Andrzej Bukowski Kaja Gadowska Paulina Polak
Uniwersytet Jagielloński
ZAUFANIE W STRATEGIACH POLSKICH PRZEDSIĘBIORCÓW
Przedmiotem artykułu jest zaufanie i jego formy w kontekście indywidualnej aktywności gospodarczej. Autorzy zastanawiają się, do jakich konkretnych form zaufania (osobistego, uogólnionego) sięgają przedsiębiorcy w różnych sferach swojej działalności, jakie są przy- czyny ich wyborów oraz ich skutki dla prowadzenia biznesu. Problematyka zaufania anali- zowana jest w trzech podstawowych sferach działalności przedsiębiorców: prawa, kontaktów z urzędnikami i relacjach z innymi przedsiębiorcami. Postawiona zostaje teza, że na skutek uwarunkowań historycznych, w tym utrwalonego systemu funkcjonowania państwa i prawa, a także sposobu tworzenia przepisów o działalności gospodarczej, wśród polskich przedsię- biorców wytworzyła się uogólniona nieufność wobec prawa, administracji państwa i innych przedsiębiorców. Badania w formie indywidualnych wywiadów pogłębionych z ponad 100 przedsiębiorcami z czterech województw Polski Południowej potwierdzają, że instytucje państwa, prawa oraz administracji państwowej stanowią w Polsce przeszkodę w budowaniu uogólnionych form kapitału społecznego i generują brak zaufania, zamiast przyczyniać się do wzmacniania postaw obywatelskich i wytwarzać uogólnione zaufanie do innych (także partnerów biznesowych). Przy defi cycie zaufania uogólnionego, przedsiębiorcy muszą zatem wypracowywać rozmaite strategie budowy, stającego się podstawą nawiązywania kontaktów gospodarczych, osobistego zaufania (zarówno w stosunku do innych przedsiębiorców, jak i urzędników), co jednak drastycznie podnosi tzw. koszty transakcyjne prowadzenia fi rmy.
Główne pojęcia: kapitał społeczny; zaufanie; zaufanie osobiste; zaufanie uogólnione;
przedsiębiorcy; państwo; prawo; aktywność gospodarcza; badania empiryczne.
Wprowadzenie
Przedmiotem artykułu jest rola, jaką zaufanie i różne jego formy odgrywają w indywidualnej aktywności gospodarczej. Interesuje nas, do jakich form sięga- ją przedsiębiorcy, którą z nich i w jakich sferach swojej działalności wykorzystu- ją najczęściej, a którą najrzadziej i jakie to niesie skutki dla prowadzenia biznesu, a w konsekwencji – całej gospodarki. Zaufanie traktujemy jako składową kapitału społecznego (Delhey, Newton i Welzel 2011: 800). W naszym artykule przyjmujemy, jako wiodącą, perspektywę jednostkową w rozpatrywaniu zaufania. Przyjęcie punktu widzenia przedsiębiorcy musi być uzupełnione analizami zbiorowych form kapita- łu. Traktujemy je jako wytworzone historycznie, emergentne właściwości porządku społecznego, o istotnym wpływie wywieranym na strategie indywidualne. W tym
Instytut Socjologii, Andrzej Bukowski, e-mail: a.w.bukowski@uj.edu.pl; Kaja Gadowska, e-mail:
kaja.gadowska@uj.edu.pl; Paulina Polak, e-mail: paulina.polak@uj.edu.pl
sensie łączymy podejście Pierre’a Bourdieu, który rozpatrywał kapitał społeczny, w tym zaufanie, z punktu widzenia zasobów jednostkowych (1986) oraz ujęcie Ro- berta Putnama, traktującego kapitał społeczny jako właściwość grup i zbiorowości (1995). Naszym zdaniem ujęcia te są komplementarne, nie zaś wykluczające się.
Oba bowiem wskazują na istotne cechy kapitału społecznego, w tym zaufania, jako zasobu jednostki i zbiorowości równocześnie.
Istniejąca, dość już obszerna, literatura na temat kapitału społecznego i zaufania w Polsce (por. m.in. Gliński 2005; Rymsza 2007; Kaźmierczak 2007; Herbst 2008;
Bartkowski 2005 i 2007; Zarycki 2004; Trutkowski i Mandes 2005; Ziółkowski 2000 i 2012; Czapiński 2008; Polska 2030. Wyzwania rozwojowe 2009; Diagnoza Społeczna 2013) pozwala stwierdzić, że przeważającą formą kapitału społecznego jest kapitał spajający (bonding capital) (Putnam 2001). Dominacja tego typu kapi- tału charakteryzuje społeczeństwa słabo lub w ogóle niezmodernizowane (Newton 1999). Z kapitałem spajającym powiązane jest zaufanie osobiste, do tych, „którzy są tacy sami, jak my”1. Największą barierą rozwoju społeczeństwa i gospodarki jest brak kapitału łączącego (bridging capital) i towarzyszącego mu uogólnionego zaufa- nia „do ludzi w ogóle”2. W ostatnich badaniach przeprowadzonych w 2007 r. w ra- mach Światowego Sondażu Wartości Polska znalazła się w grupie państw o niskim wskaźniku uogólnionego zaufania. Na pytanie, czy większości ludzi można ufać, odpowiada twierdząco niespełna 20% Polaków (WVS 2009). Także badania CBOS z 2012 roku potwierdzają tezę, że Polacy w życiu społecznym pozostają generalnie nieufni wobec innych. Jedynie 23% ankietowanych zgodziło się z opinią, że „Ogól- nie rzecz biorąc większości ludzi można ufać”, podczas gdy 74% przychyliło się do zdania, iż „W stosunkach z innymi trzeba być bardzo ostrożnym” (CBOS 2012:
1). Zaufanie, jak piszą autorzy przywoływanego raportu, zarezerwowane jest dla ludzi z naszego najbliższego otoczenia. „Badani – według ich własnych deklaracji – w ogromnej większości ufają najbliższej rodzinie (97%), swoim znajomym (90%), a także dalszym krewnym (89%) i współpracownikom (84%)” (tamże, s. 6).
Zaufanie do instytucji życia publicznego różnicuje się w zależności od rodza- ju instytucji. Największym, od lat, obdarzane są instytucje „mundurowe” (wojsko, harcerstwo, policja) i Kościół katolicki. Instytucjom tym ufa pomiędzy 75% a 65%
respondentów. Najmniejszym – instytucje polityczne i powiązane z polityką (rząd, gazety, związki zawodowe, parlament i partie polityczne) – zaufanie waha się od 39% do 20% (tamże, s. 12). Z kolei badania Edelman Trust Barometer pokazują, że zaufanie do wszystkich instytucji: rządu, biznesu, organizacji pozarządowych i me- diów, spadło w Polsce w roku 2013 o co najmniej 10% w porównaniu do poziomu z roku 2012 i jest najniższe spośród badanych 27 krajów. Wzrost poziomu zaufania
1 Ten typ zaufania określany bywa również mianem zaufania spersonifi kowanego bądź sparty- kularyzowanego.
2 W literaturze pojawiają się różne tłumaczenia wprowadzonych przez Roberta Putnama pojęć bonding capital i bridging capital, między innymi – odpowiednio – kapitał integracyjny i kapitał pomostowy. W niniejszym artykule posługiwać się będziemy pojęciami kapitału spajającego oraz kapitału łączącego, przyjętymi przez Marka Ziółkowskiego w przedmowie do wydania polskiego książki Roberta Putnama Samotna gra w kręgle z 2008 roku.
do biznesu w latach 2011–2013 spadł w tym ostatnim roku z 56 do 45%. Trzeci rok z rzędu maleje poziom deklarowanego zaufania do mediów – w 2011 roku wynosił on 53%, obecnie jest to już tylko 30%. Polacy przestają ufać nawet organizacjom pozarządowym, do których zaufanie w poprzednich latach utrzymywało się na stale wysokim poziomie. Po raz pierwszy w historii badania Edelman Trust Barometer, zaufanie Polaków do instytucji pozarządowych spadło rok do roku – o 15 pkt proc., do 47% (Edelman Trust Barometer 2013).
Według przywoływanego wcześniej raportu CBOS, nieufność jako zasada ogól- na w najmniejszym stopniu dotyczy relacji biznesowych. W opiniach na temat obda- rzania zaufaniem partnerów w interesach, Polacy są podzieleni niemal na pół: 38%
twierdzi, że zaufanie w interesach się opłaca, 37% twierdzi, że zaufanie do partne- rów w interesach na ogół źle się kończy, ale aż 24% pytanych nie ma w tej sprawie zdania (tamże, s. 3)3. Duża liczba braków odpowiedzi może świadczyć o tym, że sporej liczbie respondentów trudno było odnieść się do tak ogólnie sformułowanego pytania. Dopiero pogłębione badania mogą przynieść obraz rzeczywistego funkcjo- nowania zaufania w codziennych kontaktach biznesowych.
Konstrukcja niniejszego artykułu podporządkowana jest analizie zaufania w trzech podstawowych sferach działalności przedsiębiorców: przepisów regulujących działal- ność gospodarczą, kontaktów z urzędnikami oraz relacji z innymi przedsiębiorcami.
Na poziomie strategii indywidualnych chcemy zbadać, do jakich form zaufania się- gają przedsiębiorcy w każdej z tych sfer i co jest przyczyną takiego, a nie innego wyboru. Z kolei badając kapitał, jako właściwość zbiorowości, w centrum naszych zainteresowań stawiamy historycznie wytworzoną strukturę kapitału społecznego w każdej z tych sfer z punktu widzenia zaufania jako jego podstawowej składowej. In- nymi słowy, staramy się dowiedzieć, jakie rodzaje zaufania dominują w jakich sferach związanych z działalnością gospodarczą i jaka jest genealogia takiego stanu rzeczy.
Przyjmujemy roboczą hipotezę, że na skutek uwarunkowań historycznych, w tym utrwalonego systemu funkcjonowania państwa i prawa, sposobu tworzenia przepisów o działalności gospodarczej oraz braku historycznych wzorców samoor- ganizacji gospodarczej, wśród polskich biznesmenów wytworzył się znaczny poten- cjał nieufności wobec prawa, administracji państwa i innych przedsiębiorców. Stąd w polskiej kulturze gospodarczej dominuje – jako ekwiwalent brakujących, zgene- ralizowanych form zaufania – zaufanie oparte na znajomości osobistej, w tym różne formy osobistego pozyskiwania urzędników oraz zaufanie jedynie do tych przed- siębiorców, których zweryfi kowano we wcześniejszych kontaktach. W przypadku defi cytu zaufania uogólnionego przedsiębiorcy muszą wypracowywać rozmaite stra- tegie budowy osobistego zaufania (zarówno w stosunku do innych przedsiębiorców, jak i urzędników). Tym samym, osobiste zaufanie staje się podstawą nawiązywania kontaktów gospodarczych. To jednak drastycznie podnosi koszty transakcyjne (Wil- liamson 1998), związane z funkcjonowaniem gospodarki.
3 Jednocześnie należy odnotować, iż od 2002 roku, kiedy CBOS zaczął badać poglądy Polaków na ten temat, odsetek respondentów wyznających zasadę ograniczonego zaufania sukcesywnie ma- leje, natomiast rośnie odsetek tych, którzy sądzą, że zaufanie w interesach się opłaca (tamże, s. 3).
Staramy się tym samym dowieść, że ukształtowana historycznie struktura ka- pitału społecznego w skali makro decyduje o strategiach podejmowanych przez jednostki w wykorzystywaniu różnych zasobów (kapitałów), co wprost przekłada się na indywidualną efektywność ekonomiczną, a w konsekwencji, na efektywność gospodarki jako całości.
Nasz artykuł opiera się na badaniach przeprowadzonych w ramach fi nansowanego przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego projektu „Wzorce uczestnictwa polskich przedsiębiorców w Unii Europejskiej: uwarunkowania społeczno-kulturo- we oraz instytucjonalne”, który został zrealizowany przez zespół pod kierownic- twem Grażyny Skąpskiej w latach 2009–20114. W ramach badań przeprowadzono ponad 100 pogłębionych wywiadów indywidualnych (IDI) z przedsiębiorcami5, przede wszystkim z sektora małych i średnich przedsiębiorstw, ale też z zarządzają- cymi dużymi fi rmami, z terenu 4 województw Polski Południowej: małopolskiego, śląskiego, świętokrzyskiego i podkarpackiego. Miały one na celu zrekonstruowanie opinii, doświadczeń i motywacji, wiążących się z prowadzeniem działalności go- spodarczej na terenie Polski oraz innych krajów Unii Europejskiej oraz odtworzenie relacji biznesu z otoczeniem, zwłaszcza administracyjnym.
Pojęcie kapitału społecznego i jego niejednoznaczność
Pojęcie kapitału społecznego zajęło trwałe miejsce w dyskursie socjologicznym.
Od lat toczy się również debata nad podstawami teoretycznymi oraz użytecznością tej koncepcji dla analizy rzeczywistości społecznej6. W Polsce pojęcie kapitału spo- łecznego zaczęło robić zawrotną karierę po ukazaniu się w 1995 roku tłumaczenia głośnej książki Putnama i współpracowników Demokracja w działaniu. Tradycje
4 Grant N116 2830 35 (2830/B/H03/2008/35); projekt realizowany w Instytucie Socjologii UJ.
5 Badania prowadzone były przez pracowników naukowych, doktorantów i studentów Instytutu Socjologii UJ według scenariuszy wywiadów, dających badaczom możliwość dogłębnej eksplora- cji badanej problematyki w ramach elastycznej i dynamicznej struktury interakcji z rozmówcami w ich naturalnym środowisku (najczęściej w siedzibie fi rmy). Dobór rozmówców miał charakter celowy, uwzględniający wielkość fi rmy. Dodatkowo starano się, aby przedsiębiorcy reprezentowali różnorodne branże działalności gospodarczej. Po serii wywiadów pilotażowych, przeprowadzo- no wstępną analizę uzyskanego materiału, co pozwoliło na modyfi kację scenariusza wywiadów.
Wszystkie wywiady zostały zarejestrowane na dyktafonach i poddane transkrypcji. Uzyskane w ramach wywiadów informacje zakodowano w programie MAXQDA, co ułatwiło dalszą analizę danych. Rozmówcy pytani byli o kwestie prowadzenia działalności gospodarczej obejmujące kilka bloków tematycznych: cele, motywacje i przyczyny podjęcia działalności gospodarczej; źródła jej fi nansowania; strategie oraz kierunki inwestycji; bariery i ryzyko w prowadzeniu działalności gospodarczej; porównanie prawa polskiego i unijnego, a także norm pozaprawnych (z uwzględnie- niem zmian instytucjonalnych o charakterze formalnym i nieformalnym); systemy wartości, prawa i norm pozaprawnych; zaufanie i relacje społeczne; patologie sfery publicznej z punktu widzenia działalności gospodarczej (w tym w relacjach z administracją); a także przemiany dyskursywne związane z biznesem.
6 Warto przy tej okazji wspomnieć o niedawno opublikowanej, przekrojowej i krytycznej pozycji Jacka Tittenbruna Anti-capital: Human, Social and Cultural (2013).
obywatelskie we współczesnych Włoszech. Putnam, odwołując się do funkcjonali- stycznej koncepcji Jamesa Colemana, argumentował, iż „kapitał społeczny odnosi się do takich cech organizacji społeczeństwa, jak zaufanie, normy i powiązania, któ- re mogą zwiększyć sprawność społeczeństwa ułatwiając skoordynowane działania:
»Tak jak i inne postaci kapitału, kapitał społeczny jest produktywny, umożliwia bo- wiem osiągnięcie pewnych celów, których nie dałoby się osiągnąć, gdyby go za- brakło. […] Na przykład grupa, której członkowie wykazują, że są godni zaufania i ufają innym będzie w stanie osiągnąć znacznie więcej niż porównywalna grupa, w której brak jest zaufania.« […] Spontaniczna współpraca jest łatwiejsza dzięki społecznemu kapitałowi” (1995: 258). W ujęciu Putnama kapitał społeczny stanowi zatem dobro publiczne, nie zaś prywatne (tamże, s. 263), przypisywany jest gru- pom społecznym, w szczególności społecznościom regionalnym bądź lokalnym7. Podobne rozumienie kapitału społecznego prezentuje w książce Zaufanie. Kapitał społeczny a droga do dobrobytu Francis Fukuyama (1997).
W sposób odmienny defi niuje kapitał społeczny Pierre Bourdieu (1986)8. W jego ujęciu stanowi on „zbiór rzeczywistych i potencjalnych zasobów, jakie związane są z posiadaniem trwałej sieci mniej lub bardziej zinstytucjonalizowanych związ- ków opartych na wzajemnej znajomości i uznaniu lub, innymi słowy, z członko- stwem w grupie, która dostarcza każdemu ze swych członków wsparcia w postaci współposiadanego przez zbiorowość kapitału oraz wiarygodności, która daje im dostęp do kredytu w najszerszym znaczeniu tego słowa” (s. 248). Wielkość kapi- tału społecznego posiadanego przez daną jednostkę zależy od rozmiaru sieci, którą jednostka jest w stanie efektywnie zmobilizować, jak również wielkości kapitału symbolicznego, kulturowego i ekonomicznego, posiadanego przez każdą z osób, z jakimi dana jednostka jest powiązana. W rozumieniu Bourdieu zatem, inaczej niż w ujęciu Putnama, kapitał społeczny stanowi raczej zasób poszczególnych jedno- stek niż zbiorowości. Jednak jednostki te w swych dążeniach do reprodukcji statusu i podtrzymania dostępu do zasobów władzy mogą korzystać z możliwości, jakie daje im kapitał społeczny.
W książce Samotna gra w kręgle (2008), zawierającej rewizję poddanej szerokiej krytyce koncepcji kapitału społecznego z Demokracji w działaniu, Putnam pisze, iż
„kapitał społeczny ma zarówno aspekt indywidualny, jak i zbiorowy – oblicze pry- watne i publiczne. Jednostki, tworząc związki, wpływają korzystnie na swoje własne interesy. Powszechnie stosowanym trikiem ambitnych osób szukających pracy jest
»tworzenie sieci« (networking), ponieważ większość z nas dostała pracę ze względu na to, kogo zna, a nie ze względu na to, co umie – to znaczy, ze względu na nasz kapi- tał społeczny, a nie kapitał ludzki” (tamże, s. 35). Putnam zauważa ponadto, iż „Spo- śród wszystkich wymiarów, wedle których różnicują się formy kapitału społecznego,
7 Jednym z zasadniczych wskaźników tak rozumianego kapitału społecznego jest poziom człon- kostwa w różnego typu dobrowolnych organizacjach i stowarzyszeniach, stanowiących podstawę społeczeństwa obywatelskiego i warunek istnienia rozbudowanych sieci społecznej współpracy.
8 Wyróżnia on trzy zasadnicze formy kapitału: ekonomiczny, kulturowy i społeczny, a obok nich symboliczny i polityczny.
być może najważniejsze jest rozróżnienie na łączące (bridging), czyli inkluzywne, i spajające (bonding), czyli ekskluzywne” (tamże, s. 40). Zwraca tym samym uwagę na niejednoznaczne konsekwencje obu podstawowych form kapitału dla jednostek i grup. O ile ten pierwszy zasób pomaga jednostkom w nawiązywaniu kontaktów na zewnętrz grup pierwotnych (rodzinnych, koleżeńskich, lokalnych), o tyle ten drugi utrudnia je, a ponadto blokuje osobom z zewnątrz dostęp do osób związanych kapita- łem spajającym. Co więcej: „Sieci i skojarzone z nimi normy wzajemności są na ogół dobre dla tych, którzy są w tej sieci, jednak skutki zewnętrzne kapitału społecznego żadną miarą nie są zawsze pozytywne”. I dalej: [grupy] „wykorzystują kapitał spo- łeczny, żeby osiągnąć cele, które z szerszej perspektywy okazują się antyspołeczne”
(tamże, s. 38–39).
Z kolei Bourdieu twierdzi, iż sieć związków może stanowić wytwór indywidu- alnych lub grupowych strategii inwestycyjnych, świadomie bądź też nieświadomie nakierowanych na wytworzenie lub reprodukowanie związków społecznych, które dadzą się bezpośrednio wykorzystać w krótszej bądź dłuższej perspektywie czaso- wej (Bourdieu 1986). Co więcej, transakcje związane z kapitałem społecznym są w mniejszym stopniu jawne aniżeli transakcje związane z kapitałem ekonomicznym.
Wzajemne zobowiązania, horyzonty czasowe ich wypełnienia, ani też konsekwencje niewywiązania się z zobowiązań nie są w tym przypadku jednoznacznie określone.
Podczas gdy w ujęciu Colemana i początkowo Putnama (1995)9 kapitał społecz- ny stanowi dobro o jednoznacznie pozytywnym charakterze, kapitału społecznego w rozumieniu Bourdieu nie daje się jednoznacznie określić z punktu widzenia dobra ogólnospołecznego, skutki posiadania kapitału społecznego przez jakąś grupę mogą być bowiem różne.
Istnieje więc zasadniczy spór, jeśli chodzi o naturę kapitału społecznego i jego szersze skutki społeczne. Nie wikłając się w szczegółowe rozważania teoretyczne przyjmujemy, że pojęcie kapitału społecznego ma swój aspekt indywidualny i spo- łeczny równocześnie. Co do normatywnych konsekwencji kapitału społecznego, przychylamy się do późniejszego stanowiska Putnama (2008) o wielorakich skut- kach (pozytywnych lub negatywnych dla grupy i jej otoczenia) wykorzystania róż- nych rodzajów kapitału.
Zaufanie jako wytworzona historycznie forma kapitału społecznego Wcześniej przedstawiliśmy pojęcie kapitału społecznego jako zasadniczo wie- loznaczne i otwarte na rozmaite interpretacje. Czy podobne wątpliwości dotyczą także pojęcia zaufania? Jakie są powiązania pomiędzy różnymi rodzajami kapitału społecznego a różnymi formami zaufania? Jak kształtowały się historycznie różne rodzaje kapitału społecznego i powiązane z nimi formy zaufania?
Na te pytania próbuje odpowiedzieć Kenneth Newton w artykule Social Capi- tal and Democracy in Modern Europe (1999). Newton wymienia trzy historycznie
9 W Samotnej grze w kręgle Putnam zrewidował spojrzenie na kapitał społeczny i zaczął dostrze- gać jego negatywne konsekwencje.
wytworzone modele kapitału społecznego i towarzyszące im formy zaufania. Pierw- szy rodzaj zaufania, historycznie najwcześniejszy, określa terminem „gęste zaufa- nie” (thick trust) i wiąże go z durkheimowskim modelem kapitału społecznego (tam- że, s. 14–15). Gęste zaufanie rozwija się w małych grupach lokalnych, wspólnotach etnicznych, społecznościach plemiennych, sektach religijnych, społecznościach wyspiarskich czy miejskich gettach, które są nie tylko społecznie homogeniczne, ale i pozostają we względnej izolacji od innych grup. Gęste zaufanie jest więc efek- tem durkheimowskiej solidarności mechanicznej lub tönnisowskiego Gemeinschaft.
Charakterystyczne dla tego rodzaju społeczności jest jednak to, że jeśli produkują zaufanie wewnątrz grupy, to równocześnie generują nieufność wobec szerszego spo- łeczeństwa, wobec nieznajomych. Jeśli przyjąć, że odpowiednikiem durkheimow- skiego modelu kapitału społecznego byłby putnamowski kapitał spajający, to działa on jednocześnie inkluzywnie i ekskluzywnie. „Spajający kapitał społeczny tworzy pewnego rodzaju socjologiczny superklej, natomiast łączący kapitał społeczny za- pewnia socjologiczne smarowidło. Spajający kapitał społeczny, poprzez tworzenie silnej lojalności wewnątrzgrupowej, może też stworzyć silny antagonizm zewnątrz- grupowy” (Putnam 2008: 41–42). Indywidualnym mechanizmem reprodukującym gęste zaufanie jest długotrwała osobista znajomość lub kontakt polecany przez ko- goś, kogo się dobrze zna.
Osobiste zaufanie w biznesie jest niezwykle ważnym zasobem, bo istotnie uła- twia współpracę (wystarczą słowne zapewnienia, nie trzeba podpisywać drobiazgo- wych umów, można polegać na kimś, bo jest rzetelny, bo na pewno dostarczy towar nie żądając przedtem zapłaty, co dla płynności fi nansowej ma niebagatelne znaczenie itd.). Ma jednak tę wadę, że ograniczone jest jedynie do ludzi, których poznało się osobiście i wymaga czasu, aby można było skorzystać z niego jako z zasobu indy- widualnego. Poza tym, silne lojalności osobiste, wytworzone na bazie intensywnych kontaktów, mają swoje obciążenia w postaci zobowiązań, które mogą okazać się kosztowne i uciążliwe.
We współczesnej, złożonej i dynamicznej gospodarce nie da się w dłuższej per- spektywie podtrzymywać trwałej sieci osobistych kontaktów biznesowych na po- dobnej, jak w przypadku miejskich gett czy tradycyjnych społeczności lokalnych zasadzie. Zwykle jedni kontrahenci upadają, pojawiają się na ich miejsce nowi, a zmienna koniunktura wymaga nieustannego poszukiwania nowych partnerów biz- nesowych. Przedsiębiorcy potrzebują zatem innych, bardziej uogólnionych form za- ufania, żeby utrzymać się na rynku.
Zaproponowane przez przywoływanego tu Newtona pojęcie „zaufania rozpro- szonego” (thin trust), nawiązuje do tocquevillowskiego modelu kapitału społecz- nego, charakterystycznego dla współczesnych społeczeństw zachodnich (1999:
15–17). W społeczeństwach tych dominuje mozaika luźnych, sporadycznych kon- taktów rozwijanych w pracy, szkole, różnego rodzaju stowarzyszeniach czy organi- zacjach dobrowolnych, ale także przy okazji wszelkich akcji obywatelskich, inicja- tyw osiedlowych czy sąsiedzkich. Sednem tego modelu kapitału społecznego jest przyjęte przez Alexisa de Tocqueville’a założenie, że członkostwo w organizacjach dobrowolnych generuje cnoty obywatelskiego zaangażowania, współpracy, zaufania
i wzajemności (tamże, s. 16). Cnoty te są rozsadnikiem uczciwych i nieskorumpo- wanych instytucji życia publicznego, a te z kolei – sprawiedliwego państwa. Od- powiednikiem tocquevillowskiego modelu kapitału społecznego jest putnamowski kapitał łączący (bridging capital) (Putnam 2008). Współczesne społeczeństwa nie generują zaufania gęstego (thick trust), lecz właśnie miękkie, rozproszone zaufanie (thin trust) solidarności organicznej. Zaufanie rozproszone jest zatem produktem słabych powiązań (weak ties), by użyć słynnego sformułowania Marka Granovettera (1973). Słabe powiązania są zaś podstawą integracji współczesnych, złożonych spo- łeczeństw Zachodu. W kontekście interesującej nas tutaj działalności gospodarczej jest ono wypracowane w ramach różnych form współpracy niezwiązanych bezpo- średnio z działalnością gospodarczą, np. w ramach izb gospodarczych czy handlo- wych oraz innych instytucji otoczenia biznesu. Wysiłek włożony w ten rodzaj ko- operacji nie od razu przynosi korzyści przedsiębiorcy, lecz dopiero po jakimś czasie.
Wówczas pojawiają się „wypłaty” w postaci np. nowych kontaktów gospodarczych, uzyskanych dzięki samorządowi gospodarczemu, rękojmi udzielanej przez daną in- stytucję zawierającym kontrakt partnerom czy też po prostu znajomości, zawartych przy okazji spotkań organizowanych przez rozmaite stowarzyszenia gospodarcze.
Newton wprowadza jeszcze jeden, charakterystyczny dla społeczności „wyobra- żonych” (Anderson 1997) czy refl eksyjnych (Giddens 2009) rodzaj zaufania, który nazywa abstrakcyjnym (abstract trust) [1999: 17–20]. Powstaje ono w pełnej fazie rozwoju społeczeństw nowoczesnych, ale głównie w fazie późnej nowoczesności – przede wszystkim dzięki narodowym systemom edukacji, mass mediom i oddziały- waniom ideologicznym państwa narodowego, ale także rodzącym się instytucjom społeczeństwa obywatelskiego i dojrzałej sfery publicznej (Habermas 2007). Efektem funkcjonowania narodowych systemów edukacji, jak pisze Newton, są nie tyle kompe- tencje do życia w różnego rodzaju grupach, ile uczenie się rozumienia takich idei jak:
obywatelstwo, uniwersalizm, równość, dobro wspólne, korzyści płynące ze współpra- cy czy pokojowe rozwiązywanie konfl iktów (Newton 1999: 17). O ile zaufanie gęste dotyczy członków tej samej społeczności pierwotnej (rodziny, klanu czy społeczności lokalnej), zaufanie rozproszone członków tego samego stowarzyszenia czy organiza- cji lokalnej, o tyle zaufanie abstrakcyjne obejmuje „znajomych” (acquaintances), któ- rzy defi niowani są jako uczestnicy tego samego kręgu kulturowo-cywilizacyjnego10. Pojawia się w fazie pogłębionej specjalizacji funkcjonalnej społeczeństw (Luhmann 1979 i 1988), różnicujących się i mnożących stylów życia i systemów wartości, dla których wspólnym mianownikiem stają się narodowe systemy edukacji i kultura ma-
10 Pojęcie „znajomi”, będące odpowiednikiem angielskiego acquaintances, jest w tym konkret- nym użyciu znaczeniowo odległe od potocznego rozumienia tego terminu w Polsce. Chodzi raczej o ludzi przypadkowo napotkanych w miejscach publicznych, w trakcie podróży, w urzędzie, kawiarni, na ulicy, z którymi tworzymy jednakże wspólnotę podstawowych wartości i ogólnych poglądów na świat. Potwierdza to Newton nieco dalej: „to [abstrakcyjne zaufanie – przyp. AB-KG-PP] obejmuje zaufanie pomiędzy ludźmi, którzy się prawdopodobnie nie znają i którzy prawdopodobnie wiedzą o sobie niewiele, jednakże stają się odtąd podobni do siebie pod paroma istotnymi względami. Innymi słowy, zaufanie abstrakcyjne może istnieć nie tylko pomiędzy ludźmi z tego samego kraju, ale może ono także przekraczać granice narodowe” (Newton 1999: 17).
sowa (Newton 1999: 19). Ten rodzaj zaufania nabiera szczególnej wagi w obliczu wzrastającej niepewności, nieprzejrzystości, ryzyka i kompleksowości społeczeństw, wynikających z ich różnicowania systemowego (Luhmann 1978). Pojęcie „zaufania abstrakcyjnego” obejmuje także zaufanie do różnego rodzaju złożonych systemów technicznych oraz skomplikowanych struktur organizacyjnych i instytucjonalnych (Beck 2004; Sztompka 2007). Piotr Sztompka pisze o kulturze zaufania jako systemie reguł dotyczących zaufania i wiarygodności, dodając, że jest ona produktem historii (2007: 222–223). W przypadku relacji gospodarczych kultura zaufania niepomiernie ułatwia kontakty biznesowe. Przyspiesza transakcje, pozwala utrzymywać płynność fi nansową przez odroczone płatności, zmniejsza koszty związane z prawną obsługą kontraktów. Trzeba jednak dodać, że normy i wartości regulujące kwestie zaufania i wiarygodności w rozwiniętych, zachodnich systemach gospodarczych wsparte są siecią instytucji stojących na ich straży i egzekwujących sankcje za „wyłamywanie się”. Należą do nich między innymi rozmaite instytucje otoczenia biznesu, instytucje samorządu gospodarczego, a przede wszystkim skuteczny aparat państwa, ze stabil- nym i skutecznym prawem oraz efektywnym sądownictwem na czele.
Dlatego należy wprowadzić pewien podtyp zaufania abstrakcyjnego, zaufanie in- stytucjonalne. Zaufanie instytucjonalne we współczesnych krajach demokratycznych dotyczy sytuacji, w której to państwo, rząd, administracja publiczna są głównymi czynnikami generującymi zaufanie obywateli do instytucji. Państwo może tworzyć zgeneralizowane zaufanie, np. wpływając na stosunek społeczeństwa do biurokracji poprzez właściwe procedury, gwarancje funkcjonowania rynków i prawa, w tym pra- wa własności, oraz ochronę kontraktów gospodarczych (Nowakowski 2008: 218).
Bo Rothstein, powołując się na liczne badania, pisze, że istnieje już całkiem solidna podstawa empiryczna, by sądzić, iż to „wiarygodne, nieskorumpowane, uczciwe, sprawiedliwe instytucje rządu i państwa, sprawujące władzę publiczną i wdrażające polityki publiczne w uczciwy sposób są zasadniczym elementem wytwarzającym społeczne zaufanie i kapitał społeczny” (2013: 1014). Tym samym, tocquevillowskie założenie, że to cnoty obywatelskie są podstawą uczciwego społeczeństwa i pań- stwa, zostaje odwrócone: to instytucje państwa przyczyniają się do wzmacniania postaw obywatelskich i generują uogólnione zaufanie do innych ludzi.
Podsumowując: w toku dziejów społeczeństwa wykształciły dwie podstawowe formy zaufania: gęste (thick) oraz rozproszone (thin), a używając innych określeń, osobiste i uogólnione (Delhey, Newton i Welzel 2011). Zaufanie rozproszone i abs- trakcyjne to dwie postaci tego samego zgeneralizowanego zaufania do tych, których się nie zna, wytworzonego historycznie w szerszej skali, wykraczającej poza tra- dycyjne formy wspólnotowe. Będziemy je w tekście określać terminem: zaufanie uogólnione. Uogólnione zaufanie jest we współczesnej, dynamicznej gospodarce fundamentalnym zasobem wykorzystywanym w indywidualnej działalności gospo- darczej, choć wytwarzanym na poziomie kolektywnym (przez instytucje otoczenia biznesu oraz państwo). Natomiast do zadań państwa (i prawa) należy budowanie transparentnego i bezstronnego środowiska instytucjonalnego, które zapewni spraw- ny obrót gospodarczy, ochronę przed nieuczciwymi kontrahentami, ale także równe szanse na rynku czy też ochronę słabszych wobec większych kontrahentów.
Formy zaufania i ich wzajemne relacje:
blokowanie, związywanie, substytucja
Historycznemu rozwojowi społeczeństw zachodnich towarzyszyła ewolucja form zaufania. Modernizacja nigdy jednak nie przebiega w sposób kierunkowy i liniowy.
„Nowy porządek społeczny nie wyłania się z poprzedzających go, drobniejszych zmian i wzajemnych dostosowań zachodzących w różnych obszarach życia społe- czeństwa, lecz wyrasta z chaosu poprzedzających go działań, będących wypadkową, z jednej strony, malejącej efektywności dotychczasowych form ich uspołecznienia, a z drugiej, z poszukiwania form nowych, lepiej dopasowanych do zmieniającej się rzeczywistości” (Marody 2005: 215). Wiele współczesnych społeczeństw, w tym polskie, charakteryzują elementy różnych faz historycznego rozwoju oraz odtwa- rzane i reprodukowane w ich obrębie formy zaufania lub nieufności. Podstawowe znaczenie ma to, które z nich stanowią dominującą podstawę więzi społeczno-gospo- darczych, a w związku z tym – jak wyglądają mechanizmy regulujące relacje między różnymi formami zaufania.
Jednym z takich mechanizmów jest blokowanie. W społeczeństwach zachodnich na skutek postępującego procesu detradycjonalizacji (Giddens 2009; Thompson 1996), formy późniejsze wypierają z przestrzeni publicznej i marginalizują wcześniejsze for- my zaufania. W społeczeństwach takich jak polskie, które znajdują się w relatywnie wczesnych stadiach modernizacji11, mamy natomiast do czynienia z blokowaniem przez formy zaufania charakterystyczne dla stadiów wcześniejszych (np. thick trust), form typowych dla stadiów późniejszych (thin trust czy abstract trust) (Sztompka 2007). Opisu mechanizmu blokowania, opartego na szerokim materiale empirycznym dostarcza Alejandro Portes (1998). Pisząc o więziach grupowych jako źródle kapitału społecznego, wytwarzających między innymi owo gęste zaufanie, wspomina on jedno- cześnie o związanych z tym, niejednoznacznych konsekwencjach społecznych, także negatywnych, do których zalicza: wykluczanie outsiderów z grupy, wykorzystywanie członków grupy własnej, ograniczanie wolności indywidualnej poprzez wymuszanie grupowego konformizmu oraz „ściąganie w dół” najbardziej aktywnych i ambitnych członków grupy, jeśli ta wchodzi w konfl ikt z dominującym kanonem kulturowym (tamże, s. 16–18). Te grupowe zabiegi, prowadzące do zacieśniania relacji w obrębie
„swoich”, stają się przyczyną społecznych napięć, podziałów i konfl iktów, które z ko- lei osłabiają tendencję do powstawania bardziej uogólnionych form zaufania, poprzez ograniczanie międzygrupowej i ponadgrupowej współpracy i komunikacji.
Innym mechanizmem, charakterystycznym dla społeczeństw znajdujących się we wcześniejszych fazach modernizacji, jest związywanie, czyli wykorzystywanie form zaufania osobistego w kontaktach formalnych. Wyróżniany przez wiele organi- zacji zajmujących się praktycznymi miernikami rodzaj kapitału społecznego – kapi- tał powiązań (linking)12, budowany jest na bazie kontaktów przebiegających wzdłuż
11 Tempo modernizacji jest przy tym w różnych obszarach odmienne.
12 Przyjmujemy powyższe tłumaczenie w celu odróżnienia od pojęcia kapitału łączącego (brig- ding) w rozumieniu Putnama (tak też między innymi Sierocińska 2011).
drabiny społecznej hierarchii (np. dzięki kontaktom z wpływowymi osobami czy politykami), w kontaktach instytucjonalnych, np. w miejscu pracy lub w innego typu instytucjach – Kościele, polityce (partie polityczne) czy też instytucjach pań- stwa (Offi ce for National Statistics: 2001, 2002 i 2003; Woolcock 1998). General- nie rzecz biorąc, więzi instytucjonalne (służbowe, formalne), obok wspólnotowych i stowarzyszeniowych, są niezbędnym elementem funkcjonowania nowoczesnego społeczeństwa i państwa. Jednakże niektórzy badacze, zwłaszcza z włoskiego Połu- dnia (Graziano 1978) twierdzą, że powiązania instytucjonalne rodzą pokusę zbija- nia indywidualnego kapitału dzięki wykorzystywaniu kontaktów instytucjonalnych dla prywatnych celów i korzyści w postaci korupcji, klientelizmu bądź nepotyzmu, kosztem dobra wspólnego. Opisując procesy modernizacji krajów zachodnich w dru- giej połowie ubiegłego wieku w kategoriach instytucjonalnych, Shmuel Eisenstadt i Luis Roniger (1984), a wraz z nimi zorientowani instytucjonalnie przedstawicie- le funkcjonalizmu, Sidney Tarrow, Peter Katzenstein oraz Luigi Graziano (1978), przedstawiają procesy korupcji i klientelizmu na tle przejścia od klientelistycznego do uniwersalistycznego modelu powiązań. Model uniwersalistyczny powiązań spo- łecznych charakteryzuje się wysokim stopniem instytucjonalizacji więzi poziomych z wyraźnym oddzieleniem funkcjonalnym różnych sfer aktywności (ekonomicznej od politycznej, religijnej od świeckiej, prywatnej od publicznej itp.) przy istnieniu silnej instytucjonalizacji pionowej opierającej się na przejrzystych i uniwersalnych regułach gry (np. zwyczaje polityczne, prawo, normy zawodowe), na których straży stoi najczęściej państwo albo/i społeczeństwo obywatelskie. Z kolei model kliente- listyczny opiera się na blokowaniu w układzie więzi poziomych wolnego dostępu, przykładowo do rynków czy polityki (nomenklatura, korupcja, nepotyzm, kapitalizm polityczny itp.), przy istnieniu pionowych powiązań personalnych. Jest to zatem niski poziom instytucjonalizacji, w którym rozmaite sfery (prywatna vs publiczna, ekono- miczna vs polityczna) nakładają się i zacierają, a powiązaniom pionowym zamiast otwartych reguł towarzyszą więzi patronackie, personalne, wykluczające. A zatem mechanizm związywania urzędników można potraktować jako formę zaufania gę- stego (osobistego), wytworzoną na bazie relacji formalnych (instytucjonalnych).
Podstawą zaufania przedsiębiorcy do urzędnika nie powinny być osobiste relacje, lecz prawo, czyli pewien ogólny i formalny system reguł, obowiązujący w równym stopniu obie strony, a także bezstronny aparat państwa, egzekwujący przepisy prawa.
Jeśli któryś z tych elementów zawodzi, przedsiębiorca buduje nieformalne więzi jako podstawę osobistego zaufania, których skutki dla ogółu, o czym była przed chwilą mowa, są negatywne.
Wreszcie, mamy także do czynienia ze zjawiskiem substytucji, czyli sięgania do jednych form zaufania z braku innych, które choć tańsze, są jednakże niedostępne w danej chwili. Na przykład, jeśli instytucje otoczenia biznesu lub administracji pań- stwowej są słabe i nie stanowią skutecznej ochrony przed ewentualnym oszustwem, trzeba sięgnąć do poręczenia konkretnych osób i na nich budować zaufanie. W tym sensie jeden typ zaufania może stać się ekwiwalentem drugiego, co nie oznacza, że sięgnięcie po jeden bądź drugi rodzaj zaufania będzie miało takie same skutki indy- widualne i społeczne.
Zaufanie do systemu prawa
Pierwszym obszarem budowy zaufania, którym chcemy się zająć, podstawowym z punktu widzenia budowania uogólnionego zaufania, ułatwiającego wzajemne re- lacje w sferze gospodarczej i obniżającego koszty prowadzenia biznesu, jest prawo.
Prawo ma fundamentalne znaczenie dla redukcji ryzyka w prowadzeniu działalności gospodarczej. Stabilne, proste i klarowne prawo obniża ryzyko, a w konsekwencji koszty aktywności biznesowej. Zaufanie ma ścisły związek z ryzykiem w sensie ogólniejszym, bowiem: „Ryzyko, jako aspekt stosunków społecznych (…) stało się konstytutywnym aspektem życia w nowoczesnym społeczeństwie i dlatego zaufanie jako odpowiedź na taką formę ryzyka stało się w równej mierze defi niującym kom- ponentem naszego »Świata życia«” (Seligman 1997: 170, za: Sztompka 2007: 99).
Prawo oraz działania organów administracji państwowej sprawiają działającym w Polsce przedsiębiorcom szereg problemów13. Postaramy się je przybliżyć poniżej, odwołując się do zebranych w ramach badań opinii samych przedsiębiorców, któ- re ilustrować będą konkretne dane dotyczące sygnalizowanych przez nich zjawisk i barier.
W badaniach przedsiębiorcy pytani byli zarówno o zaufanie do prawa jako pew- nego abstrakcyjnego systemu, ogółu regulacji i unormowań dotyczących działal- ności gospodarczej, jak i o konkretne z nim doświadczenia. Co ciekawe, wyłania się tu z jednej strony deklarowane uznanie prawa jako systemu reguł niezbędnych w gospodarce, a z drugiej, daleko posunięta krytyka działania prawa, zarówno w co- dziennych, jak i tych wyjątkowych doświadczeniach biznesowych.
Warto zatem rozpocząć od podkreślenia faktu, że przedsiębiorcy polscy traktują prawo jako stały element prowadzenia działalności gospodarczej, wpisany w hory- zont ich myślenia, choć też i konieczny, co niejako z natury wymusza zaufanie do niego.
No, muszę mu ufać, prawda, bo po prostu inaczej to bym miał troszeczkę bałagan w tej fi rmie i nie miałbym tej satysfakcji z tego, co robię.
Tak jak wskazywaliśmy powyżej, zaufanie do prawa jako do abstrakcyjnego sys- temu nie implikuje jednak wcale zaufania do poszczególnych instytucji, ani osób je egzekwujących.
Znaczy, ogólnie zaufanie do prawa generalnie się ma. Nie ma się pełnego zaufania do in- stytucji „obsługujących” prawo.
13 Z danych przedstawionych w raporcie MŚP pod lupą, przygotowanym w ramach Europejskiego Programu Modernizacji Polskich Firm wynika, iż prawie 70% przedsiębiorców określa warunki do prowadzenia fi rmy w Polsce jako trudne bądź bardzo trudne. Narzekają przede wszystkim na zbyt skomplikowane procedury administracyjne, niejasne prawo i zawiły, ich zdaniem, system podatkowy (2011: 30. [Raport opiera się na badaniach TNS Pentor dla Europejskiego Funduszu Leasingowego przeprowadzonych w dniach 9-23.08.2011 r. na próbie 600 małych i średnich przedsiębiorstw dobra- nych metodą losowo-kwotową]). Szerzej na temat barier w prowadzeniu działalności gospodarczej w Polsce por. szczegółowe opracowania Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan Czarna lista barier, publikowane corocznie od 2004 roku (2004–2014).
Z drugiej strony, z uogólnionym zaufaniem, a przynajmniej przyjęciem prawa en masse jako niekwestionowanej konieczności, kontrastują negatywne oceny kon- kretnych regulacji prawnych w obszarze gospodarczym. Można tu mówić o kilku powtarzających się zarzutach wobec prawa w Polsce. Po pierwsze, podkreślano, że jest ono bardzo skomplikowane, co obniża poziom zaufania do konkretnych re- gulacji. Niejednokrotnie w wywiadach powtarzała się kategoria „ograniczonego zaufania”:
Mam ograniczone zaufanie do prawa polskiego, z racji skomplikowania, jeśli można tak powiedzieć. Jest bardzo skomplikowane i bardzo nieklarowne.
Skomplikowanie prawa polskiego rozmówcy zestawiali z innymi, znanymi im systemami prawnymi, które z powodzeniem unikają piętrzenia trudności przed przedsiębiorcami.
Polskie prawo jest zbyt skomplikowane, zawiłe, rozwlekłe, a niezałatwiające niestety spra- wy. A prawo, to z czym ja się spotykam, czyli ten rynek szwajcarski, francuski, węgierski, sło- wacki, jest proste, klarowne i tutaj nie mamy żadnych problemów.
Jeden z przedsiębiorców z ironią podsumował próby ułatwienia rozpoczęcia działalności gospodarczej, podczas gdy prawdziwe problemy wiążą się z codzienną walką w gąszczu przepisów.
Kiedyś powiedziałem na spotkaniu, jeżeli ktoś kto zakłada fi rmę, nie potrafi w ciągu jednego tygodnia iść do kilku instytucji i załatwić prostych spraw, to sobie w ogóle nie da rady z dzia- łalnością. To jest jedna rzecz, to jest problem, że szereg przepisów należałoby zmienić, przede wszystkim prawo podatkowe, które, jak mówiłem, jest tak interpretowane, w ogóle, prawo pracy, jednym słowem przepisy dotyczące funkcjonowania fi rm, to jest obuch, który uderza człowieka w głowę, jak się zetknie z tymi wszystkimi problemami właśnie tutaj.
Kolejnym problemem, który dostrzegają zarówno badani przedsiębiorcy, jak i opisujący niską jakość prawa w Polsce, jest jego zmienność i niestabilność. Nie- którzy przedsiębiorcy opisywali wręcz prawo polskie w kategoriach ciągłych re- wolucji.
To chyba wszyscy wiedzą, że polskie prawo nie jest tyle stabilne i trwałe, bo bardzo często ulega zmianom, to chyba jest jeszcze ciągle ten koszt przekształceń, że my jeszcze no nie dopra- cowaliśmy sobie tego modelu, w którym chcemy funkcjonować… I, oczywiście, drobne zmiany są wszędzie i zawsze obecne, natomiast u nas jest bardzo dużo rewolucji. Bardzo często powta- rzających się rewolucji. Czy to w prawie podatkowym, czy [do niedawna] w prawie pracy…
Mający zagraniczne doświadczenie biznesowe porównywali prawo polskie ze stabilnymi regulacjami, zwłaszcza w krajach Europy Zachodniej.
W Polsce regulacje bardzo często się zmieniają, nawet żyjąc w Polsce i znając realia, bardzo trudno jest przewidzieć, co nastąpi za miesiąc, rok czy dwa. A jeśli za granicą prowadzi się inte- resy, jest większa stabilność, przede wszystkim stabilność prawa połączona z tą elastycznością dla przedsiębiorcy, połączona z takim wspomożeniem go, przynajmniej w takim zakresie.
Brak stabilności, określany wręcz jako „nieszczęście”, prowadzić musi do kurio- zalnych sytuacji, takich jak przytoczony charakterystyczny przykład prowadzonej od wielu lat „batalii” o podatek VAT, dotyczący zakupów samochodów ciężarowych, tzw. „z kratką”, wprowadzający zamęt i podkopujący zaufanie do prawa:
Nieszczęściem naszym jest to, że prawo nie jest dane raz na zawsze (…). Ale nie może być tak, że jednego roku może Pan kupić sobie samochód z kratką i wziąć go w koszty, w następnym roku już Panu tego nie wolno, a teraz znowu Panu wolno. Jak to może tak być? Prawo powinno być dane raz na zawsze, albo pozwalamy, albo nie pozwalamy.
Także badania ilościowe potwierdzają, że zdecydowana większość przedsiębior- ców dostrzega problem zmienności polskiego prawa. Według przeprowadzonych wśród przedsiębiorców w 2012 roku na zlecenie Ministerstwa Gospodarki badań, 2/3 ankietowanych (66%) ocenia zmiany prawne jako częste. Respondenci jasno opowiadali się za ograniczeniem zmian prawnych. Podkreślając, że powinny one być wprowadzane możliwie jak najrzadziej (zdaniem 63% badanych zmiany legislacyjne powinny być dokonywane najczęściej raz w roku, według 23% maksymalnie dwa razy w roku14), potwierdzali wagę stałości regulacji w biznesie (por. Filus i Pohl 2012).
W przygotowanym przez Ministerstwo Gospodarki Programie Reformy Regulacji 2010–2011 wśród skutków słabej jakości prawa wymienia się niestabilność systemu prawnego (zbyt wiele i zbyt częste nowelizacje)15, niespójność przepisów i związany z nią brak przejrzystości systemu prawnego16 oraz nadprodukcję aktów prawnych (infl ację legislacyjną) jako efekt podejścia „zawsze regulować”17 (2010: 6).
Ilustracją problemu nadprodukcji prawa może być zestawienie danych dotyczą- cych nowych i nowelizowanych aktów prawnych w Polsce. W tabeli 1 zamieścili- śmy liczbę ustaw uchwalanych w poszczególnych latach przez Sejm wraz z liczbą numerów Dzienników Ustaw oraz liczbą stron Dzienników Ustaw. Pokazuje ona rosnącą tendencję do nadprodukcji prawa. Dobitnie ukazuje też, że wbrew temu, co można by sądzić, to wcale nie pierwsze lata transformacji ani okres akcesji do UE
14 Dla 4% może to być maksymalnie 4 razy w roku, dla 1% do 12 razy w roku, a dla 8% nie ma to znaczenia.
15 Według danych Ernst&Young oraz Sejmowego Biura Analiz i Ekspertyz, powoływanych przez autorów programu, nowelizacje stanowią około 60% przyjmowanych ustaw, przy czym ich przed- miotem są często ustawy nowe, przyjęte po 1989 roku, ustawy nowelizowane bądź przyjmowane w tym samym roku, a nawet ustawy w okresie vacatio legis. Stosunek nowelizacji do projektów cało- ściowych systematycznie rośnie. Udział nowelizacji w ogólnej liczbie uchwalanych ustaw w okresie Sejmu I kadencji wynosił 57%, II – 50%, III – 55%, IV – 59%, V – 69%, natomiast VI – aż 74% (por.
Żuralska 2013: 76).
16 Wskazuje się, iż brak spójności pomiędzy różnymi ustawami regulującymi dany obszar życia społeczno-gospodarczego oraz nadmierna liczba szczegółowych, niespójnych z ustawami rozporzą- dzeń podnoszą koszty dostosowywania się, zwiększają ryzyko prowadzenia działalności i zachęcają do działania w „szarej strefi e”.
17 Autorzy programu stawiają pytanie czy liczba aktów prawnych faktycznie odzwierciedla licz- bę problemów społeczno-gospodarczych zidentyfi kowanych przez rząd i czy w każdym przypadku zidentyfi kowany problem należało rozwiązywać przez przyjęcie aktu prawnego.
były czasem największej aktywności legislacyjnej w Polsce. Ta przypada bowiem na ostatnie lata i VII kadencję Sejmu (od 2008 roku).
Tabela 1. Liczba uchwalonych ustaw, liczba Dzienników Ustaw oraz liczba stron Dzienni- ków Ustaw w latach 1990–2011
Rok Liczba uchwalonych ustaw
Liczba numerów Dzienników Ustaw
Liczba stron Dzienni- ków Ustaw
1989 33* 75 1186
1990 107 92 1348
1991 109 (107/2)** 125 1823
1992 64 103 1835
1993 49 (28/21)** 134 2402
1994 85 140 3034
1995 96 154 3784
1996 106 158 3781
1997 183 (162/21)** 162 5671
1998 97 166 7492
1999 126 112 7292
2000 174 122 7455
2001 258 (222/36)** 157 13132
2002 213 241 16018
2003 226 232 16454
2004 241 286 21032
2005 199 (178/21)** 267 17610
2006 193 251 12936
2007 176 (170/6)** 251 17988
2008 251 237 13723
2009 232 226 18350
2010 229 259 18245
2011 239 (234/5)** 299 17480
Objaśnienia: * Liczba ustaw uchwalonych przez Sejm kontraktowy. ** W nawiasach podano liczbę ustaw z rozbiciem na ustawy uchwalone przez sejm kończący kadencję oraz sejm rozpoczynający kadencję w roku wyborów parlamentarnych.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Archiwum Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Inter- netowego Systemu Aktów Prawnych
Zilustrowana powyższą tabelą ogromna podaż aktów prawnych prowadzi do negatywnych konsekwencji i stanowi istotną barierę dla przedsiębiorców. Wytwo-
rzyło się bowiem pełne zmian otoczenie prawne, które charakteryzuje się brakiem stabilności i nieprzewidywalnością. Nie sprzyja ono budowaniu zaufania do prawa, ani nie pozwala przedsiębiorcom na znalezienie w prawie oparcia, zwiększa nato- miast ryzyko popełniania błędów, wymusza nieustanne śledzenie zmian w prawie i pociąga za sobą duże koszty bycia na bieżąco z kolejnymi, często niespójnymi ze sobą regulacjami. Poziom zaufania do prawa zmniejsza się wraz ze wzrostem ryzyka generowanego przez mnożące się i coraz bardziej drobiazgowe akty prawne.
Jest to palący problem, na który zwracali uwagę zarówno nowi, jak i doświadczeni przedsiębiorcy:
Mój poziom zaufania do prawa polskiego? Po 20 latach prowadzenia fi rmy mogę powie- dzieć tylko tyle: są tak beznadziejnie przygotowywane przepisy prawa, że wszystkie problemy, które wynikają u polskich podatników, w fi rmach (…), według mnie wynikają z beznadziejnie napisanych, (…) które są tak niejasne, że ten rzetelny i uczciwy podatnik choćby bardzo chciał pracować zgodnie z literą prawa, to pracuje zgodnie z tą literą prawa, na miarę swojej wiedzy, a że ta wiedza jest podana błędnie i nierzetelnie, to takie są potem skutki.
Z punktu widzenia przedsiębiorców zmiany w prawie są nieprzemyślane, nie- spójne i wprowadzane naprędce, co wywołuje niepotrzebny zamęt. Prawo określić można jako
bardzo niestabilne. Ja rozumiem, że je trzeba udoskonalać, ale… u nas je się zmienia, tak…
żeby zmieniać. Takie jest wrażenie, że tam goście mają osobiste ambicje, żeby coś zmienić, nie- koniecznie jak to jest potrzebne.
Najjaskrawszym przykładem niepokojącego zjawiska infl acji prawnej jest prawo podatkowe, dla wielu z badanych przedsiębiorców stanowiące jeden z podstawo- wych problemów w działalności gospodarczej. Także w przywoływanym już bada- niu Ministerstwa Gospodarki podatki wskazywane były przez aż 88% responden- tów jako obszar prawa mający największy wpływ na prowadzenie biznesu (Filus i Pohl 2012). Wystarczy wspomnieć, że ustawa z dnia 11 marca 2004 roku o podat- ku od towarów i usług (Dz.U. 2004 Nr 54, poz. 535 z późn. zm.)18 do końca 2013 roku doczekała się 37 nowelizacji, a ustawa z dnia 15 lutego 1992 roku o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. 1992 Nr 21, poz. 86 z późn. zm.) do końca 2013 roku zmieniana była 151 razy19 (na podstawie danych Internetowego Systemu Aktów Prawnych http://isip.sejm.gov.pl/).
Konsekwencją skomplikowania, niestabilności i wprowadzanych w pośpiechu zmian w prawie jest jego niespójność. Rzecznik Praw Obywatelskich, pisząc do Mi- nistra Finansów w sprawie prawa podatkowego, wytykała, że jego przepisy „niejed- nokrotnie są […] niespójne i wzajemnie wykluczają się z przepisami innych ustaw”
18 Zastąpiła ona ustawę z dnia 8 stycznia 1993 roku o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz.U. 1993 Nr 11, poz. 50 z późn. zm.). Więcej na temat tworzenia tzw. ustawy o VAT patrz: Czubkowska 2013.
19 Zastąpiła ona ustawę z dnia 31 stycznia 1989 roku o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. 1989 Nr 3, poz. 12 z późn. zm.).
(Rzecznik Praw Obywatelskich 2013). Wzmaga to niepewność i niestabilność sytu- acji przedsiębiorców.
Bardzo wiele ustaw, które też nas dotyczą, chociażby związane z prawem pracy, powstaje za szybko. Za szybko, nie jest to sprawdzone, skoordynowane z innymi ustawami, z innymi aktami prawnymi.
Przez wszystkie te mankamenty, złej jakości prawo staje się niejednoznaczne i otwiera się na różnorodne interpretacje. Te z kolei, przy tak dużej liczbie aktów prawnych, ich ciągłych zmianach, czy wynikających z gąszczu przepisów i pośpie- chu legislatorów niespójnościach, w licznych przypadkach wykluczają się.
[Mój poziom zaufania do prawa polskiego] nie jest zbyt wysoki (śmiech). I to przede wszyst- kim ze względów na… interpretację. I na niestałość.
Różne, często sprzeczne interpretacje wprowadzają niepewność i ryzyko, a przez to ograniczają zaufanie do prawa. W ten sposób prawodawstwo rzutuje na działal- ność administracji publicznej, której odmienne, a przez to w niektórych przypad- kach wręcz sprzeczne i nieprzewidywalne interpretacje przepisów są bolączką wielu przedsiębiorców.
[Była] sprawa Kluski, […] chodziło o fi rmę Optimus, bardzo znana sprawa, została znisz- czona fi rma we Wrocławiu, też komputerowa, nie pamiętam nazwy... tak samo została zniszczo- na, właśnie poprzez złą interpretację prawa. Czyli istnieje jakieś prawo, ale interpretacja – jaka, to już nie oceniajmy tego, bo mam określone zdanie… ale właśnie przez jego niespójność, po- wstaje możliwość różnej interpretacji prawa, i tak np. jeden zapis prawa w Kielcach może być interpretowany przez US tak, a np. w Szczecinie zupełnie inaczej. To jest właśnie to, co psuje i przeszkadza w prowadzeniu działalności, bo prawo powinno być tak skonstruowane, żeby interpretacja tego prawa, wykładnia, była jednoznaczna.
Największy problem z interpretacją dotyczy wspominanego już prawa podatko- wego, i to mimo istniejących od 2007 roku uregulowań, mających likwidować pro- blem sprzecznych interpretacji przepisów przez poszczególne urzędy skarbowe20. Według jednego z rozmówców, problem leży w tym, że:
20 Od 1 lipca 2017 roku, na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o zmianie ustawy – Ordy- nacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2006 Nr 217, poz. 1590) oraz roz- porządzenia Ministra Finansów z dnia 20 czerwca 2007 roku w sprawie upoważnienia do wydawania indywidualnych interpretacji przepisów prawa podatkowego (Dz.U. 2007 Nr 112 poz. 770 z późn.
zm.), interpretacje prawa podatkowego wydają w imieniu ministra w ustalonym zakresie dyrektorzy izb skarbowych w Katowicach, Warszawie, Poznaniu, Bydgoszczy, a od 1 kwietnia 2011 roku – także w Łodzi. W celu zapewnienia jednolitego stosowania prawa podatkowego przez organy podatkowe i organy kontroli skarbowej, obok wydawanych na wniosek podatników interpretacji indywidual- nych, Minister Finansów wydaje również interpretacje ogólne (z urzędu oraz od 1 stycznia 2012 roku – w związku z wejściem w życie ustawy z 16 września 2011 roku o redukcji niektórych obo- wiązków obywateli i przedsiębiorców [Dz.U. Nr 232, poz. 1378] – również na wniosek podatników).
Interpretacji ogólnych w okresie od lipca 2007 roku do końca 2011 roku wydano zaledwie 30, a do końca 2012 roku w sumie 44 (opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów).
Problemem są wciąż sprzeczne, często niskiej jakości interpretacje indywidualne izb skarbowych.
różne są interpretacje tego samego przepisu, prawda… No i tutaj się całość pojawia, bo jeżeli jeden urząd skarbowy jest w stanie zinterpretować przepis w jeden sposób, a drugi, który znajduje się dwadzieścia kilometrów dalej, w inny sposób, no to tutaj się pojawiają te… tu się pojawia to duże ryzyko związane z prowadzeniem działalności.
Stałość, pewność, spójność i stabilność prawa są bardzo istotne z punktu wi- dzenia działalności gospodarczej. Badani przedsiębiorcy rozumieli rolę prawa jako ułatwiającego prowadzenie biznesu, dającego pewność i możliwość planowania w określonych podstawowych i niezmiennych ramach.
W jakich sytuacjach przedsiębiorcy sięgają zatem po prawo? Po pierwsze, jest traktowane jako „dane” i konieczne w codziennej działalności. Pomimo wszystkich powyżej opisanych mankamentów, choć prawo może nie być traktowane jako dobre, to stanowi zastane ramy działania.
Ja nie rozpatruję kategorii [zaufania]. Po prostu są przepisy i trzeba się do nich dostosować.
One mogą nam się podobać lub nie, ale one obowiązują i ten produkt musi być dostosowany do wymogów odpowiednich rynków.
Ambiwalencja zaufania do prawa objawia się natomiast w sytuacjach konfl ik- towych. Z jednej strony rozmówcy powoływali się na możliwość sądownego roz- wiązywania konfl iktów, z drugiej jednak w badaniach ujawnił się motyw unikania rozwiązań drogą sądową i prób samodzielnego rozwiązywania konfl iktów, nawet kosztem rezygnacji z części roszczeń. Jako powód rezygnacji z możliwości wystą- pienia w przypadku sporu na drogę sądową respondenci wskazywali przewlekłość postępowań sądowych oraz – w przypadku uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia – niską skuteczność postępowań komorniczych21.
Zalegano mi pieniądze, dosyć duże. Wiedziałem, że fi rma jest w trudnej sytuacji. I podjecha- łem do fi rmy w tym momencie, do nowego prezesa z propozycją taką: proszę pana, połowę tych pieniędzy mi pan zapłaci i sprawa jest pozamykana. Resztę wpiszę w koszty, straty, byleby coś odzyskać. W sekretariacie mi pani powiedziała: proszę pana, ja już siedem fi rm zlikwidowałam, ani grosza panu nie zapłacą. Ta jest następna do likwidacji. To są specjaliści ds. likwidacji, upadłości fi rm. To jest to, na co my poświęcamy mnóstwo czasu, na uwagę, na śledzenie tego kontrahenta.
Niską jakość polskiej legislacji dobitnie podsumował Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego Lech Gardocki, przedstawiając podczas Zgromadzenia Ogólnego Sę- dziów Sądu Najwyższego sprawozdanie z działalności SN za 2009 roku: „Utrzymuje się wysoki wpływ zagadnień prawnych, powodowany trudnościami przy wykładni
W latach 2010–2012 zaskarżanych było corocznie około 2500 interpretacji (z ponad 30 tys. wydanych w 2010 roku i ponad 36 tys. w 2011), zależnie od danej izby skarbowej od 5% do 11% wszystkich przez nią wydawanych. Ponad połowa z nich była przez sądy uchylana (por. Molik 2012). Mimo systemowej poprawy w zakresie dostępu do szybkiej i przejrzystej indywidualnej interpretacji podat- kowej, jaką można zanotować od 2007 roku, instytucja interpretacji indywidualnych nie jest w stanie naprawić zasadniczej wady systemu, polegającej na braku dobrych ustaw podatkowych.
21 W 2008 r. skuteczność ta utrzymywała się na poziomie 34%, natomiast w 2012 r. spadła poniżej 20% (PKPP Lewiatan 2013 w odwołaniu do danych Ministerstwa Sprawiedliwości).
prawa o stale pogarszającej się jakości, wyrażającej się brakiem wyraźnych określeń ustawowych, dużym stopniem szczegółowości prawa ustawowego, zawierającego luki i niespójności, a także ciągłymi nowelizacjami dokonywanymi w polskim usta- wodawstwie” (Sąd Najwyższy 2010). Wszystko to przyczynia się do podkopania zaufania do prawa (por. Rzecznik Praw Obywatelskich 2013), a wręcz do prób wy- korzystywania powstałych luk prawnych i omijania przepisów. Te defi cyty prawa dostrzegali także nasi rozmówcy, wskazując na negatywne tego konsekwencje dla biznesu.
System […] zachęca do omijania, czy też tam kombinowania. Bo prawo, to polskie, podatko- we i inne, generalnie jest bardzo skomplikowane… gdzie jest tyle różnych możliwości i jak ktoś by chciał to by mógł… powiedzmy, no, działać… bo tam, co nie zabronione, to dozwolone […].
Nie ma stabilnego prawa, które zapewnia przedsiębiorcom bezpieczne inwestowanie.
Rozmówcy dostrzegli, że zbyt skomplikowane i niejednoznaczne prawo otwiera możliwości jego omijania. Jeden z nich wprost połączył nadmierną regulację sfery biznesu z pojawianiem się oszustw.
Prawo jest nieżyciowe, nie przystaje do sytuacji, wielokrotnie prawo nie musiałoby być tak restrykcyjne. Tak to jest zwykle, że tam, gdzie jest największa dyscyplina, to jest najwięcej przekrętów.
Takie przeregulowanie, na co zwracał uwagę Henry Farell (2009), nie działa po- zytywnie na wytworzenie zaufania. Powód tego jest prosty – nie ma ku temu po- trzeby. Możemy zatem twierdzić, że zbyt szczegółowe, drobiazgowe prawo, które istnieje w Polsce, staje się przeszkodą do wytworzenia zaufania w innych obszarach działalności gospodarczej.
Jestem zwolennikiem, na pewno, na pewno teorii, że tylko tyle [prawa], ile jest niezbędne. Że na pewno trzeba pozostawić tą wolną przestrzeń, bo to znowu… to jest tym motorem kreatywno- ści i przedsiębiorczości Polaków. Zbyt daleko idące regulacje zabijają to i do tego zniechęcają do prowadzenia biznesu. Natomiast na pewno nie może być tak, że nie będzie właśnie żadnych regulacji, czy… czy… te regulacje nie będą dotyczyły życia gospodarczego. No one muszą być, no ten kryzys chyba jest najlepszym tego przykładem, chociażby w sferze bankowości, że… Coś takiego powinno być, że, że gdzieś tam są te, te granice tej dowolności… Dlatego, że skutki potem takich działań nieuregulowanych, no mogą być opłakane, jak widać.
Po wtóre wreszcie, defi cyty prawa i problemy z wytworzeniem zaufania wobec regulacji prawnych wpływają na zwiększenie kosztów transakcyjnych prowadzenia biznesu. Wymaga to dodatkowych zabezpieczeń, bardziej szczegółowego sprawdza- nia kontrahentów i partnerów, poświęcenia czasu, energii i pieniędzy na drobiazgo- we i ciągłe zapoznawanie się ze zmieniającymi się regulacjami prawnymi.
Przepisy są dość często zmienne. Cały czas trzeba być z tym na bieżąco, i to powoduje, że dużą część zamiast merytorycznie nad daną pracą czy nad danym zleceniem do wykonania…
zamiast temu się poświęcić, to musimy dużą część spędzać nad tym, żeby zobaczyć jak… co się znowuż zmieniło, żeby nie popełnić właśnie jakiegoś małego błędu. Czyli… mamy mniej czasu na merytoryczną stronę zagadnienia, a więcej czasu właśnie na taką formalno-administracyjną.
W obszarze regulacji prawnych mamy do czynienia z dwoma podstawowymi zjawiskami. Pierwsze dotyczy asymetrii pomiędzy deklarowaną przez przedsiębior- ców generalną akceptacją prawa jako systemu regulującego działalność gospodarczą a poważną, fundamentalną krytyką zarówno sposobu tworzenia prawa w Polsce, jak i wielu konkretnych rozwiązań prawnych. Przedsiębiorcy podkreślają, że polskie prawo jest zbyt drobiazgowe, zmienne, niejasne i niespójne, przez co prowadzenie biznesu w Polsce staje się obarczone zbyt dużym ryzykiem, a to z kolei obniża za- ufanie do prawa jako systemu odpowiedzialnego za regulowanie działalności gospo- darczej i obniżanie ryzyka. Dotyczy to zwłaszcza przepisów podatkowych, których stabilność jest podstawowym warunkiem planowania działań biznesowych. Drugim wartym podkreślenia mechanizmem, który ujawnił się w zebranym materiale, jest swoiste negatywne sprzężenie zwrotne pomiędzy sposobem tworzenia prawa a za- ufaniem do prawa ze strony przedsiębiorców. Regulacje prawne, charakterystyczne dla biurokratycznego modelu rządzenia (Hausner 2004), ewidentnie ujawniają brak zaufania ustawodawcy do przedsiębiorcy. Ów brak zaufania przybiera postać drobia- zgowości regulacji (przeregulowania), wielości regulacji oraz ciągłych zmian i prze- róbek prawa, często pod wpływem bieżących wydarzeń („afer”) i związanych z nimi panik społecznych. Skutkiem owego braku zaufania ujawniającego się w działal- ności legislacyjnej jest spadek zaufania przedsiębiorcy do przepisów prawa. Tak więc brak zaufania do przedsiębiorcy na poziomie systemowym reprodukuje defi cyt zaufania do prawa w strategiach indywidualnych.
Zaufanie a relacje z urzędnikami
Nasze badania ukazują naznaczone niezrozumieniem, wzajemną wrogością, a przede wszystkim brakiem zaufania relacje przedsiębiorców z administracją. Za- czniemy od zidentyfi kowania kilku najważniejszych problemów, które pojawiają się na tej linii, by następnie zastanowić się nad oczekiwaniami wobec administracji i sposobami przezwyciężania istniejących barier.
Jednym z głównych motywów w rozmowach była negatywna ocena administra- cji, a co za tym idzie, brak zaufania, jaki przejawiać się musi w relacjach przedsię- biorców z jej przedstawicielami. Podkreślić należy, że ów brak zaufania ma charak- ter uogólniony – wobec administracji jako całości, a także wobec jej przedstawicieli.
Wynikać to może, jak twierdzili rozmówcy, z braku zaufania państwa wobec nich (czy też, patrząc szerzej, wobec obywateli), a co gorsza, także i wobec samych urzędników. Ów brak zaufania ze strony państwa może być wręcz rozumiany jako nierówność stron, systemowo wpisana w relacje biznesu z administracją i tworząca środowisko działania wykluczające budowanie jakichkolwiek form uogólnionego zaufania wobec urzędników, administracji czy, ogólniej mówiąc, państwa.
W Polsce i urzędnicy i sądy administracyjne stawiają prymat państwa nad innymi stronami.
I to z automatu powoduje, że postępowania są bardzo rozciągane w czasie. I według mnie te przepisy, które dzisiaj są, regulujące procedury, one nie są do końca stosowane przez urzędni- ków i przez sądy. W zasadzie procedura reguluje równość stron postępowania, a ja tego nie do- strzegam. Jednak prymat właśnie interesu państwa nad interesem prywatnym jest dostrzegalny.
