciu hierarchicznym ;
3) przyjęcie norm dotyczących zakładanego (pożądanego) sta n u bezpie czeństw a wewnętrznego;
4) ustalen ie m ia r (oraz m etod ich stosow ania) służących do diagnozowa n ia poziomu wew nętrznego bezpieczeństw a państw a;
5) określenie m etod badawczych w zakresie prognozow ania rozwoju sy tuacji w dziedzinie bezpieczeństw a wewnętrznego;
6) w skazanie dostępnych i możliwych do zastosow ania środków rea liz a cyjnych;
7) ustalen ie reguł i in stru m en tów kontrolnych służących do oceny tem pa w d rażania i efektywności polityki bezpieczeństw a wewnętrznego.
D e te rm in a n ty szczegółowe polityki bezpieczeństw a w ew nętrznego to przede wszystkim:
- poziom stabilności system u politycznego; - ogólna spraw ność zarządzania państw em ;
- spraw ność wyspecjalizowanych instytucji państw ow ych działających w róż nych obszarach bezpieczeństw a wewnętrznego;
- zakres i efektywność w spółpracy m iędzynarodowej w sferze bezpieczeń stw a wewnętrznego;
- posiadany i pożądany poziom jakości życia; - s ta n bezpieczeństw a publicznego;
- jakość porządku publicznego; - s ta n pokoju społecznego;
- zakres udziału i aktyw ności obywateli w kształtow aniu bezpieczeństw a wew nętrznego.
Aby d an a polityka bezpieczeństw a wew nętrznego nie pozostała tylko koncepcją teoretyczną, niezbędne je s t posiadanie odpowiednich środków, k tó re um ożliw ią podejm owanie d ziałań praktycznych (realizacyjnych). W arto w tym m iejscu ukazać zasadnicze różnice pomiędzy środkam i, in stru m e n ta m i i m etodam i polityki bezpieczeństw a wew nętrznego. Środki to całokształt zasobów m aterialn y ch i niem aterialnych, które m a do dyspozycji i z których może korzystać państw o. In stru m e n ty zaś to konkretne wyodrębnione spo śród środków zbiory działań (np. kontrola ru ch u drogowego, stosow anie środ ków przym usu bezpośredniego, system zakazów i nakazów dotyczących bez
O p o jęc iu p o lity k i w e w n ętrzn eg o b e zp iec ze ń stw a p a ń s tw a 211
piecznego postępow ania i zachowania), instytucje (służby policyjne, sądow nictwo, ad m in istracja specjalna, straże ochronne itp.) i procedury (m.in. tryb odbywania k a ry pozbaw ienia wolności czy w prow adzania stanów nadzw y czajnych, sposoby egzekw owania m andatów i grzywien, itp.) w raz z p osiada nym i przez nie cecham i użyteczności. M etody polityki bezpieczeństw a obej m ują sposoby posługiw ania się środkam i.
W oparciu o k ry teriu m przedm iotowe możemy wyodrębnić:
1) środki praw ne, tj. ak ty praw ne różnej ran g i od aktów praw a m iędzy narodowego po ak ty praw a miejscowego, regulujące kw estie zasadnicze dla bezpieczeństw a wew nętrznego, norm y techniczne, architektoniczne i inne rodzaje norm określających bezpieczne sta n d a rd y m aterialnego środowiska życia społeczeństwa;
2) środki organizacyjne, czyli system y i subsystem y bezpieczeństw a, sztaby, centra, komitety, zespoły integrujące działania i spraw ujące zarząd za nie w sferze bezpieczeństw a wew nętrznego, powoływanie instytucji bezpie czeństw a wewnętrznego;
3) środki koncepcyjno-planistyczne, w tym strategie działania w różnych sferach bezpieczeństw a wew nętrznego, program y dotyczące zw alczania kon k retnych zjaw isk (np. n ark om an ii czy przestępczości), plany d ziałań w sy tu acjach zagrożeń;
4) środki inform acyjne (edukacja, alarm ow anie i ostrzeganie, m onito ring, w skazyw anie zagrożeń, piętnow anie sprawców itp.);
5) środki m aterialn e, m .in. budowle ochronne (np. wały przeciwpowo dziowe), in fra stru k tu ra w ażna dla bezpieczeństw a wew nętrznego (np. nowo czesne drogi i inne szlaki kom unikacyjne).
K ryterium sposobu oddziaływ ania pozwala n a wyróżnienie środków p re wencyjnych (zapobiegawczych) oraz środków reakcyjnych (np. k a ry za nie przestrzeganie przepisów prawnych). K ryterium zasięgu um ożliw ia z kolei w skazanie środków o ch arak terze ogólnopaństwowym, regionalnym i lokal nym. K orzystając z k ry teriu m czasu oddziaływ ania m ożna wyodrębnić środ ki: krótkotrw ałe (doraźne), średniotrw ałe, długotrwałe.
Jeżeli chodzi o środki polityki bezpieczeństw a wew nętrznego, to należy zauważyć, iż mogą być one stosow ane zarówno do realizacji funkcji we w nętrznej p ań stw a (podnoszenie spraw ności instytucji sektora bezpieczeń stw a wew nętrznego, um acnianie pokoju społecznego, doskonalenie działań prewencyjnych, rozw ijanie system ów działających n a rzecz bezpieczeństw a wew nętrznego itp.), ja k i funkcji zew nętrznej (aktyw ny udział w d w ustron nych i w ielostronnych przedsięw zięciach m iędzynarodowych m ających wpływ n a bezpieczeństwo w ew nętrzne danego państw a, np. członkostwo w m iędzyna rodowych organizacjach policyjnych czy przystępowanie do konwencji między narodowych mających n a celu wspólne zwalczanie różnych rodzajów zagrożeń dla bezpieczeństwa wewnętrznego). Należy w tym kontekście podkreślić, iż
współcześnie bardzo w yraźnie zaznacza się tendencja do pryw atyzacji zadań z zak resu polityki bezpieczeństw a w ew nętrznego17. W ytworem i zarazem n arzędziem polityki bezpieczeństw a je s t system dedykowany tem u wym iaro wi bezpieczeństwa. J e s t on elem entem składowym system u bezpieczeństw a państw a.
W ogólnym ujęciu system w ew nętrznego bezpieczeństw a p ań stw a to upo rządkow any zbiór rozw iązań praw nych, organizacyjnych i m aterialnych, k tó rych celem je s t osiąganie i utrzym yw anie optym alnego w danych okoliczno ściach poziom u bezpieczeństw a w ew nętrznego oraz realizow anie zad ań związanych z prowadzoną przez państw o polityką w tym obszarze. K ształt system u określają przyjmowane n a podstawie oceny sta n u środowiska bezpie czeństwa strategiczne kierunki polityki wewnętrznego bezpieczeństwa p a ń stw a, istniejące unorm ow ania praw ne oraz dostępność zasobów, które mogą być użyte do realizacji zad ań w dziedzinie bezpieczeństw a wewnętrznego.
N a system bezpieczeństw a wew nętrznego sk ładają się organy oraz in sty tucje należące do władz ustawodawczych, wykonawczych i sądowniczych. Szczególne miejsce zajm ują tu instytucje policyjne, służby specjalne, służby ratow nicze, straże ochronne oraz inne rządowe i sam orządow e podmioty zobowiązane do zapobiegania i przeciw działania zagrożeniom w ew nętrznym , zapew nienia bezpieczeństw a publicznego, prow adzenia działań prew encyj nych oraz ochrony ludności i m ienia w sytuacjach nadzwyczajnych.
System bezpieczeństw a wew nętrznego sk łada się z podsystem u kierow a n ia i podsystem ów wykonawczych. Podsystem kierow ania tw orzą organy władzy publicznej: p arlam en t, głowa państw a, szef rządu, ministrowie, cen tra ln e organy adm inistracji państwowej, terenowe organy adm inistracji rządo wej, sam orządy terytorialne, elem enty dowodzenia siłami zbrojnymi, szefowie jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania związane z w ew nętrznym bezpieczeństw em państw a. Naczelnym zadaniem tego podsystem u je s t za pew nienie ciągłości podejm owania decyzji oraz działań władczych m ających n a celu zapew nienie bezpieczeństw a wewnętrznego. Podsystem kierow ania ściśle w spółpracuje oraz je s t pow iązany inform acyjnie i personalnie z podsys tem am i wykonawczymi, co stw arza w aru n k i do:
a) stałego nadzoru n ad tym i podsystem am i, w tym także politycznej kontroli instytucji sek tora bezpieczeństw a wewnętrznego;
b) skutecznego prow adzenia działań zapew niających bezpieczeństwo we w nętrzne zarówno w okresach względnej stabilizacji, ja k i w sytuacjach n a d zwyczajnych zagrożeń.
W celu zapew nienia spraw nego przepływ u i w ym iany inform acji po między podm iotam i realizującym i zad an ia w zakresie kierow ania tw orzona
17 S zerzej n a te n te m a t zobacz. J . B ry ła , B ezp ieczeń stw o p a ń s tw a w św ietle teorii dóbr p u b lic z n y c h , „ P rz eg ląd S tra te g ic z n y ” 2013, n r 1, s. 2 5 -2 9 .
O p o jęc iu p o lity k i w e w n ętrzn eg o b ezp ieczeń stw a p a ń s tw a 213
je s t tak że sia tk a pow iązań koordynacyjno-inform acyjnych w postaci różnego rodzaju komitetów, centrów i sztabów. Obok subsystem u kierow ania należy wyróżnić następujące zasadnicze subsystem y wykonawcze system u bezpie czeństw a wewnętrznego: • bezpieczeństw a ustrojowego, • bezpieczeństw a publicznego, • porządku publicznego, • bezpieczeństw a informacyjnego, • ochrony granic, • ratowniczy, • sanitarno-epidemiologiczny, • zarządzania kryzysowego.
S tru k tu ra i zasoby ww. subsystem ów są sukcesyw nie dostosowywane do zagrożeń i wyzwań wpływających n a swobodny rozwój k ra ju we w szystkich dziedzinach aktyw ności społecznej.
R easum ując m ożna stw ierdzić, że podstaw ą popraw nego podejścia do tw orzenia założeń program owych oraz realizacji polityki bezpieczeństw a w e w nętrznego powinno być uw zg lęd n ianie obiektyw nych i subiektyw nych aspektów bezpieczeństw a wew nętrznego. O biektyw ne są wyzw ania i zagroże nia, nato m iast subiektyw na je s t percepcja oraz koncepcje ich rozw iązywania, n eutralizacji i oddalania. Tym, co łączy obydwa te aspekty, je s t polityka bezpieczeństw a wew nętrznego. Polityka ta może mieć dwie podstawowe w er sje: defensyw ną i ofensywną. Pierw sza opiera się n a negatyw nym rozum ie n iu bezpieczeństw a i koncentruje się n a działaniach m ających zapewnić ochronę przed zagrożeniam i. D ruga naw iązuje do pozytywnego rozum ienia bezpieczeństw a i dom inują w niej d ziałania ukierunkow ane n a tworzenie w arunków sprzyjających k ształtow an iu i u trzy m an iu wysokiego poziomu bezpieczeństw a wewnętrznego.
G eneralnie rzecz ujm ując, polityka bezpieczeństw a w ew nętrznego re a li zowana je s t w sto su n k u do w nętrza państw a, ale m usi uwzględniać także s ta n jego otoczenia zew nętrznego oraz relacje ze środowiskiem m iędzynaro dowym, gdyż są one częścią ogólnej polityki bezpieczeństw a państw a. Jakość i sk u tk i polityki bezpieczeństw a wew nętrznego oddziałują nie tylko n a we w n ętrzn ą sferę funkcjonow ania państw a, lecz tw orzą także w ażne konteksty wpływające n a jego postrzeganie i relacje w przestrzeni międzynarodowej.
S u m m a ry
The m ea n in g o f in te rn a l secu rity p o lic y
K ey w ords: n a tio n a l security, in te r n a l security, se c u rity policy, in te r n a l s e c u rity policy.
The issue of th is article is explain th e term “in te rn al security policy”. In th e first p a rt of th e articles th ere is a ch aracteristic of u n d erstan d in g the term “in te rn al security policy”. The m ain p a rt of th e consideration is focused on th e m eaning of “in te rn a l security policy”, and th is includes for example: th e definition of th is term , definition of d e term in an ts of in te rn a l security policy an d th e characteristics of th e resources and tools of th is policy. At the end of th e articles th ere are some rem ark s about ch aracteristic of in te rn al security policy as a one of th e tools th e in te rn a l dim ension of n atio nal security policy.
