A FORMA RZĄDU

(1)

(2)

(3)

(4)

RECENZENT

Prof. dr hab. Marek Chmaj PROJEKT OKŁADKI Marcin Bruchnalski

Niniejszy utwór ani żaden jego fragment nie może być reprodukowany, przetwarzany i roz- powszechniany w jakikolwiek sposób za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych oraz nie może być przechowywany w żadnym systemie informatycznym bez uprzedniej pisemnej zgody Wydawcy.

ISBN 978-83-233-3474-3

www.wuj.pl

Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Redakcja: ul. Michałowskiego 9/2, 31-126 Kraków tel. 12-631-18-81, tel./fax 12-631-18-83

Dystrybucja: tel. 12-631-01-97, tel./fax 12-631-01-98 tel. kom. 506-006-674, e-mail: sprzedaz@wuj.pl

(5)

Spis treści

Wstęp ... 7

1. Modele prezydentur a forma rządu ... 11

2. Prezydentura rządząca w Stanach Zjednoczonych ... 39

3. Francja: prezydentura aktywistyczna ... 67

4. Prezydentura notarialna w Niemczech ... 85

5. Włochy: prezydentura mediacyjna i moderująca ... 99

6. Nieprezydencka prezydentura w Szwajcarii ... 113

7. Absolutystyczna prezydentura w Rosji ... 119

8. Prezydentury środkowoeuropejskie: między reprezentacją a współrządzeniem ... 131

Zakończenie ... 157

Bibliografi a ... 161

(6)

(7)

Książka traktuje o modelach instytucji głowy państwa w róż- nych rozwiązaniach ustrojowych zakładających republikań- ską formę rządów. Niemal normą, ze sporadycznymi odstęp- stwami od reguły, jest jednoosobowa konstrukcja tego organu państwowego. Prawie zawsze organ ten występuje pod nazwą

„prezydent”.

Przedmiotem zainteresowania są prezydentury, nie zaś prezydenci. Chodzi zatem o instytucję polityczną, jej konstytucyjne usytuowanie, tryb powoływania, uprawnienia, odpo- wiedzialność oraz relacje z pozostałymi organami władzy pań- stwowej. Refl eksja nie obejmuje osób sprawujących najwyższy urząd w państwie, ich osobowości i cech charakteru tudzież merytorycznych kwalifi kacji. Zastosowana w pracy orienta- cja metodologiczna zakłada wykorzystanie przede wszystkim metody instytucjonalnej, a następnie – funkcjonalnej, ponie- waż zapewniają one w tym przypadku odpowiednią dynamikę analityczną i interpretacyjną, a taka powinna charakteryzować politologiczne ujęcie zagadnień ustrojowych i konstytucjona- listycznych.

Dokonany wybór badanych prezydentur jest w pewnym sensie autorski, ale skądinąd mocno zobiektywizowany. Nie sposób analizować urzędu głowy państwa bez uwzględnienia prezydentury amerykańskiej czy francuskiej. Na pewno wy- różniają się i zasługują na uwagę instytucje głowy państwa

Spis treści

(8)

występujące w dwóch dużych krajach europejskich, a mianowicie w Niemczech i we Włoszech. Rosyjska prezydentura, wyposażona w ponadstandardowe uprawnienia i przełamująca klasyczne konwencje funkcjonowania głowy państwa, budzi uzasadnioną ciekawość. Prezydentura w Szwajcarii jest wyjąt- kowo nietypowa, zgoła nieprezydencka, i została uwzględnio- na właśnie z tego powodu, że stanowi ewenement oraz swoisty ustrojowy kontrapunkt dla – chciałoby się rzec – normalnej czy zwyczajowej instytucji prezydenta. Zaprezentowanie prezydentur środkowoeuropejskich wynika przede wszystkim z kontekstu regionalnego, książka powstała bowiem w Polsce i jest adresowana z natury rzeczy głównie do Polaków, a tych w szczególny sposób interesują doświadczenia ustrojowe sąsia- dów.

Poza prezydenturą amerykańską pominięto inne prezydentury pozaeuropejskie. Sprawa ta wymaga nieco szerszego wyjaśnienia. Wypływało to z niskiej oceny ich instytucjonalnej oryginalności, są to bowiem modele głowy państwa ge- neralnie odznaczające się wtórnością stosowanych rozwiązań i co najwyżej dostosowujące zewnętrzne mechanizmy ustrojowe do miejscowych warunków. Argentyna, Brazylia i wiele innych państw Ameryki Łacińskiej opierają swoją koncepcję głowy państwa na wzorze prezydentury amerykańskiej, cho- ciaż ofi cjalne przyznawanie się do tego nie należy tam do do- brego tonu. Znakomita większość prezydentur afrykańskich to również mniej lub bardziej ścisłe nawiązanie do systemu prezydenckiego, który jakże często funkcjonuje na tym kontynen- cie w warunkach naruszania standardów demokratycznych.

Prezydentura w Indiach stanowi republikańską przeróbkę ustroju brytyjskiego. Prezydent, jak monarcha brytyjski, formalnie dysponuje ogromnym zakresem władzy, lecz faktycznie wykonuje wyłącznie symboliczne działania o charakterze

(9)

przejmuje premier i rząd. Przewodniczący Chińskiej Republi- ki Ludowej działa w schemacie ustrojowym państwa komuni- stycznego, w którym dla głowy państwa przewiduje się jedynie nadzwyczaj skromne funkcje reprezentacyjno-ceremonialne.

Znaczenie polityczne przewodniczącego ChRL nie jest kon- sekwencją przypisanych mu przez konstytucję uprawnień, ale wynika z faktu, że niezmiennie od roku 1991 urząd ten zajmuje przywódca partii komunistycznej, której gremia decyzyjne są rzeczywistym kreatorem polityki państwa.

(10)

(11)

Rozważania o modelach prezydentur należy poprzedzić kluczowym w tym kontekście pojęciem „formy rządu”. Forma rządu to struktura organizacyjna najwyższych organów wła- dzy państwowej oraz relacje zachodzące pomiędzy nimi. Obok struktury terytorialnej państwa (państwa unitarne i państwa federacyjne) oraz metody sprawowania władzy (państwa demokratyczne i państwa niedemokratyczne) forma rządu jest elementem i zarazem częścią składową ustroju państwa. Tra- dycyjnie z uwagi na formę rządu państwa dzieli się na monarchie i republiki. Kryterium tego podziału jest sposób obsadzania stanowiska głowy państwa. W monarchii stanowisko głowy państwa jest przeważnie dziedziczone i spoczywa w rę- kach jednostki, która piastuje je z reguły dożywotnio. Głowa państwa w monarchii nosi tytuł cesarza, króla, księcia, sułtana lub emira. Do wyjątków należą monarchie elekcyjne, w któ- rych głowę państwa wyłania się na określoną kadencję z grona uprawnionych osób (np. Malezja) lub dożywotnio (Waty- kan). Współczesna monarchia konstytucyjna w pełni zgodna z zasadami demokracji przyjmuje postać monarchii parlamentarnej (np. Belgia, Dania, Hiszpania, Holandia, Norwegia, Szwecja, Wielka Brytania). W tego rodzaju monarchii król jest symbolem państwa, nie posiada realnej władzy i spełnia wy-

1

MODELE PREZYDENTUR

A FORMA RZĄDU

(12)

łącznie funkcje o charakterze reprezentacyjnym, honorowym i ceremonialnym.

W republice natomiast głowa państwa wybierana jest albo bezpośrednio przez naród w głosowaniu powszechnym, albo pośrednio przez parlament lub specjalnie wyłonione zgromadzenie. Głową państwa w republice zwykle jest jedna osoba, która nosi tytuł prezydenta. Etymologia słowa „prezydent” wy- wodzi się od łacińskiego presidere, które oznacza „przewodni- czyć” pewnej grupie osób, zebraniu, zgromadzeniu. Tak więc prezydent państwa to przewodniczący państwa, osoba sprawu- jąca przewodnictwo nad państwem, osoba stojąca na czele pań- stwa. Sporadycznie – np. w Szwajcarii – funkcje głowy państwa pełni kolegium, składające się z kilku osób. Republika z wy- bieralną głową państwa, najczęściej – jak już było powiedzia- ne – z prezydentem na czele, jest formą państwa pozostającą w opozycji do monarchii. Teoretycznie republika (res publica –

„rzecz publiczna”) to państwo należące do wszystkich obywateli, w którym suwerenem politycznym jest naród (lud), nie zaś jednostka, jak w monarchii, bądź wąska elita, co charakteryzuje oligarchię. Współcześnie republika w naturalny sposób łączy się z demokracją. Niedemokratyczne środowisko polityczne jest czymś obcym republice. Historia dostarcza jednak wielu przykładów republik, w których z praw obywatelskich i politycznych korzystała niewielka grupa osób (republika arysto- kratyczna czy elitarystyczna). Republikański charakter miały (lub mają) także państwa komunistyczne, faszystowskie oraz różnego rodzaju autorytaryzmy. W tych przypadkach republika była państwem totalitarnym bądź dyktatorskim.

Współcześnie podział na monarchie i republiki jest mało ostry, gdyż sposób obsadzania stanowiska głowy państwa nie jest rozstrzygający dla charakterystyki natury i trybu funkcjonowania danego państwa. Zasadnicze znaczenie ma to, w jaki

(13)

wywodzi się on z wolnego werdyktu wyborczego obywateli (państwo demokratyczne), czy też jest ludziom narzucony i opiera się na sile (państwo niedemokratyczne). Forma rzą- du współczesnego państwa demokratycznego nie jest określa- na poprzez to, czy stanowi ono monarchię, czy republikę, lecz poprzez sieć kompetencyjnych powiązań i instytucjonalnych oddziaływań pomiędzy głową państwa (monarchą lub prezydentem), parlamentem i rządem, a zupełnie centralną kwestią jest tu stopień ich partycypacji w procesie sprawowania władzy państwowej. Dynamika relacji na linii głowa państwa – parlament – rząd pozwala na wyodrębnienie trzech podstawowych form rządu nowoczesnego państwa, którymi są: po pierwsze – system parlamentarno-gabinetowy (parlamentaryzm), po drugie – system prezydencki (prezydencjalizm) i po trzecie – system parlamentarno-prezydencki, najczęściej określany jako półprezydencki lub półprezydencjalizm bądź semiprezydencjalizm. W każdym z tych systemów, a to dla prowadzo- nych tu rozważań jest sprawą najważniejszą, pozycja i zakres uprawnień głowy państwa (prezydenta) będą prezentowały się zupełnie inaczej. W jednym (prezydencjalizm) głowa państwa będzie dysponentem władzy politycznej, w drugim (półprezy- dencjalizm) wystąpi jako współposiadacz władzy, którą dzieliła się będzie z rządem, w trzecim natomiast (parlamentaryzm) tej władzy faktycznie będzie pozbawiona, zajmując pozycję sym- boliczną i odgrywając wyłącznie rolę reprezentacyjną. Zdarza- ją się wszakże państwa, których forma rządu zajmuje osobne miejsce i w związku z tym nie dają się one zakwalifi kować do żadnego ze wspomnianych powyżej trzech typów. Takie osob- liwe rozwiązanie ustrojowe reprezentuje ustrój państwowy Szwajcarii, który stanowi przykład systemu rządów zgromadzenia, występującego obecnie tylko w tym państwie. Ustrój ten osobliwy jest nie tylko w generaliach, lecz także w poszcze-

(14)

gólnych jego aspektach, między innymi niezwykle oryginalna jest tu konstrukcja głowy państwa.

System parlamentarno-gabinetowy pojawił się w począt- kach XVIII wieku i jego ojczyzną jest Wielka Brytania. System prezydencki ujrzał światło dzienne z chwilą ogłoszenia w roku 1787 konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki. Powstanie tego państwa było niepodległościową reakcją na brytyjski ko- lonializm, a zatem prezydencjalizm ukształtował się w opozycji do modelu parlamentarnego. System półprezydencki z kolei stanowi w istocie rzeczy ustrojowy wynalazek generała Charles’a de Gaulle’a (choć pewne jego elementy objawiły się już w systemie Republiki Weimarskiej w Niemczech w latach 1919–1933), który przejmując w roku 1958 władzę w nękanej rozmaitymi kryzysami Francji, odrzucił w zasadzie parlamentaryzm, lecz jednocześnie nie przyjął do końca prezydencjalizmu. Nietrudno więc zauważyć, iż parlamentaryzm i prezydencjalizm są sobie przeciwstawne, a semiprezydencjalizm stanowi ich syntezę; jest to jednak synteza selektywna, ponie- waż zespala się tylko niektóre elementy ustrojów sytuujących się na przeciwległych biegunach.

Znany holenderski politolog Arend Lijphart trafnie zwrócił uwagę na trzy zasadnicze różnice zachodzące pomiędzy systemem parlamentarnym a systemem prezydenckim. Po pierwsze, w parlamentaryzmie szef rządu, noszący najczęściej tytuł premiera, wraz z całym gabinetem ponosi odpowiedzialność po- lityczną przed parlamentem. W prezydencjalizmie natomiast szef władzy wykonawczej, występujący wszędzie pod nazwą prezydenta, nie odpowiada politycznie przed organem przedstawicielskim. Po drugie, premierzy w ustroju parlamentarnym obejmują swoje urzędy, gdy uzyskają aprobatę parlamentów, zaś prezydenci działający w ramach systemów prezydenckich pochodzą z wyborów bezpośrednich lub pośrednich, aczkol-

(15)

specjalne kolegium wyborcze. Wreszcie, po trzecie, w syste- mach parlamentarnych egzekutywa ma charakter kolegialny, podczas gdy w prezydencjalizmie jest ona monokratyczna¹.

W półprezydencjalizmie z kolei wspomniane powyżej zasady są przemieszane i nie występują w czystej postaci. Jed- nak – jak słusznie zauważył jeden z pionierów współczesnej politologii Maurice Duverger – „Na pierwszy rzut oka system półprezydencki wydaje się bliższy systemowi parlamentarnemu niż prezydenckiemu”². W systemie tym występuje bowiem wiele elementów ustrojowych właściwych dla demokracji parlamentarnej – jak np. dualizm egzekutywy, odpowiedzialność polityczna rządu przed parlamentem, możliwość rozwiązania parlamentu przez głowę państwa – i dopiero zasada wyłaniania prezydenta w głosowaniu powszechnym oraz bezpośrednim wprowadza tu zupełnie nową jakość, która wywołuje konse- kwencje dystansujące go od parlamentaryzmu.

System rządów zgromadzenia, czyli – przypomnijmy – przypadek Szwajcarii, charakteryzuje się nieobecnością zasady podziału władzy oraz skoncentrowaniem pełni władzy pań- stwowej w gestii parlamentu. Dla celów związanych z bieżącym rządzeniem i administrowaniem parlament powołuje albo spe- cjalny komitet wykonawczy, albo dyrektoriat. Stąd też system rządów zgromadzenia występuje w dwóch podstawowych od- mianach – jako system komitetowy lub system dyrektorialny³. Zdaniem amerykańskiego badacza José Antonio Cheibuba, forma rządu w demokracji zależy przede wszystkim od tego, czy rząd w trakcie swej kadencji może być odwołany przez parlament, czy też nie⁴. Systemy, w których rząd nie może zostać usunięty przez parlament, są dlań systemami prezydenckimi;

tam, gdzie tylko i wyłącznie parlament może to uczynić mamy systemy parlamentarne; z kolei tam, gdzie leży to w kompeten- cjach zarówno parlamentu, jak i pochodzącego z wyborów powszechnych prezydenta, występują systemy półprezydenckie⁵.

(16)

Z całą pewnością J.A. Cheibub zwraca uwagę na sprawę do- niosłą, jednak opieranie się tylko na tym jednym wyabstraho- wanym od całości ustrojowej kryterium jest zabiegiem wielce ryzykownym i prowadzi autora m.in. do konstatacji, że system prezydencki funkcjonuje w Szwajcarii⁶, co jest oczywistą nie- dorzecznością.

Zasadniczym kryterium, na podstawie którego dokonać można – bez wpadania w jakieś zaskakujące pułapki – klasyfi - kacji współczesnych demokratycznych form rządu, jest sposób przeprowadzania w państwie podziału władzy politycznej na ustawodawczą i wykonawczą, a mówiąc dokładniej – natura wzajemnych odniesień, stosunków oraz zależności między organami władzy ustawodawczej, czyli parlamentami, a organami władzy wykonawczej, tj. rządami i głowami państw. Prze- analizujmy zatem, jak podział ów wygląda w poszczególnych rozwiązaniach ustrojowych.

System parlamentarno-gabinetowy, który zdecydowanie dominuje w Europie w sensie ilościowym, opiera co prawda swój porządek polityczny na idei podziału władzy, lecz nie pojmuje jej nazbyt rygorystycznie. Z tej też przyczyny władza ustawodawcza i wykonawcza nie tylko współdziałają w procesie rządzenia, ale nawet uzupełniają się wzajemnie w urze- czywistnianiu swoich podstawowych zadań. W konsekwencji parlament oddziałuje bezpośrednio na zasadniczy segment władzy wykonawczej, jakim jest rząd (gabinet), bowiem funk- cjonować może on tylko wówczas, gdy cieszy się zaufaniem ciała przedstawicielskiego. Dla przeciwwagi rząd uzyskuje prawo uczestniczenia w działalności ustawodawczej parlamentu.

Odpowiedzialność polityczna rządu przed parlamentem oraz udział rządu w stanowieniu prawa – to dwa fundamentalne i rzec można konstrukcyjne założenia demokracji parlamen-

(17)

uzupełniającą mechanizm ustrojowy – prawo głowy państwa (monarchy bądź prezydenta) do rozwiązywania parlamentu⁷.

W parlamentaryzmie mamy do czynienia z dualistyczną eg- zekutywą, w wyniku czego stanowisko głowy państwa jest oddzielone od stanowiska szefa rządu – premiera lub kanclerza.

Głowa państwa nie jest aktywnym uczestnikiem procesu decyzyjnego i interweniuje wyłącznie w momencie przesilenia czy kryzysu, spełniając funkcję rozjemcy między spierającymi się formacjami politycznymi. Prezydent lub król mianuje wpraw- dzie premiera, a na jego wniosek ministrów, aczkolwiek zazwyczaj są to działania jedynie formalne, gdyż skład gabinetu musi być zaakceptowany przez parlament. W rezultacie głowa pań- stwa ogranicza się do reprezentowania państwa w stosunkach wewnętrznych i zewnętrznych oraz wypełniania rozlicznych funkcji honorowych i ceremonialnych.

Skoro głowa państwa jest tylko symbolem państwa, pozba- wionym w praktyce władzy, to nie ma powodu, aby to stanowisko obsadzane było w wyborach powszechnych. Prezydenta wyłania zatem parlament (np. Grecja, Węgry, Izrael) albo specjalne zgromadzenie łączące członków parlamentu i przedstawicieli władz lokalnych (m.in. Niemcy, Włochy, Indie).

W ustroju parlamentarno-gabinetowym będącym monar- chią problem obsady stanowiska głowy państwa w ogóle nie istnieje, bo przecież króla, księcia czy cesarza się nie wybiera (Wielka Brytania, Belgia, Hiszpania, Luksemburg, Holandia, Dania, Norwegia, Szwecja, Japonia).

Rzeczywista władza wykonawcza w tych warunkach należy do premiera (lub kanclerza), który realizuje ją wespół z dzia- łającymi pod jego kierunkiem członkami gabinetu (ministrami). To właśnie rząd jest trzonem władzy wykonawczej. Gabi- net ponosi kolegialną odpowiedzialność przed parlamentem.

Regułą jest to, że ministrowie, a przynajmniej ich większość, muszą być członkami parlamentu. Przegłosowanie w parla-

(18)

mencie wniosku o wotum nieufności wobec rządu oznacza konieczność jego dymisji. Demokracja parlamentarna, zakła- dając rządy odpowiedzialne politycznie przed parlamentem, pragnie w ten sposób uchronić się przed ewentualnością rzą- dów arbitralnych czy wręcz dyktatorskich. We współczesnych warunkach rząd odpowiedzialny politycznie, czyli innymi sło- wy – rząd uzależniony od poparcia parlamentu, jest rządem partyjnym, najczęściej o charakterze koalicyjnym⁸.

Włoski politolog światowej sławy Giovanni Sartori wyróż- nia trzy zasadnicze rodzaje systemu parlamentarnego – par- lamentaryzm premierowski (premiership), parlamentaryzm kanclerski (kanzlerdemokratie) oraz parlamentaryzm klasycz- ny (assembly government)⁹. Parlamentaryzm premierowski, występujący m.in. w Wielkiej Brytanii, zakłada rządy jednej partii, co rodzi niesłychanie mocną pozycję kompetencyjną i decyzyjną premiera, który jest zarówno szefem gabinetu, jak i bezpośrednim przywódcą politycznym większości parlamentarnej. W parlamentaryzmie kanclerskim – charakterystycz- nym dla Niemiec – pozycja kanclerza jest co prawda wzmoc- niona formalnie (np. on sam decyduje o składzie personalnym rządu, bo udział prezydenta w tych procedurach jest czysto formalny; pozycję szefa rządu ugruntowuje też i stabilizuje instytucja konstruktywnego wotum nieufności), lecz jego siła polityczna jest mniejsza niż brytyjskiego premiera, nie dzia- ła on bowiem w warunkach jednopartyjnego rządu i nie zawsze jest przywódcą swej partii. Z kolei w parlamentaryzmie klasycznym, występującym m.in. we Francji III i IV Republiki oraz w powojennych Włoszech, zarówno premier, jak i w ogó- le rząd mają słabą pozycję, ponieważ koalicje są wielopartyjne i niestabilne, a – co więcej – poszczególni ich uczestnicy nie wypowiadają się jednym głosem. W konsekwencji parlamenta-

(19)

W opinii wielu badaczy dla analizy systemów parlamentarnych oraz przeprowadzania w ich obrębie porządkujących klasyfi kacji kluczowym kryterium staje się pozycja szefa rządu (premiera) w gabinecie. W związku z tym zazwyczaj wyodręb- nia się trzy podstawowe systemy parlamentarne: w pierwszym modelu premier jest usytuowany ponad nierównymi ministrami, w drugim – premier znajduje się pomiędzy nierówny- mi ministrami, w trzecim zaś – premier lokuje się pomiędzy równymi członkami rządu¹¹. Pierwszy przypadek, oznaczający niekwestionowaną nadrzędność premiera, występuje w Wiel- kiej Brytanii oraz w Niemczech, chociaż w tym drugim pań- stwie w nieco zmodyfi kowanej postaci. Brytyjski premier jest szefem egzekutywy, liderem własnej partii, ma swobodę w zakresie mianowania i wymieniania ministrów, a także poprzez podległą mu większościową i zdyscyplinowaną frakcję parla- mentarną kontroluje prace organu ustawodawczego. „Wszyst- ko to razem wziąwszy – nie waha się postawić takiego nieco ryzykownego twierdzenia Antonio A. Martino – powoduje, iż ma on więcej władzy niż prezydent Stanów Zjednoczonych”¹². Kanclerz niemiecki jest także przykładem szefa rządu, który góruje ponad nierównymi ministrami, ale ma mniejsze moż- liwości działania niż jego brytyjski odpowiednik, ponieważ funkcjonuje w obrębie koalicyjnego gabinetu. Drugi wariant parlamentaryzmu – premier pomiędzy nierównymi ministrami – charakteryzuje się stosunkowo mocną pozycją szefa rządu, może bowiem dymisjonować ministrów. Ważne jest jednak, że w swych działaniach szef rządu musi stale liczyć się z grupą wpływowych ministrów, którymi są członkowie rządu mający solidniejsze niż pozostali ministrowie zaplecze polityczne. W tym wariancie możliwe jest jednak, iż premier nie jest przywódcą partii. Ten model parlamentaryzmu występuje w krajach skandynawskich, w Hiszpanii i Japonii. Trzecia natomiast i ostatnia forma parlamentaryzmu, zresztą podstawowa

(20)

dla tego ustroju i zarazem najczęściej spotykana – przypomnijmy, wyznacza ją formuła: premier pomiędzy równymi ministrami – pojawia się tam, gdzie premier jest raczej słaby, działa w warunkach wielopartyjnego rządu koalicyjnego, w rezultacie nie może narzucić ministrom własnej strategii politycznej i jest zmuszony do współrządzenia z parlamentem.

Idea rządów odpowiedzialnych politycznie przed parlamentem pojawiła się po raz pierwszy w Wielkiej Brytanii w roku 1707. Dlatego też parlament brytyjski często bywa nazywany matką parlamentów, zaś system polityczny Wielkiej Brytanii – matką systemów demokracji parlamentarnej. Niektóre pań- stwa wręcz skopiowały brytyjskie rozwiązania polityczne, a na dodatek wciąż uznają monarchę brytyjskiego za własną głowę państwa, stąd też ich ustroje określa się jako demokrację par- lamentarną wzoru westminsterskiego (np. Kanada, Australia, Nowa Zelandia)¹³.

W ustroju parlamentarno-gabinetowym bardzo często dochodzi do sytuacji, że suweren, czyli podmiot ostatecznej wła- dzy w państwie, a takim w demokracji jest naród (lud), nie ma wpływu na kształt polityczny rządu. Naród w wyborach wyła- nia parlament, a przy braku ugrupowania posiadającego bez- względną większość mandatów w organie przedstawicielskim, co staje się wręcz normą, decyzja o tym, jaki będzie rząd, kto wejdzie w jego skład oraz jaki program polityczny będzie one realizował, przechodzi na przedstawicieli klasy politycznej. Tę fundamentalną w swojej istocie decyzję podejmują oni już po wyborach w toku kuluarowych negocjacji i ustaleń, które do- konują się poza wolą i wiedzą wyborców. Powstały w ten spo- sób koalicyjny rząd stanowi sumę rozmaitych kompromisów, w wyniku czego jego program może być niespójny, a co wię- cej – w przypadku niepowodzeń gabinetu nikt nie chce przy- znać się do odpowiedzialności za realizowaną linię polityczną.

(21)

to mianowicie, że rozstrzygnięcie o kształcie rządu w rzeczy- wistości przechodzi z gestii narodu do klasy politycznej. Kon- struowanie gabinetów poprzez polityczne przetargi skutkuje zjawiskiem partiokracji, czyli zawłaszczeniem państwa i jego instytucji przez partie polityczne. Suwerenność narodu może stać się dość iluzoryczna, ponieważ tak naprawdę kluczowe rozstrzygnięcia są podejmowane w gronie elity politycznej, która na domiar złego ma tendencję do wyswobadzania się spod kontroli obywateli, którzy mają skromne instrumenty jej dyscyplinowania w trakcie trwających kadencji przedstawiciel- skich.

Przedstawione powyżej zjawisko transferu władzy od narodu do partii politycznych i ich gremiów kierowniczych jest naj- poważniejszym – choć nie jedynym – ograniczeniem demokracji parlamentarno-gabinetowej. Mankament tego rozwiązania ustrojowego stanowi również to, że w praktyce rząd staje się tu głównym legislatorem, a to niewątpliwie jest niezgodne z zało- żeniami podziału władzy. Gabinet dysponuje prawem inicjatywy ustawodawczej, a fakt, iż jest on emanacją większości parlamentarnej i jej ośrodkiem kierowniczym w sensie politycznym powoduje, że to w obrębie władzy wykonawczej rodzi się więk- szość pomysłów ustawodawczych. Parlament staje się zatem dopiero drugim czynnikiem legislacyjnym, gdyż przeważnie pracuje on na podstawie rządowych przedłożeń. Mało tego, inicjatywy samego parlamentu nieskoordynowane i nieuzgod- nione z rządem są skazane na niepowodzenie, bo to gabinet określa działania większości parlamentarnej. Konsekwencją zasady rządów większości parlamentarnej jest również zanik – lub przynajmniej silne ograniczenie – politycznej odpowie- dzialności gabinetu przed parlamentem. Większość parlamentarna nie będzie przecież efektywnie kontrolować swojego rzą- du, tym bardziej że przywódcy tej większości w nim zasiadają.

(22)

Słabym punktem parlamentaryzmu jest zarówno sama konstrukcja, jak i usytuowanie w systemie władzy instytucji gło- wy państwa. Daje się tu odczuć pewna fi kcyjność tej instytucji.

Głowa państwa jest uosobieniem państwa i pierwszą w nim osobą, ale tej formalnej wysokiej pozycji nie towarzyszą odpo- wiednie kompetencje oraz możliwości działania. Głowa pań- stwa nie posiada znaczącej władzy politycznej i sytuuje się na marginesie procesu decyzyjnego, co nie współgra z rangą tego urzędu. Wielu działań głowy państwa nie regulują wyraźne przepisy konstytucyjne, lecz tradycja i zwyczaje, co może być źródłem kłopotów, szczególnie wówczas, gdy głowa państwa nie postępuje tak, jak oczekiwałby tego rząd. Wreszcie monar- chizm, który jakże często w Europie jest sprzężony z mechani- zmami demokracji parlamentarno-gabinetowej, tworzy jednak środowisko polityczne niezgodne z duchem demokracji. Mo- narcha jest niepodlegającym żadnej procedurze wyborczej elementem systemu ustrojowego, co w demokracji stanowi relikt przeszłości, by nie powiedzieć feudalizmu.

Pierwowzorem demokracji prezydenckiej jest – jak już wspomnieliśmy – system polityczny Stanów Zjednoczonych.

Demokracja tego rodzaju opiera się na podziale władzy, który to podział tym razem pojmowany jest dosłownie i w konsekwencji przeobraża się w separację władz. Władza ustawodawcza i władza wykonawcza są całkowicie oddzielone od siebie i sytuują się w odmiennych płaszczyznach.

Parlament jest w rezultacie – można w zupełności posłu- żyć się tu tym określeniem – wszechwładny w sensie ustawodawczym, ale nie ma żadnych instrumentów wykonawczych.

Prezydent wyposażony jest w pełnię władzy wykonawczej, choć równocześnie pozbawiony możliwości ustawodawczych.

W ustroju tym pochodzący z wyborów prezydent jest nie tylko głową państwa, lecz także szefem rządu i co za tym idzie

(23)

stwa. G. Sartori powiada, że w systemie prezydenckim nastę- puje „koncentracja władzy w rękach jednej osoby, która staje się primus solus”¹⁴. Z kolei M. Duverger wyraża to samo stwier- dzeniem, że prezydent „pozostaje jedynym depozytariuszem władzy decyzyjnej”¹⁵. Co więcej, prezydent jest konstytucyjnie jednoosobowym piastunem władzy wykonawczej, a więc wyznacza członków rządu oraz pozostałych urzędników – jak po- wiadają Amerykanie – administracji, którzy służą mu pomocą i wsparciem. „Ministrowie – powiada M. Duverger – nie dys- ponują własną władzą polityczną: są zwykłymi kierownikami administracyjnymi departamentów ministerialnych, zaś w rea- lizacji swych funkcji rządowych są doradcami i współpracow- nikami prezydenta”¹⁶.

Głowa państwa ma w zasadzie mandat wywodzący się z wy- borów powszechnych, bo w toku tych właśnie wyborów za- pada rzeczywista decyzja o obsadzie tego stanowiska, i w ten sposób staje się – obok parlamentu – reprezentantem narodu.

Co jest niezmiernie ważne, zarówno sam prezydent, jak i pod- porządkowani mu członkowie struktury władzy wykonawczej nie ponoszą odpowiedzialności politycznej przed parlamentem. W systemie prezydenckim nie istnieją procedury wotum zaufania czy wotum nieufności, a zatem ciało przedstawicielskie nie jest w stanie w trybie politycznym obalić prezydenta lub usunąć podporządkowanych tylko prezydentowi członków rządu.

Parlament, rezygnując z udziału we władzy wykonawczej, uzyskuje w zamian pełną i niezakłóconą wpływem zewnętrz- nym władzę ustawodawczą. Jest on ponadto absolutnie nieza- leżny od władzy wykonawczej w zakresie własnej organizacji i trybu funkcjonowania. Prezydent nie może bowiem parlamentu rozwiązać ani nawet zwołać go na sesję.

Matthew Soberg Shugart i John M. Carey identyfi kują cztery podstawowe cechy prezydencjalizmu:

(24)

1) szef egzekutywy, którym jest prezydent, wybierany jest w głosowaniu powszechnym,

2) szef egzekutywy i parlament mają swoje kadencje i nie są od siebie zależni,

3) wybrany szef egzekutywy tworzy rząd, któremu przewo- dzi,

4) prezydent ma konstytucyjnie zagwarantowany udział w procesie ustawodawczym (prawo weta)¹⁷.

Podobnie widzi tę sprawę A. Lijphart, zwracający w tym kontekście uwagę na wybór szefa egzekutywy w głosowaniu powszechnym, jego niezależność od zaufania parlamentarnego tudzież charakterystyczną dla tego ustroju jednoosobową eg- zekutywę¹⁸. Wspomniane powyżej ujęcia zaniedbują wszakże refl eksję nad naturą podziału władzy w prezydencjalizmie, któ- ra koniecznie powinna być uwzględniana przy poszukiwaniu specyfi ki tego systemu, gdyż to ona w gruncie rzeczy przesądza o ustrojowym usytuowaniu i uprawnieniach prezydenta.

Biorąc wszystko to pod uwagę, trzeba wskazać, po pierwsze, na separację władzy, po wtóre – monokratyczną egzekutywę oraz, po trzecie – polityczną nieodpowiedzialność uosabia- nej przez prezydenta władzy wykonawczej przed parlamentem, jako na trzy najistotniejsze założenia prezydencjalizmu.

W praktyce założenia te przyjmują postać systemu tzw. hamul- ców i równowag (checks and balances), czyli wzajemnego po- wściągania się władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądow- niczej. Ta ostatnia w tych warunkach odgrywa również istotną rolę polityczną¹⁹.

Współcześnie system prezydencki stosuje obok Stanów Zjednoczonych jeszcze wiele państw Ameryki Południowej i Środkowej, niektóre kraje Afryki, a także Filipiny. Część au- torów na liście państw mających ustrój prezydencki umieszcza też dwa kraje europejskie, a mianowicie Cypr i San Marino²⁰.

(25)

szczególnie wyróżnia się Kostaryka. Ta mała środkowoamery- kańska republika nieprzerwanie od roku 1949 niemal wzoro- wo urzeczywistnia ów model ustrojowy i stała się prawdziwą oazą demokracji, stabilności i dobrobytu w świecie latynoskim.

Prezydencjalizm okazał się też względnie funkcjonalny w przypadku Wenezueli, gdzie istnieje od roku 1959, chociaż w okresie rządów populistycznego prezydenta Hugo Cháveza, spra- wującego urząd w latach 1999–2013, system polityczny w tym kraju był zakłócany konfl iktami. Argentyna, Brazylia, Chile, Urugwaj i Filipiny powróciły do demokracji prezydenckiej – którą w przeszłości praktykowały ze zmiennym powodzeniem – po latach dyktatury. Z prezydencjalizmem eksperymentowa- ło (lub eksperymentuje) ponadto kilka krajów Afryki, ale niemal zawsze były to doświadczenia negatywne i ustroje te szyb- ko przekształcały się w swoiste dyktatury prezydenckie. Wiele elementów prezydencjalizmu odnaleźć też możemy w ustroju politycznym Republiki Południowej Afryki po likwidacji apartheidu. Być może właśnie w tym kraju uda się wypracować funkcjonalny model afrykańskiego prezydencjalizmu.

W systemie prezydenckim niebezpieczna jest koncentracja władzy wykonawczej w rękach jednostki – prezydenta. Na dodatek prezydent za swe działania nie ponosi odpowiedzialno- ści politycznej, co jest rozwiązaniem nadmiernie ryzykownym.

Wszystko to tworzy dogodne warunki do pojawienia się rzą- dów arbitralnych. Prezydentura w tym systemie prawie zawsze wykazuje mniejsze lub większe skłonności imperialne i za- właszcza coraz większą przestrzeń władzy, spychając na drugi plan władzę ustawodawczą. Wybitny politolog i badacz ustro- jów niedemokratycznych Juan J. Linz jest zdeklarowanym kry- tykiem prezydencjalizmu, uważa, że systemy parlamentarne lepiej sobie radzą z sytuacjami kryzysowymi, zaś systemy prezydenckie są mniej odporne na polityczne wstrząsy. Co więcej, zwraca uwagę na to, iż kryzysy w parlamentaryzmie mają cha-

(26)

rakter kryzysów rządów, podczas gdy w prezydencjalizmie czę- sto stają się niezmiernie niebezpiecznymi kryzysami ustroju²¹. Prezydencjalizm w wydaniu Stanów Zjednoczonych – a to jest przypadek nie tylko klasyczny, ale i modelowy tego systemu – zawiera też anachronizmy. Jednym z nich jest utrzymy- wanie wciąż rejestru wyborczego. Prawa wyborcze w konsekwencji nie przysługują obywatelom automatycznie, ale muszą oni regularnie dopełniać procedury rejestracyjnej, aby móc głosować. Wymóg rejestracji wyborczej koliduje nieco z regu- łami nowoczesnej demokracji, która powinna opierać się na całkowitej otwartości praw wyborczych. Kolejnym anachroni- zmem jest niedoskonały system wyłaniania prezydenta, łączą- cy formułę wyborów powszechnych z głosowaniem elektorów prezydenckich, którzy ostatecznie wybierają głowę państwa.

Kilkakrotnie w historii USA zdarzyło się, że wybory wygrał – uzyskując wymaganą większość głosów elektorskich – kan- dydat, na którego głosowało mniej wyborców niż na jego po- konanego rywala. Ostatni raz z tym paradoksem wyborczym mieliśmy do czynienia w roku 2000, kiedy to zwycięzca wy- borów republikanin George W. Bush otrzymał ponad 540 tys.

głosów mniej aniżeli demokrata Al Gore.

„Demokracje prezydenckie – pisze J.A. Cheibub i tu trzeba mu przyznać całkowitą rację – są uważane za bardziej kru- che niż parlamentarne”²². Prezydencjalizm wymaga szczegól- nego rodzaju kultury politycznej. Ten typ kultury występuje w Stanach Zjednoczonych, ale próżno go szukać gdzie indziej.

W rezultacie ten model systemu władzy nie ma waloru uni- wersalnego²³, sprawdza się w USA, lecz próby jego zastosowa- nia w innych państwach nie dały jednoznacznie pozytywnych rezultatów, a zbyt często były to skutki wręcz negatywne, po- nieważ prezydencjalizm sprzyjał arbitralności władzy głowy państwa, podlegał ustrojowej degeneracji i wyradzał się w dyk-

(27)

Najbardziej znanym przykładem systemu półprezydenckie- go (semiprezydenckiego), który w swojej istocie stanowi hybry- dę parlamentarno-prezydencką lub amalgamat łączący w jed- ną całość elementy parlamentaryzmu i prezydencjalizmu²⁴, jest Francja, a ściślej mówiąc V Republika Francuska założo- na – przypomnijmy – przez gen. Charles’a de Gaulle’a w roku 1958. Pierwszą osobą, która w odniesieniu do gaullistowskie- go ustroju Francji użyła określenia „system semiprezydencki”, a nastąpiło to w roku 1959, był publicysta i zarazem założyciel gazety „Le Monde” Hubert Beuve-Méry²⁵. Na gruncie akade- mickim koncepcję semiprezydencjalizmu wypracował inny Francuz – przywołany już uprzednio politolog Maurice Du- verger. W dekadzie lat siedemdziesiątych XX wieku wystąpił on z kilkoma różniącymi się zaledwie detalami defi nicjami półprezydencjalizmu, by ostateczną defi nicję zaprezentować w roku 1980. Brzmiała ona następująco: „System polityczny może być uważany za semiprezydencki, o ile konstytucja, która go ustanawia, łączy trzy elementy:

1) prezydent republiki jest wybierany w głosowaniu powszechnym;

2) posiada on całkiem znaczącą władzę;

3) ma jednakże naprzeciw siebie premiera i ministrów, któ- rzy posiadają władzę wykonawczą i rządową oraz mogą pozostawać na urzędzie tylko wtedy, gdy parlament nie będzie w stosunku do nich w opozycji”²⁶.

W systemie parlamentarno-prezydenckim prezydent jest pierwszoplanową postacią w systemie władzy. Po reformie konstytucyjnej z roku 1962 prezydent Francji pochodzi z wy- borów powszechnych, a więc jest przedstawicielem narodu.

Prezydent skupia w swym ręku funkcje szefa państwa i szefa władzy wykonawczej. Odmiennie jednak niż w prezydencjalizmie, szef państwa musi dzielić władzę wykonawczą z premierem i rządem. Mamy tu zatem do czynienia z dualistyczną

(28)

egzekutywą²⁷. Niektórzy autorzy mówią o dwugłowej egzeku- tywie i diarchii wykonawczej, ale nawet jeśli tak to ujmować, to przy zastrzeżeniu, że jest to diarchia z wyraźną przewagą prezydenta²⁸. Francuska formuła konstytucyjna regulująca ten stan rzeczy jest następująca: „Prezydent przewodniczy Radzie Ministrów” (art. 9), zaś „premier kieruje działalnością rządu”

(art. 21).

Praktyka polityczna poszła w tym kierunku, że prezydent nie tylko w pełni realizuje przysługujące mu uprawnienia (pou- voirs propres), ale przechwytuje część konstytucyjnych upraw- nień premiera (pouvoirs partagés), które są bardzo rozległe, a zatem staje się najważniejszą instytucją decyzyjną. Problem zaczyna się wówczas, gdy premier nie chce uznać supremacji prezydenta i stanowczo egzekwuje własne uprawnienia. Sytua- cja tego rodzaju pojawiła się we Francji trzykrotnie – w latach 1986–1988, 1993–1995 i 1997–2002 – kiedy to po wyborach parlamentarnych odbywających się w trakcie kadencji prezydenta powstał rząd o odmiennej opcji politycznej niż ta, którą reprezentował urzędujący szef państwa. Prezydent zmuszony był w rezultacie zredukować swe ambicje polityczne i ograni- czyć się do spraw zagranicznych oraz problematyki związanej z obronnością i bezpieczeństwem państwa. Znacznie wzro- sła wówczas siła kompetencyjna premiera. Współistnienie na szczycie władzy państwowej obcych sobie politycznie prezydenta i premiera – co w sposób oczywisty niezgodne jest z du- chem konstytucji V Republiki – zyskało sobie nazwę cohabi- tation (współzamieszkiwanie). W warunkach – chciałoby się powiedzieć – normalnych dla francuskiej demokracji miesza- nej prezydent i premier pochodzący z tych samych obozów politycznych dokonują zawsze podziału kompetencji wykonawczych na korzyść szefa państwa. W rezultacie prezydent staje się zwierzchnikiem władzy wykonawczej, a premier jest

(29)

cią systemu półprezydenckiego typu francuskiego jest jednak to, iż kluczowe dla funkcjonowania państwa relacje pomiędzy prezydentem i premierem wynikają przede wszystkim z ukła- du politycznego, a nie z regulacji konstytucyjnych. „Władza prezydenta – zauważa A. Lijphart – jest bardziej oparta na poparciu wyraźnej większości parlamentarnej, aniżeli na jego prerogatywach konstytucyjnych”²⁹. Oznacza to tyle, że prezydent rządzi państwem z tej przyczyny, iż jest liderem większo- ści parlamentarnej, a nie dlatego, że konstytucja wprost wynosi go rangi przywódczej.

Bardzo charakterystyczne w semiprezydencjalizmie są relacje między władzą ustawodawczą a wykonawczą. Prezydent powołuje premiera i ministrów, ale rząd odpowiada politycznie przed parlamentem. Przed parlamentem nie jest jednak odpowiedzialny sam prezydent, który posiada uprawnienia do roz- wiązania ciała przedstawicielskiego. Rząd ma wyjątkowo duży wpływ na pracę parlamentu oraz jest uprzywilejowany w procesie ustawodawczym, gdyż rządowe projekty mają pierwszeń- stwo. Sama zresztą konstytucja V Republiki dokonuje podziału na materię ustawową przypisaną parlamentowi i materię regla- mentacyjną oddaną do rządowej działalności prawotwórczej.

To rozstrzygnięcie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z systemem parlamentarnym, ale również z prezydencjalizmem.

M.S. Shugart i J.M. Carey proponują, aby w odniesieniu do semiprezydencjalizmu, które to pojęcie budzi ich nieufność jako nieprecyzyjne, stosować określenie „system premierow- sko-prezydencki” (premier-president regime). Zdaniem tych autorów znakomicie oddaje ono istotę tego ustroju³⁰. Kluczo- wy dla tego systemu ma być bowiem szczególny rodzaj relacji zachodzących pomiędzy premierem, działającym zasadniczo tak, jak funkcjonuje szef rządu w parlamentaryzmie, a wybie- ranym w wyborach powszechnych i posiadającym znaczący zakres władzy prezydentem.

(30)

Rekapitulując, można wyodrębnić trzy zasadnicze cechy systemu półprezydenckiego.

Po pierwsze, podział władzy jest tu przeprowadzany w du- chu wyraźnej przewagi władzy wykonawczej nad ustawodaw- czą³¹.

Po wtóre, głowa państwa odgrywa ważną rolę polityczną i uczestniczy w sprawowaniu władzy.

Po trzecie wreszcie – istnieją dwa aktywne podmioty wła- dzy wykonawczej, a mianowicie pochodzący z wyborów powszechnych prezydent i rząd kierowany przez premiera, przy czym gabinet ponosi odpowiedzialność polityczną przed parlamentem³².

Poza Francją system półprezydencki – i co do tego występu- je wśród badaczy pełna zgoda – występuje w Austrii, Finlandii, Irlandii, Islandii, Portugalii, Chorwacji, Macedonii, Rumunii, Słowenii, Republice Korei i Sri Lance. Z bardzo specyfi cznym rodzajem półprezydencjalizmu mamy do czynienia w Rosji, na Ukrainie i w wielu państwach poradzieckich. Nominalnie ustrój ten jest także praktykowany w niektórych krajach Afryki (Angola, Benin, Burkina Faso, Republika Zielonego Przylądka, Gabon, Ghana, Madagaskar, Mali, Namibia, Niger, Togo), Ame- ryki Łacińskiej (Dominikana, Gujana, Haiti) oraz Azji (Liban, Malediwy, Mongolia). Wiele cech takiego systemu wykazywał ustrój polityczny Polski normowany postanowieniami Małej Konstytucji z roku 1992, a są badacze, którzy Polskę nawet po uchwaleniu konstytucji w roku 1997 wciąż utrzymują na liście semiprezydencjalizmów, co jednak nie znajduje potwierdzenia w rozwiązaniach konstytucyjnych³³. Niektóre z państw stosu- jących semiprezydencjalizm mają systemy polityczne bliższe modelowi prezydenckiemu, inne zaś parlamentarnemu, ale wszędzie tam mamy do czynienia z cechami właściwymi modelowi francuskiemu.

(31)

Zaobserwowano, iż rzeczywisty mechanizm funkcjonowania systemu półprezydenckiego mniej zależy od zasad konstytucyjnych aniżeli od czynników politycznych, a w szczególno- ści od natury systemu partyjnego i stosunków zachodzących między prezydentem a partią większościową. Jeśli prezydent jest liderem takiej partii, to wtedy jego pozycja staje się bardzo mocna. Państwa, które przyjęły semiprezydencjalizm, uczyniły to w przekonaniu, że gwarantuje on stabilność systemu władzy w warunkach wielopartyjności i fragmentaryzacji politycznej, czego nie można często oczekiwać po demokracji parlamentarnej³⁴.

W systemie półprezydenckim dochodzi do zjawiska lek- ceważenia parlamentu, a skala tego jest niebezpiecznie duża.

Ciało przedstawicielskie zostało zepchnięte na margines systemu władzy. We Francji parlament podlega ograniczeniom w zakresie trybu funkcjonowania, gdyż może funkcjonować jedynie w czasie ściśle wyznaczonych przez konstytucję sesji.

Regulaminy parlamentarne podlegają kontroli ze strony organu zewnętrznego – Rady Konstytucyjnej, która bada ich zgod- ność z konstytucją. Parlament jest bardzo osłabiony kompeten- cyjnie, limitowana jest nawet jego władza prawodawcza, może bowiem stanowić ustawy jedynie w domenach enumeratywnie wyliczonych przez konstytucję i zaliczonych do tzw. materii ustawowej. Poza materią ustawową podmiotem prawotwór- czym jest już rząd. Prezydent, działając w porozumieniu z rzą- dem, może przeprowadzić ustawę poza parlamentem i wbrew niemu po odwołaniu się bezpośrednio do narodu poprzez roz- pisanie referendum.

Poważną wadą systemu półprezydenckiego jest brak od- powiedzialności politycznej prezydenta, pomimo jego dużej aktywności oraz uczestniczenia w procesie decyzyjnym. Co więcej, parlament ma duże problemy z wyegzekwowaniem od- powiedzialności politycznej wobec rządu, jest to proceduralnie

(32)

trudne, a poza tym wielce ryzykowne, bo grozi rozwiązaniem organu przedstawicielskiego przez głowę państwa.

Wreszcie mało klarowny jest podział władzy w obrębie sa- mej egzekutywy pomiędzy prezydenta i rząd kierowany przez premiera. Kiedy oba te ośrodki wywodzą się z jednego obozu politycznego i zgodnie współpracują, mechanizm decyzyjny funkcjonuje sprawnie. Jednak w przypadku braku owej zgod- ności politycznej i niechęci rządu do poddania się supremacji prezydenta pojawia się niebezpieczny zamęt instytucjonalny.

Termin „rządy zgromadzenia” został po raz pierwszy użyty na określenie ustroju rewolucyjnej Francji w okresie Konwen- tu (lata 1792–1795)³⁵. Formalnie do tego modelu ustrojowego odwoływały się państwa komunistyczne, w których w sensie konstytucyjnym ciała przedstawicielskie – z parlamentem na czele – były jedynymi podmiotami i dysponentami władzy.

Wiadomo jednak było, że porządek konstytucyjny pełnił tu rolę fasadową, a rzeczywistym centrum decyzyjnym państwa były kierownicze gremia partii komunistycznej. Obecnie systemem rządów zgromadzenia – w wariancie systemu dyrekto- rialnego – jako formą ustrojową posługuje się Szwajcaria, którą oczywiście nic nie łączy z państwami komunistycznymi.

Szwajcaria jest wielce nietypową demokracją, jedyną w swo- im rodzaju. Dlatego też zasługuje na uwagę.

System demokratyczny w tym kraju nie opiera się na podziale władzy, lecz na zasadzie jednolitości władzy państwowej, którą uosabia parlament. Parlament jako jedyny piastun władzy państwowej realizuje kompetencje zarówno ustawodawcze, jak i wykonawcze, a nawet – w pewnych szczególnych okolicznoś- ciach – sądowe. Rząd, który jest powoływany przez parlament, nie zaś przez głowę państwa, co stanowi ewenement na gruncie ustrojów demokratycznych, w tym systemie jest pewnego rodzaju komitetem parlamentu, przeznaczonym do sprawowania

(33)

Co więcej, mechanizm władzy w Szwajcarii odwołuje się wprost do demokracji bezpośredniej. Obywatele stale uczest- niczą w podejmowaniu kluczowych rozstrzygnięć natury ustawodawczej i politycznej poprzez rozbudowane formy re- ferendów, ludowych inicjatyw ustawodawczych i wet zawiesza- jących. Demokracja przedstawicielska, która gdzie indziej jest regułą, tu pełni funkcje uzupełniające.

Bardzo charakterystyczne dla Szwajcarii jest także to, iż konkurencyjność polityczną zachowuje się tam jedynie w fa- zie wyborów, natomiast podlega ona zawieszeniu w sferze rzą- dzenia. Stanowi to dość zdumiewający przypadek demokracji konsensualnej. Rząd, czyli siedmioosobowa Rada Federalna, nie jest tworzony w wyniku przetargów partyjnych, lecz oznacza formę trwałej zinstytucjonalizowanej współpracy czterech największych partii. Rząd funkcjonuje przez całą czteroletnią kadencję, nie ponosząc odpowiedzialności politycznej przed parlamentem. Kontrola parlamentu nad gabinetem sprowa- dza się do kontroli poprzez komisje i składanie interpelacji.

Decyzje w rządzie zapadają kolegialnie. Ranga wszystkich mi- nistrów jest identyczna. Co ciekawe, nie ma szefa rządu (premiera). Posiedzeniom gabinetu przewodniczy prezydent, lecz jego przewodnictwo ma znaczenie wyłącznie techniczno-orga- nizacyjne. Wypada też zaznaczyć, że prezydent, wbrew temu co można by oczekiwać po jego tytule, nie jest głową państwa.

Funkcje głowy państwa pełni bowiem siedmioosobowy rząd.

System rządów zgromadzenia w wersji szwajcarskiej wyróż- nia się – podsumujmy – trzema fundamentalnymi cechami.

Po pierwsze – brak tam podziału władzy.

Po drugie, mechanizm władzy oparty jest w poważnym stopniu na instytucjach demokracji bezpośredniej.

Po trzecie – realizuje się model systemu kosensualnego, bezkonfl iktowego, swoistej demokracji zgody (Konkordanzde- mokratie). Tego rodzaju cechy ukształtowały się w toku długo-

(34)

trwałej ewolucji i odpowiadają naturze Szwajcarów. Przenie- sienie mechanizmów ustrojowych typowych dla Szwajcarii do innego kraju wydaje się niemożliwe, próba zaś forsowania tego rodzaju rozwiązań na siłę byłaby wielce ryzykowna.

System rządów zgromadzenia nie jest też pozbawiony wad. Brak podziału władzy w oczywisty sposób jest sprzeczny z regułami demokracji, która wyklucza koncentrację władzy.

W skrajnym przypadku może się tu pojawić niebezpieczeństwo urzeczywistnienia dyktatury parlamentu. W swej praktyce ustrojowej system ten na pewno nie gwarantuje przejrzystych relacji pomiędzy parlamentem a rządem, które mając bardzo podobne uprawnienia, mogą sobie wzajemnie przeszkadzać.

Brak odpowiedzialności politycznej rządu może też skutkować różnymi problemami, np. nie sposób odwołać źle działające- go, ale niedopuszczającego się naruszania prawa rządu, który tym samym musi być tolerowany przez całą kadencję. Rozbu- dowa procedur demokracji bezpośredniej i częste korzystanie z referendum z jednej strony dają ludziom unikatowy w swo- im rodzaju wpływ na kształtowanie polityki państwa, z drugiej jednak skutkują dezawuowaniem kluczowej dla demokracji instytucji przedstawicielstwa politycznego. Problemy jeszcze bardziej się pogłębiają, gdy rozstrzygnięcia referendalne mają słabą legitymizację na skutek niskiej frekwencji osób biorących udział w głosowaniu.

Przypisy

1 A. Lijphart, Le democrazie contemporanee, Bologna 2001, s. 138–139.

2 M. Duverger, I sistemi politici, Roma–Bari 1978, s. 158. Przekład cyta- tów zawartych w tomie – M. Bankowicz.

3 Por. ibidem, s. 163–164.

4 J.A. Cheibub, Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy, Cam-

(35)

5 Ibidem.

6 Ibidem, s. 46.

7 Zob. D.G. Kousoulas, On Government: A Comparative Introduction, Belmont 1968, s. 72–75; A.N. Dragnich, J.S. Rasmussen, Major Euro- pean Governments, Pacifi c Grove 1986, s. 52–58; Th .M. Magstadt, P.M.

Schotten, Understanding Politics. Ideas, Institutions and Issues, New York 1993, s. 124–130; Th . Poguntke, P. Webb, Th e Presidentialization of Poli- tics In Democratic Societies: A Framework for Analysis [w:] Th . Poguntke, P. Webb (eds.), Th e Presidentialization of Politics. A Comparative Study of Modern Democracies, Oxford 2007, s. 2–4; J. Kroupa a kol., Soudobé ústavní systémy, Brno 2001, s. 8–32, oraz S. Gebethner, System rządów parlamentarno-gabinetowych, system rządów prezydenckich oraz rozwią- zania pośrednie [w:] M. Domagała (red.), Konstytucyjne systemy rządów.

Możliwości adaptacji do warunków polskich, Warszawa 1997, s. 80.

8 M. Duverger, I sistemi politici..., s. 250–252, oraz P. Martelli, Elezioni e democrazia rappresentativa. Un’introduzione teoretica, Roma–Bari 1999, s. 254–258.

9 G. Sartori, Ingegneria costituzionale comparata. Strutture, incentivi ed esiti, Bologna 2000, s. 118–125.

10 Giovanni Sartori często w odniesieniu do parlamentaryzmu klasyczne- go posługuje się włoskim określeniem governo assembleare bądź jego angielskim odpowiednikiem assembly government, co w bezpośrednim tłumaczeniu oznaczałoby rząd zgromadzeniowy. Jednym słowem idzie tu o uwypuklenie faktu, że w tej formule ustroju parlamentarnego rząd realizuje linię polityczną, której zasadnicze elementy wypracowane zo- stały w toku uzgodnień parlamentarnych, a zatem jest wyjątkowo mocno uzależniony od ciała przedstawicielskiego.

11 Zob. G. Sartori, Ingegneria costituzionale..., s. 116–118, oraz A.A. Marti- no, Sistemi elettorali, Pisa 1997, s. 203–204.

12 A.A. Martino, Sistemi..., s. 203.

13 Na temat modelu westminsterskiego interesująco pisze Arend Lijphart w przywoływanej już tu pracy Le democrazie..., s. 27–50.

14 G. Sartori, Ingegneria costituzionale..., s. 117.

15 M. Duverger, I sistemi politici..., s. 155.

16 Ibidem.

17 M.S. Shugart, J.M. Carey, Presidents and Assemblies. Constitutional De- sign and Electoral Dynamics, Cambridge 1997, s. 19.

18 A. Lijphart, Le democrazie..., s. 138–148.

(36)

19 M. Duverger, I sistemi politici..., s. 83–91; 155–158; D.G. Kousoulas, On Government..., s. 76–79, oraz Th .M. Magstadt, P.M. Schotten, Under- standing..., s. 119–124.

20 Czyni tak np. J.A. Cheibub, Presidentialism..., s. 46.

21 Zob. J.J. Linz, Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make a Diff erence? [w:] J.J. Linz, A. Valenzuela (eds.), Th e Failure of Presiden- tial Democracy, Baltimore 1994, s. 3–87.

22 Ibidem, s. 1.

23 Inny pogląd w tej sprawie prezentuje znany polski politolog Andrzej Antoszewski, który jest zwolennikiem prezydencjalizmu i stoi na sta- nowisku, że system ten, ale przy zastrzeżeniu, iż wyłącznie w wydaniu USA, mógłby stać się wzorcem ustrojowym dla młodych demokra- cji. Zob. A. Antoszewski, Czy prezydencjalizm jest niebezpieczny? [w:]

W. Bernacki, A. Walaszek (red.), Amerykomania. Księga Jubileuszowa ofi arowana Profesorowi Andrzejowi Mani, t. 2, Kraków 2012, s. 13.

24 Arend Lijphart w niektórych swoich tekstach stawia tezę, że półprezy- dencjalizm nie jest oddzielnym ustrojem, lecz pewnym wariantem czy to parlamentaryzmu, czy to prezydencjalizmu. Zob. np. A. Lijphart, In- troduction [w:] A. Lijphart (ed.), Parliamentary versus Presidential Gov- ernment, Oxford 1992, s. 8.

25 R. Elgie, Th e Politics of Semi-Presidentialism [w:] R. Elgie (ed.), Semi- -Presidentialism in Europe, Oxford 2004, s. 1.

26 M. Duverger, A New Political System Model: Semi-presidential Govern- ment, „European Journal of Political Research” 1980, No. 8, s. 166. Arty- kuł ten uznawany jest za jeden z najbardziej znaczących tekstów w dzie- jach światowej politologii, zob. R. Elgie, Semi-Presidentialism..., s. 2.

27 G. Sartori, Ingegneria costituzionale..., s. 146–147. Zob. ponadto E. Gdu- lewicz, Model francuski (V Republika) [w:] M. Domagała (red.), Konsty- tucyjne..., s. 101–109.

28 R. Elgie, France [w:] R. Elgie (ed.), Semi-Presidentialism..., s. 68 i 72.

29 A. Lijphart, Le democrazie..., s. 142.

30 M.S. Shugart, J.M. Carey, Presidents and Assemblies..., s. 23.

31 Zastanawia i zarazem zaskakuje to, że owa niezwykle ważna cecha semiprezydencjalizmu jest pomijana przez najwybitniejszych nawet autorów światowych.

32 Por. M. Duverger, A New Political System..., s. 161–166, oraz M. Cotta, D. della Porta, L. Morlino, Scienza Politica, Bologna 2001, s. 359–362.

33 Tak czyni np. R. Elgie, Semi-Presidentialism..., s. 14. Do grona państw mających ustrój półprezydencki zalicza on również ewidentnie błędnie Bułgarię.

(37)

34 V. Bogdanor (ed.), Th e Blackwell Encyclopaedia of Political Institutions, Oxford–New York 1987, s. 562.

35 P. Sarnecki, Założenia systemu „rządów zgromadzenia” i możliwości ich adaptacji do przyszłej konstytucji RP [w:] M. Domagała (red.), Konsty- tucyjne..., s. 138.

(38)

(39)

Stany Zjednoczone Ameryki są federacją 50 stanów. Uchwalo- na 17 września 1787 roku konstytucja USA jest najstarszą pisa- ną konstytucją świata. Obowiązuje zresztą do dzisiaj, co uznać trzeba za zdumiewający fenomen. Do chwili obecnej, a więc w ciągu 225 lat, dokonano zaledwie 27 poprawek konstytucyjnych, które nie zostały wprowadzone do zasadniczego tekstu konstytucji, lecz umieszczono je pod nim z numeracją odpo- wiadającą kolejności uchwalenia. Konstytucja wraz z popraw- kami wyznacza ustrój państwowy USA.

Organizacja systemu politycznego opiera się na rygory- stycznym podziale władzy, przyjmującym postać separacji władz (separation of powers), a wzajemne, ograniczone do ab- solutnego minimum oddziaływania owych władz na siebie ma- terializują się w systemie tzw. hamulców i równowag (checks and balances), co oznacza powściąganie się i jednocześnie uzu- pełnianie przez trzy ośrodki polityczne – legislatywę, egzeku- tywę i sądownictwo.

Amerykańska prezydentura zakłada oryginalne połączenie wymiaru osobowego z wymiarem instytucjonalnym. Prezy- dentura to osoba sprawująca to stanowisko, wraz z jej cechami, charakterem i kwalifi kacjami, sprzężona z podległymi jej urzędami, aparatem administracyjnym oraz ramami prawny-

2

PREZYDENTURA RZĄDZĄCA W STANACH

ZJEDNOCZONYCH

(40)

mi, wyznaczającymi zakres działań. Michael A. Krasner, Ste- phen G. Chaberski i D. Kelly Jones, autorzy wnikliwej książki o systemie politycznym Stanów Zjednoczonych pt. American Government. Structure and Process, piszą: „Termin prezyden- tura obejmuje zarówno instytucję, jak i osobę. Instytucja jest urzędem stworzonym przez konstytucję i zmodyfi kowanym przez zwyczaj, prawo federalne oraz rozrost formalnych i nie- formalnych narzędzi władzy w odpowiedzi na zmieniające się potrzeby społeczeństwa amerykańskiego. Osoba to jednostka ludzka – jednostka ludzka z wielką władzą, z całą pewnością – ale jednak jednostka ludzka. Na instytucji odciska ona swój styl i osobowość. Prezydentura jest zatem zarazem wysoce zinsty- tucjonalizowana, jak i wysoce spersonalizowana. Dla pełnego zrozumienia natury urzędu prezydenckiego nie można pomi- nąć obu tych elementów”¹. Istotnie, prezydentura USA zakła- da personalizację władzy w stopniu nieporównywalnym – no może z wyjątkiem Francji V Republiki – z żadną inną dużą de- mokracją zachodnią².

Prezydentura Stanów Zjednoczonych Ameryki nie bez racji jest powszechnie uznawana za najpotężniejszy polityczny urząd świata. Prezydent USA wytycza kierunki działania i realizuje politykę jedynego światowego supermocarstwa politycznego oraz militarnego, a mimo postępującej globalizacji i słabnięcia znaczenia państwowych centrów decyzyjnych, wciąż wywiera przemożny i nieporównywalny z kimkolwiek innym wpływ na oblicze całego globu. „Ojcowie konstytucji” – takie określenie pada w Stanach Zjednoczonych często po adresem osiemna- stowiecznych twórców ustroju państwa – założyli silną i sta- bilną prezydenturę o jednoznacznie przywódczych cechach, aczkolwiek zarazem zatroszczyli się o to, by nie oznaczała ona władzy arbitralnej, nie mówiąc już o władzy absolutnej. Nie ma chyba racji polski badacz Andrzej Pułło, którego zdaniem

(41)

prezydenta albo miały być wykonywane wspólnie z Senatem, albo miały mieć charakter tylko perswazyjny”³. Wynikałoby stąd, że zadania przypisane amerykańskiej prezydenturze są dość skromne. Bardziej zasadny wydaje się pogląd, precyzyjnie wyrażony przez dwóch autorów amerykańskich Petera Wolla i Sidneya E. Zimmermana, stwierdzających, że „Konstytucja nie tylko ogranicza prezydentów, ale również upoważnia ich do działania”⁴. Bez wątpienia wszakże twórcy konstytucji w systemie organów władzy państwowej pierwszeństwo przyznali ciału przedstawicielskiemu, czego symbolicznym wyrazem jest poświęcenie Kongresowi pierwszego artykułu konstytucji, natomiast prezydentowi drugiego. Praktyka ustrojowa – co jest szczególnie odczuwalne od końca wieku XIX, a tendencja ta spotęgowała się jeszcze po II wojnie światowej – dość znacznie wzmocniła pozycję urzędu prezydenta, co wynikało głównie, choć niewyłącznie, z rosnącego znaczenia USA w polityce mię- dzynarodowej, a także z konieczności szybkiego reagowania w przypadku pojawienia się problemów natury gospodarczej bądź społecznej. Nie bez znaczenia dla wzrostu rangi prezydentury było też to, że stanowisko głowy państwa niejedno- krotnie zajmowali wybitni politycy, autentyczni mężowie sta- nu, cieszący się ogromnym uznaniem i poważaniem obywateli.

Można tu wymienić George’a Washingtona, Th omasa Jeff erso- na, Johna Madisona, Abrahama Lincolna, a w XX wieku Fran- klina Delano Roosevelta.

Sprawujący urząd prezydenta w latach 1901–1909 Th eo- dore Roosevelt sformułował „teorię stewarda” (Stewardship Th eory of the Presidency), która do dzisiaj zachowuje aktual- ność i znakomicie tłumaczy naturę amerykańskiej prezydentury. Prezydent, niczym steward na statku, powinien działać zgodnie z wymogami chwili i potrzebami powierzonych jego opiece ludzi, a nie oglądać się na szczegółowe regulacje i zasady, bo to mogłoby sparaliżować konieczne ruchy oraz spowo-

(42)

dować opłakane skutki. Nie oznacza to bynajmniej wezwania do łamania czy lekceważenia prawa, lecz daje głowie państwa tytuł do działania nie tylko wtedy, gdy konstytucja wprost na to zezwala, ale i wówczas, gdy tego jednoznacznie nie zakazuje⁵. W późniejszym okresie tym tropem poszedł Arthur M. Schle- singer Jr., formułując koncepcję „imperialnej prezydentury”

(the imperial presidency)⁶. W tym rozumieniu prezydent nie tylko może, ale wręcz powinien wychodzić poza sztywne ramy określone w konstytucji, konstytucja przynosi bowiem wyłącz- nie statyczny wykaz uprawnień głowy państwa, swoisty punkt orientacyjny, a rzeczywistość wymaga z jego strony dynamicz- nych zachowań oraz odważnych posunięć. Jednym słowem prezydent posiada nie tylko kompetencje ściśle wymienione w konstytucji czy innych aktach prawa, lecz także uprawnienia wynikające w naturalny i logiczny sposób z samych zadań oraz powinności jego urzędu. Ma być więc nie tylko głową pań- stwa sztywno realizującą wyznaczone mu formalne uprawnienia, lecz rzeczywistym przywódcą narodu, biorącym na siebie ciężar podejmowania decyzji oraz ponoszącym za nie pełną odpowiedzialność. „W tej sytuacji – pisze A. Pułło, podsumo- wując proces wzrostu znaczenia władzy wykonawczej via facti – konstytucyjne kompetencje prezydenta są tylko fragmentem pełnego zakresu jego władzy, pewną ilustracją kilku przypisy- wanych prezydentowi ról ustrojowych i politycznych”⁷.

Zdaniem wielu badaczy pozycję ustrojową amerykańskiej prezydentury wyznaczają również osobiste cechy sprawują- cego urząd prezydenta. James David Barber nakreślił cztery modele prezydentury, opierając się na kryterium osobowości człowieka pełniącego urząd:

po pierwsze – model „prezydentów aktywnych – pozytywnych”, którzy wyróżniają się dynamizmem, otwartością i zdol- nością adekwatnego reagowania na pojawiające się wyzwania;

(43)

po drugie – model „prezydentów aktywnych – negatyw- nych”, charakteryzujących się sporą wolą działania, ale dążą- cych głównie do ugruntowywania swojej władzy;

po trzecie – model „prezydentów pasywnych – pozytywnych”; są oni spokojni i wycofani, powściągliwi w podejmowaniu decyzji, skłonni do ustępstw i poszukujący kompromisów;

po czwarte – model „prezydentów pasywnych – nega- tywnych”, którzy starają się przerzucać uprawnienia na rzecz innych ośrodków, lękają się wszelkich konfl iktów, a przede wszystkim są niezdolni do rozwiązywania problemów⁸.

Znacznie prostsza typologia zaproponowana przez Loui- sa Koeniga operuje dwiema kategoriami prezydentur. Są to:

„prezydenci literalni” i „prezydenci silni”. „Prezydenci literalni” trzymają się ściśle litery konstytucji, a ponadto uważają, że władza prezydenta podlega licznym ograniczeniom i jest limitowana. „Prezydenci silni” natomiast przyjmują postawę ak- tywistyczną, chcą działać i nie lękają się konsekwencji swoich decyzji⁹. Jeszcze inna klasyfi kacja wyróżnia modele prezydentur, biorąc pod uwagę charakter zaplecza politycznego głowy państwa.

Pierwszy rodzaj – „rząd prezydencki” oznacza prezydenturę silnej jednostki, autentycznego przywódcy, który w pełni kontroluje swe zaplecze, odgrywające jedynie rolę pomocniczą.

Drugi rodzaj – „model egzekutywy partyjnej” przynosi pre- zydenturę silnie zakotwiczoną w partii, z której prezydent się wywodzi, w rezultacie dużo do powiedzenia ma partyjny es- tablishment. Trzeci natomiast i zarazem ostatni to „model egzekutywy kongresowej”, w którym zapleczem prezydenta jest parlament. Liczy się on bardzo ze zdaniem kongresmenów, stara się przy tym ściśle respektować przepisy i regulacje formalne¹⁰.

Metoda wyboru prezydenta jest wielce oryginalna i właś- ciwa tylko systemowi amerykańskiemu. Jeśliby postawić pyta-

(44)

nie – czy prezydent wybierany jest w głosowaniu powszechnym i bezpośrednim, czy też w trybie wyborów pośrednich, to każda odpowiedź będzie tu poprawna. Metoda wyłaniania amerykańskiego prezydenta łączy bowiem w szczególny spo- sób głosowanie bezpośrednie wyborców z formalnym powoły- waniem głowy państwa w trybie pośrednim poprzez Kolegium Elektorów. Można by powiedzieć tak – wybory prezydenta są faktycznie bezpośrednie i powszechne, w sensie formalnym jednak mają charakter elekcji pośredniej. Ludger Helms uży- wa określenia „quasi-bezpośredni wybór prezydenta”¹¹ i trzeba przyznać, iż dobrze oddaje ono istotę sprawy. Pomimo tej dwu- znaczności elekcyjnej, prezydent jest jedynym urzędnikiem fe- deralnym powoływanym przez wyborców, a to bezsprzecznie daje mu silną legitymizację i skutkuje niejako automatycznym podniesieniem znaczenia oraz rangi tego urzędu.

Wymogi formalne, określone w artykule II sekcji 1 klauzuli 4 konstytucji, stawiane kandydatom na prezydenta są nastę- pujące: obywatelstwo amerykańskie od urodzenia (obywatel nienaturalizowany) i zarazem urodzenie się w USA, ukończo- ne 35 lat życia oraz stałe zamieszkiwanie na obszarze Stanów Zjednoczonych od 14 lat. XIV poprawka do konstytucji z roku 1868 zakazuje kandydowania na urząd prezydenta, zresztą również na wszelkie inne urzędy cywilne i wojskowe, osobie, która złożyła przysięgę na konstytucję Stanów Zjednoczonych, a następnie wzięła udział w powstaniu lub buncie przeciwko państwu bądź udzielała wrogom pomocy czy poparcia. Zakaz taki może być zniesiony przez Kongres większością dwóch trzecich głosów.

Istnieją jednak rozmaite niepisane, nieformalne warunki polityczne, społeczne i inne, których spełnienie czyni osiąg- nięcie prezydentury bardziej prawdopodobne, a niespełnienie oddala taką szansę, minimalizuje ją czy nawet całkiem unie-