Uitvoering van ruimtelijk beleid: Naar nieuwe coalities tussen publiek, privaat en privé

I.

•

DTB-WERKDOCUMENT

.r:.

u

co

>

Ol

~

I-

.-o

§

I-

=>~

=>

c

I-

-

c

I-

Z

c

.-w

o

UITVOERING VAN RUIMTELIJK BELEID: naar

nieuwe coalities tussen publiek, privaat en privé

Redactie:

H. Priemus

A.C.W. van der Heijden

H.W.M. Toneman

UITVOERING VAN RUIMTELIJK BELEID: NAAR

NIEUWE COALITIES TUSSEN PUBLIEK, PRI-

_,

V AAT EN PRlVE

Bibliotheek TU Delft

2414

566

OTB-WERKDOCUMENT

Onderzoeksinstituut OTB

Bureau Opleidingen en Kennisoverdracht Technische Universiteit Delft

Thijsseweg 11 2629 JA Delft tel.: 015-2783005

UITVOERING V AN RUIMTELIJK BELEID: NAAR

NIEUWE COALITIES TUSSEN PUBLIEK, PRI-

_,

V AAT EN PRIVE

Redactie: H. Priemus

A.C.W. van der Heijden H.W.M. Toneman

Bijdragen:

prof. dr. ir. H. Priemus mw. M. de Boer

prof. dr. ir. P.H.L. Bovy prof. dr. W.G.M. Salet ir. P.O. Vermeulen

De OTB-Werkdocumenten van het Onderzoeksinstituut OTB worden uitgegeven door:

Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 CN Delft tel. 015-2783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2628 JA Delft

CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BffiLIOTHEEK DEN HAAG

Uitvoering

Uitvoering van ruimtelijk beleid: naar nieuwe coalities tussen publiek, privaat en privé / red.: H. Priemus, A.C.W. van der Heijden en H.W.M. Toneman - Delft: Delftse Universitaire Pers. -111. - (OTB-Werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB ; 96-09)

ISBN 90-407-1335-9 NUGI 655

Trefw.: ruimtelijk beleid / VINEX -locaties

Copyright 1996 by Delft University Press, Delft, The Netherlands

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher: Delft University Press.

INHOUDSOPGA VE

1. INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

H. Priemus 2. UITVOERING VAN RUIMTELUK BELEID: NAAR NIEUWE COALITIES TUSSEN PUBLIEK, PRIVAAT EN PRIVÉ . . . . . . . . . 5

H. Priemus 2.1 Inleiding . . . .. . . .. 5

2.2 Probleemschets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

2.3 Naar een betere aanpak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2.4 Samenvatting: naar nieuwe coalities tussen publiek, privaat en privé . . . .. . . 11

3. UITVOERING VAN RUIMTELUK BELEID, DE VISIE VAN VINEX EN DE REALITEIT . . . 13 mw. M. de Boer 3.1 Inleiding . . . .. .. . . .. . .. . . 13 3.2 Verschillen en overeenkomsten . . . ... . . . .. . . 13 3.3 Goed verstedelijkingsbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15 3.4 Kansen aangrijpen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3.5 De periode na 2010 .. . . .. . . . 18 3.6 Afsluiting.. . ... . . ... 19

4. INFRASTRUCTUURBELEID EN RUIMTELIJKE ORDENING: VAN CONCEPT NAAR FINANCIERING EN UITVOERING . . . .. 21

P.H.L. Bovy 4.1 Samenvatting . . . . .. . . .. .. ... . . 21

4.2 Nieuw coalitie tussen VROM en V&W? . . . . . . . . . . . . . . .. 21

4.3 Nog meer bouwlocaties nodig .. . . . . . . . . . . . . . . . .. 22

4.4 V&W met OV-oogkleppen op? .. . .. ... . . .. . 24

4.5 Ontwerpdimensies bij bouwlocaties . . . . . . . . . . .. 25

4.6 Een terugblik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

4.7 Experimenten met computermodellen . . . . . . . . . .. 27

4.8 Menging is een must, meerkernig mag ook . . . . . . . . . . . . . . 28

4.9 Grote impact op OV, slechts kleine op autogebruik . . .. . . . . . 29

4.10 Nieuwe steden in de Randstad . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 31

4.12 Gebruikte bronnen . . . . . . . . . . . . . .. 34

5. DE PERIFERE STEDELIJKHEID: PERSPECTIEF OP STEDEN EN PROVINCIES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

W.G.M. Salet 5.1 De dynamiek van ruimtelijke ordening en bestuurlijke organi-satie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

5.2 Motieven voor regionalisering van het bestuur . . . 36

5.3 Divergentie van de motieven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 37

5.4 De stadsgecentreerdheid voorbij . . . . . . . . . . . . . . . . .. 39

6. FINANCIERING VAN GEBOUWEN EN INFRASTRUCTUUR: ERVARINGEN, RISICO'S EN PERSPECTIEVEN . . . . . . . .. 43

P.O. Vermeulen 6.1 Inleiding . ... . . .. . . .. . . 43

6.2 Geen 'grand design' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

6.3 Een oplossingsrichting . . . . . . . . . . . . . .. 46

6.4 Financiering . . . .. .. . . 47

7. FORUM AMSTERDAM, EEN EXPERIMENT OP HET GEBIED VAN BESTUURLUKE VERNIEUWING . .. .. . . .. . . 51

Mw. A.I.M. Roobeek 8. STELLINGEN EN UITSLAG PEILING . . . 61

1

INLEIDING

Prof. dr. ir. H. Priemus Onderzoeksinstituut OTB

In de praktijk blijkt het maken van plannen ons allemaal goed af te gaan. Stagnaties treden op bij de overgang van plan naar uitvoering. Daar hebben we kennelijk moeite mee. Vandaar dat het OTB als thema voor de lustrumconferentie op 5 oktober 1995 heeft gekozen voor Uitvoering van ruimtelijk beleid: naar nieuwe coalities tussen publiek, privaat en privé. Tijdens deze conferentie is ingegaan op de uitvoeringsperikelen bij vele aspecten van ruimtelijk beleid: van woningbouw tot infrastructuurplannen. Er werden ook tien stellingen rondom het congresthema aan de congresgangers voorgelegd. De reacties op deze stellingen zijn weergegeven in het laatste hoofdstuk van deze bundel. Daarvóór vindt u de bijdragen van de zes sprekers op deze bijeenkomst.

Priemus signaleert alom verwarring en onmacht bij de uitvoering van ruimtelijk beleid. Er bestaat onduidelijkheid over de 'regiefunctie' bij complexe ruimtelijke opgaven. Vaak zijn daarbij meer bestuurslagen betrokken, en partners die belang-rijke financiële en uitvoerende verantwoordelijkheden maar ook risico's dragen. Op regionaal niveau is een bestuurlijke grondmist ontstaan, en gemeenten hebben steeds meer te zeggen over steeds minder. Woningcorporaties verzelfstandigen en vragen om regionale of zelfs landelijke toelatingen, maar van een regionaal kader komt weinig terecht. Marktpartijen noch burgers weten tot wie ze zich moeten wenden om tot afspraken te komen. Het bouwen en ontwikkelen vervreemdt zich meer en meer van het dagelijks leven. Priemus schetst tot slot de contouren van een betere aanpak bij de ontwikkeling en uitvoering van ruimtelijke plannen.

Mevrouw De Boer, minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, zet in hoofdstuk 2 het geven van volstrekte duidelijkheid over het rijksverstedelijkingsbeleid voorop, als haar beste bijdrage aan de uitvoering van ruimtelijke plannen. Een goed verstedelijkingsbeleid is nodig, omdat spreiding zowel de functies van de stad als die van het buitengebied bedreigt. Het kabinetsbeleid moet niet alleen die bedreigingen afwenden, maar ook de kansen grijpen om de functies van de stad en het buitengebied te versterken. Daarvoor zijn onder meer opdrachten voor studies gegeven. De discussies over de toekomst zijn nodig, maar deze mogen de uitvoering van de plannen tot 2005 niet laten stagneren.

Bovy kijkt kritisch naar het beleid van V&W rondom de toekomstige verstedelijking, als mobiliteitsbeheersing het opperste gebod is. Vooral openbaar vervoer is gevoelig voor verstedelijkingsopties, het autogebruik veel minder. Menging van functies is essentieel: niet alleen voor duurzaam en efficiënt vervoer, maar ook voor economi-sche dynamiek. Als de verdichtingslocaties in de Randstad opraken, is het stichten van nieuwe steden tussen de stadsgewesten een goede second-best oplossing, bekeken vanuit infrastructuurbehoefte en mobiliteitskenmerken. De door V & W ontvouwde verstedelijkingsopties dienen te passen binnen een lange-termijn raam-werk voor ons land.

Salet gaat in op de verhouding tussen de ruimtelijke ordening en de bestuurlijke organisatie. Sinds Thorbecke heeft de bestuurlijke organisatie 150 jaar stil gestaan; gedurende de laatste vier jaar is dit echter radicaal veranderd. In plaats van een duurzame pijler van het bestel is zij zelf onderwerp van beleid geworden. Salet noemt vier motieven voor regionalisering van bestuur. Een aanvankelijke algemene consensus voor invoering van regionaal bestuur is echter door dezelfde maatschappe-lijke krachten aan flarden gescheurd, waarbij de nationale overheid in feite nooit

gekozen heeft toen zij voor het dilemma tussen 'verevening' en 'samenwerking'

stond. De toekomst verkennend, lijkt Nederland volgens Salet op weg te zijn naar een stedelijke samenleving, waarin steden niet meer vanzelfsprekend het middelpunt vormen. Daarbij is dit het gunstige moment voor provincies om nieuwe beleidscon-cepten te verkennen. Voor het omgevingsbeleid dienen zij hun strategische rol van middenbestuur niet opnieuw voorbij te laten gaan.

Vermeulen zoekt de oplossingsrichting van de geschetse problemen niet in de sfeer van de 'grote ontwerpen', met als kenmerk daarvan de politiek-bestuurlijke

onhaal-baarheid. Veranderingen in de onteigeningswet die de grondwettelijke

eigendoms-rechten aantasten, zijn een monstrum en komen trouwens in feite te laat. Ook het gemeentelijk voorkeursrecht komt als mosterd na de maaltijd. Men heeft willens en wetens de regiefunctie uit handen gegeven. Vermeulen verwacht niet veel van de vergroting van het gemeentelijke belastinggebied voor meer investeringsruimte, omdat het Rijk zijn bijdrage navenant zal verkleinen, zodat ruimtelijke plannen per saldo dezelfde krappe financiële dekking zullen houden. Vermeulen gaat ook in op ideeën, om een beperkte kapitaaldienst bij het Rijk in te voeren. Hierdoor zou een betere afweging tussen de diverse Rijksuitgaven kunnen ontstaan. De keerzijde is echter, dat de staatsschuld dan toeneemt en daarmee de kans kleiner, dat Nederland kan toetreden tot de groep van landen met een Europese munteenheid - een eveneens dringende noodzaak. Als een van de verbeteringen van de geschetste problemen pleit hij ervoor, dat het publieke bestuur zijn te leveren prestatie helder formuleert en op tijd nakomt. Voorts moeten we de voordelen behouden van het Waarborgfonds

Sociale Woningbouw, waardoor de sociale-volkshuisvestingssector in vergelijking

met het buitenland zo'n gunstige kredietwaardige positie heeft gekregen. Tot slot schetst Vermeulen enkele leermomenten uit de eerste ervaring met de samenwerking tussen overheid en private partijen.

Roobeek tenslotte presenteert een experiment op het gebied van bestuurlijke vernieu-wing. Het Forum Amsterdam is een door haar geïntroduceerde en uitgewerkte formule om burgers nauwer te betrekken bij ruimtelijk beleid op stedelijk niveau.

2

illTVOERING V AN RUIMTELIJK BELEID: NAAR

NIEUWE COALITIES TUSSEN PUBLIEK,

PRI-V AAT EN PRIPRI-VÉ

prof. dr. ir. H. Priemus Onderzoeksinstituut OTB

2.1 Inleiding

Inzake de aanpak van strategische vraagstukken van ruimtelijke en bestuurlijke inrichting lijken wij gezamenlijk de kluts kwijt te zijn. Het doel van het OTB-lustrumcongres is om de kluts te hervinden. Dat is hard nodig. Omdat we doodsbe-nauwd zijn voor kameelneuzen laten we na om strategische risico's te leggen bij de enige partij die deze risico's kan dragen: de Rijksoverheid. Het enige bestuursorgaan dat in de positie verkeert om een Thorbeckiaanse regie functie te vervullen bij de uitvoering van ruimtelijke plannen, de gemeente, wordt financieel en juridisch onvoldoende toegerust en op stadsgewestelijk niveau te zeer het bestuursorganisatori-sche bos ingestuurd om deze regiefunctie te kunnen effectueren. We vertrouwen op marktpartijen ook daar waar marktpartijen dat vertrouwen niet kunnen waarmaken omdat zij slechts binnen welomlijnde publieke kaders financiële risico's kunnen dragen. En we verspelen de democratische legitimiteit bij de uitvoering van ruimte-lijk beleid, omdat we in de fase van beleidsontwikkeling niet goed omgaan met direct betrokkenen en met democratisch gekozen organen van gemeenteraad tot parlement. De ontwikkeling van ruimtelijke plannen wordt onvoldoende als gemeen-schappelijk leerproces vormgegeven. Het proces stagneert om de haverklap en uiteindelijk weten we niets beters te bedenken dan paardemiddelen als Nimby-wet en Tracé-wet. De grote winnaars zijn de organisatoren van congressen en studiedagen: over VINEX-Iocaties, Betuwelijn, HSL en Schiphol kan een bijna oneindig aantal bijeenkomsten worden opgezet waarop radeloze betrokkenen steeds weer afkomen in de hoop het verlossende woord te vernemen.

Tijdens deze lustrumbijeenkomst zullen verschillende illustere sprekers het woord voeren en hun visie geven op de problematiek en vooral: op de te kiezen oplossings-richting. Ook U, in de zaal, kunt bijdragen leveren aan de meningsvorming, niet alleen door discussiebijdragen te leveren waar dat in het programma mogelijk is, maar ook door Uw opinie aan te geven inzake een tiental stellingen die mogelijke oplossingsrichtingen aangeven (In hoofdstuk 8 worden de resultaten van deze peiling gepresenteerd). Als dagvoorzitter hoop ik U op een adequate wijze door het programma heen te loodsen en zal ik serieus proberen om iedere spreker en zijn of haar boodschap zo goed mogelijk tot hun recht te laten komen. Voor het zover is,

probeer ik, voor sommigen van U op de nuchtere maag, een oplossingsrichting aan te geven, die ook aan de basis van de tien stellingen ligt. Daarmee probeer ik het thema van dit lustrumcongres te introduceren en tevens een bijdrage te leveren aan de discussie.

Ruimtelijke opgaven

Dit congres gaat over 'complexe ruimtelijke projecten' of 'ruimtelijke opgaven van enige betekenis'. Daaronder verstaan we ruimtelijke opgaven die de trits bestem-ming-inrichting-beheer doorlopen en uitstijgen boven het traditionele niveau van bestemmingsplannen. Het gaat om stedelijke-vernieuwingsprojecten, VINEX-locaties, tracé's van spoorwegen en ander hoogwaardig openbaar vervoer, groen-structuurplannen en ruimtelijke projecten voor economische activiteiten zoals bedrijventerreinen en toeristische attracties.

Veelal zijn méér bestuurslagen bij dergelijke projecten betrokken. Het Rijk schept kaders in de VINEX of straks in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening en is niet zelden ook financieel bij het project betrokken. De provincie vervult veelal een intermediaire rol en neemt het project op in streekplannen en structuurvisies. En de gemeente, al dan niet in regionaal verband, wordt geacht - vaak in samenwerking met ontwikkelaar enlof belegger -om het project te concretiseren.

2.2 Probleemschets Regiefunctie

De laatste tijd spreken we vaak over de regisseursfunctie die nodig is om complexe ruimtelijke projecten uit te voeren. Ministeries melden dat zij zich willen concentre-ren op de regisseursfunctie; de uitvoeconcentre-rende taken doen zij bij voorkeur de deur uit. Ook provincies geven in beleidsnota' s aan dat zij de regisseursfunctie voor zich zien weggelegd. En tenslotte spreken gemeenten om de haverklap over de regisseursfunc-tie die juist zij dienen te vervullen.

Wat verstaan we eigenlijk onder deze regisseursfunctie in relatie tot de ontwikkeling en uitvoering van ruimtelijke plannen? En wie behoort de èchte regisseur te zijn, vooropgesteld dat het niet doelmatig lijkt om bij dergelijke projecten meer dan één regisseur in te schakelen? De term 'regisseur' is kennelijk aan de toneel- en fIlmwe-reld ontleend. Wij verstaan daaronder degene die de spelers (acteurs) uitzoekt, stimuleert en instrueert, en voorts degene die het stuk, gewoonlijk door een ander

geschreven, interpreteert. Hij probeert tussen de acteurs synergie te bereiken en uiteindelijk een kunstwerk van niveau 'neer te zetten'. Bij de uitvoering van zijn functie is de regisseur afhankelijk van anderen: de producent die de financiering regelt, de scenarioschrijver, acteurs, mensen van het licht en het geluid, en vele

anderen.

Als we naar de wet kijken, - daarbij moeten we primair denken aan de Wet op de Ruimtelijke Ordening -, dan is het duidelijk dat de wetgever primair de gemeente ziet als potentiële regisseur. Bestemmingsplannen worden door of namens de

gemeen-ten verstrekt of geweigerd. Het grondbedrijf is gewoonlijk een gemeentelijke institutie, nauw verbonden met de gemeentefinanciën. Van oudsher kennen gemeen-ten diensgemeen-ten op het terrein van stadsontwikkeling, openbare werken, bouw- en woningtoezicht, stadsvernieuwing, stedelijk beheer, grondbedrijf en volkshuisvesting waar de regisseursfunctie zou kunnen worden geconcretiseerd. De bevoegdheden van het gemeentebestuur zijn ondubbelzinnig en zouden in beginsel de regisseursfunctie kunnen ondersteunen. In de wederopbouwperiode - die pas in de jaren tachtig werd afgerond - zien we vele voorbeelden van een gemeentelijke regisseursfunctie, waarbij de gemeenten een actief grondbeleid voerden, marktpartijen uitzochten voor de verwezenlijking van afzonderlijke projecten, afspraken maakten met woningcor-poraties, en bij dat alles een krachtige rugdekking van het Rijk ondervonden, die delen van de bouwopgave financierde door de inzet van rijksleningen, subsidies en garanties. Het Rijk droeg omvangrijke financiële risico's, met name in het kader van het stadsvernieuwings- en groeikernenbeleid. Enerzijds gaf dat de gemeente de mogelijkheid om initiatieven te nemen, anderzijds ging dat gepaard met interventies en controles van bureaucratische aard die de handelingsvrijheid van gemeenten ernstig belemmerden. Het Rijk faciliteerde niet alleen maar ging ook meer en meer op de regisseursstoel zitten.

Grondmist

De wederopbouwperiode is voorbij. Het Rijk verstrekt zelden leningen, subsidieert steeds minder en stoot risico's systematisch af. Goeddeels via tijdelijke middelen worden wel ambitieuze infrastructuurprojecten gefinancierd. Sinds de BON-nota's van Binnenlandse Zaken is er een bestuurlijke grondmist ontstaan op regionaal niveau, waarbij gemeenten bevoegdheden moeten afstaan ten gunste van niet-democratisch gecontroleerde organen die zelfstandig geen financiële risico's van betekenis kunnen dragen. In de praktijk worden meer en meer risico's gedragen door marktpartijen, maar deze marktpartijen zijn meestal niet door de gemeenten uitgeko-zen (zij kochten zich via grondverwerving in) en zij dragen fmanciële risico's slechts selectief. Voor het gehele plan lijkt niemand verantwoordelijk, op machteloze coördinatoren na die aangesproken worden op de uitkomsten van het plan maar de instrumenten ontbreken om deze verantwoordelijkheid ook werkelijk te kunnen dragen.

Decentralisatie

Het Rijk zegt al jaren naar decentralisatie te streven. Het volkshuisvestingsbeleid is hiervan een duidelijk voorbeeld. Het Rijk is bereid zich steeds minder met woning-projekten te bemoeien en de gemeente steeds vrijer te laten in de wijze waarop

subsidies worden ingezet. Maar de vreugde van de gemeente over deze nieuwe

vrijheid wordt aanzienlijk getemperd door het feit dat de subsidies als sneeuw voor de zon wegsmelten en het Rijk geen enkel financieel risico wil dragen, vooralsnog ook niet de risico's van macro-economische aard. Er resteert slechts een vage toezegging van Rijkszijde dat de geldende afspraken zullen worden heroverwogen als er zich economische calamiteiten zouden voordoen. De gemeente heeft dus, wat de financiën betreft, steeds meer te zeggen over steeds minder. Maar deze zeggenschap

wordt voorts uitgehold door de regionalisering van het Rijksbeleid dat beslissingen van de ene gemeente steeds meer afhankelijk maakt van de beslissingen van de andere gemeente. Zo ontstaan alom patstellingen waarbij marktpartijen noch burgers weten tot wie ze zich moeten wenden om afspraken te maken. De regisseurstoel is leeg of wordt door een aantal personen bezet die ieder voor zich de regisseursfunctie opeisen. Hoe meer regio, des te minder regie.

Woningcorporaties

Een van de weinige partners met wie de gemeente afspraken kon maken over de uitvoering van plannen, is van oudsher de woningcorporatie. Maar de woningcorpo-ratie verzelfstandigt en vraagt een regionale, en soms zelfs landelijke toelating aan.

Zij dreigen aan de lokale democratie te ontglippen. Van het wettelijk vereiste eerstelijns toezicht van de gemeente op de corporatie komt weinig of niets terecht. De criteria van het BBSH 1993 zijn onduidelijk en onmeetbaar. Het BBSH rept over 'Beheer Sociale Huursector' , hetgeen een veel te beperkte optiek is, want woning-corporaties behoren ook te investeren en te ontwikkelen om in de woningbehoefte te voorzien. Inzake het investeringsbeleid van corporaties ontbreken ten ene male criteria in het BBSH 1993. Gelukkig lijken de woningcorporaties zich in het Nationaal Programma Volkshuisvesting wel op flinke investeringstaken te willen vastleggen.

Van wederopbouw naar 'Nederland is vol'

Burgers en betrokkenen voelen steeds minder affiniteit met ambitieuze ruimtelijke opgaven. Zij hebben het authentieke gevoel dat de plannen buiten hen om worden bedacht en dat de professionals de burgers vervolgens zien als mogelijke hinderpaal die de uitvoering kan vertragen of blokkeren. Een open overleg met burgers en betrokkenen ontbreekt meestal. Alternatieven worden zelden te voren systematisch op een rij gezet. Wat de plannen precies inhouden en wat de consequenties zijn is voor menigeen volstrekt onduidelijk. Op een algemeen gevoelde wederopbouwmenta-liteit kan geen beroep meer worden gedaan. Meer en meer ontstaat een 'Nederland-is-vol' -gevoel. Burgers proberen de laatste stukjes groen steeds hardnekkiger te verdedigen. Bouwen en infrastructuuraanleg worden vooral als een bedreiging gezien. Als burgers zich met ruimtelijke opgaven bezighouden, is het vaak om het plan te bestrijden. Het bouwen en ontwikkelen vervreemdt zich meer en meer van het dagelijks leven. Wethouders die hun nek uitsteken om ambitieuze projecten te realiseren, blijken niet zelden bezig met een zeer bescheiden GWW-karwei: het graven van hun politieke graf.

De bezwaren van burgers tegen ambitieuze ruimtelijke projecten zijn overigens vaak gefundeerd: milieu-waarden worden door vele projecten met voeten getreden, met MER-rapporten wordt weinig consequent omgesprongen, de ontwikkelde plannen zijn zelden goed onderbouwd en er is zelden of nooit een onbevangen opstelling jegens burgers en betrokkenen in de fase dat planalternatieven worden ontwikkeld en de kaarten nog niet zijn geschud. Pas als opponenten alternatieven inbrengen, zijn professionals bereid daarnaar te kijken maar dan is er van een onbevangen afweging allang geen sprake. Onnodig om te melden dat een gevaarlijke situatie intreedt als

een volk niet meer wil bouwen en ontwikkelen en de professionals in een publiek-private coalitie vooral manipulatietechnieken ontwikkelen om toch tot de realisatie van plannen te kunnen komen.

2.3 Naar een betere aanpak

Hoe kunnen we een betere uitgangspositie voor de uitvoering van complexe ruimte-lijke plannen verwerven? In een aantal punten zal ik trachten de contouren te schetsen van een betere aanpak.

1. Regiefunctie van de gemeente versterken

Binnen de faciliterende kaders van Rijk, provincie en regio dient de regiefunctie ondubbelzinnig bij de gemeente te liggen. Elk ruimtelijk plan kent één regisseur: de gemeente. Is de gemeente te klein, dan ware grenswijziging te overwegen. De regio kan alleen de regiefunctie vervullen als de regio Thorbeckiaanse bevoegdheden heeft. De regio is dan in feite een gemeente.

De regisseur kiest zelf zijn spelers op basis van concurrentie op prijs en kwaliteit. Als VINEX-grond in handen van een particulier is, dringen de spelers zich op zonder dat normale concurrentiecriteria een rol hebben gespeeld. Hier komt de regisseursfunctie in gevaar, wat ook voor de marktpartijen fnuikend is. Het Voor-keursrecht Gemeenten dient een algemene werking te krijgen om de regiefunctie bij de gemeente te brengen en de concurrentie binnen de bouw- en ontwikkelingsbran-che aan te sontwikkelingsbran-cherpen. Bouwclaims op basis van ingebrachte grond dienen te verdwij-nen. Wie bij een aanbesteding de beste prijskwaliteitsrelatie aanbiedt, dient met de bouwuitvoering te worden belast, los van de vraag wie de grond in eigendom heeft. Op dit punt dient de onteigeningswetgeving te worden aangepast. Thans geldt: wie bereid en in staat is om de aangegeven bestemming te realiseren, kan niet worden onteigend. Dit zou moeten veranderen in: wie bereid en in staat is om de aangege-ven bestemming in concurrentieverhoudingen te realiseren, kan niet wordèn onteigend.

Om de gemeentelijke regiefunctie te versterken moet de fmanciële basis voor gemeenten aanzienlijk worden verbreed door de eigen inkomsten te verhogen, door een deel van de rijksbelastingen rechtstreeks naar de gemeenten te laten vloeien en door rechtstreeks algemene fondsen of budgetten (zoals het stadsvernieuwingsfonds of de gelden in het kader van het Grote-Stedenbeleid) te verstrekken. Een deugdelij-ke art. 12-constructie tenslotte is nodig als zekerstelling ten opzichte van verschaf-fers van kapitaalmarktleningen.

2. Marktwerking versterken

Het versterken van de gemeentelijke regiefunctie dient gepaard te gaan met het versterken van de marktwerking. Gemeenten dienen te streven naar de inschakeling van marktpartijen voor de uitvoering van (deel)projecten binnen het totale ruimtelijke plan. Zoals hiervóór aangegeven dient de gemeente de gegadigden voor een publiek-private samenwerking te selecteren uit met elkaar concurrerende alternatieven. Een

pps mag niet worden afgedwongen door ontwikkelaars en bouwondernemers via strategisch grondeigendom.

Bij het zoeken naar een financiële dekking voor ruimtelijke investeringen zal consequenter van het profijtbeginsel gebruik moeten worden gemaakt: road pricing, parkeergelden, user charge, baatbelasting, grondexploitatiebelasting, bestemmings-planbelasting .

Private organisaties waarmee gemeenten samenwerkingsverbanden aangaan, dienen tevoren te worden gescreend op betrouwbaarheid en kwaliteit. Op deze wijze dienen criminaliteit, illegaliteit en beunhazerij in de vastgoed- en bouwsector te worden uitgebannen. Gemeenten dienen uitsluitend samen te werken met bonafide organisa-ties die het vertrouwen van gemeente en burgers waard zijn. Onnodig om op te merken dat ook gemeentelijke functionarissen en diensten zelf regelmatig moeten worden doorgelicht op betrouwbaarheid en kwaliteit.

Particulieren kunnen worden ingeschakeld voor functies als marketing, deel-fmancie-ring en het dragen van deel-risico's, speciale expertise en uitvoedeel-fmancie-ring. In het alge-meen dienen particulieren het marktdenken te versterken: zij dienen competitie, creativiteit, flexibiliteit en expertise in te brengen. Gemeenten dienen zich primair te concentreren op het organiseren van de besluitvorming, het toedelen van verantwoor-delijkheden en het bewaken van kosten, kwaliteit en legitimiteit.

3. Risicodekking en investering door het Rijk bij bovengemeentelijke projecten

In ruimtelijke projecten van bovengemeentelijk belang zal de Rijksoverheid structu-reel meer risicodragend moeten investeren. Het Rijksbeleid is immers mede bepalend voor de hoogte van de risico's. Het toedienen van een investeringsimpuis op basis van incidentele inkomsten (extra aardgasbaten, opbrengsten KPN-aandelen) is niet toereikend. De invoering van een kapitaaldienst voor ruimtelijke investeringen (infrastructuur, civiele werken, milieu-investeringen, investeringen in rijksgebouwen) dient te worden overwogen. Daarbij is een nadere bezinning op de begrotingsnorme-ring nodig.

De afspraken tussen Rijk en gemeenten worden per project in bestuursovereenkom-sten vastgelegd. Langlopende overeenkombestuursovereenkom-sten worden tenminste eens per drie tot vier jaar herijkt. Macro-economische risico's dienen door het Rijk te worden gedragen. Daarover kunnen van tevoren geen ongelimiteerde garanties worden gegeven, maar er dient terzake wel een serieuze inspanningsverplichting te gelden. Andere instituties dan het Rijk willen en kunnen deze risico's niet dragen.

4. Legitimiteit versterken

De gemeente dient vanaf het allereerste begin de communicatie met burgers, respectievelijk direct betrokkenen te organiseren. Dit is een wezenlijk onderdeel van de regiefunctie. Zonder publiek geen regie.

Voor elke ruimtelijke opgave van enige betekenis behoort niet één plan maar een

aantal plausibele alternatieven te worden ontwikkeld. Daartoe behoort in het

algemeen het alternatief: alles bij het oude laten. Per alternatief behoren tevoren planopzet, financiële implicaties, doorlooptijden, milieu-implicaties, beheeraspecten, risico's en onzekerheden te worden verduidelijkt (evaluatie ex ante). Voordat

definitieve beslissingen worden genomen, worden burgers en alle direct betrokkenen in staat gesteld zich uit te spreken over de alternatieven, onder meer via periodiek te consulteren stadspanels.

Burgers en direct betrokkenen moeten in staat gesteld worden om te weten waarover zij praten. Er dienen dan ook instrumenten te worden ontwikkeld om de fmanciële, ruimtelijke en visuele kenmerken van plannen tevoren op een realistische wijze kenbaar te maken voor burgers en direct betrokkenen, die nu eenmaal grotendeels niet tot de professionals behoren. Hiertoe zouden ook virtual reality technieken ingezet kunnen worden.

Voor ruimtelijke opgaven van enige betekenis dient een (in de tijd veelal wisselende) projectorganisatie te worden opgezet met een eigen budget, die zich vestigt in of vlakbij het plangebied. Deze organisatie maakt onder supervisie van de gemeente de verantwoordelijkheidstoedeling over instanties duidelijk aan betrokkenen, informeert en consulteert betrokkenen en fungeert als adres waar iedereen met klachten, vragen en suggesties terecht kan. Van de planontwikkeling wordt een logboek bijgehouden dat voor de gemeenteraad, voor iedere burger en voor iedere betrokkenen kenbaar is.

Als procedures bij de ontwikkeling en uitvoering van ruimtelijke projecten aan bepaalde, concreet aangegeven eisen voldoen, is automatisch voldaan aan de Algemene Wet Bestuursrecht.

Per complex ruimtelijk plan zal tevoren in kaart moeten worden gebracht wie de (direct) betrokkenen zijn, hoe zij worden geconsulteerd en hoe zij eigener beweging hun inbreng kunnen leveren. In de procedures dient rekening te worden gehouden met (herhaalde) terugkoppelingen: sommige stations mag je meer dan één keer voorbijgaan. De ontwikkeling en uitvoering van een ruimtelijk plan dient te worden behandeld als een gemeenschappelijk leerproces, waarbij niet alleen burgers en direct betrokkenen leren maar ook de publieke en private professionals. In de uitwerking van het proces dienen de besluitvormingskosten niet te laag te worden geraamd, maar zij dienen wel te worden beheerst, evenals de doorlooptijden. Tot een relatief laat punt in het proces dient de nulvraag te kunnen worden gesteld: moet er überhaupt iets veranderen, kan het project niet worden afgeblazen? Zolang dit niet te veronachtzamen alternatief meetelt, geeft dit burgers en direct betrokkenen een sterke positie.

2.4 Samenvatting: naar nieuwe coalities tussen publiek, privaat en privé Samenvattend schetsen wij de volgende contouren van nieuwe coalities tussen pu-bliek, privaat en privé bij de ontwikkeling en uitvoering van ruimtelijke plannen. (a) De rijksoverheid (publiek) dient te zorgen voor een duurzaam juridisch,

institutioneel en financieel kader waarbinnen ruimtelijke plannen worden ontwikkeld en uitgevoerd. Voor plannen van bovengemeentelijk niveau investeert het Rijk risicodragend. Gemeenten (publiek) vervullen in het algemeen de regiefunctie.

(b) Om de regie functie te versterken moeten gemeenten (publiek) kunnen beschikken over een sterkere financiële basis, over een algemeen werkend Voorkeursrecht Gemeenten en over scherpere onteigeningsmogelijkheden.

(c) Marktpartijen (privaat) brengen competitie, creativiteit, flexibiliteit en

expertise in en vervullen uitvoerende functies. Zij worden als partner door de gemeente geselecteerd op grond van competitie op prijs en plankwaliteit en op grond van gebleken betrouwbaarheid en proceskwaliteit. Marktpartijen dragen risico's en voeren (deel)plannen uit binnen het kader van het totale

ruimtelijke plan waarvoor de gemeente primair verantwoordelijk is.

(d) Bij het zoeken naar een financiële dekking voor ruimtelijke investeringen zal

consequenter gebruik moeten worden gemaakt van het profijtbeginsel. Dus: betrokkenen (privé en privaat) dienen te betalen als zij aanwijsbaar profijt

hebben. Daarmee is de rentabiliteit van plannen voor private en publieke

ontwikkelaars gediend.

(e) De gemeente (publiek) dient de legitimiteit van plannen te versterken door de

communicatie met burgers en direct betrokkenen (privé en privaat) te organi-seren. De ontwikkeling en uitvoering van een ruimtelijk plan dient te worden

behandeld als een gemeenschappelijk leerproces waarbij publiek, privaat en

privé zijn betrokken. Als het proces aan bepaalde gespecificeerde eisen voldoet, is automatisch voldaan aan de vereisten van de Algemene Wet Bestuursrecht.

(f) Publiek en privaat werken samen in een projectorganisatie, die voor privé en

privaat als adres dient waar informatie kan worden ingewonnen en waar men zijn inbreng kan leveren. Van de planontwikkeling wordt een logboek bijgehouden dat voor de gemeenteraad, voor iedere burger en voor iedere betrokkene kenbaar is.

(g) Publiek, privaat en privé hebben behoefte aan instrumenten, zoals virtual

reality technieken om de financiële, ruimtelijke en visuele kenmerken van plannen tevoren kenbaar te maken en om de financiële, milieu-, beheer- en tijdsimplicaties tevoren te kunnen bepalen (evaluatie ex ante). Bij het ontwik-kelen en valideren van dergelijke instrumenten zie ik een schone taak wegge-legd voor onatbankelijke onderzoeksinstellingen die bij voorkeur minstens tien jaar ervaring hebben.

3

UITVOERING V AN RUIMTELIJK BELEID, DE

VISIE VAN VINEX EN DE REALITEIT

mw. M. de Boer Ministerie van VROM

3.1 Inleiding

Deze bijdrage gaat over de uitvoering van ruimtelijk beleid, tussen de Vierde Nota Extra en de realiteit. Laat ik eerst duidelijk stellen, dat het Rijk met provincies en BON-regio's concrete afspraken heeft gemaakt over de uitvoering van de VINEX. Dat betekent dat die partijen het stokje en daarmee het grootste deel van de uitvoe-ringsverantwoordelijkheid hebben overgenomen.

Met deze bijdrage wil ik volstrekte duidelijkheid bieden over het rijksverstedelij-kingsbeleid. Laat ik eerst terug gaan naar de 'waarom-vraag'. Waarom hebben we eigenlijk een verstedelijkingsbeleid nodig? Het antwoord moeten we zoeken in het feit dat we in onze samenleving te maken hebben met uiteenlopende behoeften van

burgers en organisaties. Behoeften die mensen willen -en naar mijn mening ook

alleen maar kunnen- vervullen in een aangename leefomgeving. Zo'n leefomgeving

is dus medebepalend voor het maatschappelijk welzijn.

Om aan onze behoeften te voldoen, spreken we echter onze voorraden ruimte, energie, en biodiversiteit aan. Dat laatste is onze voorraad flora en fauna, en vooral de verscheidenheid daarin. Die voorraden zijn beperkt en bovendien nu juist van wezenlijk belang voor de kwaliteit van onze leefomgeving, die we zo hoog waarde-ren. Met die voorraden moeten we dus zorgvuldig omspringen. Een goed verstedelij-kingsbeleid is daarbij onmisbaar.

3.2 Verschillen en overeenkomsten

De thema's die mijn visie op de verstedelijking bepalen, spelen in de Nederlandse geschiedenis al heel lang een rol. Ik wil dat graag laten zien aan de hand van enkele topografische kaarten.

De kaarten tonen grote verschillen met de huidige situatie, maar laten ook belangrij-ke overeenkomsten zien.

Verschillen liggen in de explosieve toename van de bevolking van de steden en de

toename van de bebouwde oppervlakte die daarmee gepaard ging. Het open gebied buiten de steden is overdekt geraakt met een dicht netwerk van infrastructuur.

Afbeelding 3.1 Verstedelijkingspatroon in 1850

De verstedelijking heeft zich vanuit het westen over grote delen van de rest van Nederland uitgebreid. In 1900 was nog slechts 5,4 procent van het grondoppervlak

in Nederland verstedelijkt, in 1990 was dat percentage opgelopen tot 16,4. Opval

-lend is ook de enorme welvaartstoename van de stedelijke bevolking. Maar naast de verschillen zijn er dus ook overeenkomsten; constante lijnen.

Net als in 1850 hebben we nog steeds een duidelijk patroon van stedelijke zones met grote open gebieden daarbuiten. De Randstad, de beide vleugels van de Stedenring, Twente, Limburg tegenover het Groene Hart en het Rivierengebied, de kust, de Delta, het IJsselmeer.

Ook op kleinere schaal vinden we constante lijnen. Zo lopen er gelukkig nog steeds groene aders door onze steden. In de Nederlandse stedelijke cultuur is deze verhou-ding stad-land een van de belangrijkste waarden.

Andere constante lijnen zijn het open, internationale karakter van de stedelijke economie en de aantrekkelijkheid voor vestiging van bedrijven. De lijn van de egalitaire samenleving loopt door naar onze huidige, relatief vlakke inkomensverde-ling. Maar ook naar sociale woningbouw en stadsvernieuwing.

En naar onze algemene toegankelijkheid en basisvoorzieningen als onderwijs of openbaar vervoer. De constante lijnen betreffen ten slotte helaas ook het energie-intensieve en milieubelastende karakter van de Nederlandse stedelijke economie.

3.3 Goed verstedelijkingsbeleid

De positieve lijnen die ik schetste moeten we proberen vast te houden. En de

negatieve lijnen moeten we proberen te breken. Mijn stelling is, dat voor beide doelstellingen een goed verstedelijkingsbeleid onmisbaar is.

Onder zo'n 'goed verstedelijkingsbeleid' versta ik een beleid dat zich richt op een

geconcentreerde ontwikkeling van de steden en een voorkómen van verstedelijking in

het buitengebied. Voordat ik daarop doorga, eerst enkele woorden over de functies van steden en het buitengebied.

Functies van steden en buitengebied.

Beide hebben verschillende, maar elkaar aanvullende en onmisbare functies. De steden bieden werk, uitgaansleven, kunst en theater, cultuurhistorie en een grote

verscheidenheid aan winkels. De contramal van de steden is het zogenoemde

buitengebied. Dat heeft belangrijke functies voor landbouw, natuur, recreatie en landschappelijk schoon. Het belang van geconcentreerde verstedelijking en vrijwa-ring van het buitengebied is aan te tonen, als men uitlegt wat er gebeurt als wij die

beleidsprincipes zouden loslaten.

Spreiding bedreigt de functies van de stad

In stedelijke gebieden zou dat leiden tot een gespreide, suburbane ontwikkeling. Dat

kwaliteitsverlies van onze leefomgeving. Kwaliteitsverlies voor zowel stedelingen, als voor bewoners van het buitengebied die op die voorzieningen zijn aangewezen. Zo'n gespreide ontwikkeling maakt stedelijk Nederland daarnaast minder

aantrek-kelijk als vestigingsgebied voor bedrijvigheid.

Bijzonder kwetsbaar daarbij zijn de culturele voorzieningen. Niet alleen hebben die te lijden onder afnemende belangstelling door het wegblijven van economische bedrijvigheid. Met de uittocht van goed opgeleide bewoners die de stad verlaten, zien zij ook een belangrijk gedeelte van hun doelgroep vertrekken. Die uittocht leidt

bovendien tot segregatie.

Want de achterblijvers zijn vaak minder welgesteld. En bovendien nemen hun mogelijkheden steeds verder af. Een gespreide stedelijke ontwikkeling leidt, naast dit alles, tot veel extra automobiliteit.

De afstanden die mensen afleggen naar het werk, naar de voorzieningen, naar recreatiegebieden, naar het theater en naar hun vrienden nemen immers toe. Die afstanden worden bovendien te groot om lopend of fietsend af te leggen. En de verbindingen tussen de bestemmingen tonen een patroon van zogenoemde kris-krasrelaties. Daannee kan het openbaar vervoer heel slecht uit de voeten.

Noodgedwongen pakken we dus steeds sneller de auto. Tenzij de overheid steeds meer geld bijlegt, moeten openbaar-vervoerbedrijven vervolgens steeds vaker lijnen opheffen. Ze zijn immers niet meer winstgevend.

Wie geen auto heeft, is in zo'n situatie niet meer mobiel. Wie wel een auto heeft, loopt vast in de files die het gevolg zijn van al die extra automobiliteit. Als die automobilist trouwens, zowel letterlijk als figuurlijk, nog kan ademhalen. Want met het toenemende autoverkeer nemen ook luchtvervuiling, C02-uitstoot, geluidshinder, onveiligheid en ruimtegebrek snel toe.

Alles bij elkaar leidt dit tot een snelle verslechtering van ons leefklimaat en de aantrekkelijkheid van de stad als vestigingsgebied. Daarnaast betekent dit een

massale kapitaalvernietiging. In stedelijke gebieden zijn enonne bedragen

geïnves-teerd die geen winst meer opleveren als voorzieningen en infrastructuur niet meer worden benut. Of als bedrijfsgebouwen en woningen op grote schaal leeg komen te staan.

Lang voor het zo ver is zal de exploitatie van voorzieningen en van het openbaar vervoer zo verslechteren dat de samenleving grote bedragen moet bijpassen.

Spreiding bedreigt de functies van het buitengebied

In het buitengebied is de situatie helaas niet rooskleuriger. Ook daar dreigt aantas-ting van essentiële functies, die wordt versneld wanneer de uitwaaiering van de verstedelijking doorgaat. Boosdoeners zijn vooral stukjes verspreide stad, die vragen om nieuwe kris-krasverbindingen. De landbouw lijdt daaronder, want die kan voor een efficiënte bedrijfsvoering niet meer zonder goed ingerichte complexen van fonnaat.

Maar ook natuur en biodiversiteit lijden daaronder, omdat die aaneengesloten stukken grond nodig hebben voor het voortbestaan van gezonde populaties. Het

landschap lijdt eronder, vooral waar het gaat om typisch grootschalige open

Er is maar weinig nodig om in zulke gebieden de weidse vergezichten voorgoed te bederven. Dat betekent niet alleen een afname van de directe belevingswaarde. Er is met de aantasting van het landschap ook een groot verlies aan cultuur-historische waarde gemoeid.

Ten slotte lijdt de recreatie eronder, omdat het steeds moeilijker wordt nog echt de stad te ontvluchten. Bij een gespreide verstedelijking kan vluchten uit die stad niet meer.

3.4 Kansen aangrijpen

Wat u tot nu toe hebt gelezen, klinkt defensief. Naar mijn gevoel staan zowel de stad als het buitengebied inderdaad bloot aan ernstige bedreigingen. Het gaat om ontwikkelingen die de kwaliteit van onze leefomgeving bedreigen en waartegen we ons dus moeten wapenen. Toch is het afwenden van die bedreigingen niet het enige wat mij motiveen om een goed verstedelijkingsbeleid te voeren. Ik wil ook de kansen grijpen die een beleid voor stad en buitengebied biedt dat de functies van beide gebieden versterkt.

Ik zie dynamische, kleurrijke steden voor mij.

Met bewoners die geïntegreerd zijn in de arbeidsmarkt, het sociale weefsel en de politieke structuur. Bewoners die uitgedaagd worden hun kwaliteiten te ontplooien. Ik zie een geweldige culturele verscheidenheid met topprestaties die zich met de beste in de wereld kunnen meten. Ik zie een magneet die investeringen aantrekt die een bloeiende economie schragen.

Ik zie dat alles in een perspectief van duurzame ontwikkeling.

Van beheersing van milieubelasting. Met een verstandig gebruik van grondStoffen en energie. Met stedelingen die houden van hun stad, die deze met liefde onderhouden in plaats van soms al na tien, twintig jaar het bestaande te slopen en te vervangen door iets naar de laatste mode.

Ik zie een uitnodigend buitengebied. Economisch vitaal. Met grote natuurlijke en landschappelijke verscheidenheid. Met schone lucht, water, bodem. Waar stilte heerst en ruimte wordt geboden. Waar je vrij kunt ademhalen.

Ik zie een buitengebied dat op het niveau van de grote open gebieden een sterk contrast vormt met de belangrijke stedelijke zones.

En tegelijkertijd een buitengebied dat op het niveau van ieder afzonderlijk stadsge-west sterk met het stedelijk weefsel vervlochten is. Met groene zones die diep in de stad doordringen.

Bij de Groene-Hartmanifestatie in december zal dat beeld van het buitengebied verder worden ingekleurd.

Stad en land in dit perspectief, dàt is de kern van mijn verstedelijkingsbeleid. Daarop wil ik ook concrete resultaten boeken in deze kabinetsperiode. Er moet een eind komen aan de voortwoekerende versnippering van onze ruimte. In de stad moet maximaal gebruik worden gemaakt van de bestaande gebouwenvoorraad. ZÓ kan het beroep op ruimte die nu nog open is, worden beperkt. Ik wil een stimuleringspro

-gramma dat leidt tot uitvoerbare en kwalitatief goede ideeën van intensief

ruimtege-bruik.

Het VROM-project Stad en Milieu zal nieuwe mogelijkheden bieden om in hoge dichtheden in de stad te bouwen. Dat kan door flexibeler om te gaan met bestaande milieunormen. Daarbij is het een uitdaging om gestapeld bouwen, maar ook om meer ondergronds te bouwen. Te bouwen op een manier die toch aantrekkelijk is voor de markt. Het intensieve ruimtegebruik gaat trouwens niet alleen over wonen, maar ook over bedrijvigheid en infrastructuur. Waarom geen gestapelde bedrijfsbe-bouwing? Waarom niet meer ondergrondse infrastructuur?

In deze kabinetsperiode impuls versterking buitengebied

Daarnaast wil ik in deze periode een wezenlijke impuls geven aan de versterking van

de functies van het buitengebied. De betekenis daarvan voor de stad moet worden

vergroot. Daarbij gaat het eerst om de betekenis van het Groene Hart, dat het meest onder druk staat. Dat Groene Hart moet aantrekkelijker worden voor de Randstadbe-woners én de beRandstadbe-woners van het gebied zelf. Met veel meer natuur en veel meer groen, in en aan de stad. Na het Groene Hart moet die lijn ook worden doorgetrok-ken naar het buitengebied in de rest van Nederland.

3.5 De periode na 2010

Nu wil ik graag ingaan op de periode na 2010. Nog even voor alle duidelijkheid: tot 2010 staan de uitgangspunten van de VINEX en de uitvoeringsafspraken die zijn gemaakt niet ter discussie.

Instructies voor studies

Over de periode nà 2010, heb ik de Rijksplanologische Dienst opdracht gegeven om studies uit te voeren. De resultaten daarvan zullen in 1997 verschijnen in een nieuwe nota Verkenning Ruimtelijke Perspectieven.

De RPD zal die studies niet uitvoeren in de 'ivoren toren'. Integendeel, vanaf het begin zal hieraan een brede en open discussie met de samenleving en ontwerpers in Nederland vastzitten. De studies en het daaraan vastzittende debat zullen zich richten op:

1. De vraag of behoeften op het gebied van wonen, van bedrijfshuisvesting, van

mobiliteit, zoals die op de markt tot uitdrukking komen, altijd moeten worden

gevolgd.

Of dat met een zorgvuldig ruimtegebruik een zodanig algemeen belang is gemoeid dat beperking onontkoombaar is. Ruimte is immers schaars. Ten behoeve van deze discussie moet ook maar eens zichtbaar worden gemaakt wat er gebeurt als aan die wensen wél onverkort voldaan wordt, waarbij overigens ook technologische oplossingen serieus moeten worden bekeken.

2. Het verband tussen economische groei uit mainports, onze distributiefunctie

Wil economische groei mogelijk blijven, dan moeten energiegebruik en milieu-belasting daar niet langer gelijk mee opgaan.

In de discussie kan worden gewerkt met verschillende scenario' s voor de positie van Nederland in Noordwest-Europa, inclusief de sociaal-economische consequenties.

3. De verhouding Randstad-overig Nederland.

Moeten uitschuiftendensen van bedrijvigheid worden gevolgd, met bijbeho-rende overloop van het wonen?

Is de ruimtelijke capaciteit en de milieu-draagkracht van met name Gelder-land en Brabant daartegen opgewassen? Kan het Noorden misschien een veel grotere rol spelen? Of moet juist worden ingezet op een veel sterkere concen-tratie in de Randstad?

Zowel een scenario gebaseerd op sterkere ontwikkeling van de corridors richting Duitsland en België, als een scenario gericht op een echte metro-politane ontwikkeling in de Randstad zou in dit verband moeten worden verkend.

Fundamenteel denken over de toekomst mag nooit leiden tot stagnatie van wat vandaag moet worden besloten en uitgevoerd.

Want ook dat vraagt veel energie en creativiteit. Het is dus prima dat hiervoor vanuit de universitaire wereld belangstelling wordt getoond, niet alleen voor de wereld van morgen en overmorgen, maar ook voor de uitvoeringsproblemen van vandaag.

3.6 Afsluiting

Aan het begin stond al, dat volstrekte duidelijkheid over het rijksbeleid de beste bijdrage is die de rijksoverheid nu aan de uitvoering kan geven. Ik heb geprobeerd die duidelijkheid te bieden door hierbij mijn visie over het verstedelijkingsbeleid uiteen te zetten. Ik wil die duidelijkheid ook geven waar het gaat om mijn inzet voor de uitvoering daarvan.

Er zijn afspraken over die uitvoering gemaakt op basis waarvan andere overheden en marktpartijen besluiten tot grote investeringen met forse risico's. Er is op dit punt al een enorme prestatie geleverd. Andere overheden en marktpartijen hebben recht op een rijksoverheid die zich een betrouwbare partner toont en die dat volhoudt. Discussies over lange-termijnontwikkelingen mogen daaraan geen afbreuk doen. Een goed lopende uitvoering voor de periode 1995-2005 is van het grootste, meest onmiddellijke belang.

Maar voorbereidingstermijnen in de ruimtelijke ordening zijn zo lang dat we ook voor de uitvoering alweer verder moeten kijken dan 2005. Dat is de motivering van de start, begin dit jaar, van de Actualisering. En die motivering is ook niet meer dan dat: heel eenvoudig, en heel noodzakelijk, doen wat nodig is om continuïteit in de stedelijke ontwikkeling te waarborgen. Wil de politiek op tijd de juiste beslissingen kunnen nemen, dan moeten we echter nu al beginnen met het debat voor de

beleids-periode na de actualisering. Ik heb zojuist aangegeven welke punten daarin een rol moeten spelen.

Ik rond af en vat mijn boodschap samen.

De nieuwe thema's in de lange-termijndiscussie zijn wat mij betreft:

1. de verhouding tussen behoeften van mensen enerzijds en ruimte schaarste anderzijds in een steeds meer marktgeoriënteerde samenleving;

2. de relatie tussen economische groei en milieu-belasting; en 3. de verhouding Randstad-overig Nederland.

Met de discussie over de toekomst mag de uitvoering, zowel vóór als na 2005, niet stagneren. Bij alle activiteiten die daarvoor nodig zijn blijft het voor mij gaan om functiebehoud en functieversterking van zowel stad als land. En dus op behoud van het contrast tussen die twee.

In deze kabinetsperiode zet ik mij in om het oprukken van beton, asfalt en glas in het buitengebied een halt toe te roepen. Stedelijke intensivering en versterking van groene functies wil ik deze periode effectieve impulsen geven. Of het nu gaat om de uitvoering van VINEX, de actualisering daarvan, of het debat over de lange termijn, het blijft draaien om het kernpunt van mijn beleid waarmee ik deze bijdrage begon: Een geconcentreerde ontwikkeling van de steden

4

INFRASTRUCTUURBELEID EN RUIMTELIJKE

ORDENING: VAN CONCEPT NAAR

FINANCIE-RING EN illTVOEFINANCIE-RING

Prof. dr. ir. P.H.L. Bovy Technische Universiteit Delft

4.1 Samenvatting

De ministeries VROM en V&W vormen meer en meer een hechte coalitie. Verkeer en Waterstaat reikt als eerste bouwstenen aan voor een verstedelijkingsbeleid voor de periode na 2005. Antwoord wordt gezocht op de vraag wat te doen als de gemakke-lijke bouwlocaties in respectievelijk dicht bij de bestaande stadsgewesten opraken. Hoe dient die toekomstige verstedelijking er uit te zien als mobiliteitsbeheersing het opperste gebod is?

De V & W -benadering van dit vraagstuk wordt kritisch bekeken. Vervoer wordt door V & W kennelijk vooral gezien als een kostenpost: afstanden moeten korter vooral die met de auto. Openbaar vervoer wordt positief gediscrimineerd: hoe meer kilometers worden afgelegd met het openbaar vervoer des te beter het wordt gevonden. De economische betekenis van vervoer wordt vergeten.

Vooral het openbaar vervoer is gevoelig voor de verstedelijkingsopties , het auto-gebruik veel minder. Menging van functies is essentieel: niet alleen voor duurzaam en efficiënt vervoer maar ook voor economische dynamiek. Als de verdichtingsloca-ties in de Randstad opraken is het stichten van nieuwe steden tussen de stadsgewes-ten een goede second-best oplossing bekeken vanuit infrastructuurbehoefte en mobiliteitskenmerken.

De toekomstige ontwikkelingen in de vraag naar ruimte en infrastructuur verlangen een lange-termijnvisie en daarvan afgeleid een plan voor de verstedelijking op hoger schaalniveau zoals voor de Randstad. De door V&W ontvouwde verstedelijkings-opties dienen te passen binnen zo'n lange-termijnraamwerk voor ons land.

4.2 Nieuw coalitie tussen VROM en V&W?

Dit lustrumcongres gaat over nieuwe coalities. Nu vormen ruimtelijke ordening en verkeer en vervoer altijd al een hechte coalitie. Ruimtelijke ordening is een domi-nante conditionerende factor voor verkeer en vervoer. Vergelijk maar eens de situatie in Los Angeles en Tokyo. Tokyo met 63% openbaar-vervoergebruik, en waar 25 % van de werkers met fiets of lopend naar werk gaat, terwijl in Los Angeles

3 % van de gemotoriseerde kilometers met OV gebeurt en slechts 4 % lopend of fietsend naar het werk gaat [1].

De vraag is waar we met de Randstad heengaan of heen willen: Los Angeles of Tokyo, of misschien toch ergens daartussenin? Maar waar dan?

Ook de ministeries V&W en VROM vormen nieuwe coalities. De betrokken minis-ters lijken het goed met elkaar te kunnen vinden. V&W en VROM moeten wel samen optrekken willen ze er samen een succes van kunnen maken. Ze zijn aan elkaar geketend door de wederzijdse afhankelijkheid van verkeer, vervoer en infrastructuur aan de ene kant en ruimtelijke ordening en milieu aan de andere kant. Maar het blijft voor de buitenwereld een vreemde coalitie. In de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening en in de VINEX heeft V&W zich de teugels van het infra-structuurbeleid door VROM danig uit handen laten nemen. VROM kwam onder meer met de nieuwe infrastructuurconcepten zoals achterlandverbindingen en hoofdtransportassen en in het kader van de VINEX ging VROM via investeringen in stedelijke openbaar vervoerinfrastructuur (mee)sturen. Ik heb deze gang van zaken (vroeger als V&Wambtenaar) altijd vreemd gevonden en betreurd. Ik heb steeds een actieve rol van V&W bij de ontwikkeling van het infrastructuurbeleid bepleit. Kennelijk vindt V&W dat ze wat goed te maken heeft. Het gebrek aan visie op zijn eigen beleidsterrein (infrastructuur) maakt V&W nu goed door als eerste vóór VROM met een visie naar buiten te komen over nota bene wenselijke verstede-lijkingspatronen na 2005. Is dit nou een nieuwe coalitie of gewoon rolwisseling? Helaas moeten we een passende visie van V&W op lange-termijn infrastructuur-ontwikkeling nog steeds node missen.

Desalniettemin. Het recente uitkomen van de V & W -nota "Visie op verstedelijking en mobiliteit" [2] leek mij uitstekend geschikt om juist op een conferentie als deze ter discussie te stellen. De nota heeft als ondertitel "Een bouwsteen voor de actualise-ring van het ruimtelijk beleid na 2005". De nota wil laten zien hoe en waar ons land na 2005, als de makkelijke locaties voor nieuwe verstedelijking opgebruikt zijn, verder zouden moeten verstedelijken.

Ik zal beknopt de hoofdlijnen van de nota schetsen en de gelegenheid te baat nemen een paar kritische noten te plaatsen.

4.3 Nog meer bouwlocaties nodig

De opvang van de groeiende bevolking en werkgelegenheid voor de komende 10 jaar (tot 2005) lijkt nu aardig geregeld in de VINEX-convenanten. De benodigde nieuwe woon- en werklocaties worden vooral gerealiseerd via compacte verstedelijking binnen of vlakbij de centrale stedelijke gebieden, en zijn daarmee door goede openbaar-vervoervoorzieningen verbonden.

Met name de nabijheid en compactheid moeten een mobiliteitsbeheersing en liefst -reductie bewerkstelligen.

Tabel 4.1 Beoordelingscriteria van V & W voor verstedelijkingsvarianten

BEREIKBAARHEID

- VOERTUIGKM OP ASW IN SPITS - TIJDSBESLAG VOOR REIZEN

LEEFBAARHEID

- REIZIGERS KMS TOTAAL EN PER MOTIEF

- REIZIGERS KMS PER AUTO, OV EN FIETS / LOPEN

BEIAALBAARHEID

- EXPLOITATIETEKORT OV

- KOSTENDEKKINGSGRAAD OV

Bron: V&W.

Na 2005 gaat de bevolkingsgroei echter door. Tussen 2005 en 2015 moet plaats worden gevonden voor nog eens 500.000 nieuwe woningen en 800.000 nieuwe arbeidsplaatsen, waarvan de helft in de Randstad. Dat is een complete nieuwe provincie als Utrecht erbij; ofwel een complete agglomeratie van de ordegrootte van Amsterdam of Rotterdam. Waar vinden we de ruimte voor die uitbreidingen? De locaties die voldoen aan de VIN EX-criteria worden steeds schaarser, zeker in de Randstad.

Met dit probleem in het vooruitzicht heeft V&W zich vooral afgevraagd: hoe moeten we deze uitbreidingslocaties dan vormgeven opdat de doelstellingen van het

ver-voersbeleid maximaal worden gediend? Er is door V&W nagegaan welke

toekomsti-ge verstedelijkingsvormen wenselijk zijn uit een oogpunt van handhaving van: bereikbaarheid (zoals congestie op de weg),

leefbaarheid (zoals geproduceerde autokilometers) en

betaalbaarheid (zoals exploitatietekorten bij het openbaar vervoer en noodza-kelijke investeringen in verkeersinfrastructuur).

Ik heb er begrip voor dat V&W eerst dicht bij huis blijft met deze beoordelingscriteria. Maar ik zeg nu al maar dat belangrijke zaken onbelicht blijven. Zo zijn er voldoende tekenen dat bepaalde vormen van verstedelijking gunstiger voor de economische dynamiek zijn dan andere. Dat geldt met name voor menging van

diversiteit van functies en voor de schaalgrootte van nederzettingen [3]. Ik kom daar

Ik wil hierna eerst ingaan op de beoordelingscriteria die V & W hanteert om op deze drie hoofddoelstellingen te toetsen. Daar valt best wat op aan te merken. Daarna wil ik laten zien in hoeverre deze beoordelingscriteria gevoelig zijn voor de diverse vormen van verstedelijking. Met andere woorden: maakt het überhaupt wat uit hoe we en waar we verstedelijken?

4.4 V&W met OV-oogkleppen op?

Om de invloed op de leefbaarheid te beoordelen kijkt V&W naar de veranderingen in verplaatsingskilometers, totaal en afzonderlijk voor reismotieven (bv woon-werk) en vervoerwijzen. De invloed op de bereikbaarheidskwaliteit is onder meer afgeme-ten aan de afgelegde voertuigkilometers in de spits op de autosnelwegen. De betaalbaarheidsdoelstelling tenslotte is vertaald in de hoogte van de exploitatietekor-ten van het openbaar vervoer en in de kosexploitatietekor-tendekkingsgraad van dit openbaar vervoer.

De gevolgde aanpak wordt gebaseerd op het axioma van de minimalisering van verplaatsingsafstanden: hoe minder kilometers we afleggen hoe beter.

Wat opvalt in deze beoordelingsaanpak van V&W is dat ruimtelijke ordening, infra-structuur en vervoer uitsluitend als kostenposten worden gezien. Geen poging is ge-daan de bijdrage van de verstedelijking en het vervoer aan ons economisch en sociaal-cultureel welbevinden in de beschouwing te betrekken. Naar mijn overtuiging dienen· de last van extra autokilometers of exploitatieverliezen te worden afgezet tegen de baten of besparingen die bepaalde vormen van verstedelijking in meer of mindere mate met zich mee kunnen brengen. Dit is natuurlijk geen eenvoudige opgave maar verdient desondanks meer aandacht dan nu het geval is.

Langere verplaatsingen zijn niet altijd per definitie slechter! Daar kan een hoger maatschappelijk nut van die verplaatsingen tegenover staan. Dat is zelfs heel waarschijnlijk want de reiziger is bereid meer kosten te maken (probleem is natuurlijk wel dat hij vaak niet alle kosten betaalt maar ook externe kosten veroor-zaakt; die moeten we zien te internaliseren). Bovendien kunnen bij lange verplaat-singen schaalvoordelen worden bereikt in de verkeersafwikkeling waardoor de negatieve effecten (vooral voor het milieu) van de extra kilometers kunnen worden goedgemaakt.

Het openbaar vervoer blijkt bij de toegepaste waardering (zie de nota) een over-heersende rol te spelen. Een hoog en groeiend aandeel van OV -gebruik is goed en verbetering van kostendekkingsgraden maakt het alleen maar mooier. Ik ben van mening dat dit een gevaarlijke zienswijze is die ons tot de verkeerde oplossingen kan leiden. Stijging van het openbaar-vervoergebruik is m.i. alleen positief te waarderen als dat voor het overgrote deel ten koste gaat van autogebruik. Vermindering van de negatieve effecten van het gemotoriseerd vervoer, dus in het bijzonder van het

autogebruik, moet het hoofdcriterium bij de beoordeling zijn. Het is bekend dat

begunstiging van het openbaar vervoer wanneer daar geen inperkingen bij de auto tegenover staan, vÇloral tot generatie van nieuwe OV -kilometers en nieuwe mobiliteit überhaupt, leidt. Korte OV -, loop- en fietsverplaatsingen worden dan vervangen

door lange OV -verplaatsingen. Helaas worden slechts relatief weinig automobilisten overgehaald naar het OV, zo blijkt uit ervaring.

Ook kostendekkingsgraad vind ik geen goede graadmeter; het gaat om de absolute

kosten die het OV de gemeenschap veroorzaakt.

Bij mijn eigen beoordeling let ik dus vooral op de geproduceerde autokilometers in de diverse verstedelijkingsvarianten.

4.5 Ontwerpdimensies bij bouwlocaties

Bij het ontwerp van verstedelijkingspatronen zijn mijns inziens vier hoofdkeuzen in het geding, althans in relatie tot mobiliteitsbehoeften:

ligging, compositie, dichtheid, en schaal.

Tabel 4.2 Ontwerpdimensies bij keuze verstedelijkingspatroon

LIGGING T.O.V. OMGEVING - IN / AAN / DICHTB!..I BESTAANDE

VERSTEDELI..!KING

- WEL/NIET BI..! OV-KNOOPPUNT - EENKERNIGE VERSUS MEERKERNIGE

ORIËNTATIE

COMPosmE QUA FUNCTIES

- MATE VAN MENGING / SCHEIDING VAN WONEN - WERKEN - VOORZIENINGEN

DICHTHEID

- INTENSITEIT RUIMTEGEBRUIK PER FUNCTIE

[WONINGEN/HAl

SCHAALGROQTIE

- MATE VAN BUNDELING / SPREIDING CONCENTRATIE / UITEENLEGGING IN WEINIG/VEEL GEBIEDEN

1. de ligging van de nieuwe locatie ten opzichte van zijn omgeving betreft drie aspecten:

afstand tot de bestaande verstedelijking aansluiting op OV -knooppunten

oriëntatie op slechts één of op meer hoofdkemen van stadsgewesten.

2. bij compositie gaat het om de mate van menging of scheiding van wonen,

wer-ken, en andere functies.

3. de dichtheid betreft de intensiteit van ruimtegebruik per functie (zoals

wonin-gen per m2 )

4. bij schaal gaat het om de mate van bundeling van stedelijke activiteiten in een

beperkt aantal gebieden: concentreren in weinig grote eenheden of meer spreiden (uiteen leggen) over veel kleine eenheden?

Iedereen voelt aan dat elk van deze dimensies invloed heeft op omvang en aard van de mobiliteitsbehoeften en daarmee van infrastructuurgebruik. Ze beïnvloeden vooral de verplaatsingsafstanden, en daarmee de kans op gebruik van de diverse vervoer-wijzen. De vraag is nu, hoe sterk die invloed is en welke van deze factoren een dominante rol spelen.

4.6 Een terugblik

Als we nu bijvoorbeeld eens 30 à 40 jaar terugkijken naar de ontwikkeling van de mobiliteit in Nederland, dan kun je je afvragen of de verstedelijkingsvorm er zoveel toe doet. Kijken we naar de totale kilometrage als indicator voor onze mobiliteit, en we analyseren de factoren die de groei in de afgelopen jaren hebben bepaald, dan lijkt de vorm van verstedelijking sec hoogstens 10 a 15 % van die groei uit te ma-ken. Belangrijker factoren blijken te zijn:

bevolkingsgroei en werkgelegenheidsgroei (volumefactoren);

groeiend inkomen en daarmee autobezit, toenemend ruimtebeslag voor onze activiteiten (vraagfactoren);

onveranderd lage mobiliteitsprijzen, halvering reistijden en toename kwaliteit van het vervoer (aanbodfactoren).

Maar dat is hier in Nederland! Het kan ook anders zoals het voorbeeld van Tokyo en Los Angeles laat zien.

Betekent dat nu dat we er ons dus niet zo druk over hoeven te maken? Nee, zeker niet. Ook kleine beetjes tellen, en nog belangrijker: de verstedelijking die we nu kiezen zal voor een lange periode, zo'n honderd jaar, duurzaam effect hebben op ons mobiliteitspatroon.