7
steunpu
wonen
;'
r--LASTENSTIJGING, ARMOEDE EN
LEEFBAAR-HEID IN DE DEELGEMEENTE FEIJENOORD
Bibliotheek TU Delft
111111111111
C 3013588OTBOUWSTENEN
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11,2629 JA Delft Tel. (015) 278 3005 Fax (015) 278 44 22 E-mail mailbox@otb.tudelft.nl http://www.otb.tudelft.nl
37
LASTENSTIJGING, ARMOEDE EN
LEEFBAAR-HEID IN DE DEELGEMEENTE FEIJENOORD
P.l. Boelhouwer J.S.C.M. Hoekstra
met medewerking van A.A.A. Mariën
Delft University Press, 1998
De serie OTBouwstenen wordt uitgegeven door:
Delft University Press Mekelweg 4
2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 1661
Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van:
Steunpunt Wonen
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG
Boelhouwer, P.J.
Lastenstijging, armoede en leefbaarheid in de deelgemeente Feijenoord/ P.J. Boel-houwer, J.S.CM. Hoekstra, m.m.v. A.A.A. Mariën - Delft: Delft University Press -(OTBouwstenen / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN l384-1173 : 37) Met lit. opg. ISBN 90-407-1797-4
NUGI 655
Trefw.: armoedeproblematiek, woonuitgaven, deelgemeente Feijenoord.
© Copyright 1998 by Onderzoeksinstituut OTB
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University Press, Mekelweg 4,2628 CD Delft, The Netherlands.
INHOUD
VOORWOORD ........ ...... 1
1 INLEIDING .................................................. 3
1.1 Doelstelling van het onderzoek ... 3
1.2 Onderzoeksaanpak en rapportage ... 5
2 ARMOEDEPROBLEMATIEK EN WOONUITGAVEN ..................... 7
2.1 Armoedeproblematiek: recente inzichten uit de literatuur ... 7
2.2 Ontwikkeling koopkracht in de periode 1980-1997 ... 11
2.3 Ontwikkeling armoede en koopkracht in Rotterdam ... 13
2.4 Ontwikkeling woonuitgaven huursector 1980-1997 ... 17
2.4.1 Huurontwikkeling ... 17
2.4.2 Ontwikkeling bijkomende woonuitgaven ... 18
2.5 Ontwikkeling woonuitgaven Rotterdam ... 21
2.5.1 Huurontwikkeling en overige bijkomende woonuitgaven ... 25
2.5.2 Minimabeleid in de gemeente Rotterdam ... 25
2.5.3 Woonlastenbeleid ... 26
2.5.4 Effecten van recent aangescherpte armoedebeleid ... 27
2.6 Conclusies ... 29
3 ARMOEDEPROBLEMATIEK IN FEIJENOORD ...... 31
3.1 Inleiding ... 31
3.2 De deelgemeente Feijenoord: een korte schets ... 32
3.3 De bevolkingsopbouw ... 34
3.4 Werkloosheid ... 37
3.5 Het inkomens niveau ... 41
3.6 Uitkeringen ... 45
3.7 Samenvatting en conclusies ... 46
4 VOLKSHUISVESTINGS- EN HUURBELEID IN FEIJENOORD .... 49
4.1 Inleiding ... 49
4.2 Gemeentelijk en deelgemeentelijk volkshuisvestingsbeleid ... 50
-l
4.2.1 Het gemeentelijk beleid: Rotterdam ongedeelde stad ... 50
4.2.2 Het deelgemeentelijk beleid: variatie in Feijenoord ... 51
4.2.3 De ontwikkeling van de Rotterdamse bereikbaarheidsgrens ... 56
4.3 Huurverdeling en huurontwikkeling in de periode 1995/1998 ... 59
4.3.1 Huurverdeling en huurontwikkeling BVP ... 59
4.3.2 Huurverdeling OWG ... 59
4.3.3 Huurverdeling en huurontwikkeling SIZ ... 61
4.3.4 Huurverdeling Volkswoningen ... 62
4.3.5 Huurverdeling WBR ... 62
4.3.6 Huurverdeling en huurontwikkeling WVL ... 62
4.3.7 De huurverdeling in de totale deelgemeente Feijenoord ... 66
4.4 Huurbeleid van de corporaties in de deelgemeente Feijenoord ... 67
4.4.1 Inleiding ... 67
4.4.2 Huurbeleid van BVP ... 68
4.4.3 Huurbeleid van OWG ... 70
4.4.4 Huurbeleid van STZ ... 72
4.4.5 Huurbeleid van Volkswoningen ... 73
4.4.6 Huurbeleid van het WBR ... 77
4.4.7 Huurbeleid van WVL ... 79
4.5 De gemiddelde en maximale huurstijgingen in de afgelopen jaren ... 82
4.6 Samenvatting en conclusies ... 84
5 HUURONTWIKKELING EN BESTEDINGSRUIMTE SPECIFIEKE HUISHOUDENSCATEGORIEËN ... 89
5.1 Inleiding ... 89
5.2 De NIBUD-voorbeeldbegrotingen ... 90
5.3 Huishoudenstypen en gehanteerde inkomensgrenzen ... 93
5.4 Definiëring van de diverse huurquotenormen ... 95
5.5 De huursubsidiewetgeving ... 97
5.6 Een confrontatie van huurquoten en normen ... 99
5.7 Conclusies ... 114
6 LEEFBAARHEID EN HUURONTWIKKELING ... 125
6.1 De ongedeelde stad ... 125
6.2 Volkshuisvesting en het voorkomen van ruimtelijke segregatie en leefbaarheidsproblemen ... 127
6.3 Huurharmonisatie en leefbaarheid ... 129
6.3.1 Inleiding ... 129
6.3.2 De relatie tussen huurprijs en verhuisgeneigdheid in Nederland en de regio Rijnmond ... 130
6.3.3 Een vertroebelende factor: de invloed van harmonisatie ineens bij mutatie... . .. 133
6.3.4 BVP ... 134
6.3.5 SIZ ... 135
6.3.6 Volkswoningen ... 137
6.3.8 Conclusies ... 139
7 SAMENVATTING EN CONCLUSIES .... 145
7.1 Inleiding ... 145
7.2 Aanleiding tot het onderzoek ... 145
7.3 Armoedeproblematiek en woonuitgaven ... 146
7.4 Armoedeproblematiek in Feijenoord ... 147
7.5 Volkshuisvestings- en huurbeleid in Feijenoord ... 147
7.6 Huurontwikkeling en bestedingsruimte specifieke huishoudenscategorieën ... 149 7.7 Leefbaarheid en huurontwikkeling ... 151 7.8 Epiloog ... 152 LITERATUUR ... 155 L... I 1'11 Ilm
VOORWOORD
Voor u ligt de rapportage van een onderzoek naar woonlasten, armoedeproblematiek, en leefbaarheid, dat in de periode mei-oktober in de deelgemeente Feijenoord is uitge-voerd. De opdrachtgever van het onderzoek was het Steunpunt Wonen, een zelfstandi-ge stichting die bewoners- en huurdersorganisaties op het terrein van de volkshuisves-ting ondersteunt. Naar aanleiding van ongerustheid bij bewoners- en huurdersorgani-saties in de deelgemeente Feijenoord (VH-platform) over de door de woningcorpora-ties doorgevoerde huurstijgingen en -harmonisawoningcorpora-ties, wilde het Steunpunt Wonen meer inzicht krijgen in de relatie tussen lastenstijgingen, armoede en leefbaarheid. Vanwege het belang van het onderwerp en hun betrokkenheid bij de problematiek hebben ver-volgens ook de deelgemeente Feijenoord en bijna alle in deze deelgemeente actieve woningcorporaties hun medewerking toegezegd en financieel bijgedragen aan het on-derzoek. Vanuit de participanten is een begeleidingsgroep ingesteld, waarin de vol-gende personen zitting hadden:
Hedy van den Berk (Volkswoningen) Marja de Bruyn (OWG)
Els Desmet (Steunpunt Wonen) Joop DulIaart (Steunpunt Wonen) Vera van der Giessen (WBR Zuid)
Gerdy van der Linden (deelgemeente Feijenoord) Jacqueline Spiering (STZ)
Marc Sutherland (dienst Stedebouw en Volkshuisvesting, namens deelgemeente Feijenoord).
Jenny Vermeeren (Steunpunt Wonen).
Wij willen de begeleiders bedanken voor hun adviezen, hun ondersteuning en de ple-zierige samenwerking gedurende het onderzoek.
Peter Boelhouwer Joris Hoekstra
-1
INLEIDING
1.1 Doelstelling van het onderzoek
In deze onderzoeksrapportage staan de woonlasten, de armoedeproblematiek en de leefbaarheid in de deelgemeente Feijenoord centraal. Het Steunpunt Wonen, een zelf-standige stichting die bewoners- en huurdersorganisaties op het terrein van de volks-huisvesting ondersteunt, heeft het initiatief voor dit onderzoek genomen. Aanleiding hiervoor vormen twee signalen van bewoners- en huurdersorganisaties uit de deelge-meente Feijenoord. Allereerst vermoedt men dat de huurstijgingen en -harmonisaties hebben geleid tot financiële problemen bij een toenemend aantal huurders in de deel-gemeente. Omdat de lasten sneller stijgen dan de inkomsten, neemt het besteedbaar inkomen van bepaalde groepen huishoudens steeds verder af, waardoor de kans op het ontstaan van armoede toeneemt en de leefbaarheid van een wijk of buurt kan ver-slechteren. Ten tweede kunnen huurstijgingen en -harmonisaties leiden tot het onbe-reikbaar worden van voorheen bereikbare woningen. De consequentie hiervan is dat deze woningen alleen nog maar betrokken kunnen worden door huishoudens met een wat hoger inkomen. Het vermoeden bestaat dat een deel van deze huurders de desbe-treffende woningen slechts als 'tussenstation' beschouwt en betrekkelijk snel weer doorverhuist. Als gevolg hiervan neemt men mogelijk veel beperkter deel aan buurt-activiteiten en investeert men niet in de samenleving.
Eén van de belangrijkste lastenverzwaringen vormen de steeds verder toenemende woonlasten. Door huurverhogingen enerzijds en huurharmonisatie na mutatie ander-zijds, gaan de woonlasten voor veel huurders een steeds groter deel van het besteed-baar inkomen uitmaken. Bovendien worden huishoudens vaak ook op andere terreinen geconfronteerd met hogere uitgaven. Of de lastenverzwaringen uiteindelijk tot koop-krachtdaling leiden of zelfs armoede tot gevolg hebben, is sterk afhankelijk van de in-komensontwikkeling en de situatie waarin een huishouden zich bevindt. Zo kunnen bij een eventuele inkomensstijging lastenverzwaringen worden opgevangen en kan er zelfs sprake zijn van een lichte koopkrachtverbetering. Vervolgens leidt een daling van de koopkracht lang niet altijd tot armoede. Armoede is een sterk subjectief begrip, dat, afhankelijk van de context, op diverse manieren geoperationaliseerd kan worden. Huurverhogingen hebben echter niet alleen invloed op de bestedingsmogelijkheden van huurders. Ze kunnen ook nog andere gevolgen hebben. Zo neemt de bereikbare
woningvoorraad in de deelgemeente Feijenoord af als gevolg van het door de corpora-ties gevoerde huurbeleid. Volgens het Steunpunt Wonen zijn hieraan mogelijk de vol-gende drie negatieve consequenties verbonden:
de bereikbare woningvoorraad neemt sneller af dan op basis van de trendmatige huurverhoging verondersteld wordt;
de kans op het ontstaan van armoedeproblemen wordt groter;
de segregatie kan in deelgebieden toenemen en de leefbaarheid kan verslechteren. De huurverhogingen en -harmonisaties vormen een onderdeel van het huidige volks-huisvestingsbeleid, dat gericht is op de vorming van meer gedifferentieerde woonmili-eus. Zowel de landelijke overheid als de gemeente Rotterdam gaat ervan uit dat het differentiëren van het woningaanbod leidt tot een meer gemengde bevolkingssamen-stelling, waardoor een ruimtelijke concentratie van armoede wordt tegengegaan. Om dit te bewerkstelligen wil men de woningvoorraad in eenzijdig samengestelde wijken herstructureren en herpositioneren. Nieuwbouw, sloop, het samenvoegen van wonin-gen, verkoop van huurwoningen en huurdifferentiatie zijn beleidsmiddelen die in dit kader gebruikt kunnen worden. In bestaande wijken met een eenzijdige opbouw zullen er voornamelijk duurdere woningen aan de voorraad worden toegevoegd, en zal her-positionering in de regel leiden tot een verlies aan bereikbare woningen.
Bij de effectiviteit van het bovenstaande beleid, en dan met name bij de huurverhogin-gen en -differentiatie, worden door het Steunpunt Wonen vraagtekens geplaatst. Uit de deelgemeente Feijenoord heeft men signalen ontvangen dat de jaarlijkse huurverho-gingen en meer in het bijzonder de huurharmonisaties ineens bij mutatie, een ave-rechts effect hebben: intensivering van de armoedeproblematiek en een toenemende in plaats van een afnemende ruimtelijke segregatie. Hiervoor worden de volgende drie mogelijke verklaringen gegeven.
Zoals al eerder is opgemerkt, leidt huurharmonisatie er soms toe dat woningen aan de bereikbare voorraad worden onttrokken en daarna nog slechts toegankelijk zijn voor huurders met een wat hoger inkomen. Mogelijk is een deel van deze huishoudens ei-genlijk op zoek naar een koopwoning en gebruikt men de niet-bereikbare huurwonin-gen als doorgangshuis.
In de meeste gevallen leiden huurstijgingen en -harmonisaties echter niet tot het onbe-reikbaar worden van woningen maar blijven deze gewoon beonbe-reikbaar. In dat geval blijft de bevolkingssamenstelling qua inkomen dus grotendeels ongewijzigd, terwijl de huur vaak wel flink hoger wordt. Dit betekent met name een lastenverzwaring voor huishoudens die net buiten de grenzen van de huursubsidie vallen of die geconfron-teerd worden met de kwaliteitskorting uit de Huursubsidiewet. Door beperking van de bestedingsruimte zouden deze huishoudens in financiële problemen kunnen komen, wat weer negatieve gevolgen kan hebben voor de leefbaarheid in de wijken. Het gaat hierbij vooral om drie specifieke kwetsbare groepen: huishoudens met een minimum-plusinkomen, jongeren en huishoudens die te maken hebben met de kwaliteitskorting. De eerste groep huurders ontvangt geen huursubsidie omdat hun inkomen boven de voor deze groep geldende normhuur uitstijgt. Een huurverhoging betekent echter dat de werkelijke huur dicht tegen de normhuur aan komt te liggen, waardoor de vrije
be-stedingsruimte na aftrek van de woonuitgaven afneemt. Met name bij huishoudens die werken en niet gewend zijn om van weinig geld rond te komen, kan dit tot betalings-problemen leiden.
Voor jongeren onder de 23 jaar geldt dat door huurharmonisatie hun huur boven de kortingsgrens van! 593,- kan uitstijgen. Hierdoor vervalt het recht op huursubsidie. De derde groep zijn de huishoudens die door de huurharmonisatie met de kwaliteits-korting uit de Huursubsidiewet te maken krijgen. Met name voor huishoudens die van een bijstandsuitkering moeten rondkomen, kan een huurverhoging van enkele tientjes al snel tot problemen leiden.
Als laatste argument tegen jaarlijkse huurverhogingen en -harmonisaties kan genoemd worden dat deze de segregatie binnen een buurt kunnen versterken. Dit geldt met na-me wanneer de differentiatie zich tot enkele complexen beperkt.
Om de bovenstaande veronderstellingen te kunnen toetsen, heeft het Steunpunt Wonen het OTB opdracht gegeven een onderzoek te verrichten naar de relatie tussen huurver-hogingen, armoedeproblematiek en leefbaarheid. Vanwege het belang van het onder-werp en hun betrokkenheid bij de problematiek hebben vervolgens ook de deelge-meente Feijenoord en de in deze deelgedeelge-meente actieve woningcorporaties zich als me-de-opdrachtgever aangemeld.
De hierboven beschreven problematiek is in de volgende vijf onderzoeksvragen uitge-werkt (tussen haakjes staat weergegeven in welk hoofdstuk de desbetreffende onder-zoeksvraag behandeld wordt):
hoe ontwikkelt zich onder invloed van de inkomensontwikkeling en het totaal aan lastenverzwaringen de koopkracht van de minima in Nederland en Rotterdam? (hoofdstuk 2);
in hoeverre kan de deelgemeente Feijenoord als een 'arm' woongebied beschouwd worden? (hoofdstuk 3);
wat zijn de belangrijkste beleidslijnen van het volkshuisvestingsbeleid van respec-tievelijk de gemeente Rotterdam, de deelgemeente Feijenoord en de in de deelge-meente Feijenoord actieve woningcorporaties? (hoofdstuk 4);
in welke mate leiden de jaarlijkse huurverhogingen uiteindelijk tot lastenverzwa-ringen bij huishoudens? (hoofdstuk 5);
in welke mate worden woningen uit de niet-bereikbare woningvoorraad als door-gangshuis gebruikt door huishoudens die geen binding met de buurt opbouwen? (hoofdstuk 6).
1.2 Onderzoeksaanpak en rapportage
In hoofdstuk 2 brengen we op basis van de beschikbare literatuur de armoedeproble-matiek in Nederland in kaart. Verder komen de ontwikkeling van de koopkracht en de woonuitgaven uitgebreid aan de orde en wordt ingegaan op het Rotterdamse armoede-beleid.
Op basis van statistische gegevens van het Rotterdamse Centrum voor Onderzoek en Statistiek (COS) wordt in hoofdstuk 3 bezien in welke mate armoede in de deelge-meente Feijenoord voorkomt. In dit verband presenteren we statistieken van de bevol-kingsopbouw, de werkloosheid, het inkomensniveau en het aantal uitkeringen. Om de situatie in Feijenoord in een breder kader te plaatsen worden de cijfers voor deze deelgemeente steeds vergeleken met cijfers voor de gemeente Rotterdam als geheel en de overige Rotterdamse deelgemeenten. Daarnaast is er oog voor de differentiatie bin-nen Feijenoord.
Het beleid voor huurstijgingen, huurdifferentiatie en huurharmonisatie in de deelge-meente Feijenoord staat centraal in hoofdstuk 4. Allereerst worden de volkshuisves-tingsplannen van de gemeente Rotterdam en de deelgemeente Feijenoord kort samen-gevat. Vervolgens gaan we uitgebreid in op het huurbeleid dat door elk van de zes in Feijenoord actieve corporaties wordt gevoerd. Per corporatie worden de uitgangspun-ten van beleid, de huurstijgingen in 1998, het beleid voor de bereikbare voorraad en het beleid voor huurharmonisatie ineens bij mutatie, behandeld.
In hoofdstuk 5 komt de bestedingsruimte van een aantal specifieke huishoudenscatego-rieën aan bod. Per huishoudenstype worden voor vier verschillende inkomensniveaus met behulp van de NIBUD-voorbeeldbegrotingen enkele nader gedefinieerde norm-huurquoten vastgesteld; huurquoten die de desbetreffende huishoudens volgens deze normen kunnen opbrengen. Vervolgens worden de feitelijke huurquoten bij diverse huurniveaus per huishoudens type vastgesteld en vergeleken met deze normhuurquoten. Op deze wijze is voor ieder huishouden, gegeven een bepaald inkomen, het maximaal redelijke huurniveau vast te stellen.
In hoofdstuk 6 wordt de woonuitgavenproblematiek losgelaten en besteden we aan-dacht aan de relatie tussen leefbaarheid en huurontwikkeling. Hiertoe wordt allereerst in het kort de achtergrond van de toenemende aandacht voor het voorkomen van se-gregatie toegelicht. Over het effect en de noodzaak van het ook door de gemeente Rotterdam omarmde beleidsuitgangspunt van de ongedeelde stad wordt in de literatuur zeer verschillend geoordeeld. Meer specifiek bekijken we voor de deelgemeente Feij-enoord in welke mate woningen die niet tot de bereikbare woningvoorraad behoren, als doorgangshuis fungeren. Indien hiervan op grote schaal sprake is, zou een uitbrei-ding van de niet-bereikbare woningvoorraad kunnen leiden tot een teruglopende be-trokkenheid bij de buurt, waardoor de leefbaarheid verslechtert.
In hoofdstuk 7 passeren de belangrijkste resultaten uit het onderzoek nogmaals de re-vue en geven we antwoord op de in de vorige paragraaf geformuleerde onderzoeks-vragen.
2
ARMOEDEPROBLEMATIEK EN
WOONUITGA-VEN
2.1 Armoedeproblematiek: recente inzichten uit de literatuur
Voordat we in het tweede deel van dit hoofdstuk uitgebreid aandacht besteden aan de armoedeproblematiek in het algemeen en de woonlastenproblematiek in de gemeente Rotterdam in het bijzonder, komt in deze paragraaf de armoedeproblematiek in alge-mene zin aan bod. We staan stil bij de definitie van het begrip armoede en vragen ons af of we in de praktijk kunnen vaststellen of er sprake is van armoede en zo ja, hoe groot dan bij benadering de groep 'arme Nederlanders' is. Vervolgens stellen we vast welke groepen het grootste risico lopen om in een achterstandssituatie terecht te ko-men en welke oorzaken hieraan ten grondslag liggen. Tenslotte geven we in deze pa-ragraaf in het kort aan hoe de overheid beleidsmatig op de armoedeproblematiek heeft geanticipeerd.
Armoede heeft vele gezichten
Voor de beantwoording van de vraag of en zo ja in welke mate er door Nederlandse huishoudens armoede wordt geleden, is het allereerst van belang om vast te stellen wat onder armoede verstaan kan worden. Armoede is immers een relatief begrip en kent bovendien verschillende sociale, economische en culturele varianten, die vaak ook met elkaar samenhangen. Zo geven Engbersen et al. (1997, p. 15) aan dat armoede in de hedendaagse samenleving een verschijnsel is van meervoudige deprivatie. Armoede is niet alleen een materieel tekort, maar gaat samen met andere vormen van individuele en maatschappelijke kwetsbaarheid. In dit kader onderscheiden Vranken et al. (1996, p. 28-30) vier armoedekenmerken. Ten eerste het meerdimensionale karakter: arme huishoudens worden veelal geconfronteerd met een cumulatie van problemen (geen baan, een gering inkomen, een beperkt ondersteunend netwerk etc.). Ten tweede de aanwezigheid van breuklijnen, waardoor arme groepen of personen structureel ge-scheiden worden van de meerderheid van de bevolking. Ten derde de machteloosheid van de armen, die de kloof met de rest van de samenleving niet op eigen kracht kun-nen overbruggen. Tenslotte de reproductie van de armoede: het zijn vaak dezelfde of analoge processen die tot de uitsluiting van bepaalde personen of groepen leiden. Me-de op basis van Me-deze overwegingen geven Engbersen et al. (1997, p. 16) zowel een principiële als een pragmatische omschrijving van armoede. Volgens de principiële omschrijving is er sprake van armoede als een huishouden om financiële redenen niet
in staat is om die materiële en/of immateriële bestaansvoorwaarden te realiseren, die haar leden in staat stellen om als volwaardig lid van de eigen samenleving te functio-neren. Aan de meer pragmatische omschrijving liggen de veronderstellingen ten grondslag dat het leven rond het sociaal minimum niet automatisch leven in armoede betekent en dat duurzaamheid een belangrijke rol speelt bij het ontstaan van armoede. Op basis hiervan komen Engbersen et al. tot de volgende definitie: er is sprake van armoede wanneer huishoudens duurzaam van een inkomen rond het sociaal minimum moeten leven enlof wanneer zij er door een samenspel van individuele en maatschap-pelijke oorzaken structureel niet in slagen om van een minimuminkomen rond te ko-men. Ook bij deze praktische definitie merken de auteurs overigens op dat het niet eenvoudig is om eenduidig vast te stellen wanneer een laag inkomen in armoede om-slaat.
Armoede vaak veroorzaakt door meerdere risicofactoren
Engbersen en Snel (1997) geven in het tweede jaarrapport over armoede en sociale uitsluiting drie hoofdoorzaken van het ontstaan van armoede aan:
de economische herstructurering en arbeidsonzekerheid de toegenomen onzekerheden in de familiale sfeer
demografische ontwikkelingen (veroudering en etnisering).
Bij de economische herstructurering gaat het vooral om de verschuiving van de indu-striële werkgelegenheid naar werkgelegenheid in de dienstensector. Deze economische transformatie heeft bij grote groepen werknemers tot arbeidsonzekerheid geleid. Bij de toegenomen onzekerheden in de familiale sfeer gaat het vooral om veranderingen in de primaire relaties. Zo heeft het traditionele gezin, met de man als kostwinner, plaats-gemaakt voor nieuwe samenlevingsvormen: alleenstaandenhuishoudens, eenouderge-zinnen, maar ook zogenaamde multi-inkomenshuishoudens. Net als de economische veranderingen brengt ook de herstructurering van de primaire relaties nieuwe onze-kerheden en risico's met zich mee. Ten slotte noemen de auteurs twee clusters van demografische factoren: enerzijds het proces van veroudering en anderzijds de veran-derende etnische samenstelling van de Nederlandse bevolking. De vraag hierbij is of veroudering en etnisering als opzichzelfstaande oorzaken van armoede kunnen worden aangemerkt (Engbersen et al., 1997, p. 19).
Stijgende woonuitgaven belangrijke oorzaak armoedeproblematiek
De conclusies over de hoofdoorzaken van het ontstaan van armoede sluiten aan bij de door Oude Engberink genoemde risicofactoren zoals verwoord in de studie 'Grenzen aan de armoede' (O~de Engberink en Post, 1994). De één miljoen Nederlandse huis-houdens die min of meer langdurig zijn aangewezen op een sociale-minimumuitkering lopen allerlei financiële risico's waardoor men in een situatie van armoede terecht kan komen. Volgens Oude Engberink ligt de belangrijkste risicofactor in de stijgende woonlasten. Deze eisen een steeds groter aandeel op van het maandelijks budget, zo-dat er steeds minder overblijft om 'de rest van het huishouden draaiende te houden'. Andere bedreigingen vormen de stijgende prijs van gezondheidsvoorzieningen en de structuurveranderingen in het aanbod daarvan, en de schulden en de schuldeisers.
Schulden vormen een hoog en acuut risico en nemen een vast deel uit het toch al krap-pe budget. De huishoudens die langdurig van een minimuminkomen moeten rondko-men, zijn niet in staat om 'incidenten' of gebeurtenissen op te vangen waarvoor andere huishoudens nog een buffer hebben. Duidelijk is dat het niet langer kunnen opbrengen van de woonlasten geen geïsoleerd fenomeen is. Terwijl het ene huishouden door een ijzeren discipline de huurpenningen nog net wel kan opbrengen, zal een ander huis-houden vanwege een tegenslag geconfronteerd kunnen worden met huurachterstanden en uiteindelijk zelfs uitzetting. Armoede moet dan ook gezien worden als een opeen-hoping van elkaar versterkende processen. De basis ligt volgens Oude Engberink bij een flinke inkomensachteruitgang of in het feit dat men al langdurig op een mini-muminkomen is aangewezen. Vervolgens kunnen na verloop van tijd optredende inci-denten niet langer worden gedekt uit de beschikbare inkomsten. Hierdoor moet men schulden aangaan en raakt men achter met de verplichte betalingen. Omdat de uitga-ven aan het wonen kunnen oplopen tot soms wel 50% à 60% van het beschikbaar in-komen, is het niet verwonderlijk dat juist op dit terrein problemen ontstaan.
Ongeveer 11 % van de Nederlandse huishoudens behoort tot de sociale minima
Nu enige duidelijkheid is ontstaan over de definitie en de oorzaken van het ontstaan van armoede, is het van belang om vast stellen of er in Nederland sprake is van ar-moede. Over deze vraag hebben de afgelopen twee decennia diverse organisaties de degens gekruist. Zo vond er een verbeten strijd plaats tussen enerzijds de rijksover-heid en meer specifiek de departementen van VROM en Sociale Zaken, en anderzijds diverse maatschappelijke organisaties zoals de vakbonden, de Raad van Kerken, ver-tegenwoordigers van sociale diensten en consumentenorganisaties. Het waren de maat-schappelijke organisaties die het onderwerp op de politieke agenda plaatsten. Met de eind 1995 verschenen Armoedenota van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkge-legenheid werd deze discussie toch nog vrij plotseling beslecht (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1995). Deze nota vormde de politieke erkenning dat er in Nederland armoede voorkomt.
In de Armoedenota werd becijferd dat er in Nederland in 1995 667.000 huishoudens met een inkomen onder of rond het sociaal minimum zoals vastgesteld in de Algemene Bijstandswet waren, dat dit aandeel stabiel is en gedurende een aantal jaar ongeveer 11 % van het totaal aantal huishoudens in Nederland vormt. Overigens zijn lang niet alle minimumhuishoudens echt 'arm' in de zin dat ze langdurig van een laag inkomen moeten rondkomen (Engbersen et al., 1997). Zo leven, uitgaande van de door het CBS ontwikkelde lage-inkomensgrens, 430.000 huishoudens gedurende tenminste vier jaar van een laag inkomen. Deze norm ligt overigens wel boven het sociaal minimum. Uit analyses van het Sociaal-Economisch Panelonderzoek (Muffels en Fouarge, 1997, p. 68) blijkt verder dat 6 % van alle Nederlanders in een periode van tien jaar tijd min-stens vijf jaar (niet noodzakelijkerwijs aaneengesloten) een inkomen onder of rond het sociaal minimum had. Ruim 2% had in dezelfde periode zelfs minstens vijf jaar een inkomen onder het sociaal minimum. Omgerekend wonen deze personen in ongeveer 125.000 huishoudens. Ruimtelijk gezien zijn deze kwetsbare groepen niet gelijkelijk over het land verdeeld. Met name in de drie grote steden en in sommige rurale geb
den in het noorden van Nederland zijn zogenaamde uitkerings- en armoedebuurten aan het ontstaan. Sommige auteurs signaleren zelfs de opkomst van een 'bijstandscultuur' in dergelijke buurten (Van Berkel et al., 1997).
De politieke erkenning van het bestaan van armoede in Nederland werd mede onder-steund door de gegevens uit het eerste jaarrapport over armoede en uitsluiting, dat eind 1996 onder de titel Arm Nederland verscheen (Engbersen et al., 1996). Uit dit rapport bleek dat tussen de 55.000 en 100.000 huishoudens problemen hebben om de huur- of energierekening te betalen en dat zo'n 20.000 huishoudens vanwege financi
-ele redenen zelfs niet altijd voldoende eten in huis hebben.
Het tweede jaarrapport (Engbersen et al., 1997) geeft meer inzicht in de kenmerken van de armen in Nederland, waarbij de volgende vijf groepen huishoudens zich in ne-gatieve zin onderscheiden: ouderen, zieken en gehandicapten, alleenstaande moeders,
kinderen en allochtonen.
Wanneer we naar de groep ouderen kijken, valt op dat deze niet veel vaker tot de so-ciale minima behoren dan een gemiddeld Nederlands huishouden. Toch bestaan er binnen de groep ouderen wel bepaalde groepen met een zeer hoog armoederisico. Het gaat met name om oudere alleenstaande vrouwen en om gescheiden vrouwen. Deze groepen komen vooral in financiële problemen door stijgende woonuitgaven en door kosten bij ziekte en zorgbehoevendheid.
Dit laatste probleem doet zich ook voor bij de tweede kwetsbare groep, de zieken en mensen met lichamelijke beperkingen. Ook voor deze groep geldt dat de gestegen ei-gen bijdraei-gen voor gezondheids- en zorgvoorzieninei-gen een toenemend beslag legei-gen op het toch al beperkte inkomen.
Ook binnen de groep eenoudergezinnen zijn er specifieke deel groepen met grote pro-blemen. Zo is de situatie problematisch bij alleenstaande moeders, vooral bij vrouwen die door scheiding alleen zijn komen te staan.
Kinderen zijn de vierde kwetsbare groep. Dekovic et al. (1997) geven aan dat ruim 250.000 kinderen in arme gezinnen opgroeien; dit betreft 8% van alle kinderen in Ne-derland. Deze kinderen nemen minder deel aan culturele activiteiten en recreatieve voorzieningen, doen het minder goed op school, ontwikkelen minder schoolse vaar-digheden en vertonen juist meer probleemgedrag. Deze verbanden blijven gelden wanneer er tevens rekening wordt gehouden met het opleidingsniveau van de ouder en met het gezinstype. De onderzoekers betogen dat het effect van armoede op kinderen vooral verklaard kan worden door de afwijkende gezins-en opvoedingssituatie in ar
-me gezinnen.
Ten slotte wordt onder andere door Veenman (1997) vastgesteld dat allochtonen ook wat hun inkomen betreft een zeer kwetsbare groep vormen. Zo blijkt dat de armoede onder de diverse minderheidsgroepen twee-tot driemaal zo hoog is als bij de autoch-tone bevolking. Bij een strengere armoedegrens (maximaal 95% van het sociaal mini-mum) loopt dit aandeel zelfs op tot drie tot vier maal zo hoog als onder autochtonen. Deze verschillen hangen voor een belangrijk deel samen met een hogere werkloos-heid, een hoge mate van uitkeringsafhankelijkheid en het grote aandeel eenouderge-zinnen onder allochtonen. Voor het deel dat niet door deze factoren verklaard kan worden, spelen wellicht discriminerende factoren een rol.
Armoedebestrijding als overheidstaak
Zoals aan het begin van deze paragraaf is aangegeven, werd met het verschijnen van de nota 'De andere kant van Nederland' in 1995 door de regering het voorkomen van armoede in de Nederlandse samenleving officieel erkend. Veel belangrijker is dat de nota een beleidsaanzet gaf om stille armoede en sociale uitsluiting te bestrijden en dat het noodzakelijk geacht werd om het draagvlak voor armoedebestrijding te behouden en te versterken. Een belangrijk gevolg van de nota was dat de beleidsruimte van ge
-meenten om beleid te voeren, gericht op (inkomens)ondersteuning van huishoudens op of rond het minimum, aanzienlijk is vergroot. Zo heeft ook de gemeente Rotterdam in aansluiting op de landelijke nota een gemeentelijk armoedebeleid ontwikkeld, dat zich richt op versterking van de financiële en sociale positie van de minima. In paragraaf 2.5.2 besteden wij kort aandacht aan het recent ontwikkelde Rotterdamse minimabe-leid.
2.2 Ontwikkeling koopkracht in de periode 1980-1997
Nederlandse minima verliezen deel van hun koopkracht
In tegenstelling tot bijvoorbeeld de huurprijsontwikkeling, is de loonontwikkeling in Nederland de afgelopen jaren zeer gematigd geweest. Zowel de werknemers- als werkgeversorganisaties hebben sinds het begin van de jaren tachtig gekozen voor een matiging van de lonen. Deze wordt door velen beschouwd als de verklaring voor de hoge economische groei in Nederland. De ontwikkeling van de lonen kan in nominale of reële termen worden uitgedrukt. In het laatste geval wordt er gecorrigeerd voor de inflatie en ontstaat er inzicht in de ontwikkeling van de koopkracht. Bij het vaststellen van de koopkrachtontwikkeling wordt rekening gehouden met een gemiddelde stijging van de woonkosten. Wanneer de huurverhoging van een individu boven het gemiddel-de voor heel Negemiddel-derland uitkomt, resulteert dit in een grotere daling van de koopkracht dan gemiddeld. Met name voor lage-inkomensgroepen in een dure huurwoning kan dit het geval zijn. Deze huishoudens worden immers onvoldoende door de huursubsidie-bijdrage gecompenseerd.
Afbeelding 2.1 geeft inzicht in de ontwikkeling van het nominale en reële inkomen over de laatste 17 jaar van huishoudens met een modaal inkomen en van huishoudens die op een uitkering zijn aangewezen. Als vergelijking is tevens de huurontwikkeling inclusief het kwaliteitseffect door nieuwbouw opgenomen.
Uit de afbeelding blijkt dat de loonontwikkeling in Nederland gedurende de afgelopen vijftien jaar zeer bescheiden was, en dat de inkomensongelijkheid tussen huishoudens met een modaal inkomen en uitkeringsgerechtigden groter werd. Voor de modale in-komens was de nominale inin-komensontwikkeling net voldoende om de prijsstijgingen bij te houden. Deze groep huishoudens zag de koopkracht de afgelopen 15 jaar met 0,9% toenemen. Dit in tegenstelling tot de uitkeringsgerechtigden, die 10% van hun koopkracht inleverden. Dit gebeurde met name in de eerste helft van de jaren tachtig,
toen Nederland in een diepe economische crisis was gedompeld. Ook in de periode 1991-1996 nam de koopkracht van de uitkeringsgerechtigden weer af. In deze periode
Afbeelding 2.1 De nominale en reële loonontwikkeling van modale inkomens en uitkeringsgerechtigden en de huurontwikkeling inclusief het kwaliteitseffect in de periode 1981-1997 80
l
.
.
60
~
40 20 huurontwikkeling koopkrachtontwikkeling uitkering koopkrachtontwikkeling modaal loonontwikkeling uitkering loonontwikkeling modaal . ..,...--'-
,-'-.--'--
---
... ..,.,..."."..:....~.~~~ ... -"" .,....-..-.: .:;::.: :::.: =.' =..' -O~--~---~~---~~~~~·~·_~·~·_==..
~..
,.'"'-.-:':::~:o_...:.:.::~:.::-_:.:=.::=~.=_.~:~~---_
.. _____________ _
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996Bron: CBS-huurenquête, Centraal Planbureau 1997, DTB-bewerking.
floreerde de economie juist. De achteruitgang werd veroorzaakt door het overheids-beleid, dat erop gericht was om de collectieve lastendruk te verlagen en dat in het ka-der van het werkgelegenheidsbeleid een gematigde loonontwikkeling nastreefde. De laatste twee jaar is er weer sprake van een voorzichtig koopkrachtherstel, waarvan de minima overigens minder profiteren dan de huishoudens met een modaal inkomen (zie ook tabel 2.1). Dit heeft te maken met de wijze waarop de koppeling van de lonen aan de uitkeringen is uitgewerkt. Voor 1998 wordt door het Centraal Planbureau overi-gens wel eenmalig een koopkrachtverbetering verwacht van 2 %, waarna in 1999 weer een teruggang naar 0,75 % in het verschiet ligt.
Recente koopkrachtverbetering voor ouderen
Is de koopkrachtontwikkeling van de minima de laatste twee jaar bescheiden geweest, de inkomenspositie van de ouderen is daarentegen wel sterk verbeterd. Zo werd het inkomen van alleenstaande AOW-ontvangers die met hun belastbaar inkomen binnen de eerste schijf vallen, in 1997 door de introductie van een aftrekpost met een V2 tot ~ % extra verhoogd. De koopkrachtstijging van 65-plussers met uitsluitend een AOW-uitkering was in 1998 nog aanzienlijk hoger. Zo zagen alleenstaanden hun inkomen in dat jaar met 4% groeien. Deze groei werd voor een belangrijk deel (2,5%)
veroor-Tabel 2.1 Koopkrachtontwikkeling (exclusief incidenteel), 1990-1998, mutaties per jaar in % 1990- 1994 1995 1996 1997 1998 1999 1993 Modaal 0,9 -0,4 0,7 0,5 0,4 1,75 0,5 Modaal, alleenstaand 0,4 -0,1 0,9 -0,3 '% '/2 Minimum plus 0,7 -0,6 0,6 0,4 0,5 2,5 0,75 Minimumuitkeringsgerechtig- 0,3 -2,1 -0,2 -0,3 0,4 2,0 0,75 de met kinderen' Minimumuitkeringsgerechtig- 0,2 -2,0 -0,4 -0,3 0,5 2,0 0,75 de zonder kinderen'
, Exclusief koopkrachtondersteuning voor kwetsbare groepen, voornamelijk via de IHS, in 1995, 1996, 1997, 1998 en 1999.
Bron: Centraal Planbureau.
zaakt door de verhoging van de ouderen- en alleenstaandenaftrek. Ook ouderen met een bescheiden aanvullend pensioen zagen hun koopkracht in 1998 licht stijgen. De koopkracht van ouderen met een aanvullend pensioen van
f
10.000,- nam met 2 % toe, terwijl ouderen met een pensioen vanf
30.000,- hun koopkracht behielden (Centraal Planbureau, 1997, p. 81). Overigens heeft deze recente inkomensverbetering ook voor ouderen het koopkrachtverlies van het afgelopen decennium nog niet goedgemaakt en is door aanpassing van de AAW (nabestaandenuitkering) de inkomenspositie van de weduwen onder de ouderen wel fors verslechterd.2.3 Ontwikkeling armoede en koopkracht in Rotterdam
Rotterdamse minima bezuinigen in toenemende mate op eerste levensbehoeften
Een van de eerste organisaties die aandacht vroegen voor het ontstaan van armoede bij
lage-inkomensgroepen was de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SoZaWe) van de gemeente Rotterdam. De sociaal-wetenschappelijke afdeling van deze dienst voerde onder leiding van Oude Engberink diverse studies uit naar de koopkrachtont-wikkeling van de minima en het ontstaan van armoede. Uit het een na laatste onder-zoek van eind 1994 'Rond of Rood? '(1994) bleek dat slechts 44% van het inkomen van de sociale minima in Rotterdam nog vrij besteedbaar was. Dit vrij besteedbare deel van het inkomen lag 7% lager dan in 1992. Deze bevinding is in overeenstem-ming met de bevinding dat 35 % van de huishoudens aangaf niet rond te kunnen komen van hun inkomen, terwijl dit in 1992 nog 29% bedroeg. Uit het onderzoek bleek ver-der dat met name hoge woonlasten, de aanwezigheid van (ouver-dere) kinver-deren, schulden en hoge, niet-vergoede ziektekosten de belangrijkste oorzaken zijn van een negatieve balans. Het gevolg hiervan was dat 18% van de huishoudens een problematische schuld had. De onderzoekers stelden vast dat huishoudens in toenemende mate bezui-nigden op primaire levensbehoeften als levensmiddelen en kleding (Libregts en
Moors, 1995, p. 258). Zij merkten ten slotte op dat onafhankelijk van de eventueel gevolgde strategieën van de huishoudens, de voortdurend stijgende vaste lasten (en dan met name de huurlasten), de energie lasten en de gemeentelijke belastingen en an-dere heffingen een toenemend beslag leggen op het inkomen van de huishoudens met een bijstandsuitkering. Hoge woonlasten, de aanwezigheid van (oudere) kinderen en het hebben van schulden vormen de voornaamste risicofactoren die de balans in het budget van de huishoudens met een bijstandsuitkering negatief doen uitslaan. Verder was het gebruik van de (in 1994 nog gelimiteerde) voorzieningen in het kader van het gemeentelijk minimabeleid nog laag. De auteurs pleitten daarom voor een verdergaan-de verdergaan-decentralisatie van het minimabeleid en meer ruimte voor verdergaan-de gemeenten om een ge-richte inkomenspolitiek te voeren.
Besteedbaar inkomen uitkeringsgerechtigden neemt in periode 1994-1997 af
Libregts en Moors (1997, p. 201) merken op dat sinds het onderzoek van eind 1994 'Rond of Rood?' (1994) en de meest recente meting onder de minima van begin 1997 'Rond of Rood?' (1997) de 'omgeving' van beleid en onderzoek rond de huishoudens met een bijstandsuitkering of een ander inkomen rond het minimum nogal veranderd is (zie ook paragraaf 2.1). In navolging van de Armoedenota van het Rijk, heeft ook de gemeente Rotterdam een armoedebeleid ontwikkeld, dat zich richt op versterking van de financiële en sociale positie van de laagstbetaalden. In paragraaf 2.5.2 komen we nog terug op dit gemeentelijk minimabeleid. Libregts en Moors merken op dat er al wel enkele effecten waarneembaar zijn om het mengsel van landelijk en gemeentelijk beleid, hoewel het ten tijde van het onderzoek (de gegevens hiervoor werden in de eerste helft van 1997 verzameld) nog te vroeg was om hier definitieve uitspraken over te doen. Na jaren van verslechtering lijkt de koopkrachtsituatie van minima per medio 1997 licht te zijn verbeterd. In paragraaf 2.5 komen we hier nog uitgebreid op terug. Ondanks het feit dat het woonlastenbeleid tot concrete resultaten heeft geleid, stellen Libregts en Moors (1997, p. 206) vast dat de besteedbare ruimte van de bijstandspo-pulatie in de periode 1994-1997 wederom is gedaald. Zo is het gedeelte van het jaar-inkomen op maandbasis dat een gemiddeld huishouden overhoudt na aftrek van de woonlasten en onontkoombare lasten (verzekeringen, aflossing van schulden etc.), in de periode 1994-1997 ongeveer 2% gedaald. Grosso modo is de financiële positie van de uitkeringsgerechtigden dus verslechterd. Tegenover de relatieve stabiliteit van de woonlasten stellen de onderzoekers een stijging vast van andere vaste lasten, vooral van schuldaflossingen, ziektekosten en verzekeringspremies. Hierbij dient wel bedacht te worden dat effecten van het in 1997 ingezette Rotterdamse armoedebeleid op de woonlasten niet zijn meegenomen (zie paragraaf 2.5.1). De tabellen 2.2 en 2.3 bren-gen respectievelijk de bruto- en netto-ontwikkeling van het besteedbaar inkomen van uitkeringsgerechtigden over de periode 1992-1997 in beeld. Bij het netto besteedbaar inkomen zijn tevens de functionele uitgaven ofwel de 'noodzakelijke kosten van maat-schappelijk verkeer' meegenomen.
Tabel 2.2 Bruto vrij besteedbaar inkomen op basis van het jaarinkomen op maandbasis in de periode 1992-1997 van Rotterdamse uitkeringsge-rechtigden naar gezinstype
1992 1994 1997
f % f % f %
Gezinstype
Alleenstaand 653 50,0 653 48,5 626 46,1
Eenoudergezin \037 55,6 1034 53,8 \090 53,7
Paar zonder kinderen 1110 63,8 1030 56,8 1122 54,2
Twee-oudergezin 1420 62,6 1326 59,2 1302 56,3
Totaal gemiddeld 943 55,3 907 52,4 918 50,7
Bron: Libregts en Moors, 1997, p. 128.
Sterke groei van functionele en onontkoombare uitgaven
Zoals in tabel 2.3 kan worden afgelezen, is het bruto vrij besteedbaar inkomen de
laatste drie jaar met
f
11, - licht gestegen. Wel dient bedacht te worden dat het om nominale bedragen gaat, waardoor de koopkracht van de uitkeringsgerechtigden dui-delijk is teruggelopen. Deze relatieve afname komt ook naar voren wanneer we het bruto vrij besteedbaar inkomen als percentage van het maandinkomen in beschouwing nemen; een gestage daling van 55,3% in 1992, via 52,4% in 1994 naar 50,7% in 1997. Deze ontwikkeling geldt voor alle onderscheiden huishoudenscategorieën, met uitzondering van de eenoudergezinnen. Voor deze groep bleef de verhouding in 1994 en 1997 constant. De alleenstaanden houden het kleinste deel van hun inkomen over(46,1 %).
Tabel 2.3 Netto vrij besteedbaar inkomen op basis van het jaarinkomen op maandbasis in de periode 1992-1997 van Rotterdamse uitkeringsge-rechtigden naar gezinstype
1992 1994 1997
f % f % f %
Gezinstype
Alleenstaand 536 40,6 526 39,0 430 33,0
Eenoudergezin 911 48,5 901 46,5 869 43,5
Paar zonder kinderen 968 55,3 835 46,2 701 36,9
Twee-oudergezin 1294 57,0 1114 49,6 \090 47,0
Totaal gemiddeld 820 47,3 761 43,6 721 39,4
Bron: Libregts en Moors, 1997, p. 129.
Afbeelding 2.2 Ontwikkeling van drie uitgavencategorieën en het vrij besteed-baar inkomen van Rotterdamse uitkeringsgerechtigden in de pe-riode 1992-1997
Index
155 145 135 125 Functionele lasten ...- Onontkoombare lasten ...-115 _ • ~. • • • • • • • Woonlasten 105 ~:iii:;;:~~=-:;:'~:"':_--- Inkomsten95 :.. -- . _-.:.
= -_ - . - . - . - . -
Bruto vrij besteedbaar85 - - - - Netto vrij besteedbaar
1992 1994 1997
Bron: Libregts en Moors, 1997, p. 131.
Uit de gegevens in tabel 2.2 blijkt verder dat het netto besteedbaar inkomen (inclusief functionele lasten) nog sterker is gedaald. De belangrijkste verklaring hiervoor is dat de functionele uitgaven van uitkeringsgerechtigden fors zijn gestegen: met 30% (zie ook afbeelding 2.2). Het aandeel van de functionele uitgaven in het maandbudget steeg daardoor van 10% in 1994 naar 13% in 1997. De belangrijkste verklaring zijn de ge-stegen tarieven van PTT Telecom, de hogere tarieven van het openbaar vervoer, de gestegen benzineprijzen en hogere prijzen van de gedrukte media.
Naast de functionele uitgaven namen de onontkoombare uitgaven met bijna 20% toe. Op basis van het uitgavenpatroon van de minima komen Libregts en Moors (1997, p. 147) tot de conclusie dat 36% van deze huishoudens meer uitgeeft dan ze te besteden heeft; zij komen dus niet rond en houden aan het eind van de maand een negatief saldo over. Ouderen en werkenden slagen er duidelijk beter in om van hun budget rond te komen dan huishoudens met een bijstands-, werkloosheids- of arbeidsongeschiktheids-uitkering. Huishoudens met kinderen slagen er over het algemeen beter in om hun huishoudboekje kloppend te houden dan kinderloze huishoudens. Met name de alleen-staanden hebben het moeilijk: 44 % van hen slaagt er niet in rond te komen van het jaarinkomen op maandbasis. Het overgrote deel van de huishoudens (94%) komt maandelijks niet meer dan! 500,- te kort (Libregts en Moors, 1997, p. 151). De al-leenstaanden zijn met 8 % oververtegenwoordigd in de groep die maandelijks meer dan
Kwart uitkeringsgerechtigden heeft problematische schuld
Dat ruim een derde van de huishoudens meer uitgeeft dan er maandelijks binnenkomt, blijkt ook uit het feit dat een kwart van de uitkeringsgerechtigden een problematische schuld heeft. Dit aandeel is de afgelopen jaren constant gebleven. Wel zien we een sterke stijging van het gemiddelde bedrag dat maandelijks aan aflossingen wordt be-taald. Bedroeg dit gemiddelde voor de bijstandspopulatie in 1994 nog
f
134,-, in 1997 is dit opgelopen tot ruimf
180,-. De huishoudens met een problematische schuld be-talen maandelijks zelfsf
233,- aan aflossing van schulden. Dit bedrag is meer dan 10% van hun maandelijks budget en overschrijdt de aflossingscapaciteit volgens de NVVK-norm verre (gemiddeldf
99,-). Daarbij hebben twee-oudergezinnen, huishou-dens in de leeftijd leeftijd tussen 30 en 40 jaar, huishouhuishou-dens die relatief kort (tot drie jaar) op het minimum zijn aangewezen, en allochtone huishoudens (extra cultuurspeci-fieke uitgaven) vaker een problematische schuld dan andere huishoudens. Opmerkelijk is verder dat het percentage huishoudens met een problematische schuld onder de ver-gelijkbaar is met dat van de bijstandsontvangers. Volgens Libregts en Moors (1997, p. 207) spoort dit met de bevindingen uit ander onderzoek dat het aanvaarden van werk gepaard kan gaan met hogere bestedingen, die zwaar drukken op een budget dat vaak niet hoger is dan een uitkering. Daarnaast kan het verlies van recht op voorzieningen in het kader van minima- of armoedebeleid betekenen dat het budget niet stijgt, maar gelijk blijft of zelfs daalt (de bekende armoedeval). De armoedeval wordt soms ver-sterkt door het feit dat schuldeisers de incasso van achterstallige betalingen activeren op het moment dat de schuldenaar werk aanvaardt.2.4 Ontwikkeling woon uitgaven huursector 1980-1997 2.4.1 Huurontwikkeling
Uit afbeelding 2.3 blijkt dat de huurontwikkeling in Nederland de afgelopen twintig jaar voortdurend boven de algemene prijsstijging uitkwam. Bij de berekening van deze zuivere huurontwikkeling werd er overigens gecorrigeerd voor de invloed van nieuw-bouwen woningverbetering. In werkelijkheid werd het huren nog duurder. Het ver-schil tussen de stijging van de huren (116 %) en die van andere goederen en diensten (54 %) in de periode 1980-1997 was aanzienlijk.
Deze forse huurontwikkeling werd tot 1993 geheel door het huurbeleid van de over-heid bepaald. Tabel 2.4 geeft daarom inzicht in de trendmatige huurverhoging zoals deze tot 1993 gold, de wel en niet voor kwaliteitsveranderingen gecorrigeerde huur-stijging en de gemiddelde kale maandhuur. De subsidiabele en de niet -subsidiabele servicekosten zijn dus buiten beschouwing gelaten. Voor het volgen van de huurtrend in de woningvoorraad is de gecorrigeerde huurtrend het meest bruikbaar. Wanneer de lastenstijging in de huursector onderwerp van studie is, geeft de niet-gecorrigeerde reeks het beoogde resultaat.
Zoals tabel 2.4 aangeeft, is er, wanneer we voor kwaliteitsveranderingen corrigeren, vanaf 1984 sprake van een gematigde huurontwikkeling met een stijging van 2 % tot 3 % per jaar. Overigens komt ook in deze periode de huurstijging jaarlijks gemiddeld 2 % hoger uit dan de gemiddelde prijsstijging in Nederland (zie afbeelding 2.3). Vanaf
Afbeelding 2.3 De huurontwikkeling, exclusief het kwaliteitseffect, en de stijging van het algemene prijspeil, procentuele mutatie, 1980-1997 huurontwikkeling, %-mutatie algemeen prijspeil, %-mutatie
JO 8 6 4 2
----
... . . . .. . ./
. . . .. . . -.~,--.,.. o 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 Bron: CBS.1991 wordt de gematigde huurontwikkeling abrupt omgezet in een forse jaarlijkse stij-ging van meer dan 5 %. Vanwege deze forse huurverhogingen stijgt de gemiddelde kale huur in Nederland van! 452,- in 1990 tot! 644,- in 1997; een toename van maar liefst 38% in zes jaar tijd! In 1997 is de gemiddelde huurontwikkeling weer gezakt tot 3 %. Wat er in de komende jaren gaat gebeuren is nog onduidelijk. Wel is de ver-wachting dat de huurontwikkeling minder uit de pas zal gaan lopen met de inflatie-ontwikkeling dan in de afgelopen jaren het geval was. Dit betekent dat de huurstijgin-gen waarschijnlijk wat minder fors zullen zijn.
Wellicht ten overvloede wijzen we er nog op dat het hier gemiddelde prijsstijgingen betreft. De huurders in woningen met een gunstige prijs-kwaliteitverhouding worden de laatste jaren, sinds differentiatie van de huurverhoging tot de mogelijkheden be-hoort, veelal geconfronteerd met huurverhogingen die duidelijk boven deze gemiddel-den liggen.
2.4.2 Ontwikkeling bijkomende woon uitgaven
Voor een goed inzicht in de ontwikkeling van de woonlasten is het van belang om naast de huurontwikkeling ook de ontwikkeling van de bijkomende woon uitgaven te bekijken. In de 'Monitor Woonuitgaven' van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1998) is de ontwikkeling van de bijkomende woonuitgaven
Tabel2.4 Verhoging van de kale huur (% ten opzichte van de huur van het vo-rig jaar) in de periode 1979-1997
Wettelijk Werkelijk ge- Niet gecorri- Gemiddelde
trendmatig corrigeerd I) geerd kale maandhuur
1979 5 5,8 7,5 244 1980 6 7,2 8,2 264 1981 6 7,8 9,5 289 1982 4/6 8,4 9,7 317 1983 5 6,8 9,1 346 1984 3 3,6 4,9 363 1985 3 3,4 3,9 377 1986 2 2,4 3,2 389 1987 2 2,6 3,3 402 1988 3 3,3 4,1 419 1989 3 3,2 4,0 435 1990 3 3,3 3,9 452 1991 5,5 5,9 6,3 479 1992 5,5 5,6 6,5 510 1993 5,4 5,7 540 1994 5,2 5,7 571 1995 4,7 4,9 599 1996 4,1 4,3 625 1997 3,7 3,0 644
I) Trend + harmonisatie gecorrigeerd voor kwaliteitsveranderingen (nieuwbouw, verbeteringen).
Bron: CBS-huurenquête, diverse jaargangen, OTB-bewerking.
van huurders voor de periode 1986-1994 in beeld gebracht. Hiervoor werden gege-vens uit de verschillende woningbehoefteonderzoeken gekoppeld aan een enquête on-der alle gemeenten en de waterschappen. De bijkomende woonuitgaven zijn onon-derver- onderver-deeld in heffingen van overige publiekrechtelijke lichamen en uitgaven voor nutsvoor-zieningen. Dit betreffen de volgende uitgaven; gemeentelijke heffingen (onroerende-zaakbelasting, rioolrecht, en reinigingsheffing), heffingen van het waterschap (verontreinigingsheffing en ingezetenenomslag) en nutsvoorzieningen (gas, water en elektriciteit). Omdat de omslagheffing door het waterschap alleen aan eigenaar-bewoners wordt gevraagd, laten we deze heffing buiten beschouwing.
Lichte uitgavendaling bijkomende woonuitgaven
Uit de 'Monitor Woonuitgaven' (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Orde-ning en Milieubeheer, 1998, p. 50) blijkt dat in de periode 1986-1994 het totaal van de bijkomende woonuitgaven vrijwel gelijk is gebleven. Dit komt doordat een sterke stijging van de heffingen door gemeenten en waterschappen gecompenseerd is door
een forse daling van de energielasten. Zo namen in de loop der jaren de uitgaven aan publiekrechtelijke lichamen toe van ruim
f
30,- in 1986, viaf
40,- in 1990 naarf
65,- (gemiddeld per maand) in 1994. Vooral de verontreinigingsheffing en de overi-ge heffinoveri-gen (voor riool en reiniging) hebben een forse groei laten zien en zijn in de periode 1986-1994 bijna verdubbeld. Bij de uitgaven voor nutsvoorzieningen zijn de tarieven voor het gasverbruik beduidend omlaag gegaan. Daarnaast is ook het aard-gasverbruik in deze periode licht gedaald. De prijs van elektriciteit bleef vrijwel con-stant, terwijl alleen het water de laatste paar jaar duurder is geworden. Dit alles leidde in de periode 1986-1990 tot een daling van de uitgaven aan gas, licht en water met ongeveerf
50,-. Tussen 1990 en 1994 liepen de uitgaven weer enigszins op. Daardoor betaalde men in 1994 zo'nf 35,- minder per maand aan energie en water dan in 1986. Hierdoor bleven de bijkomende woonuitgaven voor huurders tussen 1986 en 1994vrijwel op hetzelfde niveau.
Tabel 2.5 Gemiddelde totale woonuitgaven van huurders in guldens, 1994
Aandachtsgroep Overigen Alle huurders Vaste woonuitgaven
Netto huuruitgaven 443 609 525
Variabele woon uitgaven
OZB-gebruikers 23 23 23 Rioolrecht 3 3 3 Reinigingsrecht 24 25 24 Verontreinigingshefting 14 15 15 Totaal OPL-uitgaven 64 66 65 Aardgas 79 88 82 Elektriciteit 50 57 53 Water 18 21 20
Totaal energie en water 147 166 155
Totaal bijkomende woonuitgaven 211 232 220
Totaal woonuitgaven huurders 654 841 745
Netto huishoudinkomen 2.200 4.900 3.500
Netto huurquote 25,7 16,2 21,1
Netto woonquote huurders 37,5 22,3 30,1
Afbeelding 2.4 Ontwikkeling van de woonlastencomponenten en de totale woon-lasten in de periode 1992-1997 van bijstandsontvangers (geïndex-eerd en exclusief servicekosten)
Index
135 "OZB 130 125 120 Energie/heffingen Totale woonlast 115 110 105-
_ - - Netto huur -100 951~99-2---1~99-4---'1997-
- -
.-
-
-Bron: Libregts en Moors, 1997, p. 71.
Deze conclusie geldt zowel voor de aandachts- of doelgroep van het volkshuisves-tingsbeleid als voor de overige huurders met een hoger inkomen.
Om een indruk te krijgen van de relatieve hoogte van de bijkomende woonuitgaven, geeft tabel 2.5 per woonuitgavenpost inzicht in de gemiddelde woonuitgaven van huurders in 1994.
Netto woonquote doelgroep fors opgelopen
In tabel 2.5 is tevens de huur-en woonquote afgebeeld. Deze laatste quote wordt ver-kregen wanneer naast de huuruitgaven de bijkomende woonuitgaven worden meege-teld. Voor alle huurders bedraagt deze netto woonquote in 199430,1 %. De doelgroep van het volkshuisvestingsbeleid besteedt met 37,5 % een aanzienlijk groter deel van het inkomen aan het wonen. In 1986 lag dit percentage nog op 34,2 % en in 1990 op 34,6%. In de periode 1990-1994 was er dus sprake van een forse groei van de netto woonquote onder de doelgroephuishoudens. Voor een belangrijk deel wordt deze groei veroorzaakt door de forse huurstijgingen in de eerste helft van de jaren negentig (zie ook tabel 2.4.). Bij de overige huishoudens in de huursector daalde de totale netto woonquote tussen 1986 en 1990 van 21,3% naar 20,9%; sindsdien is de totale woon-quote weer gestegen naar 22,3 %.
2.5 Ontwikkeling woonuitgaven Rotterdam
Uitgaven nettohuur Rotterdamse minima gestabiliseerd
Nadat we in de vorige paragraaf de ontwikkeling van de woonuitgaven in Nederland besproken hebben, stellen we in deze paragraaf vast of de ontwikkeling in Rotterdam hiermee in overeenstemming is. Het eerder genoemde onderzoek 'Rond of Rood?' (Libregts en Moors, 1997) geeft voor de bijstandsontvangers in de gemeente
Tabel 2.6 Gemiddelde woonlasten (f) en gemiddelde woonlastenquote (%) per gezinstype van bijstandsgerechtigden in de gemeente Rotterdam in de periode 1992-1997 1992 1994 1997 f % f % f % Gezinstype Alleenstaand 485 42 528 42 556 44 Eenoudergezin 558 37 596 39 646 40
Paar zonder kinderen 487 29 573 33 624 37
Twee-oudergezin 534 30 613 34 641 35
Totaal gemiddeld 516 37 567 39 607 40
Bron: Libregts en Moors, 1997, p. 70.
dam inzicht in de effecten van het gevoerde huurbeleid en in de invloed van de ge-meentelijke heffingen (afbeelding 2.4). Hierbij wijken de gekozen woonlastendefini-ties enigszins af van de tot nu toe gehanteerde begrippen. Zo zijn de servicekosten buiten de bruto- en nettohuur (exclusief respectievelijk inclusief ontvangen huursubsi-die) gehouden. Ongeveer 40% van de Rotterdamse huurders betaalt naast de huur ser-vicekosten. Gemiddeld betalen (alle) huurders een bedrag van
f
32,- aan servicekos-ten.Opmerkelijk is dat, ondanks de stijging van de brutohuur (exclusief servicekosten) met 15%, de nettohuur van de bijstandsgerechtigden in de periode 1992-1996 nauwelijks is gestegen. Een substantiële stijging van de huursubsidie is hier de oorzaak van; met name de huishoudens met kinderen ontvingen in de afgelopen drie jaar meer huursub-sidie als gevolg van de invoering van de kindertoeslag in 1995 en de koopkrachtrepa-ratie in 1996. Door de geringe stijging van de nettohuur is het gedeelte van het inko-men dat de bijstandspopulatie maandelijks aan huur besteedt, gestabiliseerd op 25 % van het maandinkomen (Libregts en Moors, 1997, p. 76).
Stijging totale woonlasten minima met 15%
In tegenstelling tot de nettohuur stegen de uitgaven aan de bijkomende woonuitgaven veel sterker. Zo stegen de uitgaven aan OZB met meer dan 30% en de post ener-gie/heffingen met 20%. Hierdoor namen de totale woonlasten met ongeveer 15% toe. Ten opzichte van de vorige meting uit 1994 steeg de woonlastenquote (het gedeelte van het inkomen dat door de woonlasten wordt ingenomen) voor de bijstandspopulatie met 1 % tot 40% van het maandinkomen. Tussen de verschillende huishoudenscatego-rieën manifesteren zich echter wel enige duidelijke verschillen (tabel 2.6).
Uit bovenstaand overzicht blijkt dat de alleenstaanden met de hoogste woonlastenquote geconfronteerd worden (44%), gevolgd door eenoudergezinnen (40%), de paren
zon-der kinzon-deren (37 %) en de twee-oudergezinnen (35 %). Bij de twee laatstgenoemde huishoudens categorieën is echter wel sprake van de sterkste toename, waardoor de quoten van de vier groepen naar elkaar toe groeien.
Uit het onderzoek van Libregts en Moors (1997, p. 69) bleek verder nog dat de woonlastenquoten van AOW-ers (40%) en andere uitkeringsgerechtigden (41 %) ver-gelijkbaar zijn met die van de bij stands gerechtigden (40 %). Alleen de werkenden te-gen het minimumloon geven met 36% minder van hun netto-inkomen aan het wonen uit. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat deze huishoudens een hoger gemiddeld in-komen ontvangen dan de bijstandsgerechtigden.
Recente woonlastenmaatregelen kunnen leiden tot afname woonlasten minima
In het veldwerk van het onderzoek 'Rond of Rood?' (1997) werd nog geen rekening gehouden met een aantal maatregelen van medio 1997, die de woonlasten van de Rot-terdamse huishoudens verlaagd hebben. Hierbij doelen we op de nieuwe Huursubsi-diewet van 1-7-1997 en de verbreding van het Rotterdamse woonlastenfonds waardoor huurders die een te hoge huurlast hebben in verhouding met hun inkomen, een maxi-male bijdrage van
f
1.200,- op jaarbasis kunnen ontvangen.Om toch een indruk te krijgen van de effecten van de nieuwe maatregelen, hebben Li-bregts en Moors (1997, p. 72-73) een simulatiemodel opgesteld op basis van de woonlastengegevens in de laatste meting van 'Rond of Rood?' (1997). Daartoe werden allereerst de huursubsidieontvangers geselecteerd. Vervolgens werden de huren aan-gepast op basis van de voorspellingen van de dienst Stedenbouw en Volkshuisvesting over de huurverhoging van het komende jaar. Met behulp van de nieuwe huursubsi-dietabellen werd vervolgens berekend hoeveel de huursubsidie als gevolg van de nieuwe Huursubsidiewet het komende jaar zou bedragen. Daarnaast werd nagegaan welke huishoudens in aanmerking kwamen voor een uitkering uit het woonlasten-fonds. Ten slotte werd de onroerende-zaakbelasting van de belastingplichtigen op de nieuw berekende woonlasten in mindering gebracht (kwijtschelding). Tabel 2.7 geeft een vergelijking tussen de huidige en de volgens de nieuwe methodiek berekende woonuitgaven.
Uit de rekenexercitie blijkt dat bij een optimaal gebruik van de nieuwe regelingen de woonlasten van de Rotterdamse minima kunnen dalen met gemiddeld 14 %. Dit staat gelijk met een maandelijks bedrag vanf 77,-. Met name de huishoudens met kinderen profiteren van de nieuwe maatregelen: zij zouden er rond de
f
100,- per maand op vooruitgaan. Uit de berekeningen blijkt verder dat het Woonlastenfonds vooral ten goede komt aan de ouderen met hoge woonlasten: 64% van de alleenstaande ouderen en 100% van de samenwonende ouderen uit het onderzoek zou voor een uitkering uit het woonlastenfonds in aanmerking komen. Voor de gehele onderzoeksgroep bedraagt dit percentage 19 %. Verder blijkt uit de evaluatie van het woonlastenfonds dat de ge-middelde bijdrage over 1997 lager uitkomt (f 36,- tegenf
54,- volgens de berekenin-gen van Libregts en Moors). Volberekenin-gens de evaluatie komt dit doordat de woninberekenin-gen van huishoudens met een bijdrage uit het fonds door de corporaties veel vaker dan ver-wacht in de isolatiecategorie 'goed' of 'zeer goed' werden ingedeeld. Hierdoor is minder vaak sprake van een hoog normbedrag voor verwarmingskosten (Dienst Stede-bouw en Volkshuisvesting, 1998a, p. 11). Tenslotte merken Libregts en Moors (1997,23
Tabel 2.7 Huidige woonlasten en geprojecteerde woonlasten na doorrekening van de nieuwe Huursubsidiewet, woonlastenfonds en kwijtscheldings-regeling OZB van bijstandsgerechtigden in de gemeente Rotterdam, tweede helft 1997 Bruto huur oud nieuw Huursubsidie oud nieuw Woonlastenfonds' oud nieuw Netto huur oud nieuw OZB oud nieuw Totale woonlast oud nieuw Alleenstaand 535 558 199 216 % f
o
16 51 368 334 15o
575 518Eenouder- Paar znd kind Paar met kind Alle huurders gezin 599 622 248 310 % f
o
23 68 386 296 19o
649 543 530 552 197 221 % fo
26 46 364 319 16o
622 563 589 612 254 308 % f o 15 34 368 316 18o
640 542 561 584 222 258 % f o 19 54 377 319 17o
611 534 • In de linkerkolom staat het percentage huishoudens dat voor een uitkering van het woonlastenfonds in aanmerking komt; in de rechterkolom het gemiddelde maandelijkse bedrag van de huishoudens die een uitkering zouden ontvangen.Bron: Libregts en Moors, 1997, p. 73.
p. 74) nog op dat de resultaten zijn gebaseerd op een simulatie, waarbij ervan is uitge-gaan dat alle huishoudens optimaal gebruikmaken van de nieuwe voorzieningen. In werkelijkheid maakt nog steeds 18% van de Rotterdamse huursubsidiegerechtigden met een uitkering geen gebruik van de regeling (latente vraag).
