Znaczenie zasady praworządności przy wydawaniu decyzji administracyjnych przez organy administracji publicznej

Przemysław Krzykowski

Znaczenie zasady praworządności

przy wydawaniu decyzji

administracyjnych przez organy

administracji publicznej

Studia Prawnoustrojowe nr 9, 215-230

2009

Przem ysław K rzykowski

Znaczenie zasady praw orządności

przy w ydaw aniu decyzji adm inistracyjnych

przez organy adm inistracji publicznej

J e d n ą z p o d s ta w o w y c h fo rm s to s o w a n ia p r a w a a d m in is tra c y jn e g o p rz e z o rg a n y a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j j e s t w y d a w a n ie d ecy zji a d m in is tr a c y jn y c h w s p r a w a c h in d y w id u a ln y c h . W obec p o w y ższeg o is to tn e j e s t u s ta le n ie p r z e p i­ sów p r a w a a d m in is tra c y jn e g o , k tó r e m o g ą b y ć p o d s ta w ą p r a w n ą o w y ch ro z ­ s trz y g n ię ć . W p r a w ie a d m in is tr a c y jn y m z a k r e s z w ią z a n ia o r g a n u p ra w e m o k r e ś la z a s a d a p ra w o rz ą d n o ś c i. Z a s a d a ta , z w a n a t a k ż e z a s a d ą le g a ln o śc i i p raw orządności, w y ra ż o n a je s t w a rt. 6 k .p .a .1, k tó ry stanow i, że o rg a n y a d m in i­ s tra c ji pub liczn ej d z ia ła ją n a p o d sta w ie p rz ep isó w p ra w a o ra z w a rt. 7 k.p.a., w k tó ry m je s t m o w a o ty m , że o rg a n y a d m in is tra c ji p u b liczn ej w to k u p o s tę p o ­ w a n ia s to ją n a s t r a ż y p ra w o rz ą d n o ś c i. J e s t to z a s a d a p ie rw s z o p la n o w a , g dyż w s z y s tk ie p o z o s ta łe z a s a d y og ó ln e k o d e k s u p o s tę p o w a n ia a d m in is tra c y jn e g o w n ie j z n a jd u ją u z a s a d n ie n ie 2.

Z a s a d a p r a w o rz ą d n o ś c i j e s t ta k ż e k lu c z o w ą z a s a d ą k o n s ty tu c y jn ą . A r ty ­ k u ł 7 K o n s ty tu c ji3 o k re ś la , iż „ o rg a n y w ła d z y p u b lic z n e j d z ia ła ją n a p o d s ta ­ w ie i w g r a n ic a c h p r a w a ”. P o n a d to w y n ik a o n a ta k ż e z z a s a d y d e m o k r a ty c z ­ 1 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.).

2 Warto w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z europejskimi standardami funkcjonowania administracji publicznej, zasada praworządności określona w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji ma znacznie szerszy wymiar. „Dobra praktyka administracyjna”, o której mówi ten kodeks, jest pojęciem szerszym niż „przestrzeganie prawa”. Por. J. Swiątkiewicz, Euro­ pejski Kodeks Dobrej Administracji (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych), Warszawa 2005, s. 15. Takie pojęcia, jak „dobra admini­ stracja” czy „dobre zarządzanie”, używane są również w ustawach określających zakres kontroli ombudsmanów i sprawowaniu przez nich ochrony praw obywateli i innych podmiotów. Tak więc nie wszystkie działania administracji obejmuje kryterium przestrzegania prawa. Por. J. Swiątkie­ wicz, Rzecznik Praw Obywatelskich w polskim systemie prawnym, Warszawa 2001, s. 22 i n.

3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.).

n eg o p a ń s tw a p ra w n e g o o p is a n e j w a r t. 2 K o n s ty tu c ji. A n a lo g ic z n e p o s ta n o ­ w ie n ie z a w ie r a a r t. 120 O rd y n a c ji p o d a tk o w e j4. Z a s a d a le g a liz m u w y ra ż o n a w a r t. 7 K o n s ty tu c ji n a k ł a d a p rz e d e w s z y s tk im n a o rg a n y p a ń s tw o w e obo­ w ią z e k d z ia ła n ia z g o d n ie z o b o w ią z u ją c y m i p r z e p is a m i k o m p e te n c y jn y m i, in te r p r e to w a n y m i w sp o só b ś c isły i z o d rz u c e n ie m z a s a d y „co n ie j e s t z a k a z a ­ n e , j e s t d o zw o lo n e” w o d n ie s ie n iu do o rg a n ó w w ła d z y p u b lic z n e j. N a k ła d a o n a n a u s ta w o d a w c ę o b o w ią z e k n ie n a r u s z a n i a in n y c h p rz e p is ó w k o n s ty tu ­ cy jn y c h i r a ty fik o w a n y c h u m ó w m ię d z y n a ro d o w y c h , w y m ie n io n y c h w a r t. 89 u s t. 1 K o n s ty tu c ji5.

N a d a n ie t a k w y so k ie j r a n g i o m a w ia n e j z a s a d z ie s k ła n ia do p o s ta w ie n ia p y t a n i a o je j re la c je z p o z o s ta ły m i z a s a d a m i p o s tę p o w a n ia . W p r a k ty c e w n ie k tó r y c h w y p a d k a c h m o że b o w ie m d o ch o d zić do k o n f lik tu p o m ię d z y p o ­ sz c z e g ó ln y m i z a s a d a m i w p ro c e sie w y d a w a n ia d ecy zji a d m in is tr a c y jn e j. T ra f ­ n y w y d a je się p o g lą d J . Z im m e r m a n n a , że „ w sz y stk ie z a s a d y o g ó ln e m a ją d la p a ń s tw a p r a w a n ie z a p rz e c z a ln e z n a c z e n ie , k tó r e n a le ż y w y d o b y w a ć i c h ro ­ nić. J e ż e li je d n a k s t a n fa k ty c z n y s p ra w y u s ta w i k tó r ą ś z ty c h z a s a d w o p o zy ­ cji do z a s a d y le g a ln o śc i, t a o s t a t n i a p o w in n a m ie ć p ie rw s z e ń s tw o ”6.

Z a s a d a p r a w o rz ą d n o ś c i w y m a g a te g o , a b y o r g a n y a d m in is tr a c y jn e n ie z ła m a ły p r a w a , a p o n a d to w s z e lk ie ic h d ecy zje m ia ły p o d s ta w ę p r a w n ą i w sw ej tr e ś c i u w z g lę d n ia ły o b o w ią z u ją c e n o rm y p r a w n e . N ie d o p u s z c z a ln e j e s t d z ia ła n ie o rg a n ó w w ła d z y p u b lic z n e j b ez p o d s ta w y p ra w n e j albo w y k r a ­

cz ają ce p o z a je j g ra n ic e . O rg a n y w ła d z y p u b lic z n e j, zg o d n ie z z a s a d ą p ra w o ­ rz ą d n o śc i, m a ją b o w iem o b o w iązek rz e te ln e g o w y k o n y w a n ia p o w ie rz o n y c h im z a d a ń . J a k s łu s z n ie z a u w a ż y ł T ry b u n a ł K o n s ty tu c y jn y w w y ro k u z 12 cz e rw c a 2 0 0 2 r., o rg a n y te n ie m o g ą z a n ie c h a ć w y k o n a n ia n a ło ż o n y c h n a n ie o b o w iąz­ ków z p o w o d u o g ra n ic z o n y c h śro d k ó w fin a n so w y c h , k tó r e p o z o s ta ją w ich d y sp o z y c ji, sz c z e g ó ln ie w ó w c z a s, g d y do o b o w ią z k ó w t y c h o r g a n ó w n a ­ le ż y n a d z o ro w a n ie i k o n tr o la p r z e s tr z e g a n ia o b o w ią z u ją c y c h p rz e p is ó w u s ta - w o w y c h 7. W k o n s e k w e n c ji o r g a n a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j, p r o w a d z ą c p o s tę ­ p o w a n ie a d m in is tr a c y jn e , j e s t z o b o w ią z a n y p r z e s tr z e g a ć z a s a d y p r a w o r z ą d ­ n o śc i w e w s z y s tk ic h s ta d ia c h p o s tę p o w a n ia i w o d n ie s ie n iu do w s z y s tk ic h u c z e s tn ik ó w te g o p o s tę p o w a n ia . N a r u s z e n ie z a s a d y p r a w o rz ą d n o ś c i w y w o łu ­ je b o w ie m n a jd a le j id ą c e s k u t k i p ra w n e . Z g o d n ie z a r t. 156 § 1 p k t 2 k .p .a . o r g a n a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j s tw ie r d z a n ie w a ż n o ś ć d e c y zji, k t ó r a w y d a n a z o s ta ła b e z p o d s ta w y p r a w n e j lu b z r a ż ą c y m n a r u s z e n ie m p r a w a . W k o n te k ś c ie p o w y ż sz y c h w yw o d ó w n a le ż y p o d k re ś lić , że z a s a d a p ra w o ­ rz ą d n o ś c i w p o ls k im s y s te m ie p r a w a m a c h a r a k t e r b ezw zg lęd n y . Z a s a d y tej 4 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. — Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.).

5 Zob. wyrok TK z 27 maja 2002 r., K 20/01, Dz.U. z 2002 r., nr 78, poz. 717.

6 Zob. J. Zimmermann, Glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, „Państwo i Prawo” 1993, z. 8, s. 116—120.

n ie m o że w y łą czy ć z a s a d a d y sp o z y ty w n o śc i s tr o n y w p o s tę p o w a n iu a d m in i­ s tra c y jn y m . D la p r z y k ła d u - n a w e t w s y tu a c ji, g d y s tr o n a w ycofa o d w o ła n ie , o r g a n a d m i n i s t r a c j i p u b lic z n e j n a p o d s ta w ie a r t . 1 3 7 k .p .a . m o ż e n ie u w z g lę d n ić te g o co fn ięcia , je ś li p ro w a d z iło b y to do u tr z y m a n ia w m ocy d e c y ­ zji n a r u s z a ją c e j p ra w o lu b in te r e s sp o łe c z n y 8.

W o p a r c iu o z a s a d ę p r a w o r z ą d n o ś c i w l i t e r a t u r z e p r z e d m io tu o ra z o rz e c z n ic tw ie są d o w y m u k s z ta łto w a ł się je d n o lity p o g lą d , że p o d s ta w ą n o r ­ m a ty w n ą ro z s trz y g n ię ć w ła d c z y c h o rg a n ó w w z g lę d e m o b y w a te li m o g ą być w y łą c z n ie ź ró d ła p r a w a p o w sz e c h n ie o b o w iązu jąceg o . J a k t r a f n ie z a u w a ż a A. B ła ś, o p a rc ie się o r g a n u n a n o rm ie p r a w n e j r a n g i u s ta w o w e j p o le g a n a is t n i e n i u u s ta w o w e g o u p o w a ż n ie n ia do d z ia ła n ia w o k re ś lo n y c h w a r u n k a c h i p o d ję c ia d z ia ła n ia w o k re ślo n e j fo rm ie.

O d n o ś n ie do p ie rw s z e j p r z e s ła n k i d o ty c h c z a so w e o rz e c z n ictw o N S A d o ­ s ta r c z a b a rd z o w ie lu p rz y k ła d ó w , j a k w ła śc iw ie p o jm o w ać d z ia ła n ia o rg a n ó w a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j n a p o d s ta w ie p r a w a w o k r e ś lo n y c h w a r u n k a c h . J u ż w w y ro k u z 17 lis to p a d a 1982 r. s ą d p o d k re ś lił, że „w p ra w ie a d m in is tr a c y j­ n y m o b o w ią z u je z h a r m o n iz o w a n a z K o n s ty tu c ją z a s a d a p r a w o rz ą d n o ś c i, w m y ś l k tó re j w sz e lk ie o g r a n ic z e n ia o b y w a te li w z a c h o w a n ia c h zg o d n y ch z ic h w o lą m o g ą w y n ik a ć w y łą c z n ie z p rz e p is ó w p r a w a . O r g a n a d m in is tr a c ji z a te m , w y d a ją c decyzję, n ie m o ż e a n i n a ło ż y ć n a o b y w a te la o b o w ią z k u , a n i od m ó w ić m u p r z y z n a n ia u p r a w n ie n ia , je ż e li n ie w y k a ż e , że u p o w a ż n ia ją go do te g o k o n k r e tn e p r z e p is y p r a w a . S ą to p o d s ta w o w e z a s a d y d z ia ła n ia a p a ­ r a t u a d m in is tr a c ji p a ń s tw o w e j w p r a w o r z ą d n y m p a ń s tw ie ”9.

O d n o ś n ie do d ru g ie j p r z e s ła n k i - a r t. 104 § 1 k .p .a . o k re ś la , że o rg a n a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j z a ła tw ia s p ra w ę p rz e z w y d a n ie decyzji, c h y b a że p r z e p is y k o d e k s u s ta n o w ią in a c z e j. C z ę sto p r z e p is y m a te r ia ln e g o p r a w a a d m in is tr a c y jn e g o o k r e ś la ją , że w ła d c z e r o z s tr z y g n ię c ie w s p r a w ie w in n o p r z y b ie r a ć fo rm ę d e c y z ji a d m in i s t r a c y j n e j 10. N a u w a g ę w ty m w z g lę d z ie z a s łu g u ją p ro p o z y c je le g is la c y jn e z a w a r te w p ro je k c ie P rz e p is ó w o g ó ln y c h p r a w a a d m in is tr a c y jn e g o 11, g d z ie p r o je k to d a w c a w a r t. 31 w p ro w a d z a z a ­ 8 M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2006, s. 19.

9 Zob. wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., II SA 1474/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 107. 10 Zob. art. 19 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.).

11 Zob. projekt ustawy pt. Przepisy ogólne prawa administracyjnego, zaproponowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 19 marca 2008 r. Na uwagę zasługuje również art. 9 przedmiotowego projektu: „Organ administracji publicznej może przyznawać prawa, nakładać obowiązki, znosić je, zmieniać ich zakres lub rodzaj, stwierdzać ich istnienie wyłącznie na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa i z powołaniem się na te przepisy” oraz art. 8: „Jeżeli akt prawa powszechnie obowiązującego nie zawiera przepisów przejściowych (przechodnich) lub są one niewystarczające, sprawy zawisłe do ich zakończenia prowadzi się według przepisów dotychczasowych, gdy nie narusza to celu nowego unormowania, chyba że nowe przepisy są korzystniejsze dla uczestników sprawy”.

s a d ę o d m a w ia n ia p o z y ty w n e g o z a ł a t w i a n i a s p r a w y w d ro d z e d ecy zji: „ O r­ g a n a d m in is tr a c ji m a o b o w ią z e k z a ła tw ie n ia s p r a w y w fo rm ie p r z e w id z ia ­ n e j u s ta w ą . J e ż e li p r z e p is y p r a w a w s p ra w ie in d y w id u a ln e j u s ta n a w ia ją fo rm ę d z ia ła n ia o r g a n u a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j i n n ą n iż d e cy zja lu b p o s ta ­ n o w ie n ie , o d m o w a je j z a ła tw ie n ia w cało ści lu b części n a s tę p u je p rz e z w y d a ­ n ie d ecy zji”. W a r t. 14 o ra z 15 w s p o m n ia n e g o p r o je k tu o k r e ś la się p o n a d to m .in . g e n e r a ln e u p o w a ż n ie n ie do r o z s tr z y g a n ia w d ro d z e d ecy zji w ą tp liw o śc i co do w y g a ś n ię c ia lu b p rz e jś c ia n a i n n ą osobę u p r a w n ie ń i o b o w iąz k ó w a d m i- n is tr a c y jn y c h 12.

Z g o d n ie z a r t. 6 k .p .a . o r g a n y a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j d z ia ła ją n a p o d ­ s ta w ie p r a w a i w g r a n ic a c h p r a w a , w ię c z a s a d n e j e s t u s ta le n ie , ja k ie p r z e p i­ sy p r a w a m o g ą b yć p o d s ta w ą p r a w n ą w ła d c z y c h r o z s trz y g n ię ć o r g a n u . D o k o ­ n u ją c a n a liz y s y s te m u ź ró d e ł p r a w a , w p ie rw s z e j k o le jn o śc i n a le ż y zw rócić u w a g ę n a r o z s tr z y g n ię c ia z a w a r t e w u s t a w i e z a s a d n ic z e j. K o n s ty tu c ja z 2 k w ie tn ia 1997 r. o k r e ś la w a r t. 78, że ź r ó d ła m i p o w sz e c h n ie o b o w ią z u ją ­ cego p r a w a , a z a r a z e m p o d s ta w ą n o r m a ty w n ą w ła d c z y c h ro z s trz y g n ię ć o r g a ­ n ó w a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j są: „ k o n s ty tu c ja , u s ta w a , r a ty f ik o w a n e u m o w y m ię d z y n a ro d o w e o ra z ro z p o rz ą d z e n ia , a ta k ż e a k ty p r a w a m iejsco w eg o n a o b s z a rz e d z ia ła n ia o rg an ó w , k tó r e je u s ta n o w iły ”13. W ie lu p rz e d s ta w ic ie li d o k tr y n y tw ie rd z i, że s y s te m p r a w n y w in ie n b yć s y s te m e m z a m k n ię ty m . T a k a j e s t te ż is to ta a r t. 78 K o n s ty tu c ji, k tó r y s ta n o w i p o d w a lin y w sp ó łc z e ­ sn e g o d e m o k ra ty c z n e g o p a ń s tw a p r a w a 14. T w ie rd z e n ie , że p rz e p is p r a w a p o w s z e c h n ie o b o w ią z u ją c e g o m o ż e b y ć w y łą c z n ą p o d s ta w ą in g e r o w a n ia w p r a w a i o b o w ią z k i je d n o s tk i, z n a jd u je sw ój w y ra z w p ro je k c ie P rz e p is ó w

12 Zob. art. 14 „Prawa i obowiązki administracyjne mają charakter osobisty, gdy przepisy odrębne nie stanowią inaczej. W razie wątpliwości uznaje się, że charakter osobisty mają te prawa lub obowiązki administracyjne, które są związane z posiadaniem przez podmiot cech szczególnych, w tym - szczególnych kwalifikacji lub umiejętności. Prawa lub obowiązki osobiste wygasają z chwilą śmierci osoby fizycznej lub ustania bytu prawnego innego podmiotu”. Art. 15 projektu: „Prawa lub obowiązki o charakterze nieosobistym przechodzą na następców prawnych na zasadach określonych w przepisach odrębnych, a w przypadku ich braku lub niepełnej regula­ cji prawnej zasady i tryb ich przejścia ocenia się na podstawie przepisów prawa cywilnego. Organ administracji publicznej wydaje na wniosek podmiotu mającego w tym interes prawny decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie praw lub obowiązków osobistych albo rozstrzygającą wątpliwości dotyczące przejścia praw lub obowiązków nieosobistych na następców prawnych. Organ może wydać z urzędu decyzję administracyjną w tych sprawach, jeżeli ustali, że są podmio­ ty, które mają w tym interes prawny, lub leży to w interesie osób trzecich. Sąd administracyjny w sprawie ze skargi na decyzje, o których mowa w ust. 2 orzeka co do istoty sprawy”.

13 Zob. orzecznictwo TK określające zakres źródeł prawa powszechnie obowiązującego: wyrok TK z 20 czerwca 2002 r., K 33/01 oraz wyroki z: 16 czerwca 1998 r., U 9/97; 1 września

1998 r., U 1/98 oraz 9 lutego 1999 r., U 4/98.

14 Zamknięciu systemu źródeł prawa służą m.in. normy Konstytucji dotyczące: wymienie­ nia w sposób wyczerpujący form tworzenia prawa oraz określenia wszystkich aktów prawotwór­ czych; wyposażenia konkretnych podmiotów w kompetencje do wydawania określonych aktów normatywnych, określenia zakresu spraw, które mogłyby być normowane poszczególnymi ro­ dzajami aktów normatywnych; ustalenia relacji między tymi aktami. Por. E. Gdulewicz, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydły, Lublin 1997, s. 193.

o g ó ln y c h p r a w a a d m in is tr a c y jn e g o 15 w a r t. 3 w b r z m ie n iu n a s tę p u ją c y m : „ P o d s ta w ę p r a w n ą d z ia ła ń w ła d c z y c h o rg a n ó w a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j s t a ­ n o w ić m o g ą w y łą c z n ie p rz e p is y p o w sz e c h n ie o b o w ią z u ją c e g o p r a w a w r o z u ­ m ie n iu p rz e p is ó w K o n s ty tu c ji R ze c z y p o sp o lite j P o ls k ie j, w r a z z p r a w e m U n ii E u ro p e js k ie j. O rg a n y te m o g ą p o d e jm o w a ć d z ia ła n ia w ła d c z e w g r a n ic a c h sw ojej k o m p e te n c ji i w ła śc iw o śc i n a p o d s ta w ie p rz e p is ó w p r a w a m a t e r i a l n e ­ go o ra z z z a c h o w a n ie m t r y b u p o s tę p o w a n ia p rz e w id z ia n e g o p r z e p is a m i p o ­ w s z e c h n ie o b o w ią z u ją c eg o p r a w a ”16.

T rz e b a p a m ię ta ć , że w o b e c n y m s ta n ie p r a w n y m ź ró d łe m p r a w a p o ­ w s z e c h n ie o b o w ią z u ją c eg o m o że b y ć n ie ty lk o p rz e p is p r a w a p o lsk ie g o , a le p o w sz e c h n ie o b o w ią z u ją c a n o r m a p r a w a e u ro p e jsk ie g o . O g ło sz e n ie P r e z e s a R a d y M in is tró w z d n ia 11 m a ja 2 0 0 4 r. w s p ra w ie s to s o w a n ia p r a w a U n ii E u ro p e js k ie j z o sta ło o p u b lik o w a n e 14 m a ja 2 0 0 4 r .17 A k t t e n d o ty czy o b o w ią ­ z y w a n ia o ra z o g ła s z a n ia a k tó w p r a w n y c h U n ii E u ro p e js k ie j. O d m o m e n tu a k c e s ji P o ls k i do U n ii E u ro p e js k ie j, tj. od 1 m a ja 2 0 0 4 r., o b o w ią z y w a ć z a c z ę ­ ło, ob o k n a ro d o w e g o s y s te m u p ra w n e g o , p ra w o U n ii E u r o p e js k ie j, zg o d n ie z z a s a d ą , iż p a ń s tw o p r z y s tę p u ją c e m u s i p rz y ją ć c a ło ść z a s o b u p ra w n e g o U n ii, tzw . a c q u is c o m m u n a u ta ir e , z w y ją tk ie m m a te r ii o b ję ty c h o k r e s a m i p rze jśc io w y m i. T rz e b a z a u w a ż y ć , że a u to m a ty c z n e s ta w a n ie się p r a w a w sp ó l­ n o to w e g o c z ę ś c ią p r a w a k ra jo w e g o w y n ik a z w ła s z c z a z s a m e j k o n c e p c ji W sp ó ln o ty E u ro p e js k ie j (d a le j: W E )18, k t ó r a o p ie ra się n a p r z e k a z a n iu p rz e z p a ń s tw a c z ło n k o w sk ie u p r a w n ie ń le g is la c y jn y c h o rg a n o m w sp ó ln o to w y m . E u ro p e js k i T ry b u n a ł S p ra w ie d liw o śc i (d alej: E T S ) w o rz e c z e n iu n r 6/64 C osta p r z e c iw k o E .N .E .L d a ł te m u w y ra z , s tw ie rd z a ją c , że p o p rz e z u tw o rz e n ie W E , k t ó r a z o s t a ł a w y p o s a ż o n a w e w ła s n e u p r a w n i e n i a , o so b o w o ść p r a w n ą i zd o ln o ść p r a w n ą , w e w ła d z ę p o c h o d z ą c ą z o g ra n ic z e n ia k o m p e te n c ji lu b p r z e n ie s ie n ia k o m p e te n c ji z p a ń s tw c z ło n k o w sk ic h n a W E , p a ń s tw a te o g r a ­ n ic z y ły sw oje s u w e r e n n e p r a w a i s tw o rz y ły s y s te m p r a w a , k tó r y s to s u je się do ty c h p a ń s tw o ra z do ic h o b y w a te li19.

15 Na uwagę zasługuje również art. 9 przedmiotowego projektu: „Organ administracji publicznej może przyznawać prawa, nakładać obowiązki, znosić je, zmieniać ich zakres lub rodzaj, stwierdzać ich istnienie wyłącznie na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa i z powołaniem się na te przepisy” oraz art. 8: „Jeżeli akt prawa powszechnie obowiązu­ jącego nie zawiera przepisów przejściowych (przechodnich) lub są one niewystarczające, sprawy zawisłe do ich zakończenia prowadzi się według przepisów dotychczasowych, gdy nie narusza to celu nowego unormowania, chyba że nowe przepisy są korzystniejsze dla uczestników sprawy”.

16 Zob. także art. 32 ww. projektu: „Organ administracji publicznej nie może zastosować sankcji administracyjnej wobec jakiegokolwiek podmiotu, jeżeli nie była ona przewidziana w prawie powszechnie obowiązującym w czasie, w którym miało miejsce naruszenie prawa przez 7en podmiot”.

17 Zob. MP z 2004 r., nr 20, poz. 359.

18 Istotę WE odzwierciedla art. 11 ust. 2 UE, który stanowi, że „państwa członkowskie popierają, aktywnie i bez zastrzeżeń, politykę zewnętrzną i bezpieczeństwa Unii w duchu lojalności i wzajemnej solidarności”.

19 Zob. Z. Rzepa, Bezpośrednie stosowanie i bezpośrednia skuteczność prawa wspólnotowe­ go, „Prokurator” 2005, nr 2-3, s. 89 i n.

W obec p o w y ższeg o o r g a n a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j - p r o w a d z ą c s p r a w ę a d m in is tr a c y jn ą , w k tó re j z n a jd u je z a s to s o w a n ie p ra w o w s p ó ln o to w e - p o w i­ n ie n zw aży ć, czy p ra w o p o ls k ie j e s t zg o d n e z ty m p ra w e m . W r a z ie s tw ie r ­ d z e n ia , że p ra w o p o ls k ie j e s t z n im s p rz e c z n e , p o w in ie n o d m ó w ić z a s to s o w a ­ n ia p r z e p is u p r a w a p o lsk ie g o i w y d a ć o rz e c z e n ie o p a r te n a n o r m a c h p r a w a w sp ó ln o to w eg o . J a k w s k a z u je E T S w w y ro k u z 9 m a r c a 1978 r., w p r z y p a d k u n ie z g o d n o śc i n o rm p r a w a k ra jo w e g o z p ra w e m w sp ó ln o to w y m b e z p o ś re d n ie z a s to s o w a n ie p r a w a w sp ó ln o to w e g o w m ie jsc e p r a w a k ra jo w e g o j e s t k o n ie c z ­ n o ś c ią w c e lu z a p e w n ie n ia je g o p e łn e j s k u te c z n o ś c i20. A n a lo g ic z n ie w y p o w ia ­ d a się p o ls k a są d o w a n a u k a p r a w a 21. J a k ju ż w s p o m n ia n o , p o ls k i s y s te m p r a w n y o p ie ra się n a ja s n o s fo rm u ło ­ w a n y m k a ta lo g u ź ró d e ł p r a w a p o w sz e c h n ie o b o w ią zu jąceg o , k tó r y z a w a r ty j e s t w a r t. 87 K o n s ty tu c ji RP, u w z g lę d n ia ją c y m h ie r a r c h ię a k tó w p ra w n y c h . S y s te m p r a w a U n ii E u ro p e js k ie j j e s t p o d ty m w z g lę d e m m n ie j p rz e jrz y sty , gdyż b r a k k o d y fik a c ji ź ró d e ł te g o p r a w a w p o s ta c i k o n k r e tn e j n o r m y p ra w n e j w y c z e rp u ją c e j to z a g a d n ie n ie . R olę t a k ą częściow o p e łn i a r t. 2 4 9 T r a k t a t u u s ta n a w ia ją c e g o W sp ó ln o ty E u ro p e js k ie (d a le j: T W E )22, o g r a n ic z a ją c się j e d ­ n a k ty lk o do w y m ie n ie n ia a k tó w p r a w n y c h o c h a r a k te r z e in s ty tu c jo n a ln y m i to ró w n ie ż w sp o só b n ie w p e łn i w y czerp u jący . P o d o b n ie b r a k u je u n o r m o ­ w a n ia k w e s tii h ie r a r c h iz a c ji n o rm p ra w n y c h te g o s y s te m u p ra w n e g o . J a s n e j e s t j e d n a k to, że n a jw y ż s z e m ie jsc e w u n ijn y m s y s te m ie p r a w n y m p rz y z n a ć n a le ż y p r a w u p ie rw o tn e m u , n a p o d s ta w ie k tó re g o w y d a w a n e j e s t p ra w o w tó rn e . G ru p ę p r a w a p ie rw o tn e g o s ta n o w ią g łó w n ie t r a k t a t y (w ty m t r a k t a ­ ty a k c e s y jn e o ra z t r a k t a t y b u d ż e to w e ). N a to m ia s t w r a m a c h p r a w a p o c h o d ­ nego, w w ę ż sz y m u ję c iu w y ró ż n ić m o ż n a z g o d n ie z a r t. 2 4 9 T W E : r o z p o rz ą ­ d z e n ia , d y re k ty w y , d ecyzje, z a le c e n ia i o p in ie. N ie w ą tp liw ie n a jw a ż n ie js z e m ie jsc e w s y s te m ie ź ró d e ł p r a w a w s p ó ln o to ­ w ego, z p u n k t u w id z e n ia p r a k ty k i o rz e c z n icz e j o rg a n ó w a d m in is tr a c ji p u ­ 20 Zob. wyrok ETS z 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato przeciwko Simmenthal SpA. Zgodnie z orzecznictwem ETS, państwa członkowskie nie mogą przyznawać pierwszeństwa prawu krajowemu nad prawem wspólnotowym, które jest niezależnym źródłem prawa. Zasada ta dotyczy wszystkich organów państw członkowskich. Wynika z niej wiele konsekwencji, takich jak m.in. zakaz stanowienia prawa krajowego, które byłoby sprzeczne z prawem unijnym, oraz nakaz możliwie jak najskuteczniejszej jego imple­ mentacji. Wiąże się z tym również nakaz bezpośredniej wykonalności orzeczeń sądów wspólno­ towych.

21 Por. wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2007 r., VII SA/Wa 2215/06, Lex nr 334283. 22 Zob. art. 249 TWE: „W celu wykonania swych zadań oraz na warunkach przewidzia­ nych w niniejszym Traktacie, Parlament Europejski wspólnie z Radą, Rada i Komisja uchwala­ ją rozporządzenia i dyrektywy, podejmują decyzje, wydają zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Decyzja wiąże w całości adresatów, do których jest kierowa­ na. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej”.

b lic z n e j, z a jm u ją ro z p o r z ą d z e n ia w sp ó ln o to w e . Z g o d n ie z a r t. 2 4 9 a k a p it 2 T W E r o z p o rz ą d z e n ia w s p ó ln o to w e s ą a k ta m i w ią ż ą c y m i w ca ło ści i s ą b e z p o ­ ś re d n io s to s o w a n e w k a ż d y m p a ń s tw ie c z ło n k o w sk im , ta k ż e w P o lsce. R o zp o ­ r z ą d z e n ie , z g o d n ie z w yżej w s p o m n ia n y m a r t. 2 4 9 T W E , m a z a s ię g ogólny, o b o w ią z u je co do w s z y s tk ic h jego e le m e n tó w i n a d a je się do b e z p o ś re d n ie g o s to s o w a n ia w k a ż d y m p a ń s tw ie c z ło n k o w sk im , p r z y czym a d r e s a te m j e s t n ie ty lk o p a ń s tw o c z ło n k o w sk ie , a le i oso b y fizy czn e lu b p ra w n e . R o z p o rz ą d z e n ia o d n o s z ą się do o b ie k ty w n y c h s y tu a c ji i s k ie ro w a n e s ą do a d r e s a t a o k r e ś lo n e ­ go w sp o só b o g ó ln y i a b s tra k c y jn y . M a ją z a s to s o w a n ie do n ie o k re ś lo n e j liczby p rz y p a d k ó w , co m .in . p o z w a la n a o d ró ż n ie n ie ro z p o rz ą d z e n ia od decyzji. R o z­ p o r z ą d z e n ia s ą a k ta m i p ra w n y m i, k tó r e w ią ż ą w s z y s tk ie je g o e le m e n ty , tz n . s ą w ią ż ą c e co do r e z u l t a t u , fo rm i m e to d je g o o s ią g n ię c ia . T a k w ięc z a w ie r a ją o n e n o rm y m a te r ia ln e , p r o c e d u r a ln e , k o m p e te n c y jn e , o rg a n iz a c y jn e , im p le ­ m e n ta c y jn e . P a ń s tw o c z ło n k o w sk ie n ie m o że sto so w a ć ic h w y b ió rczo lu b w sp o só b n ie p e łn y . R o z p o rz ą d z e n ia s ą s to s o w a n e b e z p o ś re d n io , b e z p o trz e b y ic h in k o r p o r o w a n ia p rz e z u s ta w o d a w c ę n a ro d o w e g o 23.

W p e w n y c h d z ie d z in a c h p r a w a ro z p o r z ą d z e n ia w s p ó ln o to w e s ą g łó w n y m i ź r ó d ła m i p r a w a s to s o w a n e g o w p a ń s t w a c h c z ło n k o w s k ic h . D o ty c z y to w szczeg ó ln o ści p r a w a celn eg o , p ra w n e j re g u la c ji w sp ó ln e j p o lity k i ro ln e j o ra z p r a w a tr a n s p o r to w e g o . P o d s ta w ą p r a w n ą d ecy zji a d m in is tr a c y jn y c h s ą w o m a w ia n y c h s y tu a c ja c h p r z e p is y ro z p o rz ą d z e ń w sp ó ln o to w y c h . C z a s a m i ro z p o rz ą d z e n ia w sp ó ln o to w e z a w ie r a ją b e z p o ś re d n io lu b p o ś re d n io u p o w a ż ­ n ie n ia d la o r g a n u p a ń s tw a cz ło n k o w sk ie g o do w y d a n ia k o n ie c z n y c h do jego s to s o w a n ia k ra jo w y c h p rz e p isó w , m a ją c y c h c h a r a k t e r w y k o n a w c z y w obec ro z p o r z ą d z e ń 24. W ta k ic h p r z y p a d k a c h p o d s ta w ą d ecy zji o rg a n ó w a d m in i­ s tr a c y jn y c h s ą z a ró w n o p rz e p is y r o z p o rz ą d z e ń w sp ó ln o to w y c h , j a k i p r z e p is y p r a w a k ra jo w e g o 25.

N a tle p o w y ż sz y c h u s t a l e ń po p r z y s tą p ie n iu P o ls k i do U E p o ja w ił się p ro b le m k o n s e k w e n c ji w y d a w a n ia p rz e z o r g a n y a d m in is tr a c y jn e d ecy zji o p a r ty c h n a r o z p o rz ą d z e n ia c h w sp ó ln o to w y c h , k tó r e n ie z o s ta ły je sz c z e o p u ­ 23 Por. P. Iwaszkiewicz, [online] <www.anr.gov.pl/pl/article/3512>, dostęp: 21 października 2008.

24 Tak jest w przypadku polskiego Prawa celnego (Dz.U. z 2004 r., nr 68, poz. 622 ze zm.). Polskie prawo celne ma charakter uzupełniający i wykonawczy wobec rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. Urz. WE L 302 z 19 października 1992 r.).

25 Dla przykładu warto nadmienić, że w wyroku z dnia 15 marca 2007 r., (I GSK 790/06) NSA, dokonując wykładni przepisu art. 75 ustawy - Prawo celne, który wprost odsyła do art. 4 pkt 1 Wspólnotowego Kodeksu Celnego, stwierdził, że pojęcie „osoba” oznacza osobę fizyczną, osobę prawną, a jeżeli obowiązujące przepisy wspólnotowe przewidują taką możliwość - rów­ nież stowarzyszenie osób uznane za zdolne do podejmowania czynności prawnych, a nieposiada- jące osobowości prawnej. W wyroku z 15 listopada 2007 r. (III SA/Kr 802/07) WSA w Krakowie dokonał wykładni art. 3a rozporządzenia Rady (EWG) nr 918/83 z dnia 28 marca 1983 r. ustanawiającego wspólnotowy system zwolnień celnych (Dz. Urz. WE L 105 z 23 kwietnia 1983 r., s. 1-37; Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne, rozdz. 2, t. 1, s. 419-455).

b lik o w a n e w ję z y k u p o ls k im w D z ie n n ik u U rz ę d o w y m U E . Z a g a d n ie n ie to w o rz e c z n ic tw ie n ie z o sta ło o k re ś lo n e w sp o só b je d n o lity .

W w y ro k u z 2 6 k w ie tn ia 2 0 0 7 r.26 W S A o d d a lił s k a r g ę sp ó łk i n a decyzję d y r e k to r a iz b y c eln ej o r e tr o s p e k ty w n y m z a k s ię g o w a n iu k w o ty n a le ż n o ś c i w y n ik a ją c y c h z d łu g u celn e g o w z w ią z k u ze z g ło sz e n ie m c e ln y m d o k o n a n y m w m a ju 2 0 0 4 r. W s k a r d z e p o d n ie sio n o , że o r g a n n ie u w z g lę d n ił a r g u m e n tó w sp ó łk i, iż w d n iu o d p ra w y c e ln e j ro z p o rz ą d z e n ie s ta n o w ią c e p o d s ta w ę do p ra w id ło w e j d e k la r a c ji c e ln e j n ie by ło n a le ż y c ie o g ło szo n e w ję z y k u p o ls k im i s tw ie rd z ił, że a k t t e n b y ł d o s tę p n y n a s tr o n a c h in te r n e to w y c h U E . Z d a n ie m s ą d u p ra w o w sp ó ln o to w e o b o w ią z u je od d n ia a k c e sji, a s ą d y k ra jo w e n ie m a ją k o m p e te n c ji do w y b ió rczeg o d e c y d o w a n ia o ic h o b o w ią z a n iu i s to s o w a ­ n iu w z a le ż n o śc i od d a ty ic h o fic jaln eg o o p u b lik o w a n ia . K o m p e te n c ję do o r z e k a n ia o n ie o b o w ią z y w a n iu a k tó w w s p ó ln o to w y c h m a ją b o w ie m je d y n ie s ą d y w sp ó ln o to w e . W u z a s a d n ie n iu sw ojego s ta n o w is k a s ą d p o d k re ś lił, że o fic ja ln a p u b lik a c ja d o ro b k u w sp ó ln o to w e g o w d n iu a k c e s ji b y ła n ie r e a ln a , s tą d te ż p rz e d s ię b io rc y p o w in n i w y k o rz y s ty w a ć in n e sp o so b y z a p o z n a n ia się z tr e ś c ią p r a w a w sp ó ln o to w eg o . O rg a n y a d m in is tr a c y jn e i s ą d y s ą n a to m ia s t z o b o w ią z a n e do s to s o w a n ia n ie p u b lik o w a n e g o p r a w a w sp ó ln o to w e g o , k tó re m o że b y ć s k u te c z n e w obec je d n o s te k , z u w z g lę d n ie n ie m o k o liczn o śc i sp raw y . A n a lo g ic z n e s ta n o w is k o p r z e d s ta w ia ły lic z n e p o ls k ie s ą d y a d m in is tr a c y jn e , j a k ró w n ie ż d o k tr y n a p r a w a a d m in is tr a c y jn e g o 27.

N a u w a g ę w ty m m ie js c u z a s łu g u je s ta n o w is k o Z. R zepy. A u to r te n s tw o rz y ł k o n c e p c ję b e z p o ś re d n ie g o o b o w ią z y w a n ia ź ró d e ł p r a w a w s p ó ln o to ­ w ego n ie p u b lik o w a n e g o , o p ie ra ją c sw oje w y w o d y n a o rz e c z e n iu E T S w s p r a ­ w ie S a n M ic h a le p r z e c iw k o W y so kiej W ła d z y 9 / 6 5 , w k tó r y m to w y ro k u j e d ­ n o z n a c z n ie w s k a z a n o , że o r g a n y p a ń s t w c z ło n k o w s k ic h n ie m o g ą o d m ó w ić s to s o w a n ia p ie rw o tn e g o p r a w a w sp ó ln o to w e g o , p o w o łu ją c się n a b r a k z a ­ c h o w a n ia w y m a g a n y c h r e g u ł tr a n s f o r m u ją c y c h . W p r z y p a d k u p r a w a w s p ó l­ n o to w e g o p o c h o d n e g o z a s a d a b e z p o ś re d n ie g o s to s o w a n ia o z n a c z a , że p ra w o to o b o w ią z u je w p o r z ą d k u w e w n ę tr z n y m p a ń s t w c z ło n k o w s k ic h b e z o b o ­ w ią z k u p u b lik a c ji n a p o z io m ie k ra jo w y m . W y n ik a to b e z p o ś r e d n io z f a k tu , że r a ty f ik a c ja t r a k t a t ó w z a ło ż y c ie ls k ic h , k t ó r a w p r o w a d z iła j e do p r a w a w e w n ę trz n e g o , ty m s a m y m w p ro w a d z iła c a łe w y n ik a ją c e z t r a k t a t ó w p r a ­ w o p o c h o d n e 28.

26 Zob. wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2007 r., III SA/Łd 565/06 (wyrok nieprawomoc­ ny, uchylony wyrokiem NSA z dnia 19 września 2008 r., I GSK 1040/07, [online] <http:// orzeczenia.nsa.gov.pl>, dalej CBOSA).

27 Problem ten, który głównie dotyczył prawa celnego, wystąpił w pierwszych miesiącach obecności Polski w strukturach Unii Europejskiej. Por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 lipca 2005 r., I SA/Bd 275/05, Lex nr 173889; wyrok WSA w Gdańsku z 24 maja 2006 r., III SA/Gd 45/06, ONSAiWSA 2007, nr 1, poz. 18. Zob. Informacja o działalności sądów administracyjnych w 2005 roku, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2006, s. 187-188.

W n a jn o w s z y m o rz e c z n ic tw ie E T S w yżej p r z e d s ta w io n y p o g lą d n ie z n a j­ d u je o p a rc ia . W w y ro k u z 10 g r u d n ia 2 0 0 7 r.29 w s p r a w ie C -1 6 1 /0 6 S k o m a - L u x E T S s tw ie rd z ił, że a r t. 58 a k t u d o ty cząceg o w a r u n k ó w p r z y s tą p ie n ia do U E s p rz e c iw ia się te m u , a b y m o ż n a było p o w o łać się n a o b o w ią z k i z a w a r te w p rz e p is a c h w sp ó ln o to w y c h , k tó r e n ie z o s ta ły o p u b lik o w a n e w D z ie n n ik u U rz ę d o w y m U E w ję z y k u n o w eg o p a ń s tw a c z ło n k o w sk ieg o , n a w e t je ż e li m o ­ gło ono z a p o z n a ć się z ty m i p r z e p is a m i p r z y u ż y c iu in n y c h środków . J e d n a k ­ że z a in te r e s o w a n e p a ń s tw a c z ło n k o w sk ie n ie m a ją , z g o d n ie z p ra w e m w s p ó l­ n o to w y m , o b o w ią z k u z a k w e s t i o n o w a n i a d e c y z ji a d m i n i s t r a c y j n y c h lu b o rz e c z e ń są d o w y c h w y d a n y c h n a p o d s ta w ie ta k ic h p rz ep isó w , je ż e li s ta ły się o n e o s ta te c z n e n a m ocy o b o w ią z u ją c y c h p rz e p is ó w k ra jo w y c h p rz e d w y d a ­ n ie m n in ie js z e g o w y ro k u E T S . W k o n k lu z ji E T S d o p u sz c z a co p r a w d a o d ­ m ie n n ą i n te r p r e ta c ję a r t. 58, a le ty lk o w w y ją tk o w y c h p rz y p a d k a c h , g d y b y z o s ta ły p r z y ję te ś r o d k i a d m in is tr a c y jn e lu b w y d a n e o r z e c z e n ia są d o w e , w sz c z e g ó ln o ści o c h a r a k te r z e r e p re s y jn y m , k tó r e n a r u s z a ły b y p r a w a p o d s ta ­ w ow e. W t a k i c h s y tu a c ja c h m o ż liw e j e s t s t w ie r d z e n ie ic h n ie w a ż n o ś c i w r a m a c h k o m p e te n c ji w ła śc iw y c h w ła d z k ra jo w y c h . P o g lą d t e n w y d a je się d y s k u sy jn y , z w ła sz c z a, że z a r t. 2 5 4 T W E o ra z a r t. 2 i 58 A k tu a k c e sy jn e g o n ie w y n ik a u z a le ż n ie n ie o b o w ią z y w a n ia czy s to s o w a n ia a k t u i n s ty tu c ji w s p ó ln o to w y c h od ic h o p u b lik o w a n ia 30. P r z y b e z p o ś re d n im s to s o w a n iu r o z p o rz ą d z e ń w s p ó ln o to w y c h p o ja w ia się te ż p ro b le m n a t u r y ję z y k o w e j. P o ls k i o r g a n a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j, d o k o n u ­ ją c d e k o d y fik a c ji n o rm y r o z p o rz ą d z e n ia , w in ie n sto so w a ć w p ie rw s z e j k o le j­ n o śc i r e g u ły w y k ła d n i ję z y k o w e j. M a ją c n a w z g lę d z ie f a k t, że a k ty p r a w a w sp ó ln o to w e g o s ą z re d a g o w a n e w w ie lu ję z y k a c h i ró ż n e w e rs je ję z y k o w e ty c h a k tó w s ą n a ró w n i a u te n ty c z n e , to d o k o n a n ie p ra w id ło w e j in te r p r e ta c ji p r z e p is u p r a w a w sp ó ln o to w e g o - j a k p o d k r e ś lił E T S w w y ro k u z 6 p a ź d z ie r ­ n ik a 1982 r. w s p r a w ie C I L F I T 2 8 3 /8 1 31 - m oże w y m a g a ć p rz e p r o w a d z a n ia p o r ó w n a n ia ró ż n y c h w e rs ji ję z y k o w y c h . W is to c ie k o n ie c z n o ść je d n o lite j w y ­ k ła d n i p r z e p is ó w w sp ó ln o to w y c h w y k lu c z a m o żliw o ść, b y t e k s t w je d n e j z je g o w e rs ji b y ł r o z p a tr y w a n y o d rę b n ie i w y m a g a , b y b y ł o n in te r p r e to w a n y i s to s o w a n y w ś w ie tle w e rs ji s p o rz ą d z o n y c h w in n y c h ję z y k a c h o ficjaln y ch , n a w e t je ś li o z n a c z a to, że d a n y p rz e p is b y łb y in te r p r e to w a n y i s to s o w a n y

29 Zob. wyrok ETS z 10 grudnia 2007 r., w sprawie C-161/06 Skoma-Lux.

30 Art. 254 TWE określa, że publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej podle­ gają rozporządzenia, dyrektywy i decyzje Parlamentu Europejskiego i Rady wydane na podsta­ wie współdecydowania. Publikowane są również rozporządzenia Rady oraz Komisji Europej­ skiej, także wydane przez nie dyrektywy skierowane do wszystkich państw członkowskich. Natomiast pozostałe dyrektywy i decyzje (skierowane do niektórych państw) są notyfikowane ich adresatom.

31 Zob. wyrok ETS z 6 października 1982 r. w sprawie 283/81 CILFIT i in., Rec. s. 3415, pkt 18.

w sp o só b , k tó r y o d b ie g a od w ła śc iw e g o lu b zw y czajo w eg o s e n s u s k ła d a ją c y c h się n a n ie g o słó w 32.

K o le jn y m ź ró d łe m p r a w a w sp ó ln o to w e g o s ą d y re k ty w y , k tó r e w ią ż ą a d ­ r e s a t a w z a k r e s ie celów, k tó r e m u s z ą b yć o s ią g n ię te . D y re k ty w y b o w iem , ab y m o g ły b yć o b o w ią z u ją c e w p a ń s tw ie c z ło n k o w sk im , w y m a g a ją u c h w a le n ia o d p o w ie d n ic h a k tó w p r a w a k ra jo w e g o . J e ś l i p a ń s tw o c z ło n k o w sk ie d o p e łn i te g o o b o w ią z k u i w y d a s to s o w n e a k ty p r a w n e , p r a w a i o b o w ią z k i je d n o s te k b ę d ą w y n ik a ć z n o r m p r a w a k ra jo w e g o . P r z y z n a n ie b e z p o ś re d n ie j s k u te c z n o ­ ści n o rm o m d y re k ty w w s p ó ln o to w y c h j e s t w y ją tk ie m . K o n ie c z n e j e s t s p e łn ie ­ n ie p rz e z p rz e p is y d y re k ty w p e w n y c h k ry te rió w , s fo rm u ło w a n y c h w o rz e c z ­ n ic tw ie E T S 33. P r o b le m e m e k s p o n o w a n y m w n a jn o w s z y m o rz e c z n ic tw ie są d ó w a d m in is tr a c y jn y c h j e s t u s ta le n ie , czy m o ż liw e j e s t , a b y p o d s ta w ą p r a w n ą d ecy zji a d m in is tr a c y jn e j — w p r z y p a d k u sp rz e c z n o śc i p rz e p is ó w p r a ­ w a k ra jo w e g o z n o r m a m i d y re k ty w w sp ó ln o to w y c h , j a k ró w n ie ż w p r z y p a d ­ k u b r a k u im p le m e n ta c ji n o r m d y re k ty w y do k ra jo w e g o p o r z ą d k u p ra w n e g o — b y ły n o rm y p r a w n e d y rek ty w y .

A nalizując a k tu a ln e orzecznictw o sądów ad m in istracy jn y ch , m o żn a odnotow ać p rz y p a d k i odm ow y zasto so w an ia p ra w a polskiego przez są d y a d m in istra c y jn e i o p arcia się n a n o rm a c h dyrektyw . P rz y k ła d e m m oże być w y ro k z 2 p a ź d z ie rn i­ k a 2007 r.34, w k tó ry m W SA w L u b lin ie , p o ró w n u jąc b rz m ie n ie p rz e p isó w u s t a ­ 32 Por. wyrok ETS z 5 grudnia 1967 r. w sprawie 19/67 van der Vecht, Rec. s. 445 i 456; podobnie wyrok Trybunału z 3 marca 1977 r. w sprawie 80/76 North Kerry Milk Products, Rec. s. 425, pkt 11. Dla przykładu warto przytoczyć argumentację przedłożoną przez ETS w wyroku z 9 września 2008 r. w sprawach połączonych T-349/06, T-371/06, T-14/07, T-15/07, gdzie Trybunał wskazał na różnicę językową między wersją niemiecką a innymi wersjami językowymi odnośnie do wytycznych dotyczących zamknięcia finansowego pomocy operacyjnej z funduszy strukturalnych. Zob. także opinię Rzecznika Generalnego Damasa Ruiza-Jaraba Colomera z 19 czerwca 2008 r. w sprawie C-306/07 Ruben Andersen przeciwko Kommunernes Landsforening som mandatar for Slagelse Kommune (tidl. Skælsk0r Kommune), gdzie wskazuje się, że niemiecka wersja dyrektywy 91/533 wywołuje pewne wątpliwości, ponieważ tak jak w dyrektywach 75/129, 1999/70 i 91/383 zostało w niej zastosowane wyrażenie „mit einem befristeten Arbeitsvertrag oder Arbeitsverhältnis”, które jest równoważne z ogólną kategorią umów na czas określony. Jest to jednak wyraźne odstępstwo od innych wersji językowych tej regulacji, ponieważ zarówno w wersji francuskiej („contrat ou relation de travail temporaire”), angielskiej („temporary contract or employment relationship”), włoskiej („contratto o rapporto di lavoro”), portugalskiej („contrato ou relaçao de trabalho temporarios”) czy też fińskiej („ti- lapäinen työsopimus”) zostały zastosowane sformułowania podobne do hiszpańskiego sformuło­ wania „contrato temporal”, z czego wynika, iż tłumaczenie niemieckie jest prawdopodobnie dowolne i nie odpowiada innym wersjom językowym.

33 Wyrok ETS z 19 stycznia 1982 r. w sprawie 8/81 Ursula Becker przeciwko Finanzamt Münster-Innenstadt. W następstwie tego orzeczenia, jak i innych prejudykatów ETS (m.in. w sprawie: 41/73 Van Dyn przeciwko Home Office 1974; 2/74 Reyners przeciwko Belgii 1974 ECR 631; 33/74 Van Binsbergen przeciwko Bedrijfsvereining Metaalnijverheid 1974 ECR 1299; 416/93 Bordessa 1995 ECR I-361) ustalił się pogląd, iż bezpośredni skutek przepisów prawa wspólnoto­ wego powstaje tylko w przypadku, gdy normy prawne odpowiadać będą niezbędnym kryteriom, tj. przepis musi być jasny, precyzyjny, kompletny i doskonały pod względem prawnym oraz bezwarunkowy. Por. szerzej B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Kraków 2005.

w y o p o d a tk u akcyzow ym z p o sta n o w ie n ia m i d y re k ty w y R a d y n r 2003/96/W E 35 o ra z a r t. 6 d y re k ty w y 9 2 /1 2 /E W G 36, d o sz e d ł do p r z e k o n a n ia , że do d n ia ro z s tr z y g a n ia s p ra w y u s ta w o d a w c a n ie d o sto so w a ł p o ls k ic h p rz e p is ó w do p o s ta n o w ie ń p r a w a w sp ó ln o to w e g o , a p rz e w id z ia n e w p o lsk ie j u s ta w ie z a s a ­ d y p o w s ta n ia o b o w ią z k u p o d a tk o w e g o s ą s p rz e c z n e z p r z e p is a m i d y re k ty w w sp ó ln o to w y c h . U z n a ją c , że a r t. 21 u s t. 5 d y re k ty w y 2 0 0 3 /9 6 /W E n a d a je się do b e z p o ś re d n ie g o z a s to s o w a n ia , s ą d o rz e k ł, że c y to w a n y p rz e p is sto i n a p rz e s z k o d z ie o b c ią ż e n iu p o d a tk ie m a k c y z o w y m p ro d u c e n tó w e n e r g ii e le k ­ try c z n e j, g d y ż p rz e w id u je , że o b o w ią z e k z a p ła ty p o d a tk u ak cy zo w eg o p o ­ w s ta je z m o m e n te m d o s ta w y e n e r g ii e le k try c z n e j do o d b io rc y k o ńcow ego, a n ie z c h w ilą w y d a n ia e n e r g ii e le k try c z n e j, t a k j a k p rz e w id u je to p o ls k a u s ta w a o p o d a tk u a k c y z o w y m 37. O p ró cz w yżej w y m ie n io n y c h ź ró d e ł p r a w a , z n a c z ą c ą ro lę w p ro c e sie s to ­ s o w a n ia p r a w a o d g ry w a c a ła g r u p a a k tó w , k t ó r a w l i t e r a t u r z e p rz e d m io tu n a z y w a n a j e s t „ p ra w e m p o w ie la c z o w y m ”38. P o w s z e c h n ie w p iś m ie n n ic tw ie p ra w n ic z y m k r y ty k u je się n ie z g o d n e z K o n s ty tu c ją fo rm y tw o r z e n ia p ra w a . P r a k t y k a t a k a p ro w a d z i b o w ie m do tzw . ro z c h w ia n ia i o tw a r c ia s y s te m u ź ró d e ł p r a w a 39. C e le m w y k ła d n i czy i n te r p r e ta c ji p r a w a a d m in is tra c y jn e g o d o k o n y w a n y c h w ty c h a k ta c h n ie p o w in n o b y ć tw o rz e n ie n o w y c h n o r m p r a ­ w a czy ic h m o d y fik a c ja , lecz u s ta le n ie tr e ś c i n o r m w y sło w io n y c h w a n a liz o ­ w a n y c h p rz e p is a c h 40.

35 Dyrektywa Rady z 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycz­ nej (Dz. Urz. WE L 283 z 31 października 2003 r., s. 51; Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne - rozdz. 9, t. 1, s. 405).

36 Dyrektywa Rady 92/12/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. w sprawie ogólnych warunków dotyczących wyrobów objętych podatkiem akcyzowym, ich przechowywania, przepływu oraz kontrolowania (Dz. Urz. WE L 76, z 23 marca 1992 r., s. 1, Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne - rozdz. 9, t. 1, s. 179).

37 Podobnie WSA w Lublinie w wyrokach z 27 września 2007 r. (I SA/Lu 517/07); z 11 października 2007 r. (I SA/Lu 518/07); z 5 grudnia 2007 r. (I SA/Lu 520/07). Z kolei w wyroku z 8 marca 2007 r. (I SA/Go 1146/06), WSA w Gorzowie Wlkp. uznał przepisy polskiej ustawy o VAT za sprzeczne z prawem wspólnotowym. Podjęte rozstrzygnięcie sąd oparł bezpośrednio na postanowieniach VI Dyrektywy VAT. Porównując zasady opodatkowania prac wykonywanych przez skarżącą przewidziane w polskiej ustawie z reżimem podatkowym wynikającym z VI Dyrektywy VAT, stwierdził, że polskie przepisy pozostają w sprzeczności z art. 13 część A ust. 1 lit. e VI Dyrektywy VAT, ustanawiającym zwolnienie z opodatkowania podatkiem VAT usług świadczonych przez techników dentystycznych w ramach wykonywanego zawodu.

38 Są to różnego rodzaju pisma ministrów, okólniki oraz instrukcje. Por. poglądy dotyczące zakresu obowiązywania nieformalnych źródeł prawa: S. Kaźmierczyk, Dynamiczne ujęcie normy prawnej, Wrocław 1978; S. Ehrlich, Wiążące wzory zachowania: rzecz o wielości systemów norm, Warszawa 1995.

39 Takich sformułowań użył m.in. TK w uzasadnieniu wyroku z 11 maja 2004 r., K 4/03, Dz.U. z 2004 r., nr 122, poz. 1288.

40 Por. J. Małecki, Prawotwórcza rola orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach podatkowych, „Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny” 1993, z. 4, s. 34; M. Smolak, Zmiana paradygmatu interpretacyjnego w okresie transformacji ustrojowej w Pol­ sce, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1998, z. 3-4, s. 21.

W ie lo k ro tn ie S N w sw o im o rz e c z n ic tw ie w s k a z y w a ł, że „ f u n d a m e n ta ln ą z a s a d ą p r a w a a d m in is tra c y jn e g o w d e m o k ra ty c z n y m p a ń s tw ie p r a w n y m j e s t to, że z a k r e s n a k ła d a n e g o n a o b y w a te la o b o w ią z k u m u s i b yć p re c y z y jn ie o k re ś lo n y w a k c ie n o r m a ty w n y m co n a jm n ie j r a n g i u s ta w o w e j”41. A r ty k u ł 93 u s t. 2 K o n s ty tu c ji o k r e ś la b o w ie m je d n o z n a c z n ie , że ź ró d ła p r a w a w e w n ę tr z ­ n eg o n ie m o g ą s ta n o w ić p o d s ta w y d ecy zji w o b e c o b y w a te li, osób p r a w n y c h o ra z in n y c h p o d m io tó w 42. J u ż w je d n y m z p ie rw s z y c h sw o ich o rz e c z e ń z 6 lu te g o 1981 r .43 N S A k a te g o r y c z n ie w s k a z a ł, że „ ta k z w a n a s a m o is tn a u c h w a ła R a d y M in istró w , tz n . u c h w a ła w y d a n a b e z u p o w a ż n ie n ia z a w a rte g o w u s ta w ie lu b d e k re c ie z m o c ą u sta w y , n ie m o że s ta n o w ić p o d s ta w y p r a w n e j do w y d a n ia p rz e z o r g a n a d m in is tr a c ji p a ń s tw o w e j d ecy zji n a k ła d a ją c e j o k r e ­ ś lo n e o b o w ią z k i n a sp ó łd z ie ln ie ; n ie m o że ró w n ie ż s ta n o w ić p o d s ta w y p r a w ­ n ej do w y d a n ia p rz e z o r g a n a d m in is tr a c ji p a ń s tw o w e j d ecy zji n a k ła d a ją c e j o b o w ią z k i n a oso b y fiz y czn e o ra z o rg a n iz a c je zaw o d o w e, s to w a rz y s z e n ia , a ta k ż e in n e oso b y p r a w n e i o rg a n iz a c je n ie b ę d ą c e p a ń s tw o w y m i je d n o s tk a ­ m i o rg a n iz a c y jn y m i. P o d s ta w ą p r a w n ą do w y d a n ia p rz e z o r g a n a d m in is tr a c ji p a ń s tw o w e j d ecy zji n a k ła d a ją c e j o k re ś lo n e o b o w ią z k i n a oso b y fiz y czn e lu b p r a w n e i o rg a n iz a c je n ie b ę d ą c e p a ń s tw o w y m i je d n o s tk a m i o rg a n iz a c y jn y m i m o że b yć - z u w a g i n a f a k t, że d o ty c zy to s fe ry p r a w i w o ln o ści o b y w a te l­ s k ic h - je d y n ie p r z e p is p r a w a p o w sz e c h n ie o b o w iązu jąceg o , a w ię c a k t u u s ta w o d a w c z e g o alb o a k t u w y k o n a w c z e g o w y d a n e g o n a p o d s ta w ie i w g r a n i ­ c a c h w y ra ź n e g o u p o w a ż n ie n ia z a w a rte g o w a k c ie u s ta w o d a w c z y m . S a m o is t­ n e u c h w a ły R a d y M in is tró w s ta n o w ią tzw . a k ty p ra w o tw ó rc z e k ie ro w n ic tw a w e w n ę trz n e g o i - p o d o b n ie j a k w s z y s tk ie in n e a k ty p ra w o tw ó rc z e k ie ro w n ic ­ tw a w e w n ę trz n e g o - m o g ą w ią z a ć je d y n ie ty c h a d re s a tó w , k tó rz y s ą o r g a n i­ z a c y jn ie lu b słu żb o w o p o d p o rz ą d k o w a n i o rg a n o w i w y d a ją c e m u d a n y a k t ”44. S to s o w a n ie p r a w a a d m in is tr a c y jn e g o p o w sz e c h n ie o b o w ią z u ją c eg o p rz e z o r g a n y a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j z g o d n ie z z a s a d ą p ra w o r z ą d n o ś c i n ie m oże p ro w a d z ić do in s tr u m e n ta ln e g o je g o sto s o w a n ia . N a t e n p ro b le m zw rócił u w a g ę ró w n ie ż E. Is e rz o n : „ N ie p o d o b n a p rz e m ilc z e ć f a k tu , że n a k a z ścisłego p r z e s tr z e g a n ia p r z e p is u m o że s ta ć się n ie r a z w k o n k r e tn y m w y p a d k u p r z e ­

41 Zob. wyrok SN z 22 października 1992 r., III ARN 50/92, OSNC 1993, z. 10, poz. 181. 42 Zob. szerzej K. Działocha, Konstytucja RP. Komentarz, Warszawa 2001, s. 16. 43 Zob. wyrok NSA z 6 lutego 1982 r., SA 819/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 6.

44 Jak trafnie podnosi w uzasadnieniu NSA: „Akty prawa wewnętrznego mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Podporządkowanie organizacyjne bowiem (w zakresie nim objętym) znosi istnienie »wolno­ ści« działania. W takiej sytuacji podstawą prawną regulowania zachowań podmiotów podpo­ rządkowanych może być ogólny przepis kompetencyjny, upoważniający organ nadrzędny do sprawowania ogólnego kierownictwa pracą czy to organów podległych, czy też pracowników podporządkowanych temu organowi służbowo. Wobec powyższego nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej akt prawodawczy (zarządzenie) wydany na podstawie przepi­ su mającego charakter ogólnej normy kompetencyjnej”. Szerzej zob. glosę aprobującą W. Dawi- dowicza, OSPiKA 1981, z. 10, poz. 189, s. 470.

s z k o d ą do z re a liz o w a n ia sto ją c e g o p rz e d o r g a n e m a d m in is tr a c ji z a d a n ia . J e ­ żeli p o s tu la t p ra w o rz ą d n o ś c i m a b yć z ach o w a n y , ro z s trz y g n ię c ie te j s p rz e c z ­ n o śc i m o że b yć ty lk o je d n o : n ie w olno w y k o n y w a ć z a d a n ia k o s z te m n a r u s z e ­ n i a p r a w a , n a le ż y s z u k a ć d ro g i w y k o n a n ia go w in n y sp o só b , b e z n a r u s z e n ia p r a w a lu b sp o w o d o w ać z m ia n ę p r z e p is u p ra w n e g o . N a r u s z e n ie b o w ie m p r a ­ w o rz ą d n o ś c i w y rz ą d z a p a ń s tw u w ię k s z ą sz k o d ę n iż n ie w y k o n a n ie p o sz c z e ­ g ó ln eg o z a d a n ia ”45. T ry b u n a ł K o n s ty tu c y jn y w o rz e c z e n iu z 11 lu te g o 1992 r. s tw ie rd z ił, że w p a ń s tw ie p r a w n y m p ra w o j e s t s y s te m e m w d u ż y m s to p n iu a u to n o m ic z n y m w z g lę d e m p a ń s tw a - ja k o o rg a n iz a c ji u rz e c z y w is tn ia ją c e j o k re ś lo n e z a d a n ia p o lity c z n e - i n ie p o w in n o ono słu ż y ć celo m p o lity c z n y m czy g o sp o d a rc z y m w sp o só b , k tó r y m o że d e p re c jo n o w a ć ro lę p r a w a i je g o s p o łe c z n ą a k c e p ta c ję . P o s łu g iw a n ie się p r a w e m ja k o i n s tr u m e n te m re a liz a c ji celó w g o sp o d a rc z y c h , w s y tu a c ja c h tr u d n o ś c i g o sp o d a rc z y c h , w y m a g a p r z e s tr z e g a n ia o b o w ią z u ją ­ cych, k o n s ty tu c y jn y c h z a s a d tw o r z e n ia p r a w a , a n ie s to s o w a n ia tzw . k r e ­ a ty w n e j w y k ła d n i p r a w a , m o d y fik u ją c e j p ie rw o tn e z n a c z e n ie o k re ś lo n e j n o r ­ m y p r a w n e j46.

Z w ią z a n ie o r g a n u a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j t r e ś c ią n o rm y p r a w n e j, z g o d ­ n ie z z a s a d ą p ra w o rz ą d n o ś c i, w y k lu c z a ró w n ie ż ja k ą k o lw ie k in g e re n c ję o r g a ­ n u a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j w b r z m ie n ie t e k s t u u s ta w y , z a ró w n o n a e ta p ie p r o je k tu , j a k i w p r z y p a d k u u s ta w y o p u b lik o w a n e j ju ż w d z ie n n ik u p r o m u l­ g a c y jn y m . W o b y d w u p r z y p a d k a c h , d o k o n u ją c s p r o s to w a n ia czy z m ia n y a k t u n o rm a ty w n e g o , o r g a n a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j p rz e k ro c z y łb y sw oje u s ta w o ­ w e k o m p e te n c je , d z ia ła ją c c o n tra leg em . T a k sa m o n ie d o p u s z c z a ln e j e s t d o k o ­ n y w a n ie z m ia n w te k ś c ie u s ta w y u c h w a lo n e j p rz e z S ejm p rz e z in n e n ie ­ u p r a w n io n e o rg a n y (osoby) w tr y b ie n ie p rz e w id z ia n y m w o b o w ią z u ją c y c h a k t a c h n o r m a ty w n y c h , ch o ćb y n a w e t w p ro w a d z o n e z m ia n y b y ły z b ie ż n e z w o lą p ro je k to d a w c y 47. W k o n te k ś c ie ty c h u s t a l e ń z a g a d n ie n ie m w y m a g a ją c y m ro z w a ż e n ia j e s t p ro b le m z m ia n y s t a n u p ra w n e g o w tr a k c ie p o s tę p o w a n ia a d m in is tr a c y jn e g o .

45 E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warsza­ wa 1970, s. 42. Omawiany problem szczególnie mocno eksponowany jest w orzecznictwie sądo­ wym dotyczącym prawa podatkowego. Powszechnie w orzecznictwie TK przyjmuje się, że usta­ nowione w art. 217 Konstytucji wymaganie uregulowania określonych zagadnień w ustawie, a nie poza nią, ma do spełnienia ważne cele informacyjne i gwarancyjne. Chodzi o to, aby na podstawie przepisów ustawy podatnik mógł ustalić, czy jego działania podlegają opodatkowaniu i jaka stawka ich dotyczy. W świetle art. 84 i art. 217 Konstytucji trzeba przyjąć, że to, co nie da się dostatecznie precyzyjnie określić w ustawie, nie może podlegać opodatkowaniu. Sprawa przedstawia się tu podobnie jak w dziedzinie odpowiedzialności karnej, która w państwie praw­ nym łączy się tylko z popełnieniem czynu określonego „przez ustawę”.

46 Zob. wyrok TK z 11 lutego 1992 r., K 14/91, OTK 1992, t. 1, s. 93-148.

47 P. Radziewicz, O sprostowaniu błędów w Konstytucji i innych aktach prawnych, „Prze­ gląd Sejmowy” 2002, nr 2, s. 63; por. także S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 132-133.

W p ro je k c ie P rz e p is ó w o g ó ln y c h p r a w a a d m in is tr a c y jn e g o 48 w a r t. 8 k w e s tia t a u r e g u lo w a n a j e s t n a s tę p u ją c o : „ Je ż e li a k t p r a w a p o w sz e c h n ie o b o w ią z u ją ­ cego n ie z a w ie r a p rz e p is ó w p rz e jśc io w y c h (p rz e c h o d n ic h ) lu b s ą o n e n ie w y ­ s ta r c z a ją c e , s p r a w y z a w is łe do ic h z a k o ń c z e n ia p ro w a d z i się w e d łu g p r z e p i­ sów d o ty c h c z a so w y c h , g d y n ie n a r u s z a to c e lu n o w eg o u n o rm o w a n ia , c h y b a że n o w e p rz e p is y s ą k o rz y s tn ie js z e d la u c z e s tn ik ó w s p r a w y ”. W obec b r a k u o d p o w ie d n ic h z a p isó w w k o d e k s ie p o s tę p o w a n ia a d m in is tr a c y jn e g o p o w y ż sz ą p ro p o zy cję n a le ż y p rz y ją ć z z a d o w o le n ie m . W ie lo k ro tn ie N S A p o d k r e ś la ł z n a c z e n ie z a s a d y p r a w o rz ą d n o ś c i ta k ż e p rz y p ra w id ło w y m s to s o w a n iu n o r m p r a w a p ro c e so w e g o . W w y ro k u z 19 p a ź d z ie r n ik a 1993 r. w s k a z a ł, że p ra w o do r z e te ln e j i sp ra w ie d liw e j p r o c e d u ­ ry, ze w z g lę d u n a je g o is to tn e z n a c z e n ie w p ro c e sie u r z e c z y w is tn ia n ia p r a w i w o ln o ści o b y w a te ls k ic h , j e s t z a w a r te w tr e ś c i z a s a d y p a ń s tw a p ra w n e g o , o k tó r y m m o w a w a r t. 1 K o n s ty tu c ji RP. W p a ń s tw ie p r a w n y m w y m a g a n e j e s t n ie ty lk o u n o r m o w a n ie p r o c e d u r y - z ro z u m ia łe , p re c y z y jn e i zg o d n ie z in n y m i r e g u ła m i w y n ik a ją c y m i z is to ty ta k ie g o p a ń s tw a , lecz ró w n ie ż p r a ­ w id ło w e i śc isłe je j s to s o w a n ie w p r a k ty c e , z w ła sz c z a z a ś ty c h je j p rzep isó w , k tó r e o k r e ś la ją u p r a w n ie n ia p ro c e so w e u c z e s tn ik ó w p o s tę p o w a n ia 49. D la p r z y k ła d u w a r to p rz y to c z y ć te z ę w y ro k u z 4 k w ie tn ia 2 0 0 2 r., w k tó r y m N S A w s k a z a ł, że o ty m , j a k i c h a r a k t e r i z a k r e s ż ą d a n ia m a m ie ć p ism o w n ie sio n e p rz e z s tr o n ę w p o s tę p o w a n iu a d m in is tr a c y jn y m , d e c y d u je o s ta te c z n ie s tr o n a , a n ie o rg a n , do k tó re g o p ism o z o sta ło s k ie ro w a n e . W r a z ie w ą tp liw o ś c i o rg a n , m a ją c n a w z g lę d z ie p o s ta n o w ie n ia a r t. 7 - 9 k .p .a ., p o w in ie n zw rócić się do s tr o n y o zaję c ie je d n o z n a c z n e g o s ta n o w is k a 50.

Z z a s a d ą p r a w o rz ą d n o ś c i w ią ż e się ta k ż e o b o w ią z e k r e s p e k to w a n ia p rz e z o rg a n y a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j z a s a d p o p ra w n e j le g isla c ji, z a ró w n o p rz y tw o r z e n iu a k tó w n o rm a ty w n y c h , j a k ró w n ie ż p rz y w y d a w a n iu in d y w id u a l­ n y c h d ecy zji a d m in is tra c y jn y c h . Z a s a d a ta , ja k o e le m e n t d e m o k ra ty c z n e g o p a ń s tw a p ra w n e g o , b y ła ju ż w ie lo k ro tn ie p rz e d m io te m ro z w a ż a ń T ry b u n a łu K o n s ty tu c y jn e g o o ra z N S A i S N 51. T ry b u n a ł k o n s e k w e n tn ie p r e z e n tu je s t a ­ n o w isk o , że z w y ra ż o n e j w a r t. 2 K o n s ty tu c ji z a s a d y p a ń s tw a p ra w n e g o o ra z z a s a d y p r a w o rz ą d n o ś c i w y n ik a n a k a z tw o r z e n ia a k tó w n o r m a ty w n y c h o ra z

48 Zob. Przepisy ogólne... Warto też zauważyć, że w tym projekcie w art. 20 proponuje się wprowadzenie prawa do legalizacji zachowań podjętych bez wymaganych zezwoleń: „Jeżeli jakikol­ wiek podmiot podjął działania lub czynności wymagające uprzedniej decyzji organu administracji publicznej przed jej wydaniem, a po doręczeniu decyzji dostosował swoją działalność do jej treści, organ może zaniechać określenia negatywnych skutków prawnych takiego zachowania. Podjęcie działań lub czynności wymagających uprzedniej decyzji organu administracji publicznej nie stano­ wi przeszkody w jej wydaniu. Organ administracji publicznej wszczynając postępowanie w takiej sprawie może nakazać wstrzymanie podjętych działań lub czynności w drodze postanowienia”.

49 Zob. wyrok NSA z 19 października 1993 r., V SA 250/93, ONSA 1994, nr 2, poz. 84. 50 Zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, Lex nr 81741.

51 Zob. m.in. uchwałę TK z 8 marca 1995 r., W 13/94, Dz.U. z 1995 r., nr 39, poz. 199 oraz wyroki z: 11 stycznia 2000 r. (K 7/99), 21 marca 2001 r. (K 24/00), 30 października 2001 r. (K 33/00), 9 kwietnia 2002 r. (K 21/01) oraz 11 lutego 2003 r. (K 28/02).

a k tó w a d m in is tr a c y jn y c h w sp o só b k la ro w n y i z ro z u m ia ły d la ic h a d re s a tó w , k tó r z y od o rg a n ó w a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j m o g ą o cz e k iw a ć w y d a w a n ia ro z ­ s tr z y g n ię ć n ie b u d z ą c y c h w ą tp liw o ś c i co do tr e ś c i n a k ła d a n y c h o b o w iązk ó w i p rz y z n a w a n y c h p ra w . Z w ią z a n a z ja s n o ś c ią p re c y z ja a k t u a d m in is tra c y jn e g o w i n n a p r z e j a w i a ć s i ę w k o n k r e t n o ś c i n a k ł a d a n y c h o b o w i ą z k ó w i p r z y z n a w a n y c h p r a w ta k , b y ic h tr e ś ć b y ła o c z y w ista i p o z w a la ła n a ich w y e g z e k w o w a n ie . J a k w ie lo k r o tn ie w s k a z y w a ła d o k tr y n a , p r a k t y k a t a je s t sz c z e g ó ln ie i s to tn a p r z y s to s o w a n iu p r a w a in g e ru ją c e g o w s fe rę p r a w i w o l­ no ści. O r g a n a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j, n a k ła d a ją c y o b o w ią z e k n a a d r e s a t a d ecyzji, n ie m o że p o z o s ta w ia ć n a d m ie r n e j sw o b o d y p r z y u s t a l a n i u z a k r e s u p o d m io to w eg o i p rz e d m io to w e g o a k t u a d m in is tra c y jn e g o , s tw a r z a ją c n ie p e w ­ n o ść co do c ią ż ą c y c h n a s tr o n ie obow iązków . N a sz c z e g ó ln ą u w a g ę z a s łu g u je s ta n o w is k o w y ra ż o n e w w y ro k u z 11 m a ja 2 0 0 4 r.52, w k tó r y m T ry b u n a ł k a te g o ry c z n ie s tw ie rd z ił, że s p rz e c z n e z z a s a d ą p r a w o rz ą d n o ś c i j e s t w y d a w a ­ n ie w ła d c z y c h r o z s trz y g n ię ć w sp o só b n ie ja s n y i w ielo zn aczn y , k tó r e n ie p o z w a la ją o b y w a te lo w i n a p rz e w id z e n ie k o n s e k w e n c ji p r a w n y c h je g o z a c h o ­ w a ń 53. T ry b u n a ł p o d k r e ś la ł te ż w sw o ic h o rz e c z e n ia c h , że „ d z ie d z in ą , w k tó ­ re j n a k a z o k re ślo n o śc i w y m a g a szcz eg ó ln eg o z a a k c e n to w a n ia j e s t - obok p r a w a k a rn e g o - ta k ż e d z ie d z in a p r a w a d a n in o w e g o ”54. Z z a s a d y p r a w o r z ą d n o ś c i o k re ślo n e j w a r t. 7 w y n ik a ta k ż e o b o w ią z e k k o n tr o li i n a d z o r u p rz e z o r g a n a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j p r z e s tr z e g a n ia p r a ­ w a w p ro w a d z o n y m p rz e z sie b ie p o s tę p o w a n iu a d m in is tr a c y jn y m . J a k t r a f ­ n ie w s k a z a ł N S A w w y ro k u z 2 8 k w ie tn ia 1999 r.55 o ra z w w y ro k u z 11 lu te g o 1998 r.56, o r g a n a d m in is tr a c y jn y w in ie n s p e łn ia ć „ fu n k c ję g w a r a n ta i s t r a ż n i k a p r a w o rz ą d n o ś c i, co w p r z y p a d k u a k c e p ta c ji p o c z y n a ń s tr o n s to ­ s u n k u p r a w n o a d m in is tr a c y jn e g o m a o z n a c z a ć , że p o c z y n a n ia te s ą le g a ln e i że w n ic z y m n ie n a r u s z y ły p o r z ą d k u p ra w n e g o ”. W r a z ie u s t a l e n i a n a r u s z e ­ n i a p rz e p is ó w p r a w a o r g a n a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j m a o b o w ią z e k p o d jąć c z y n n o śc i w c e lu u s u n ię c ia s t a n u n ie z g o d n e g o z p ra w e m . O b o w ią z e k te n sp o czy w a n ie ty lk o n a o r g a n a c h p ro w a d z ą c y c h p o s tę p o w a n ie w in d y w id u a l­ nej sp ra w ie , a le ta k ż e n a o rg a n a c h a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j w yższego sto p n ia , u p ra w n io n y c h do s p ra w o w a n ia n a d z o ru n a d p rz e s tr z e g a n ie m p ra w a . K lu czo ­ w y m e le m e n te m n a d z o r u j e s t b o w ie m w s z c z y n a n ie sto so w n eg o p o s tę p o w a n ia z u r z ę d u w r a z ie s tw ie r d z e n ia o k re ślo n e g o r o d z a ju n a r u s z e n ia p ra w a . R e a s u m u ją c , z a s a d a p ra w o rz ą d n o ś c i w p ro c e sie s to s o w a n ia p r a w a a d m i­ n is tra c y jn e g o o d g ry w a ro lę p o d s ta w o w ą . P r z e p is a r t. 6 k .p .a ., k tó r y s ta n o w i ro z w in ię c ie zw ięzłeg o p r z e p is u k o n s ty tu c y jn e g o z a m ie sz c zo n e g o w a r t. 7, m a

52 Zob. wyrok TK z 11 maja 2004 r., K 4/03, Dz.U. z 2004 r., nr 122, poz. 1288. 53 Zob. wyrok TK z 22 maja 2002 r., K 6/02, Dz.U. z 2002 r., nr 78, poz. 715.

54 Zob. wyrok TK z 16 stycznia 1996 r., W 12/94, OTK ZU 1996, s. 52 oraz wyroki z: 10 października 1998 r. (K. 39/97), 13 lutego 2001 r. (K. 19/99), 20 listopada 2002 r. (K 41/02).

55 Zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 1999 r., IV SA 1229/96, Lex nr 47188. 56 Zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., IV SA 729/96, Lex nr 45963.