Sądowe mechanizmy ochrony praworządności w Polsce w świetle najnowszego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE - Jan Barcz, Anna Zawidzka-Łojek - pdf, ebook – Ibuk.pl

Noty biograficzne autorów . . . 11

Wykaz akronimów . . . 13

Wstęp . . . 15

Rozdział 1 Dialog dotyczący praworządności pomiędzy Polską a instytucjami UE – perspektywa Komisji Europejskiej – Rafał Szyndlauer . . . 19

1. Wprowadzenie . . . 19

2. Czy Komisja ma prawo ingerować w organizację wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich UE? . . . 22

2.1. W jaki sposób Polska naruszyła zasadę praworządności? . . . 23

2.2. Ogólna podstawa prawna dla działań Komisji . . . 24

3. Przebieg sporu o praworządność pomiędzy Polską a Komisją Europejską . . . 25

3.1. Początki sporu . . . 27

3.2. Uruchomienie wstępnej procedury ochrony praworządności – początek dialogu politycznego . . . 29

3.3. Dalszy przebieg sporu o praworządność . . . 33

4. Stanowisko innych instytucji UE . . . 37

4.1. Parlament Europejski . . . 37

4.1.1. Początek sporu o praworządność . . . 38

4.1.2. Kolejne debaty i rezolucje . . . 39

4.2. Rada UE . . . 42

4.2.1. Przebieg dyskusji w Radzie UE . . . 42

4.2.2. Stanowiska państw członkowskich w zakresie sporu o praworządność . . . 44

4.3. Stanowisko Trybunału Sprawiedliwości UE . . . 46

5. Wnioski – możliwe skutki sporu o praworządność . . . 47

Bibliografia uzupełniająca . . . 49

Spis treści

8

Rozdział 2

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej na straży przestrzegania

prawa unijnego – Anna Zawidzka-Łojek . . . 51

1. Wprowadzenie . . . 51

2. Rola Trybunału Sprawiedliwości UE w zapewnieniu jednolitego i skutecznego stosowania prawa UE . . . 51

3. Struktura i kompetencje Trybunału Sprawiedliwości UE . . . 56

4. Wnioski . . . 59

Bibliografia uzupełniająca . . . 59

Rozdział 3 Jak Trybunał Sprawiedliwości „aktywował” art. 19 ust. 1 TUE w kontekście praworządności: uwagi na tle sprawy C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses – Piotr Bogdanowicz . . . 61

1. Wprowadzenie . . . 61

2. Opinia Rzecznika Generalnego . . . 63

3. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE . . . 64

4. Komentarz . . . 67

5. Wnioski . . . 71

Bibliografia uzupełniająca . . . 71

Rozdział 4 Naruszenie elementów zasady państwa prawa (art. 2 TUE) jako ograniczenie zasady wzajemnego zaufania w prawie Unii Europejskiej (w świetle wyroku LM (Celmer) – Maciej Taborowski . . . 73

1. Wprowadzenie . . . 73

2. Ograniczenie zasady wzajemnego zaufania w kontekście ENA w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE . . . 76

3. Ograniczenie zasady wzajemnego zaufania w kontekście ENA w świetle wyroku LM (Celmer) . . . 79

4. Wstrzymanie wykonania ENA w świetle wyroku LM (Celmer) . . . 83

5. Szerszy wymiar wyroku LM (Celmer) w kontekście ENA . . . 87

6. Wnioski . . . 87

Bibliografia uzupełniająca . . . 88

Rozdział 5 Następstwa wyroku w sprawie LM (Celmer) i postępowania na podstawie art. 7 TUE dla funkcjonowania sądów polskich w ramach wspólnoty prawnej UE – Agnieszka Frąckowiak-Adamska . . . 89

1. Wprowadzenie . . . 89

2. Wzajemne zaufanie i uznawanie orzeczeń jako podstawa europejskiej

przestrzeni sądowej . . . 92

2.1. Zasada wzajemnego uznawania orzeczeń w sprawach cywilnych

i karnych . . . 92

2.2. Zasada wzajemnego zaufania w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości . . . 96

3. Konsekwencje ograniczenia niezależności sądów dla funkcjonowania zasady wzajemnego zaufania wynikające z wyroku LM (Cermer) . . . . 98

4. Ewentualne konsekwencje wynikające z art. 7 TUE . . . 102

5. Wnioski . . . 104

Bibliografia uzupełniająca . . . 105

Rozdział 6 Odpowiedź Polski na czwarte zalecenie Komisji Europejskiej w sprawie praworządności – Agnieszka Grzelak . . . 107

1. Wprowadzenie . . . 107

2. Dialog Komisji Europejskiej z rządem RP w okresie styczeń – sierpień 2018 . . . 110

3. Zmiany w Sądzie Najwyższym . . . 113

3.1. Ogólna ocena zmian w Sądzie Najwyższym . . . 113

3.2. Przejście sędziów Sądu Najwyższego w stan spoczynku . . . 114

3.3. Przerwanie kadencji I Prezesa Sądu Najwyższego . . . 119

3.4. Procedura obsady wolnych stanowisk w Sądzie Najwyższym . . . . 121

3.5. Skarga nadzwyczajna . . . 123

4. Sytuacja w Krajowej Radzie Sądownictwa . . . 124

4.1. Ogólna ocena zmian w Krajowej Radzie Sądownictwa . . . 124

4.2. Nominacja nowych członków Krajowej Rady Sądownictwa . . . 126

4.3. Przyszłość członkostwa Krajowej Rady Sądownictwa w ENCJ . . 127

5. Sytuacja w Trybunale Konstytucyjnym . . . 128

6. Sądownictwo powszechne . . . 129

6.1. Odwołanie prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych . . . 129

6.2. Obniżenie wieku przejścia sędziów w stan spoczynku . . . 131

7. Uwagi dodatkowe . . . 131

8. Wnioski . . . 133

Bibliografia uzupełniająca . . . 135

Podsumowanie i wnioski – Jan Barcz . . . 137

Załączniki • Rozdział VIII (Sądy i Trybunały) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyjątki) . . . 155

• Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 27 lutego 2018 r.

w sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses przeciwko

Tribunal de Contas . . . 158

Spis treści

10

• Uwagi Polski z 7 maja 2018 r. w toku postępowania w sprawie C-216/18 PPU LM (sprawa Celmer) . . . 170

• Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 25 lipca 2018 r. w sprawie C-216/18 PPU LM (Celmer) . . . 183

• Komunikat prasowy Komisji Europejskiej z dnia 2 lipca 2018 r.

informujący o wszczęciu przeciwko Polsce postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego UE (art. 258 TFUE) związanym z ustawą o Sądzie Najwyższym (IP/18/4341) . . . 204

• Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 2018 r.

(sygn. akt III UZP 4/18) wraz z uzasadnieniem . . . 207

• Oświadczenie Kancelarii Prezydenta RP z dnia 2 sierpnia 2018 r.

w nawiązaniu do postanowienia Sądu Najwyższego

z dnia 2 sierpnia 2018 roku . . . 224

• Stanowisko Kancelarii Prezydenta RP z dnia 3 sierpnia 2918 r. w sprawie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 2018 roku . . . 226

• Oświadczenie Zastępcy Prokuratora Generalnego Roberta Hernanda (w imieniu Prokuratora Generalnego) dotyczące postanowienia

Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 2018 roku . . . 229

• Stanowiska i apele organizacji pozarządowych i prawników . . . 233 List z 13 czerwca 2018 roku prezydentów, premierów, szefów MSZ

i opozycjonistów do Komisji Europejskiej . . . 233 Europo: broń Sądu Najwyższego! Apel ponad 120 organizacji

z czerwca 2018 roku do Jean-Claude Junckera, Przewodniczącego

Komisji Europejskiej . . . 235 Naruszanie praworządności osłabia pozycję Polski w świecie.

Stanowisko Konferencji Ambasadorów RP z dnia 31 maja 2018 roku . . . 237 List twórców i naukowców do Komisji Europejskiej

z czerwca 2018 roku . . . 239 List otwarty profesorów prawa z dnia 8 czerwca 2018 r.

do Wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej Fransa Timmermansa . . 242

Niniejsza książka jest kontynuacją projektu, którego pierwsza część została opublikowana na początku 2018 r. – Wniosek Komisji Europejskiej w sprawie wszczęcia w stosunku do Polski procedury art. 7 TUE. Ramy praw- no-polityczne (Warszawa 2018). W publikacji tej została objaśniona nie tylko unijna procedura, która stoi na straży przestrzegania przez państwo człon- kowskie UE wspólnych wartości Unii określonych w art. 2 TUE, w tym zasady państwa prawnego. Omówiono również pojęcie i treść praworządno- ści w prawie UE oraz zakres zarzucanych Polsce naruszeń praworządności, które stały się przyczyną wszczęcia przez Komisję Europejską wstępnego

„dialogu” politycznego z rządem polskim, a następnie skierowania przez Komisję 20 grudnia 2017 r. uzasadnionego wniosku do Rady UE (na pod- stawie art. 7 ust. 1 TUE) w sprawie wszczęcia wobec Polski traktatowej procedury ochrony praworządności. Jest to krok bez precedensu w dziejach procesu integracji europejskiej – po raz pierwszy wszczęto wobec państwa członkowskiego procedurę, w ramach której zarzuca się temu państwu nie- praworządność.

We wspomnianej wyżej publikacji omówiono również zwięźle zakres naru- szeń praworządności w Polsce, wynikających z działań podejmowanych przez PiS, który stał się podstawą uzasadnionego wniosku Komisji Europejskiej i zarazem wystosowania kolejnych zaleceń adresowanych do polskiego rządu.

W niniejszej książce poddano analizie rozwój sytuacji ustrojowej w Polsce od stycznia 2018 r. (rozdział Agnieszki Grzelak). Z analizy tej wynika, że „dialog” prowadzony przez Komisję zamienił się w „monolog” Komisji (i  innych organizacji międzynarodowych), na który rząd nie reaguje.

W ramach procedury art. 7 TUE sytuacja w Polsce była dotychczas

przedmiotem dwóch spotkań Rady UE ds. Ogólnych: 14 maja 2018 r.

Wstęp

16

referowany był stan „dialogu” z polskimi władzami, natomiast 28 czerwca 2018 r. Rada UE przeprowadziła „wysłuchanie” polskiego rządu. Przypo- mnijmy, że procedura art. 7 TUE, mająca charakter międzyrządowy, nie jest nastawiona w pierwszym rzędzie na stosowanie sankcji, lecz raczej na oddziaływanie na państwo członkowskie, aby powróciło na drogę prze- strzegania praworządności. Zakładać należy, że taki będzie dalszy prze- bieg tej procedury w stosunku do Polski, tym bardziej że w ramach etapu określonego w  art.  7 ust. 1 TEU możliwe jest jedynie kierowanie przez Radę UE w stosunku do państwa członkowskiego zaleceń oraz ewentualnie stwierdzenie, że w państwie takim występuje „wyraźne ryzyko poważnego naruszenia” wartości określonych w art. 2 TUE. Niemniej przedłużanie się tej procedury (a wraz z „politycznym” wstępem trwa ona w już bez mała trzy lata) skutkuje degradacją pozycji państwa w Unii Europejskiej i jego polityczną marginalizacją.

Jest to tym bardziej istotne, że przestrzeganie praworządności jest bez- pośrednio powiązane z zapewnieniem stosowania prawa UE przez państwa członkowskie, a główny argument rządu, iż kwestia ustroju sądownictwa krajowego objęta jest wyłączną kompetencją państwa, jest argumentem z  gruntu błędnym. Wynika to przede wszystkim z charakteru Unii Euro- pejskiej jako wspólnoty wartości i prawa, w ramach której sądy krajowe państw członkowskich pełnią również rolę sądów unijnych. Przestrzeganie zasady trójpodziału władzy oraz niezależności sądownictwa i niezawisło- ści sędziów jest podstawową gwarancją prawidłowego stosowania prawa unijnego. Na straży jednolitej interpretacji prawa unijnego stoi natomiast Trybunał Sprawiedliwości UE.

Paralelnie więc do międzyrządowej procedury art. 7 TUE, naruszanie praworządności staje się w coraz większym stopniu przedmiotem procedur uruchamianych przed Trybunałem Sprawiedliwości UE. Te właśnie problemy są głównym przedmiotem rozważań w niniejszej książce.

Należało w niej wpierw przypomnieć (rozdział Anny Zawidzkiej-Łojek)

rudymentarne informacje o statusie i roli Trybunału Sprawiedliwości UE,

bowiem w tzw. narracji politycznej znaczenie Trybunału bywa wypacza-

ne, a  jego rola podważana. Następnie szczegółowej analizie poddano naj-

nowsze orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE, w którym Trybunał

potwierdził swoją kompetencję do zajmowania się kwestią praworządności

(w tym przede wszystkim niezależności sądownictwa) jako ważnej „dzie-

dziny objętej prawem Unii” (art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE) (rozdział

Piotra Bogdanowicza, koncentrujący się na wyroku Trybunału Sprawiedli-

wości UE z  27  lutego 2018  r. w sprawie C-64/16 Associação Sindical dos

Juízes Portugueses przeciwko Tribunal de Conta

). Odrębnej analizie (rozdział Macieja Taborowskiego) poddano wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z  dnia 25  lipca 2018 r. w  sprawie C-216/18 PPU LM (sprawa Celmer)

, w którym Trybunał wskazał, że sądy państw członkowskich mogą brać pod uwagę stan praworządności w państwie członkowskim, uzależniając od tego zakres realizacji współpracy określonej prawem UE.

Trybunał sprecyzował przy tym przesłanki badania działań nieprawo- rządnych, m.in. wskazał, że dla sądu krajowego szczególne znaczenie mają dokumenty sporządzone w tej mierze przez Komisję Europejską w ramach procedury art. 7 TUE. Podkreślenie tego powiązania jest niezmiernie istotne – Trybunał Sprawiedliwości UE wyraźnie stwierdził, że sąd krajowy, badający zarzuty niepraworządności w jednym z państw członkowskich, musi kierować się wagą systemową takich naruszeń, wskazaną również w dokumentacji instytucji unijnych, w tym przede wszystkim Komisji Europejskiej.

Następstwa wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-216/18 PPU LM (sprawa Celmer) nie ograniczają się do Europejskiego Nakazu Aresztowania. Wskazuje on na możliwości uzależnienia zakresu korzystania ze środków i procedur unijnej przestrzeni prawnej od stanu praworządności w Polsce. Jest to kwestia o węzłowym znaczeniu praktycznym – jej różne aspekty są przedmiotem rozdziału Agnieszki Frąckowiak-Adamskiej. Podsu- mowanie Jana Barcza zawiera natomiast wnioski natury politycznej i praw- nej wynikające z poprzedzających rozdziałów, odwołujące się do następstw narastającego stanu niepraworządności w Polsce w kontekście członkostwa w Unii Europejskiej.

Ważnym kontekstem rozważań w poszczególnych rozdziałach jest posta- nowienie Sądu Najwyższego z 2 sierpnia 2018 r., na mocy którego skiero- wano do Trybunału Sprawiedliwości UE pytania prejudycjalne w sprawie niektórych aspektów „reformy” Sądu Najwyższego, zawieszając jednocze- śnie do chwili rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał stosowanie odnośnych regulacji ustawowych.

Stanowiska oficjalnych przedstawicieli władz, powiązanych z formacją PiS, wskazują na brak respektowania utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawach zasadniczych dla tożsamości Unii Europej- skiej jako wspólnoty prawa i wartości, spójności interpretacji i stosowania prawa unijnego. Kontynuacja takiego nastawienia prowadzić będzie nie tylko do konsekwencji, wynikających z poszczególnych unijnych procedur, lecz

1 ECLI: EU:C:2018:117. Wyrok ten został zamieszczony jako załącznik w niniejszej książce.

2 ECLI:EU:C:2018:586. Wyrok ten został zamieszczony jako załącznik w niniejszej książce.

Wstęp

18

również do narastającego „wyłączania” polskich sądów i urzędów z różnych form współpracy w ramach unijnej przestrzeni prawnej, kosztem m.in. oby- wateli polskich i polskich podmiotów gospodarczych. Konsekwencją będzie również narastająca marginalizacja polityczna Polski w Unii Europejskiej.

Niniejsza książka zawiera również wybór dokumentów. Zawarte w nim zostały najważniejsze, analizowane w toku wywodów, wyroki Trybunału Spra- wiedliwości UE. Zamieszczono również stanowiska organów państwowych odnoszące się do zobowiązań wynikających z członkostwa w Unii Europej- skiej. Autorzy poszczególnych rozdziałów poddają je krytycznej analizie, wskazując zwłaszcza na niezrozumienie formuły działania wspólnoty prawa i wartości, jaką jest Unia Europejska.

Coraz częściej spotyka się głosy wskazujące, że procedury między- narodowe, w tym unijne, są bezradne wobec działań nacjonalistycznych i populistycznych rządów, nie oglądających się na uzgodnione standardy mię- dzynarodowe. Niestety w znacznej mierze głosy te są uzasadnione. W tym kontekście należy zaznaczyć, że nawet najbardziej sprawna organizacja mię- dzynarodowa, jaką jest Unia Europejska, nie zastąpi krajowego wyborcy.

Niemniej na dwa aspekty warto zwrócić uwagę:

• po pierwsze – sposób reakcji obecnych władz polskich na działania i  procedury unijne wskazują na głębokość naruszania praworządności w Polsce;

• po drugie – konstytucyjne środki demokratycznej kontroli działalności władz zostały ubezwłasnowolnione przez partię rządzącą, w związku z czym jedyne mechanizmy, które w pewnym przynajmniej stopniu mogą stanowić antidotum na naruszenia praworządności, mają charakter mię- dzynarodowy (unijny).

Zarazem międzynarodowy standard praworządności jest jednoznacznym i jasnym standardem, który pozwala obecnie diagnozować stopień naruszania praworządności, a którym w przyszłości będą mierzone działania obecnych władz, w toku oceniania odpowiedzialności konstytucyjnej i urzędniczej.

Jan Barcz i Anna Zawidzka-Łojek

Warszawa, we wrześniu 2018 r.