RZECZNIK PRAW OBYWATELSKICH JAKO ORGAN OCHRONY PRAWA DOSTĘPU
DO INFORMACJI PUBLICZNEJ
Prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, określone w art. 61 Konstytucji RP, stanowi publiczne podmiotowe prawo obywatela1. Dlatego też w przypadku naruszenia obywatelskiego prawa dostępu do informacji publicznej przysługuje prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO lub Rzecznik) z wnioskiem o pomoc w ochronie tego prawa naruszonego przez organy władzy pub- licznej2. Co istotne, Konstytucja RP, określając prawo dostępu do informacji publicz- nej jako prawo podmiotowe – przyznaje prawo do zwrócenia się o pomoc w takich sprawach do RPO każdemu. Zgodnie z art. 8 oraz 18 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r.
o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 14 poz. 147 ze zm.; dalej: usta- wa o RPO), z wnioskami do Rzecznika mogą zwracać się polscy obywatele, cudzoziem- cy i bezpaństwowcy znajdujący się pod polską władzą, ich organizacje (zarówno posia- dające osobowość prawną, jak i te, które takiej osobowości nie posiadają) oraz organy samorządu, dlatego też wniosek nie musi pochodzić od konkretnej osoby, której prawo naruszono. Może on dotyczyć naruszenia praw i wolności innej osoby bądź też narusze- nia praw nieokreślonej grupy osób, np. poprzez przyjęcie rozwiązania ustawodawczego, które narusza konstytucyjne prawa i wolności. Trzeba podkreślić, że choć Konstytucja RP wiąże prawo dostępu do informacji publicznej ze statusem obywatela, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: ustawa o dostępie) w przepisie art. 1 ust. 2 określa, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu. Tak samo art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie przewiduje, że każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicz- nej, zatem krąg podmiotów posiadających prawo dostępu do informacji publicznej jest tożsamy z kręgiem podmiotów mogących się ubiegać o pomoc Rzecznika Praw Oby-
* Mgr, radca prawny, dyrektor Zespołu Prawa Konstytucyjnego i Międzynarodowego w Biurze Rzecz- nika Praw Obywatelskich, członek zarządu Agencji Praw Podstawowych UE.
1 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 306.
2 Wniosek kierowany do Rzecznika dotyczyć może wszystkich praw i wolności, a nie jedynie praw i wolności o randze konstytucyjnej – zob. S. Trociuk, Ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Komentarz, Warszawa 2005, s. 31.
watelskich, co oznacza, że można mówić o powszechności ochrony prawnej Rzecznika w zakresie dostępu do informacji publicznej.
Warto dodatkowo podkreślić, iż Rzecznik może podejmować sprawy nie tylko na wniosek obywateli i ich organizacji, lecz także z własnej inicjatywy (z urzędu) na pod- stawie art. 9 pkt 4 ustawy o RPO. Z reguły podjęcie czynności z urzędu przez Rzecznika następuje po analizie doniesień medialnych o możliwości naruszenia praw i wolności, a obecnie w praktyce coraz częściej także po analizie informacji publikowanych na stro- nach internetowych, niekoniecznie będących prasą w rozumieniu prawa prasowego.
Konstrukcja przepisu art. 8 ustawy o RPO, stanowiącego, iż Rzecznik podejmuje czyn- ności przewidziane w ustawie, jeżeli poweźmie wiadomość wskazującą na naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela, przesądza, że źródło pozyskania takiej informa- cji dla podjęcia sprawy z urzędu jest w zasadzie bez znaczenia, byleby tylko – co w mojej ocenie jest konieczne – było to źródło w miarę wiarygodne. Wiarygodność powzięcia wiadomości i doniesienia na temat naruszeń zostanie przez RPO zweryfi kowana jednak ostatecznie dopiero w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, następujące- go na skutek podjęcia sprawy.
Stwierdzenia powyższe odnoszą się do podmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej, którego realizacja, jako istotnego elementu składowego demokratycznego państwa prawnego3, pozwala – poprzez zapewnienie dostępu do wiedzy o działalności władz publicznych – obywatelom aktywnie uczestniczyć w decydowaniu o sprawach publicznych.
Kontrolą Rzecznika objęte są podmioty mogące być zakwalifi kowane w rozumieniu art. 80 Konstytucji do kategorii organów władzy publicznej. Przez to pojęcie należy rozumieć „organy państwa, organy samorządu terytorialnego, a także podmioty, które choć nie są organami państwa ani organami samorządu terytorialnego, to wykonują określone zadania publiczne niezależnie od formy zlecenia (powierzenia) im tych za- dań, niezależnie od formy organizacyjnej, jaką ten podmiot posiada”4. Należałoby więc wykładać art. 80 Konstytucji tak, by w istocie kategorię podmiotów „organów władzy publicznej”, określonej tym przepisem, rozumieć w sposób funkcjonalny i zadaniowy.
Kognicja kontrolna RPO rozciąga się zatem na wszystkie te podmioty, którym w jaki- kolwiek sposób, czy przez ustawę, czy przez porozumienie, bądź w innej formie, powie- rzono wykonywanie zadania publicznego.
Badanie przez Rzecznika skarg dotyczących naruszenia podmiotowego prawa do- stępu do informacji publicznej, z uwagi na treść art. 1 ust. 3 ustawy o RPO, obejmuje szerszy zakres niż wyłącznie badanie legalności działania organów władzy publicznej.
W sprawach bowiem o ochronę wolności oraz praw człowieka i obywatela Rzecznik bada nie tylko, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych wolności i praw, nie nastąpiło naru- szenie prawa, ale także, czy nie nastąpiło naruszenie zasad współżycia i sprawiedliwo- ści społecznej. Warto więc zwrócić uwagę, że o ile kontrola sądowoadministracyjna
3 Zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2000 r., sygn. III RN 64/00, OSNP 2001, nr 6, poz. 183.
4 J. Trzciński, uwaga 7 do art. 80 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki (red.), Warszawa 2001, t. II, s. 5.
dostępu do informacji publicznej realizowana jest jedynie poprzez kontrolę legalności zachowań organów władzy publicznej, o tyle kontrola rzecznikowska w zakresie tego dostępu rozszerzona jest o dwa, wspomniane wyżej, istotne „parametry”5. Parametry te, w przypadku rozpatrywania spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej, należy postrzegać w szerszym porównawczym ujęciu zadań organów ombudsmań- skich we współczesnych demokracjach6. W szczególności w sprawach dotyczących naruszeń prawa dostępu do informacji publicznej „kryterium jakości administro- wania lub zarządzania (maladministration) wydaje się kategorią ogólną pozwalającą podejmować ombudsmanom działania w sytuacji, gdy działania zgodne z prawem naruszają prawa jednostki w inny sposób”7. W toku oceny naruszeń obywatelskiego prawa dostępu do informacji publicznej ombudsman bierze pod uwagę zatem także realizację prawa do dobrej administracji. Punktem odniesienia dla Rzecznika w tym zakresie, poza oczywiście postanowieniami ustawy o dostępie, jest także Europejski Kodeks Dobrej Administracji8 (będący aktem miękkiego prawa) oraz art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, która od chwili wejścia w życie Traktatu z Liz- bony uzyskała moc prawną równą traktatom9. Ten ostatni przepis może być wykorzy- stany wobec polskiej administracji publicznej, w zakresie, w jakim stosuje ona prawo Unii Europejskiej (na podstawie art. 51 ust. 1 Karty), pomimo pewnych wątpliwości wiążących się z brzmieniem tego przepisu. Przy okazji warto zwrócić uwagę, że do zwalczania złego administrowania na poziomie unijnym powołany został Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, stąd uzasadnione jest podejmowanie pewnych prób porównywania działalności instytucji ERPO i RPO10. Podsumowując ten fragment rozważań, należy zwrócić uwagę, że w sprawach dotyczących ochrony obywatelskiego prawa dostępu do informacji specyfi cznie rzecznikowskie spojrzenie jest niezbędne z uwagi na łatwo zauważalną niechęć organów publicznych do udostępniania informa-
5 Takim określeniem posłużył się Z. Witkowski [w:] Prawo konstytucyjne, Z. Witkowski (red.), Toruń 2006, s. 645.
6 Wydaje się, że pewnym prawzorem stania na straży prawa obywateli do dobrej administracji jest skandynawski model urzędu ombudsmana. Zob. M. Grzybowski, Ombudsman w państwach nordyckich.
Geneza, ewolucja i współczesne oblicze instytucji [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich, L. Garlicki (red.), War- szawa 1989, s. 66–103.
7 M. Wróblewski, Rzecznik Praw Obywatelskich a trzecia władza [w:] Trzecia władza. Sądy i trybunały w Polsce, A. Szmyt (red.), Gdańsk 2008, s. 514.
8 J. Świątkiewicz, Kodeks dobrej administracji, Biuro RPO, Warszawa 2002. Zob. także T. Frey, Relacja urząd – obywatel a standardy dobrej administracji, Warszawa 2007; E. Bojanowski, Zasada dobrej admi- nistracji – prawo do dobrej administracji: odniesienia polskie (kilka uwag) [w:] Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, M. Wierzbowski, J. Jagielski, A. Wiktorowska, E. Stefańska (red.), Warszawa 2009, s. 37–40.
9 K. Kowalik-Bańczyk, komentarz do art. 41 Karty [w:] Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
Komentarz, A. Wróbel (red.), Warszawa 2013, s. 1093–1121.
10 B. Karwacki, Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich a Rzecznik Praw Obywatelskich w Rzeczypospo- litej Polskiej – kompetencje, pozycja ustrojowa, wzajemne relacje w kontekście realizacji ochrony praw czło- wieka [w:] Efektywność europejskiego systemu ochrony praw człowieka. Efektywność mechanizmów ochrony praw człowieka Rady Europy, Unii Europejskiej i OBWE, J. Jaskiernia (red.), Toruń 2012, s. 599–616.
cji publicznej i zachowania niesłużące osiąganiu transparentności i jawności działania demokratycznego państwa11.
Co do zasady słuszne jest stwierdzenie, iż „w przypadku wystąpienia do RPO nie musi zostać zrealizowana zasada subsydiarności (ani Konstytucja, ani ustawa o RPO nie ustanawia takiego wymogu) zakładająca konieczność uprzedniego wyczerpania przysługujących wnioskodawcy prawem określonych środków ochrony”12. Pamiętać jednak należy, iż Rzecznik jest organem działającym zgodnie z zasadą subsydiarności i w sytuacji, w której obywatel nie podejmuje żadnych z przysługujących mu środków działania, kompetencje Rzecznika się nie aktualizują. W sprawach dotyczących naru- szenia prawa dostępu do informacji publicznej możliwe jest jednak, z uwzględnieniem powyższej uwagi, zwrócenie się z wnioskiem do Rzecznika zarówno w trakcie toczące- go się postępowania o udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 roku, jak też w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego bądź sądowoadministracyjnego, jak i przed wszczęciem tych postępowań. Różnie jednak będą wyglądać obowiązki Rzecznika w tych przypadkach.
Przepis art. 11 ustawy o RPO wskazuje, iż Rzecznik po otrzymaniu wniosku o na- ruszeniu prawa dostępu do informacji publicznej może, po analizie jego zawartości, wykorzystać jedną z czterech posiadanych prawnych możliwości:
1) podjąć sprawę,
2) poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, 3) przekazać sprawę według właściwości,
4) nie podjąć sprawy, zawiadamiając o tym wnioskodawcę lub osobę, której sprawa dotyczy.
Zgodnie z art. 12 ustawy o RPO, Rzecznik, podejmując sprawę, może prowadzić postępowanie wyjaśniające samodzielnie, zwrócić się o zbadanie sprawy lub jej części do właściwych organów, w szczególności organów nadzoru, prokuratury, kontroli pań- stwowej, zawodowej lub społecznej, wreszcie może zwrócić się do Sejmu o zlecenie Naj- wyższej Izbie Kontroli przeprowadzenia kontroli w celu zbadania określonej sprawy lub jej części. W przypadku wpływających do Rzecznika skarg dotyczących naruszenia pra- wa dostępu do informacji publicznej, podobnie jak w innych sprawach, wybór sposobu postępowania przez RPO ma charakter pragmatyczny, dostosowywany do charakteru danej sprawy, który najlepiej doprowadzi do jej wyjaśnienia, ochrony prawa i wreszcie uzyskania rozwiązania satysfakcjonującego skarżącego. Pamiętać także należy, że:
[...] nie każde naruszenie prawa uzasadnia podjęcie czynności przez Rzecznika, lecz wyłącznie takie, które wskazuje na naruszenie wolności i praw [...]. Stąd też niewłaściwe byłoby typowo „adwoka- ckie” podejście Rzecznika do kierowanych do niego spraw, a więc koncentrujące się wyłącznie na mechanicznym badaniu naruszeń prawa bez głębszej refl eksji nad tym, czy naruszenia te wywołują jakiekolwiek skutki w sferze ochrony praw i wolności jednostki13.
11 A. Zieliński, Rzecznikowski sposób patrzenia na prawo [w:] Państwo prawa i prawo karne. Księga ju- bileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, P. Kardas, T. Sroka, W. Wróbel (red.), Warszawa 2012, t. I, s. 455–468.
12 B. Banaszak, op.cit., s. 402–403.
13 S. Trociuk, op.cit., s. 31.
Jak wynika z przeprowadzonych badań spraw z zakresu dostępu do informacji pub- licznej w latach 2009–2012 w Biurze RPO14, corocznie podjęto do prowadzenia między 44 a 48,9% spraw, który wpłynęły do Rzecznika. Sposób kwalifi kacji spraw do meryto- rycznego rozpatrzenia przez polskiego ombudsmana jest więc bardzo stabilny. Co roku mniej więcej w 40% (rok 2009 – 44,1%, 2010 – 37,2%, 2011 – 40%, 2012 – 34,1%) przy- padków wystarczające było udzielenie wnioskodawcy informacji o przysługujących mu prawnych środkach działania. Warto jednak zauważyć w ostatnim roku pewien wzrost liczby spraw podejmowanych przez Rzecznika, co może świadczyć o liczniejszych na- ruszeniach obywatelskiego prawa dostępu do informacji publicznej, wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W wyniku przeprowadzonego przez Rzecznika postępowania wyjaśniającego, mają- cego za cel ustalenie, czy w sprawie, w której wystąpiono do niego z wnioskiem, doszło do naruszenia prawa dostępu do informacji publicznej, podejmowane są środki przewi- dziane w art. 14 ustawy o RPO. Postępowanie wyjaśniające prowadzone jest na podsta- wie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o RPO, który upoważnia Rzecznika do żądania złożenia wyjaśnień, przedstawienia akt każdej sprawy prowadzonej przez centralne i naczelne organy administracji państwowej, organy administracji rządowej, organy organizacji spółdzielczych, społecznych, zawodowych i społeczno-zawodowych oraz organy jed- nostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, a także organy jednostek sa- morządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych. W wyniku tego postępowania i po zbadaniu sprawy Rzecznik może przede wszystkim:
1) wyjaśnić wnioskodawcy, że nie stwierdził naruszenia prawa dostępu do informacji publicznej,
2) skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie prawa dostępu do informacji publicznej; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej,
3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnio- skiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa (w tym przy- padku może chodzić o zastosowanie środków przewidzianych ustawą o dostępie, określonych w ustawach ustrojowych bądź przepisach szczególnych),
4) żądać wszczęcia przez uprawnionego oskarżyciela postępowania przygotowawcze- go w sprawach o przestępstwa ścigane z urzędu15,
5) zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach – na prawach przysługujących prokuratorowi.
W pierwszym przypadku Rzecznik, po zbadaniu indywidualnej sprawy, kończy po- stępowanie wyjaśniające, nie stwierdzając, że naruszone zostało prawo dostępu do in- formacji publicznej. Rzecznik w takim przypadku stwierdza przede wszystkim, że nie zostały naruszone przepisy ustawy o dostępie ani też żadne inne przepisy prawa, a także że postępowanie organu mieści się w granicach zasad określonych w art. 1 ust. 3 ustawy
14 Badania objęły dostępne dane za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 października 2012 r.
15 W przypadku ustawy o dostępie może chodzić o przestępstwo określone w art. 23 ustawy o dostępie, który stanowi, że kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, pod- lega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku.
o RPO. W odpowiedzi do skarżącego Rzecznik powinien wskazać przyczyny i podstawy takiej oceny.
W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dostępu do informacji publicznej Rzecz- nik może skorzystać z postulatywnych środków będących w jego dyspozycji (art. 14 pkt 2 lub 3 ustawy o RPO) bądź też uruchomić procesowe środki prawne dla ochrony tego prawa (art. 14 pkt 4–8 ustawy o RPO)16.
Wystąpienie oparte na art. 14 pkt 2 ustawy o RPO powinno wskazywać, jakie kon- kretnie naruszenia prawa dostępu do informacji publicznej zostały stwierdzone przez Rzecznika wraz z argumentami uzasadniającymi taką ocenę. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o RPO, Rzecznik formułuje w swoim wystąpieniu opinie i wnioski co do sposo- bu załatwienia sprawy. Należy zwrócić uwagę, że „wystąpienie nie powoduje automa- tycznie wszczęcia przez dany podmiot sformalizowanego postępowania w tych spra- wach, które są załatwiane w formach procesowych”17. W praktyce działania Rzecznika szczególnie częste są przypadki kierowania wystąpień na podstawie art. 14 pkt 2 ustawy o RPO w związku z niestosowaniem przez organy zobowiązane do udostępniania in- formacji publicznej trybu przewidzianego w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie, tj. konieczności wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy jej udostęp- nienia. Nieprawidłowa praktyka organów władzy publicznej, polegająca na odmowie udostępnienia informacji bez wydawania takiej decyzji, skutkuje utrudnieniem skorzy- stania przez żądającego udostępnienia informacji z procedury odwoławczej bądź wiąże się z przedłużeniem postępowania. Organy często odmawiają udostępnienia informacji publicznej w formie zwykłego pisma, żądając niekiedy przedłożenia od wnioskodaw- cy dodatkowych informacji, prowadzą swoistą grę z obywatelami, obliczoną na jego zniechęcenie. Wystąpienia Rzecznika w trybie art. 14 pkt 2 w licznych przypadkach przynoszą pożądany skutek w postaci bądź to wydania decyzji administracyjnej, bądź nawet ostatecznie udostępnienia żądanej informacji po wycofaniu się z wcześniejszej odmowy. Wystąpienie Rzecznika jest jednak środkiem postulatywnym i fi nalnie to od organu zależeć będzie sposób jego reakcji. W przypadkach gdy wystąpienie Rzecznika nie zostanie uwzględnione, możliwe jest uruchomienie prawnych środków zaskarżenia.
W przypadku skarg dotyczących naruszenia prawa do informacji publicznej środ- kiem prawnym pozostającym w dyspozycji Rzecznika jest skierowanie, na podstawie art. 16 pkt 6 ustawy o RPO, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Środek ten zwykle stosowany jest po wyczerpaniu środków postulatywnych. We wskazanej wy- żej sytuacji, polegającej na zaniechaniu wydania przez organ władzy publicznej decy- zji administracyjnej odmawiającej udzielenia informacji publicznej, Rzecznik kieruje do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie, „odmowa w innej formie jest niezgodna z prawem i stanowi bezczyn- ność organu”18. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia
16 Analizę środków postulatywnych i środków zaskarżenia będących w dyspozycji Rzecznika zob.
w opracowaniu J. Świątkiewicza, Rzecznik Praw Obywatelskich w polskim systemie prawnym, Warszawa 2001.
17 S. Trociuk, op.cit., s. 68.
18 Wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB 109/08, niepubl.
informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot we wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie terminie stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545). Jak bowiem wynika z ust. 1 tego prze- pisu oraz z art. 16 ustawy o dostępie, jeżeli w momencie otrzymania wniosku podmiot zobowiązany jest w posiadaniu informacji publicznej, to jest on zobligowany do jej udostępnienia bez zbędnej zwłoki lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia również w przypadku, gdy nie powiadamia on w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zosta- nie udostępniona. Przykładem takiej interwencji może być skierowanie przez RPO, po wyczerpaniu wszystkich środków o charakterze postulatywnym, skargi na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie udostępniania informacji publicznej do WSA w Poznaniu. W wyniku tej skargi w dniu 9 maja 2012 roku zapadł wyrok (sygn. akt IV SAB/Po 18/12), w którym sąd stwierdził bezczynność zaskarżonego organu z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że rażące naru- szenie prawa przez Agencję polegało na nierozpatrzeniu wniosku obywatela nie tylko w zakreślonym przez przepisy terminie, ale również mimo interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich w terminie późniejszym, co doprowadziło do niezałatwienia sprawy do czasu wyroku sądu, mimo upływu ponad 2,5 roku od wniesienia wniosku przez osobę domagającą się informacji.
Działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o RPO, z związku z rozpatrywanymi sprawami z zakresu prawa dostępu do informacji publicznej, Rzecznik może przedsta- wiać właściwym organom (przede wszystkim organom zobowiązanym do udostępnia- nia informacji publicznej), organizacjom i instytucjom oceny oraz wnioski zmierza- jące do zapewnienia skutecznej ochrony tego prawa i usprawnienia trybu załatwiania związanych z tym prawem spraw. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 2 pkt ustawy o RPO, Rzecznik może również, w ramach zwracania się z tzw. inspiracją legislacyjną, wystę- pować do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej. Z uprawnień tych Rzecznik Praw Obywatelskich korzysta sy- stematycznie i regularnie. Zważywszy na fakt, że dane o konkretnych wystąpieniach kierowanych do organów państwa w sprawach dotyczących dostępu do informacji pub- licznej publikowane są na stronie internetowej RPO, a przede wszystkim w informa- cjach rocznych Rzecznika, przedstawianych parlamentowi na podstawie art. 19 ustawy o RPO, w niniejszym opracowaniu zostaną one pominięte. Warto jednak zwrócić uwa- gę, że dotyczą zarówno funkcjonowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i ustaw szczególnych, określających w sposób odmienny zasady i tryb udostępniania informacji publicznej19. Wreszcie, na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o RPO Rzecz-
19 Tytułem przykładu: wystąpienie Rzecznika do Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2010 r. w spra- wie art. 284 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o fi nansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w którym uznano za niestanowiące informacji publicznej dokumenty audytora wewnętrznego wy- tworzone w toku audytu, inne niż roczny plan audytu i sprawozdanie z wykonania audytu (RPO-640098- -I/10/MK).
nik może kierować do Trybunału Konstytucyjnego wnioski, o których mowa w art. 188 Konstytucji, bądź – na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy – zgłosić udział w postępo- waniu przed TK w sprawach skargi konstytucyjnej dotyczącej konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej i brać udział w tym postępowaniu.
Analizując instytucjonalne aspekty ochrony prawa dostępu do informacji publicznej, warto także podjąć polemikę ze stwierdzeniami przedstawicieli nauki, którzy zarzucają ustawodawcy brak powołania wyspecjalizowanego organu kontrolnego o charakterze ombudsmańskim. Trudno zgodzić się w pełni ze stwierdzeniem, iż „brakuje ombud- smana ds. informacji, który pełniłby funkcję pewnego ustrojowego bufora w sporze obywatela z władzą o treść i granice prawa do informacji publicznej”20. Pogląd ten zdaje się nie dostrzegać bowiem istnienia i roli Rzecznika Praw Obywatelskich, który w pew- nym, co prawda ograniczonym swoimi kompetencjami, ale jednak istotnym zakresie wypełnia, wskazywaną przez naukę prawa, lukę instytucjonalną w polskim systemie prawnym. Oczywiście, można się spierać o praktykę działania polskiego ombudsmana oraz o rezultaty podejmowanych czynności, trudno jednak twierdzić, iż w polskim usta- wodawstwie nie istnieje żaden organ pozasądowy, w którego zakresie działania mieści się ochrona podmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej. W nomenklaturze konstytucyjnej, mając na względzie treść art. 208 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, iż RPO stoi na straży wolności oraz praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych, można to zadanie określić szeroko jako stanie na straży podmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej.
Zgodzić natomiast należy się w pełni z przywołanymi wyżej poglądami w zakresie braku osobnej wyspecjalizowanej instytucji chroniącej prawo dostępu do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim na myśli mamy organ o charakterze administru- jącym, dysponujący pewnymi władczymi uprawnieniami, w tym możliwością nakła- dania kar bądź innych sankcji na podmioty zobowiązane do udostępniania informa- cji publicznej, które naruszają prawo21. Trudno jednak przesądzić w tym miejscu, czy istnieje rzeczywista potrzeba powołania takiego organu. Z pewnością powstanie wy- specjalizowanej instytucji stojącej na straży konstytucyjnie i ustawowo zakreślonego prawa dostępu do informacji publicznej mogłoby się przyczynić do zapewnienia mu większej skuteczności, chociażby przez fakt, że organ taki mógłby się skupić wyłącz- nie na ochronie tego prawa, podejmując być może także akcje o charakterze edukacyj- nym i informacyjnym. Wydaje się jednak, że decyzje o powołaniu nowych instytucji o charakterze rzecznikowskim powinny mieć charakter pragmatyczny, tzn. powinny się opierać na rachunku ekonomicznym i być uzasadnione możliwością realnej poprawy przestrzegania realizacji obywatelskiego prawa dostępu do informacji. Należy także do- dać, że nowelizacją ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195), która weszła w życie w dniu 29 grudnia 2011 roku, wprowadzono do syste-
20 M. Bernaczyk, A. Presz, Karnoprawna ochrona dostępu do informacji publicznej w działalności pro- kuratury i sądów powszechnych. Część I, „Kwartalnik Naukowy Prawo Mediów Elektronicznych” 2010, nr 1, s. 50.
21 T. Górzyńska, Podsumowanie [w:] Materiały konferencji Dostęp do informacji publicznej – rozwój czy stagnacja?, zorganizowanej 6 czerwca 2006 r. przez Instytut Nauk Prawnych PAN, NSA i RPO, Warszawa 2008, s. 137.
mu prawnego nowy reżim prawny ponownego wykorzystywania informacji publicz- nej22. Zmiana ustawy miała na celu implementację do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.U. UE L 345 z dnia 31 grudnia 2003 r., s. 90), czyli tzw. dyrektywy re – use. W odniesieniu do zapewnienia efektywności tych nowych przepisów postuluje się potrzebę powołania nowej instytucji publicznej, która stałaby na straży realizacji prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej bądź wyraźnego powierzenia tego zadania już istniejącemu organowi23. Warto zauważyć, że organ taki wykonywałby co najmniej w części kompetencje o charakterze administrującym. Wyklucza to, w mo- jej opinii, możliwość powierzenia tego zadania Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Gdy- by jednak ustawodawca podjął decyzję o powołaniu do życia takiej instytucji, byłaby ona organem władzy publicznej w rozumieniu art. 80 Konstytucji, a zatem podlegałaby na zasadach ogólnych kompetencji kontrolnej Rzecznika.
22 Warto przy okazji zwrócić uwagę, że na potencjalne zagrożenia związane z nowelizacją dla innych obywatelskich praw i wolności (prawa do prywatności, ochrony danych osobowych) Rzecznik Praw Oby- watelskich zwrócił uwagę Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w wystąpieniu z dnia 12 sierpnia 2011 r. – RPO-548554-I/07/MK. Ocena nowelizacji zawarta jest w artykule M. Jabłońskiego, Prawo do ponownego wykorzystania informacji publicznej – nowy etap rozwoju prawa do informacji [w:]
W służbie dobru wspólnemu. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Januszowi Trzcińskiemu, R. Ba- licki, M. Masternak-Kubiak (red.), Warszawa 2012, s. 191–211.
23 P. Waglowski, Propozycja zmian podejścia do re – use w UE, czyli tzw. Open data packaqne, tekst do- stępny w serwisie internetowym Vagla: http://prawo.vagla.pl/node/9591 [dostęp: 10.03.2013].
