•
10... Q) Q)..c:
Q) .!:l "'Cco
co
10... 10...o
o
>
C')c
c
~
c
al
Q)I-
C')o
,~
I-
Q)::)~
::) ,-I-
~
-
c
~o
Z
Q)-
~ Cf) '--' ~==w
Q)o~
N
,+;.
0::
\1.1W
Q)o
'+=Iu
Q) Cf)DTB-WERKDOCUMENT
AANBODGERICHTE
WOONRUIMTE-VERDELING EN SEGREGATIE OP DE
WONINGMARKT
Ervaringen en strategieën
in grotere gemeenten
J,
Kullberg
B. van Rosmalen
97-09
~D····"~
: • • • • . • : ... -. . .-.1 • . . • •...
,
.
· ... .
...
. . . .... . .
. .
~
j
~
j
~
j
~
j
~
j
~ j
~
j
~
jDj
~
j
~
j.
. '... . . ..
...
.. ... ....
.
.
:O:~O>~
·
...
.
·
...
.
~D~~D~>
•· ...
• • • • • • • o . o • • • • • •.
:~:~:~:j:~:j:j:O:j:j:j
· ... .
·
... .
~D~ ~ ~~~
...
~~~~ ~~ ~
jj
j~~~~~
.. . .
.. . .
. .
.
.
.
.
.. . . . ... .
. . . ... . .
.
.
· ...
.
AANBODGERICHTE WOONRUIMTEVERDELING
EN SEGREGATIE OP DE WONINGMARKT
Ervaringen en strategieën in grotere gemeenten
C 2307864
8510
OTB-WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail mailbox@otb.tudelft.nl http://www.otb.tudelft.nl
97-09
AANBODGERICHTE WOONRUIMTEVERDELING
EN SEGREGATIE OP DE WONINGMARKT
Ervaringen en strategieën in grotere gemeenten
J. Kullberg
De serie OTB-werkdocumenten wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61
Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van:
Gemeente Den Haag
CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BmLIOTHEEK, DEN HAAG Kullberg , J.
Aanbodgerichte woonruimteverdeling en segregatie op de woningmarkt. Ervaringen
en strategieën in grotere gemeenten / J. Kullberg en B. van Rosmalen - Delft :
Delftse Universitaire Pers. - (OTB-Werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN
1383-8017 : 97-09) Met lit. opg.
ISBN 90-407-1441-X NUGI 655
Trefw. : woonruimteverdeling , segregatie
Copyright c 1997 by Onderzoeksinstituut OTB
No part of this hook may he reproduced in any form by print, photoprint, microftlm
INHOUD
VOORWOORD 1 SAMENVATTING EN CONCLUSIES . . . .. . . 1 1.1 Samenvatting... .. . . .. . . . .... .. . . 1 1. 2 Conclusies .. .. . . .. . ... . . 3 2 INLEIDING . . . . . . . . . . . 7 2.1 Probleemschets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2.2 Onderzoeksvragen en -aanpak. . . . . . . . . . . . . .. 103 SEGREGATIE EN WOONRUIMTEVERDELING: THEORETISCH OORZAKELIJK VERBAND .. .. . . 11
3.1 Inleiding. . . .. . . 11
3.2 Aanbodmodellen en segregatie naar inkomen. . . . . . . . . .. 12
3.3 Aanbodmodellen en segregatie naar etnische achtergrond . . . . . . . . . 13
3.4 Conclusies . . . .. . . ... . . .. . . . 15
4 SEGREGATIE EN WOONRUIMTEVERDELING; VERBAND VOLGENS GEMEENTEWOORDVOERDERS . . . . . . . . . . . . . .. 17
4.1 Inleiding . ... .. . . .. .. ... .. . . .... . . .. . . 17
4.2 Gemeentekeuze en respons . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
4.3 Segregatie een probleem? . . . . .... .. . . .. . . 19
4.3.1 Ernst van het probleem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 19
4.3.2 Aard van het probleem . . . 20
4.3.3 Samenvatting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 24
4.4 Rol van het aanbodmodel in het ontstaan of erger worden van segregatie . .. . . ... . . .. 24
4.4.1 Opinies in de gemeenten over segregatie en de rol van het aanbodmodel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 24
4.4.2 Het aanbodmodel en de huur-inkomenstoets . . . 26
4.4.3 Betere informatie en meer verhuizingen? ... .. . . 28
4.4.4 Meer keuzevrijheid voor allochtonen? ... . . . . . .. 28
5 SEGREGATIE: BESTRUDINGSSTRATEGIEËN BINNEN
DE WOONRUIMTEVERDELING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
5.1 Inleiding.. . . .. . . .. . . . 33
5.2 Volkshuisvestelijke strategieën om segregatie tegen te gaan .. . . 33
5.3 Strategieën binnen het aanbodmodel om segregatie te beteugelen . . .. 34
5.4 Huidige labeling van woningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
5.5 Afwijkende labeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 39
5.6 Buurtkeuze van urgenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 44
5.7 Voorlichting en segregatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
5.8 Samenvatting . . . .. . . .. . . .. . 46
LITERATlJUR . . . .. ... . . .. 47
BULAGEI VRAGENLUST . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 49
VOORWOORD
Dit werkdocument is in opdracht van de gemeente Den Haag geschreven, ten behoeve van het volkshuisvestingsverslag 1996. Daarin wordt het thema segregatie belicht, in relatie tot woonruimteverdeling en herdifferentiatie van de woningvoor
-raad. Voor het volkshuisvestingverslag zijn door het OTB twee studies verricht, waaronder deze over woonruimteverdeling .
Binnen de gemeente Den Haag bestaat de indruk dat het aanbodmodel van woon-ruimteverdeling zoals dat sinds 1995 in de gemeente functioneert, via een toegeno-men verhuisgraad, segregatieprocessen in de hand werkt. Om die reden heeft de Dienst Stedelijke Ontwikkeling de verhuizingen in Den Haag gedurende de laatste jaren onderzocht en getracht het effect van het aanbodmodel aan te geven (V olks-huisvestingsverslag 1996: 35-37). Daarnaast heeft ze het OTB opdracht gegeven de ervaringen in andere gemeenten die met een aanbodmodel werken, te inventariseren. Daarvan wordt in dit werkdocument verslag gedaan. Dit rapport is vooral een opinieonderzoek: het geeft indrukken en opinies van de woonruimteverdelers weer, die niet gestaafd worden met andere bronnen. Ook wordt in beeld gebracht op welke wijze gemeenten en corporaties woningen labelen voor specifieke groepen woning-zoekenden en met welk doel.
Op deze plaats willen we de verschillende woordvoerders bij gemeenten, woonservi-cebureaus en corporaties hartelijk danken voor hun medewerking aan deze inventari-satie.
OTB, januari 1997
1
SAMENVATTING EN CONCLUSIES
1.1 Samenvatting
Ten behoeve van het volkshuisvestingsverslag 1996 heeft de gemeente Den Haag onderzoek door OTB laten uitvoeren naar ruimtelijke segregatie in de gemeente. Het OTB werkdocument "Concentratie, segregatie en probleemcumulatie in Den Haag" (Boelhouwer, 1997) doet hiervan verslag. Binnen de gemeente Den Haag bestaat de indruk dat het aanbodmodel van woonruimteverdeling zoals dat sinds 1995 in de gemeente functioneert, via een toegenomen verhuisgraad, segregatieprocessen in de hand werkt. Daarom heeft de Stedelijke Woningdienst ook opdracht gegeven om de ervaringen in andere gemeenten die met een aanbodmodel werken, te inventariseren. Daarvan wordt in dit werkdocument verslag gedaan. Dit rapport is vooral een opinieonderzoek: het geeft indrukken en opinies van de woonruimteverdelers weer, die niet gestaafd worden met andere bronnen. Ook brengen we in beeld op welke wijze gemeenten en corporaties woningen labelen voor specifieke groepen woning-zoekenden en met welk doel dat gebeurt.
De centrale onderzoeksvragen zijn:
1 Wordt segregatie in de gemeente als probleem ervaren?
2 Speelt het aanbodmodel een rol in het ontstaan of erger worden van segrega-tie?
3 Welke strategieën worden binnen het aanbodmodel toegepast om segregatie te beteugelen?
Deze vragen zijn in uitgewerkte vorm aangesneden in telefonische, open interviews met woordvoerders in 27 gemeenten met minstens 40.000 inwoners, waaronder Rotterdam, Amsterdam, Utrecht en Eindhoven. De gemeenten hanteren sinds een jaar of langer een aanbodmodel om de woonruimte te verdelen.
De bewoners groepen waar het geclusterd wonen tot problemen leidt of kan leiden, zijn lage-inkomensgroepen met weinig maatschappelijk perspectief. Ook worden allochtonen soms apart onderscheiden. Handvatten voor directe sturing op grond van bewonerskenmerken zijn er voor wat betreft de huur-inkomensnormen en de
bezettingsnonnen van woningen. Bijzondere behandeling op grond van iemands etnische achtergrond is binnen de aanbodmodellen nu juist niet meer mogelijk, tenzij via voorlichting vrijblijvend gestuurd wordt.
Wat de complexen, buurten en wijken betreft, zijn er duurdere complexen die voor de segregatieproblematiek niet relevant zijn omdat de perspectieflozen er de huur niet (meer) kunnen betalen. Verhuurders lopen er het risico van (frictie-)leegstand, zodat dergelijke complexen aanleiding kunnen geven tot een afwijkende behandeling binnen het aanbodmodel. In buurten en wijken met veel en overwegend sociale huurwoningen speelt zich de segregatieproblematiek af, ook al zijn deze buurten volgens diverse woordvoerders 'gewilder' dan de dure buurten met hoge omloop-snelheid. In 20 van de 27 gemeenten heeft segregatie in dit ~oort wijken en buurten de aandacht en in sommige gevallen wordt het als een acuut probleem gezien. Dit is het geval in Rotterdam en Amsterdam, maar niet in Utrecht.
In dit soort buurten zijn het, naast eventuele verhuurbaarheidsproblemen, vooral leetbaarheidsproblemen die als legitimatie voor een afwijkende behandeling binnen de woonruimteverdeling kunnen worden aangevoerd.
De oorzaken van segregatie worden door verreweg de meeste woordvoerders gezocht in een eenzijdig samengestelde woningvoorraad op wijk- of buurtniveau, in samen-hang met een stringente koppeling van huur aan inkomen. In twee gemeenten zijn er signalen dat niet zozeer de strenge huur-inkomensnonn, maar het wegvallen van de vraag van wat hogere inkomens naar woningen in goedkope maar 'mindere' buurten de segregatie in de kaart speelt.
In een flink aantal gemeenten zijn toenemende verhuisstromen geconstateerd, waarvan een segregerende werking uitgaat. Primair worden de stromen gegenereerd door het aanbod van kwalitatief aantrekkelijke woningen, met name nieuwbouw in de koopsector. Daarnaast dicht een respectabel aantal gemeenten een stimulerende werking toe aan het aanbodmodel, via een beter inzicht in het woningaanbod. Dit verschijnsel is in de beleving van de woordvoerders ondergeschikt aan de zuigkracht die van de nieuwbouw uitgaat. Wel wordt enkele keren aangekaart dat het inzicht in de woningmarkt en de grotere keuzevrijheid ertoe leidt dat bepaalde buurten meer gemeden worden.
Op redelijke schaal (ruim de helft van de woordvoerders) is men de mening toegedaan dat het aanbodmodel tot een stringentere koppeling van huur aan inkomen leidt. Dit komt enerzijds door het openbaar maken van de koppeling en de ver-schuiving van de toets naar het moment van toewijzen en anderzijds doordat er minder urgenties worden verstrekt. Voor urgenten bestonden in een aantal gemeen-ten, met name daar waar de markt krap was. grote vrijheden bij de toewijzing. Tenslotte bespeurt een beperkt aantal woordvoerders (zes) toenemende concentratie van allochtonen sinds de invoering van het aanbodmodel. In de meeste gevallen is dit een gevolg van eerdere inplaatsingspraktijken. De woningzoekende allochtonen komen nu 'boven drijven' en stromen snel in bepaalde buurten.
Binnen het aanbodmodel worden welnlg doelgerichte strategieën ontwikkeld om segregatie te beteugelen. De nadruk ligt op het sturen via het woningaanbod: het differentiëren van de voorraad langs velerlei wegen.
Sommige gemeenten hanteren bij de woonruimteverdeling bewust zo min mogelijk labels en sturen verhuisbewegingen vrijwel uitsluitend via het woningaanbod. In de praktijk blijkt dat in veel gemeenten de labeling van woningen wel degelijk gebruikt wordt om te sturen, maar in de meeste gevallen zijn het de corporaties die de beleidsruimte die hen wordt toebedeeld (of die niet afdoende ingeperkt kan worden) benutten voor beheerdoeleinden.
Vaak genoemde motieven zijn het verminderen van verhuur- en beheerproblemen, en het bewerkstelligen van een andere bewonerssamenstelling. Waar segregatieproble-men dreigen te ontstaan, wordt bijvoorbeeld al snel een afwijkende labeling gehan-teerd om tot een gemêleerdere bevolking te komen. Voorbeelden zijn: ruimere huur-inkomensnormen hanteren, het bewust scheef toewijzen, complexen tijdelijk uit het aanbodmodel halen, andere bezettingsnormen hanteren en creatief met star-ters/doorstromerslabels omgaan. Sturing met behulp van voorlichting of het beknot-ten van de buurtkeuze van urgenbeknot-ten wordt nauwelijks genoemd.
Op complexniveau wordt er met name een afwijkende labeling gehanteerd om de verhuurbaarheid te vergroten en beheerproblemen te voorkomen of te verminderen. De afwijkende labeling betreft de bezettingsnormen, inkomensnormen en het strategisch hanteren van het onderscheid tussen starters en doorstromers. Ook de bewonerssamenstelling wordt als motief genoemd, maar deze lijkt ondergeschikt aan beheerproblemen. Men gaat over het algemeen afwijkend labelen om de kans op overlastsituaties te verminderen.
Op buurtniveau komt naast de twee op complexniveau genoemde doelen, het creëren van een gemêleerdere bewonerssamenstelling explicieter naar voren. Dit· wordt niet automatisch gekoppeld aan beheerproblemen, maar bijvoorbeeld aan het tegengaan van vergrijzing of het streven naar een ongedeelde stad (Amsterdam). Bij het tegengaan van een gedeelde stad komt een minder stringente huur-inkomensnorm als instrument naar voren, bij vergrijzing het strategisch omgaan met starters/doorstro-mers en aanvullende labeling.
In Amsterdam ontstijgt de afwijkende labeling het buurtniveau. Daar geldt voor grote delen van het stadsdeel Zuid-Oost een uitzonderingspositie. De toewijzing van de woningen van corporatie Nieuw Amsterdam is er vrij.
1.2 Conclusies
Een beperkt aantal gemeenten ervaart segregatie als acuut probleem; in veel gemeenten ziet men het wel als dreiging en is men alert op eventuele vererge-ring van de situatie; slechts een klein aantal heeft 'nergens last van'.
Vrijwel alle gemeenten menen dat het (dreigende) probleem stagneert of erger wordt. Afname komt niet voor.
Segregatie wordt gedefInieerd in tennen van lage inkomens, gebrek aan perspectief en, in mindere mate, samenwonen van allochtonen.
De woonmilieus waar segregatie zich manifesteert als probleem zijn goedko-pe en relatief onaantrekkelijke complexen of buurten. Daarnaast doen zich met name in duurdere complexen met een slechte prijs-kwaliteitverhouding verhuurproblemen voor die aanleiding geven tot uitzonderingen binnen de
toewijzingsregels. Segregatie en slechte verhuurbaarheid zijn problemen die
maar zeer ten dele overlappen.
Woonruimteverdeling wordt nauwelijks gezien als oorzaak voor de
(vererge-rende) segregatie. De oorzaak wordt veeleer gez~ht in een eenzijdige
samenstelling van de woningvoorraad in combinatie met een stringent huur
-inkomensbeleid.
Voor zover er relaties zijn met het aanbodmodel als katalysator van het proces, lijken die vooral te lopen via een stringentere huur-inkomenstoets: deze is actueler geworden, veelal (maar zeker niet altijd) specifieker en er zijn minder urgenten voor wie uitzonderingen op de huur-inkomenstoets
worden toegestaan om hun wachttijd te bekorten.
De veronderstelde grotere verhuisdynamiek door betere infonnering van de woningzoekenden over alternatieven op de woningmarkt, wordt door een aantal woordvoerders wel aannemelijk geacht maar is toch ondergeschikt aan
de verhuizingen ten gevolge van kwalitatief aantrekkelijke (ver)nieuwbouw.
In de literatuurstudie is verondersteld dat de wijze waarop het distributie-model werd vonngegeven, van belang is voor verhuisbewegingen onder allochtonen, na invoering van het aanbodmodel. Dit blijkt inderdaad het geval. Gemeenten die voorheen een inplaatsingsbeleid voerden, constateren nu een toenemende concentratie van allochtonen, en niet de spreiding die we in hoofdstuk twee veronderstelden. Men voert aan dat leden van deze groepen elkaar op zouden zoeken, of op woningen reageren die geconcentreerd aanwezig zijn (grotere en goedkope woningen). Van spreiding over verschil-lende buurten na invoering van het model wordt een enkele keer melding
gemaakt. Waar allochtonen voorheen werden achtergesteld, constateert men
een 'inhaalslag' : allochtonen komen 'boven drijven' bij de toewijzing.
In het curatieve is, net als bij de verklaring van de segregatie, nauwelijks een rol weggelegd voor de woonruimteverdeling. Men meent dikwijls dat met de introductie van het aanbodmodel de sturingsmogelijkheden nu juist uit handen zijn gegeven.
Alternatieve strategieën betreffen de woningvoorraad. Getracht wordt om
daarin meer differentiatie aan te brengen, op verschillende manieren. Hierin
ziet men meer dan in de woonruimteverdeling.
Binnen de woonruimteverdeling kan tot op zekere hoogte in de labeling
gestuurd worden. Dit gebeurt onder meer om verhuurbaarheidsproblemen te
voorkomen, meestal op complexniveau. Uitzondering is de Bijlmer, waar op grote schaal vrijheden in de toewijzing gelden. Op enige schaal worden
huur-inkomensnonnen of bezettingsnonnen versoepeld, of schotten tussen starters, doorstromers en vestigers weggenomen.
In Amsterdam is geconstateerd dat de motieven om 'te goedkoop' toe te wijzen voor gemeente en corporaties niet .helemaal overeen komen. De gemeente is uit op segregatiebestrijding via menging van inkomensgroepen in eenzijdig samengestelde, goedkope buurten. De corporaties willen daarnaast ook klanten ter wille zijn die lang gewacht hebben op hun voorkeurwoningen: goedkope woningen in buurten die juist niet problematisch zijn en die maar weinig goedkope sociale huurwoningen tellen. Tegen de tijd dat hun wachttijd lang genoeg is voor de gewenSte woningen, is het inkomen te hoog gewor-den. Het instrument scheef toewijzen dient alleen de segregatiebestrijding mits het strikt gebonden is aan de (potentiële) probleembuurten. Een degelijke monitoring is daarbij gewenst.
De labeling wordt op complex-, straat-, of portiekniveau door corporaties aangegrepen met het doel beheerproblemen te voorkomen. Verschillend is de mate waarin de gemeente hier flatterend optreedt, dan wel de corporaties hun eigen gang gaan. In een aantal gevallen wordt een 'eenzijdige bewoning door grote gezinnen' tegengegaan. Het instrument is het hanteren van een maxima-le bezettingsnonn. Eenzijdige clustering van huishoudenstypen wordt hier tegengegaan, maar de vraag is of dit gebeurt op straffe van de toegang tot de woningmarkt voor deze groep. Dit laatste komt alleen aan het licht als hier bij de evaluatie van de verdelingsresultaten expliciet naar gekeken wordt. Andere voorbeelden van bijzondere labeling hebben te maken met doelgroe-penbeleid: een complex of deelcomplex wordt bestemd voor een doelgroep (bijvoorbeeld ouderen) en de labeling wordt daarop afgestemd.
2
INLEIDING
2.1 Probleemschets
Ruimtelijke uitsortering van groepen huishoudens op de woningmarkt staat zowel in wetenschappelijke als in beleidskringen sterk in de belangstelling (Musterd, 1996;
Van der Meer, 1996). Die uitsortering kan bestudeerd worden aan de hand van verschillende kenmerken van de huishoudens, zoals sociaal-economische positie, type huishouden, etnische achtergrond etcetera (zie voor analyse van die kenmerken in het Haagse: Boelhouwer, 1997). Belangstelling voor het onderwerp wordt vooral gevoed door het schrikbeeld van het Amerikaanse getto, waarbij sprake is van uitsortering langs sociaal-economische en raciale scheidslijnen. Ruimtelijke uitsorte-ring naar huishoudenstype, leeftijdsgroep of sexuele geaardheid, zoals bijvoorbeeld in het Castro district in San Francisco, wordt veel minder of in het geheel niet als probleem gezien, omdat het samen wonen in grotere mate op vrijwilligheid berust.
Er is dan geen sprake van segregatie maar van congruatie (zie Boelhouwer, 1997).
Uit wetenschappelijke hoek, met name die van de ruimtelijke wetenschappen, komt de belangstelling voor het ontstaan van (vormen van) segregatie, overeenkomsten en verschillen tussen landen, de preciese patronen en ontwikkelingen en de sociale gevolgen. Vooral met betrekking tot het laatste onderwerp staat het onderzoek volgens Musterd (1996) in feite nog in de kinderschoenen. Dat van het bijeenwonen van maatschappelijk minder bedeelde mensen een autonome invloed uitgaat op de maatschappelijke stijgingskansen van individuen, is empirisch moeilijk vast te stellen. De effecten zouden onder meer bestaan uit stigmatisering van buurten, afbrokkelende sociale contacten en verminderde motivatie, waardoor de kansen op werk verkleinen (Mevissen en Noyon, 1991).
Beleidsmatig kan op de oorzaken, op het segregatieproces zelf, en op gevolgen ervan worden ingezet. Oorzaak en gevolg van segregatie grijpen op elkaar in, immers:
verschillen in maatschappelijke kansen veroorzaken segregatie en die kan weer tot gevolg hebben dat de maatschappelijke stijging van individuen belemmerd wordt. Scholing en het bevorderen van werkgelegenheid zijn zowel preventieve als curatieve maatregelen.
Bij het bestrijden van (vennoede) gevolgen van segregatie kan op het vlak van de volkshuisvesting ook gedacht worden aan het verbeteren van het imago van een wijk of buurt, onder meer door de leefbaarheid te bevorderen. Dit alles gebeurt al geruime tijd in het kader van het probleemcumulatiegebieden (PCG-) beleid en de daarop gevolgde sociale vernieuwing: een samenhangende, gebiedsgerichte aanpak
op de terreinen 'wonen, werken, weten en welzijn'. Ook in het kader van hèt Grote
Stedenbeleid is hier aandacht voor. Nieuw is de aandacht voor het segregatieproces
als zodanig: de gedachte om via gedifferentieerd bouwen op VINEX-Iocaties, via herdifferentiatie van de woningvoorraad in bestaande buurten en via flankerend woonruimteverdelingsbeleid, de verhuisstromen te manipuleren en de bevolkingssa-menstelling in woongebieden in sociaal-economisch opzicht diverser te maken (MVROM,1996).
In dit werkdocument gaan we nader in op segregatie van bevolkingsgroepen in
relatie tot de woonruimteverdeling. Het gaat in het bijzonder om het 'nieuwe'
aanbodgerichte woonruimteverdelingssysteem en de mogelijke invloed daarvan op segregerende processen. We analyseren theoretische, oorzakelijke relaties en gaan daarna op zoek naar oplossingsstrategieën binnen de modellen, zoals die in verschil-lende gemeenten gekozen worden. De dienst Stedelijke Ontwikkeling van Den Haag gaf opdracht om in het kader van haar volkshuisvestingsverslag 1996 de ervaringen buiten de eigen gemeente met segregatie in relatie tot de woonruimteverdeling te
inventariseren. Binnen de dienst bestond de indruk dat sinds de invoering van het
nieuwe woonruimteverdelingsmodel in Den Haag in 1995, de omloopsnelheid van
woningen in sommige buurten is vergroot en dat de uitsortering van
bevolkingsgroe-pen sindsdien sneller verloopt. De inventarisatie van ervaringen en strategieën richt zich op een aantal gemeenten die met een aanbodmodel werken en die daannee al enige ervaring hebben kunnen opdoen.
De kern van het aanbodmodel is presentatie van (bijna alle) vrijkomende
sociale-huurwoningen aan het publiek, via een krant en soms ook andere media; zoals
teletekst. Enkele cruciale kenmerken van de woning worden venneld, zoals het
woningtype, aantal kamers, grootte van de woonkamer, voorzieningen en de hoogte
van de huur. In de advertenties is ook aangegeven onder welke voorwaarden men
voor de woning in aanmerking komt. De woningzoekende reageert vervolgens zelf
op een woning die zijn of haar voorkeur heeft, door een zogenaamde 'woonbon' in
te vullen. De volgorde waarin belangstellenden de woning toegewezen krijgen wordt venneld in de krant waarin de woningen geadverteerd staan. Meestal gaat het om de leeftijd als rangordenend criterium voor starters op de woningmarkt en de woonduur op het huidige adres voor doorstromers. Delft heeft in 1990 deze criteria bij de introductie van het aanbodmodel als eerste toegepast. Sindsdien is het aandeel gemeenten met een aanbodmodel snel gegroeid tot ruim eenderde, eind 1996. Deze gemeenten vertegenwoordigen samen een inwonertal van meer dan de helft van de
Nederlandse bevolking. Vrijwel alle gemeenten met 100.000 of meer inwoners
hanteren een aanbodmodel. In ongeveer een derde van de gemeenten met een aanbodmodel worden de woningzoekenden nog wel ingeschreven, zij het vaak in
summierdere vorm dan voorheen. Hier geldt de inschrijfduur meestal als rangorde-nend principe, in elk geval voor starters.
Niet alleen worden de woningen in de krant geadverteerd; de toewijzingen worden ook publiekelijk'verantwoord. Daarbij wordt per woning aangegeven hoeveel mensen op een bepaalde woning gereageerd hebben en wat het relevante kenmerk is van degene die de woning toegewezen kreeg: geboortejaar, datum van laatste verhuizing of van inschrijving. Democratische controle op de toewijzing wordt , hierdoor vergemakkelijkt en sturing op niet expliciet genoemde criteria, bijvoorbeeld in het kader van een inplaatsingsbeleid voor leden van etnische minderheden, wordt bemoeilijkt. In het kader van deze inventarisatie is dat een belangrijk verschil met distributiemodellen.
Ten opzichte van distributiemodellen biedt het aanbodmodel nog twee cruciale wijzigingen: woningzoekenden krijgen een vrijwel uitputtend inzicht in het aanbod van woningen. In negen van de tien gemeenten mogen ze bovendien onbegrensd, straffeloos woningen weigeren, zonder dat hun kansen om voor een woning in aanmerking te komen veranderen (Kullberg, 1996). Dit betekent dat de keuzemoge-lijkheden verruimd zijn.
Volgens recent onderzoek naar de zoekstrategieën van migranten op de Rotterdamse woningmarkt, schortte het bij de woningzoekenden nogal eens aan enig beeld of een juist beeld van de mogelijkheden in buitenwijken van de stad. De sterke oriëntatie van migranten op de oude wijken van de stad was hier gedeeltelijk op terug te voeren. Een deel van de geïnterviewden oriënteerde zich vrijwel alleen op het woningbezit van de eigen verhuurder en had geen weet van alternatieve mogelijkhe-den, Ook bleek dat een aantal respondenten de woningen in buitenwijken duurder percipieerden dan ze zijn. Aangezien de geringe doorstroom van migranten naar Rotterdamse buitenwijken als een probleem wordt gezien, verwachten de lokale beleidmakers dat van het aanbodmodel, zoals dat in 1996 werd ingevoerd, verbete-ring zal uitgaan (Knippers en Van der Zanden, 1996: 71, 72).
Het aanbodmodel zoals dat in Den Haag functioneert, binnen het regionale Haaglan-den-verband, is op Delftse leest geschoeid. Woningzoekenden worden niet ingeschre-ven en ze worden gerangordend naar hun leeftijd of woonduur . Het laatste betekent dat mensen die al lange tijd op een bepaald adres wonen, een sterke positie hebben als ze (ineens) willen verhuizen,
Overigens staat het aanbodmodel zelf hier niet ter discussie. Velen onderkennen de geschetste voordelen van het model (zie ook Kullberg, 1996). In een recente opinie-peiling onder inwoners van de regio Haaglanden blijkt een meerderheid van de inwoners het aanbodmodel te prefereren boven het distributiemodel. 55 % van de respondenten ontkende de stelling: "Ik schrijf me liever één keer op een wachtlijst in en wacht vervolgens op een woning, dan dat ik in de woonkrant het aanbod van woningen bekijk en met een bon reageer". Slechts 27 % antwoordde bevestigend, onder wie verhoudingsgewijs veel ouderen (Kruythoff en Heeger, 1996: 10-12). Inmiddels zijn de verhuisbewegingen sinds de invoering van het aanbodmodel in Den Haag nader onderzocht (Volkshuisvestingsverslag 1996: 35-37). De mutatiegraad is
per wijk vergeleken voor de jaren 1993, 1994 en 1995 om te zien of de woonruimte-verdeling "een factor is in de hoge omloopsnelheid van woningen in probleemcumu-latiegebieden". De ontwikkelingen zijn echter moeilijk te duiden. In heel Den Haag is de mutatiegraad in 1995 met bijna één procent gestegen ten opzichte van 1994, maar in 1994 deed zich ook al een stijging voor ten opzichte van 1993 met ruim een half procent. Het patroon verschilt sterk voor afzonderlijke wijken, waarbij' zich in enkele oude stadsvernieuwingswijken een daling in de mutatiegraad voorgedaan heeft (Stationsbuurt, Schildersbuurt) en in enkele naoorlogse wijken (Morgenstond, Bouwlust, Moerwijk) een stijging, die overigens in 1994 al inzette. Het materiaal biedt onvoldoende houvast om effecten van het aanbodmodel te kunnen isoleren van demografische effecten en die van woningverbetering of nieuw,bouw.
2.2 Onderzoeksvragen en -aanpak
Doel van dit onderzoek is om na te gaan welke wegen binnen de aanbodmodellen worden bewandeld om segregatieproblemen het hoofd te bieden. Daartoe is een uitvoerige telefonische interviewronde gehouden onder gemeenten met minimaal 40.000 inwoners die met een aanbodmodel werken. De vragen die in de gesprekken centraal stonden zijn:
1 Wordt segregatie in de gemeente als acuut of dreigend probleem ervaren? 2 Speelt het aanbodmodel een rol in het ontstaan van of erger worden van
segregatie?
3 Welke strategieën worden binnen het aanbodmodel toegepast om segregatie te beteugelen?
Voor het begrip • segregatie' hebben we in de gesprekken de volgende werkdefinitie gehanteerd: "ruimtelijke uitsortering van groepen bewoners naar inkomen, culturele achtergrond, leeftijd of combinaties van kenmerken". In totaal zijn 27 gemeenten in de inventarisatie betrokken. Waar de gemeentewoordvoerder onvoldoende zicht had op de wijze waarop de woonruimte precies verdeeld wordt, zijn de vragen ook gesteld aan woordvoerders bij één of meer. corporaties. Het ging dan vooral om vragen met betrekking tot het labelen van vrijkomende woningen. In gemeenten waar de uitvoering van de woonruimteverdeling is gedelegeerd aan woonservicebureaus, is een woordvoerder van dat bureau geïnterviewd.
In hoofdstuk 3 gaan we in op theoretische bespiegelingen omtrent de oorzakelijke relatie tussen woonruimteverdeling en segregatie naar sociaal-economische groepen en segregatie naar etniciteit. Het veldwerk onder de 27 gemeenten komt in de hoofdstukken 4 en 5 aan de orde. We gaan daar na in hoeverre de onderzoeksge-meenten de zorgen van de gemeente Den Haag delen en in hoeverre ze menen dat het aanbodmodel aan de segregatie bijdraagt. In hoofdstuk 5 gaan we na welke sturingsmaatregelen men binnen de woonruimteverdeling neemt of overweegt.
3
SEGREGATIE EN WOONRillMTEVERDELING:
THEORETISCH OORZAKELIJK VERBAND
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk gaan we op basis van theoretische overwegingen na wat het oorzakelijk verband is tussen woonruimteverdeling via aanbodmodellen en segrega-tie. Volgens onze werkdeflnitie verstaan we onder segregatie de "ruimtelijke uitsortering van groepen bewoners naar inkomen, culturele achtergrond, leeftijd of combinaties van kenmerken". In de gesprekken met woordvoerders bleek dat uitsortering van huurders naar leeftijdsgroepen de gemoederen niet in beroering brengt. Dat is in sterkere mate het geval voor uitsortering naar inkomen en etniciteit. Daarom gaan we (alleen) hier nader op in.
Hoewel concentraties van lage-inkomensgroepen en allochtonen veelal samengaan, is het in relatie tot de woonruimteverdeling zinvol om ze afzonderlijk te bekijken: het allochtoon zijn van woningzoekenden voegt namelijk een dimensie toe. In het onderzoek 'De plaats door verdeling' (CEBEON, 1993) is aangetoond dat in distributiemodellen de positie van allochtonen in een respectabel aantal gemeenten ongunstig was ten opzichte van autochtonen, ook als voor hun sociaal-economische positie gecorrigeerd werd. Grote vrijheid van de corporaties bij de toewijzing in gemeenten die de onderzoekers als 'afzijdige gemeenten' en 'regelgevers' typeerden (in tegenstelling tot de 'centralisten' onder de gemeenten) speelde hierbij een rol. In deze gemeenten vond geen centrale voordracht van woningzoekenden plaats. Er werd niet zelden gedoseerd 'ingeplaatst' , toegevend aan of anticiperend op afwijzen-de reacties onafwijzen-der autochtone buurtbewoners, wat tot beperkte toegang van migranten tot delen van de woningmarkt leidde, tot geringere woningkwaliteit en tot onevenre-dig lange wachttijden.
Dit betekent dat als we de mate van spreiding van allochtonen over een gemeente of agglomeratie bezien, er in mindere of meerdere mate verandering kan optreden ten opzichte van de situatie tijdens de werking van het distributiemodel. Hoe afwerender de corporaties in het oude model te werk gingen, des te sneller verloopt vermoede-lijk de spreiding van allochtonen na invoering van een aanbodmodel. Er zijn immers geen 'gate-keepers' meer die allochtone woningzoekenden tegenhouden als ze zich in bepaalde buurten willen vestigen.
Een ander specifiek element voor allochtonen is dat de huishoudens, ondanks een dalende tendens, gemiddeld genomen groter zijn. Dit betekent dat voor de huisves-tingskansen en mate van concentratie van allochtonen, naast de labeling naar huur-inkomensrelatie, ook de labeling naar woning- en huishoudensgrootte erg belangrijk is. In het rapport 'Minderheden aan bod' (CEBEON, 1996) over de kansen van migranten binnen aanbodmodellen, is dit ook empirisch vastgesteld: de huisves-tingskansen van migranten waren vooral gunstig in gemeenten met strenge normen ten aanzien van inkomen en huishoudensgrootte, terwijl de veel toegepaste criteria leeftijd en woonduur in het nadeel van migranten bleken te werken. In één van de onderzoeksgemeenten van CEBEON (Deventer) geldt 'overbewoning' als criterium dat tot hogere urgentie leidt, wat uitzonderlijk is binnen het sI?ectrum van gemeenten met een aanbodmodel (Kullberg, 1996). In deze gemeente waren de uitkomsten voor Turken en Marokkanen relatief gunstig.
Hierna gaan we na welke rol aanbodmodellen kunnen spelen in het ontstaan van segregatie naar inkomen 'resp. etniciteit en we verkennen mogelijke remedies binnen het aanbodmodel.
3.2 Aanbodmodellen en segregatie naar inkomen
ontstaanVolgens een OTB-inventarisatie onder gemeenten en corporaties die met een aanbodmodel werken (Kullberg, 1996), onderschrijft 40% van de corporaties en ruim de helft van de gemeenten, de stelling dat het model ruimtelijke segregatie naar .
inkomen in de hand werkt. Voor de gemeenten met meer dan 50.000 inwoners geldt dat zowel onder gemeenten als onder corporaties de helft van de woordvoerders het eens is met de stelling. Woordvoerders uit deze grotere gemeenten antwoordden bovendien stelliger: de meesten waren het eens of juist niet.
We vermoeden dat van het vigerende huur- en subsidiebeleid en de concurrentie van de koopsector dankzij een lage rentestand, segregerende tendenzen uitgaan die de beeldvorming beïnvloeden. Dit vermoeden wordt bevestigd doordat ook vanuit grotere gemeenten die geen aanbodmodel hanteren (zoals Nijmegen en Tilburg) door woordvoerders bij gemeente en corporaties klachten over toenemende segregatie worden geuit.
De rol van het aanbodmodel in dit proces mag echter niet op voorhand gebagatelli-seerd worden. Enkele essentiële kenmerken van het model kunnen van invloed zijn op de gesignaleerde segregatie. Theoretisch zou het aanbodmodel via een toegeno-men doorstroming (meer informatie; minder drempels voor woningzoekenden) als katalysator voor segregerende processen kunnen werken. Een andere theoretische lijn is dat het grotere aantal 'mathematische' toewijzingen ten opzichte van het aantal toewijzingen op grond van uitzonderingen (urgenten) een rol speelt. Op grote schaal zijn urgentiecriteria aanzienlijk aangescherpt, zodat alleen nog bij hoge uitzondering
wordt toegewezen volgens andere dan de gangbare criteria van passendheid, leeftijd of inschrijfduur en woonduur.
Tenslotte wint de huur-inkomenstoets in aanbodmodellen in principe aan actualiteit ten opzichte van distributiemodellen: de toets vindt in de meeste gevallen pas plaats op het moment dat de woning wordt toegewezen en niet op het moment van
inschrijven als woningzoekende of opschonen van die inschrijving. In het laatste
geval valt er een gat tussen de huur-inkomenstoets en de woningtoewijzing . .
Het zal moeilijk zijn om de invloed van het aanbodmodel op de mate van segregatie
te isoleren van andere invloeden zoals samenstelling en ontwikkeling van de lokale
woningvoorraad, het huur- en subsidiebeleid, vertrek naar de koopsector en dergelij-ke. In gesprekken met woordvoerders kunnen de veronderstelde theoretische lijnen wel worden geverifieerd.
remedie
Beter te onderzoeken en van groot belang zijn de mogelijkheden die binnen de aanbodmodellen voorhanden zijn om segregatie naar inkomen te beteugelen.
Labels, urgentie- en algemene voorrangcriteria kunnen worden toegesneden op
lokale problemen. Wat betreft de labeling zijn de eisen ten aanzien van de
huur-inkomensrelatie van belang. Zo zijn de gemeente Amsterdam en de corporaties, met goedkeuring van het ministerie van VROM, in een convenant overeengekomen om 20% van de sociale-huurwoningen toe te wijzen aan huurders met een 'te hoog' inkomen. In het veldwerk gaan we nader in op de effectiviteit van deze maatregel. Ook is de afstemming van de labeling (tussen de corporaties) en eventueel doelgroe-penbeleid belangrijk.
3.3 AanbodmodeUen en segregatie naar etnische achtergrond
ontstaan
Studies naar etnische segregatie en aanbodmodellen zijn schaars. In het eerder genoemde onderzoek van CEBEON (1996) is voor vier gemeenten met een aanbod-model nagegaan welke ontwikkeling zich sinds de invoering van het aanbodaanbod-model heeft voorgedaan ten aanzien van het geconcentreerd wonen van Turken en Marok-kanen. Tussen de buurten in de onderzoeksgemeentèn deden zich belangrijke verschillen voor: in sommige buurten nam de concentratie van migranten verder toe na invoering van het aanbodmodel, in de andere buurten stagneerde deze en in weer andere buurten vond een uitstroom van allochtonen plaats.
Zoals gezegd kan het effect van het aanbodmodel . niet los gezien worden van de
situatie daarvoor . Werden migranten onder een distributiemodel belemmerd in hun
bewegingen op de woningmarkt, dan verwachten we dat van een aanbodmodel een
'middelpuntvliedende kracht' zal uitgaan. Achterstelling van groepen op grond van hun etniciteit is door de doorzichtigheid van het model immers niet goed meer mogelijk. Waar gemeenten een sterke hand hadden in de woonruimteverdeling, zal
het aanbodmodel vennoedelijk weinig effect hebben, hoewel ook toenemende segregatie onder het aanbodmodel niet uitgesloten mag worden.
De CEBEON-onderzoekers verklaren de verschillen in concentratie versus spreiding van allochtonen na invoering van het aanbodmodel geheel uit de samenstelling en de populariteit van de woningvoorraad (Van Dantzig en Huigsloot, 1996: 18). Bij een impopulaire voorraad is sprake van een sterkere 'white flight': autochtone woning-zoekenden vertrekken naar andere buurten. Dat migranten deze verhuisbeweging in mindere mate volgen, kan te maken hebben met een slechtere positie binnen de geldende voorrangcriteria, die de toegang tot gewildere buurten blokkeert. In recent afstudeeronderzoek in Delft (Wink, 1996) bleken Turken en Marokkanen in buurten waar zij als groep sterk vertegenwoordigd zijn, zich vrijwel ~et als woningzoekende doorstromers te manifesteren. Zij stuurden geen woonbonnen in. Het besef van geringe kansen in andere wijken kan daarbij een rol spelen. Overigens kwam begin jaren negentig in onderzoek in Delft ook naar voren dat migranten bij het solliciteren naar woningen hun 'voorkeuren' aanzienlijk meer dan de autochtonen lieten bepalen door de kans die ze op een woning dachten te maken (B&A, 1992).
Volgens de CEBEON-onderzoekers gaat van het aanbodmodel zelf geen directe sturende invloed uit in ruimtelijke zin (Van Dantzig en Huigsloot, 1996: 18). Eerder kwam B&A (1993) op grond van onderzoek in Delft tot die conclusie. B&A onderzocht het woningmarktgedrag van Delftenaren. "Door het zelf kunnen selecte-ren van de woning en buurt waarin de woning ligt, is er in Delft geen sprake van homogenisering van woonstijlen" , was één van de conclusies uit het rapport. Die conclusie was gebaseerd op de beperkte voorkeur van woningzoekenden voor specifieke wijken en voor een specifieke bevolkingssamenstelling. Over het laatste waren drie stellingen in een enquête opgenomen. Er is gevraagd of men wil wonen onder mensen met gelijke leeftijd, inkomen of culturele achtergrond. Een minderheid zei dat te willen. Op de stelling "Het maakt mij niet uit als er in de buurt mensen
. wonen uit verschillende landen", werd door de helft van de respondenten bevestigend gereageerd, terwijl 15% deze stelling met kracht ontkende. Als de woonvoorkeuren gehonoreerd zouden worden, ligt een samenklontering van leeftijds-, sociaal.economi-sche- en etnische groepen in bliurten dus niet voor de hand, zo was de redenering van de onderzoekers. Daarbij gaan zij overigens wel voorbij aan de segregerende werking die van beperkte verschillen in voorkeur kan uitgaan (Kullberg, 1994).
In zijn artikel 'Residential Preferences and Neighborhood Racial Segregation: A Test of the Schelling Segregation Model' laat Clark (1991} zien hoe kleine verschillen in voorkeur voor de raciale buurtsamenstelling, op geaggregeerd niveau geleidelijk tot vergaande segregatie kunnen leiden. Beperkte tolerantie jegens andere culturele groepen in de directe woonomgeving, leidt volgens de Schelling-theorie tot een verhuis-dynamiek die naar evenwicht tendeert. Het uiteindelijke evenwicht is in het algemeen een vergaande scheiding van· groepen. Huisvestingbeleid en slechte infonnatie over alternatieven op de woningmarkt, kunnen dit proces doorkruisen. Met de introductie van aanbodmodellen is de infonnatie over de woningmarkt juist sterk verbeterd. Een woningzoekende krijgt inzicht in vrijwel het volledige aanbod op de (sociale) huurwoningmarkt. In principe is door de betere infonnatie over de
woningmarkt en de persoonlijke mogelijkheden op die markt, de individuele keuze-vrijheid vergroot. Wie een gunstige rangordepositie bekleedt, kan dat meer dan voorheen uitbuiten. Dit kan ertoe leiden dat autochtone Nederlanders in wijken met
veel migranten, gemakkelijker dan voorheen de wijk verlaten, wat weer kan bijdragen tot een verdere geografische concentratie van migranten, buiten de voorkeur van de laatsten om. Met andere woorden: wij sluiten niet uit dat het aanbodmodel dankzij de verbeterde informatie over de woningmarkt, wel degelijk als katalysator werkt voor segregatie naar etniciteit.
Bovendien kan een afwerende of zelfs vijandige houding van omwonenden jegens bepaalde allochtonen, onder het aanbodmodel vermoedelijk minstens zoveel uitrichten als in distributiemodellen het geval was, althans in die gemeenten waar op gemeente-lijk niveau de woningkandidaten centraal werden voorgedragen, dus in de 'centralisti-sche' gemeenten (CEBEON, 1993). De vrijwel onbeperkte mogelijkheden om een woningaanbod te negeren of te weigeren, zullen er vermoedelijk toe leiden dat alleen migranten met barricade-aspiraties zich in een vijandige omgeving zullen vestigen. Het is beter mogelijk geworden om de weg van de minste weerstand te bewandelen. remedie
De toegang tot delen van de woningmarkt wordt voor migranten (meer dan voor andere groepen) mede beïnvloed door de labeling met betrekking tot huishoudens-grootte. Een strenge afstemming is, in het algemeen, in hun voordeel. Eenzelfde effect kan bereikt worden door grotere huishoudens een hogere rangordepositie toe te kennen voor bepaalde woningen. Ook de segmentering van starterswoningen versus doorstromerswoningen is hier van belang omdat onder startende allochtone huishou-dens' (met name Turken en Marokkanen) vaker gezinnen met één of meer kinderen voorkomen (Wink, 1996; Kullberg, 1995). In dit verband speelt ook eventueel doelgroepenbeleid een rol, bijvoorbeeld ten aanzien van gezinnen.
Tenslotte kan informatie over alternatieven op de woningmarkt verstrekt worden buiten de woonkranten om, door oriënterende en informerende gesprekken te houden. Ook dit kan een rol spelen.
3.4 Conclusies
In dit hoofdstuk is op theoretische gronden gekeken welke effecten van aanbodmo-dellen kunnen uitgaan op segregatie naar inkomen en naar etniciteit.
Wat ruimtelijke segregatie naar inkomen betreft, verwachten we dat het huur- en subsidiebeleid (mede vorm gegeven via 'evenwichtige woonruimteverdeling') en de concurrerende koopsector het beeld van de woordvoerders over effecten van het aanbodmodel vertroebelen. Ook wijzigingen in het woningaanbod, onder meer door nieuwbouw, compliceren het leggen van een verband tussen woonruimteverdeling en segregatie.
Van aanbodmodellen verwachten we niettemin een katalyserende werking op segregatie naar inkomen, via een (veronderstelde!) toename van het aantal verhuizin-gen dankzij betere informatie en minder drempels voor woningzoekenden en via meer
'passende' (qua huur-inkomensrelatie) toewijzingen doordat minder uitzonderingen voor urgenten worden toegestaan en doordat de huur-inkomenstoets verschuift naar het moment van toewijzing en dus actueler wordt.
Wat ruimtelijke segregatie naar etniciteit betreft, constateerde CEBEON (1996) dat de concentratie van etnische minderheden in een aantal buurten was afgenomen, in andere toegenomen en in weer andere gelijk was gebleven na invoering van het aanbodmodel. De onderzoekers verklaren de uiteenlopende effecten uit de kwaliteit van de woningvoorraad. Waar deze slecht is, zou zich een sterkere 'white flight' voordoen. In dat geval is het aanbodmodel, via verbeterde informatie en betere keuzemogelijkheden voor degenen met een sterke positie, een katalysator voor segregatie naar etniciteit. Daar staat tegenover dat ook voor e~sche minderheden de informatie over andere woongebieden verbeterd is en dat de toegang tot die gebieden niet langer door discriminatie ontzegd kan worden. De toegang kan wel worden vergemakkelijkt doorsturingscriteria in de vorm van strenge passendheidseisen naar inkomen en huishoudensgrootte.
We concluderen op grond van deze overwegingen dat de lokale effecten op etnische segregatie als proces, verband zullen houden met de samenstelling van de woning-voorraad, de wijze waarop woningen gelabeld worden en de mate waarin etnische minderheden in het distributiemodel werden achtergesteld bij de woningtoewijzing. Binnen één gemeente kunnen verschillende processen spelen, waardoor in sommige buurten meer menging ontstaat en in andere juist minder. Het is dus lastig om uitspraken op gemeente-niveau te doen. De specifieke situatie in buurten of wijken zal in ogenschouw genomen moeten worden.
4
SEGREGATIE EN WOONRUIMTEVERDELING:
VERBAND VOLGENS
GEMEENTEWOORDVOER-DERS
4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk gaan we na in hoeverre men in grotere Nederlandse gemeenten segregatie als probleem ervaart, welke oorzaken ervoor worden aangewezen en in hoeverre het aanbodmodel een rol speelt. Hiertoe is in augustus 1996 veldwerk verricht onder Nederlandse gemeenten met minimaal 40.000 inwoners, die minstens gedurende een jaar een aanbodmodel hanteren om de woonruimte te verdelen. Het aanbod van sociale huurwoningen wordt integraal aan het publiek gepresenteerd in een Woonkrant. De detaillering van het aanbodmodel verschilt. Om de ervaringen met segregatie in de gemeenten te onderzoeken, is de eerder genoemde werkdefInitie
van segregatie aan de woordvoerders bij de gemeenten voorgelegd:
"ruimtelijke uitsortering van groepen bewoners naar inkomen, culturele achtergrond,
leeftijd of combinaties van kenmerken" .
De vragen die gesteld zijn, zijn afgeleiden van drie kernvragen:
1 Wordt segregatie in de gemeente als probleem ervaren?
2 Speelt het aanbodmodel een rol in het ontstaan van of erger worden van
segregatie?
3 Welke strategieën worden binnen het aanbodmodel toegepast om segregatie te
beteugelen?
De vragen zijn weergegeven in bijlage 1. In de volgende paragrafen gaan we in op
de eerste twee vragen, nadat in paragraaf 4.2 de keuze van gemeenten en
woord-voerders en de respons beschreven zijn. De derde vraag waarin het voorkómen en
beteugelen van segregatie centraal staat, behandelen we in hoofdstuk 5.
4.2 Gemeentekeuze en respons
Voor dit veldwerk zijn alle gemeenten geselecteerd die volgens een eerdere inventa
-risatie (IVH's, 1995) een aanbodmodel hanteren en die een inwonertal boven de
woordvoerders bij gemeenten bekend, die belast zijn met de (controle op) de
woonruimteverdeling. Waar de gemeenten vergaand bevoegdheden hebben
gedele-geerd aan 'woningwinkels' en uitvoerende organisaties onder andere namen, zijn die laatste organisaties benaderd, in enkele gevallen nadat de gemeentewoordvoerder onvoldoende op de hoogte bleek te zijn of duidelijk alle informatie uit de tweede
hand had. Duidelijk is geworden dat de gemeentelijke beleidsmedewerkers nIet altijd
zicht hebben op de uitvoeringspraktijk van de corporaties. Om die reden hebben we in vier gemeenten waar dat nadrukkelijk aan de orde was, ook een
corporatiemede-werker geïnterviewd, om de blinde vlekken in te vullen.
De woordvoerders zijn telefonisch benaderd en geïnterviewd in gesprekken van
ongeveer een half uur. Tabel 4.1 laat zien welke gemeenten, ondervraagd zijn, naar
inwonertal van de gemeenten. In totaal gaat het om 27 gemeenten.
De volgende gemeenten zijn niet in het onderzoek betrokken: Alphen a.d. Rijn,
Bergen op Zoom, Den Helder, Ede, Huizen, Middelburg, Rheden, Rijswijk,
Schiedam, Venlo en Zwolle. In de meeste gevallen was de woordvoerder niet tijdig
beschikbaar wegens vakantie, ziekte of drukte, zonder dat een geschikte vervanger
voorhanden was. In twee gemeenten wilde men echt niet meedoen aan het onder-zoek. De plaatselijke problemen leken hierbij een rol te spelen.
De gemeenten zullen in het vervolg van deze rapportage zo min mogelijk met naam en toenaam genoemd worden, vooral als gevoelige informatie over inplaatsing of een volslagen gebrek aan overzicht bij de gemeente aan de orde zijn. De grootste gemeenten, die wellicht het meest relevant zijn voor de Haagse situatie, zullen
minder anoniem blijven in de rapportage.
Tabel4.1 Onderzochte gemeenten naar inwonertal
Inwonertal ( x 1(00) 40 tot 75 Umuiden Soest Maarssen Nieuwegein Gouda Vlaardingen Katwijk aan Zee Zwijndrecht Deventer Vlissingen 75 tot 100 Hilversum Hengelo Amstelveen Delft 100 tot 125 Leiden Zoetermeer Amersfoort Haarlemmermeer Dordrecht 125 tot 150 Arnhem Haarlem Apeldoorn Enschede 150 of meer Rotterdam Amsterdam Utrecht Eindhoven
4.3 Segregatie een probleem?
In deze paragraaf gaan we in op de ernst, omvang en aard van segregatie in de verschillende gemeenten, naar het oordeel van de woordvoerders. Daarbij is ook nagegaan waarop de indruk van woordvoerders gebaseerd is en hoe breed deze indruk binnen de gemeente gedragen wordt. Eerst is nagegaan of men segregatie wel als probleem ziet (4.3.1) en daarna hoe men het probleem kenschetst, welke bewoners groepen en welke complexen, buurten of wijken onderwerp van zorg zijn (4.3.2).
4.3.1 Ernst van het probleem
In de meeste gemeenten binnen het onderzoek wordt segregatie niet als acuut pro-bleem ervaren. In zeven gemeenten is men unaniem van mening dat er geen problemen zijn. In de meeste andere (14 gemeenten) is men wel alert: de dreiging van concentratie van lage inkomens en cumulatie van problemen wordt onder ogen gezien. Niet zelden wordt beleid ingezet om erger te voorkomen of er ligt een scenario om in te grijpen zodra problemen daartoe nopen. Acute bezorgdheid over segregatie werd geuit in zes gemeenten: Amsterdam, Rotterdam, Arnhem, Vlissin-gen, Katwijk en Vlaardingen.
In de meeste gevallen wordt de taxatie van de ernst van problemen binnen de gemeente breed gedragen. In drie gemeenten bestaat onder de beheerders in de wijken een 'dramatischer' beeld dan onder de medewerkers op het gemeentekantoor. De wijkbeheerders oordelen mede op grond van signalen van bewoners in de wijken.
Die bewoners laten kritische geluiden horen over een toenemend aantal 'buitenlan-ders; in de buurt. In enkele gemeenten is het oordeel van de corporaties over de ernst van de problemen verschillend. Eén keer werd daarbij aangetekend dat het referentiekader van de medewerkers een rol speelt in de beoordeling. Hebben zij voorheen in Amsterdam, Rotterdam of Den Haag gewerkt, dan zouden ze minder onder de indruk zijn van problemen in de eigen gemeente. Eén keer werd melding gemaakt van verschil in beoordeling van de problemen naar politieke kleur en twee keer waren de meningen verdeeld, dwars door alle organisaties heen.
Segregatie op regionale schaal houdt de woordvoerders meestal niet bezig. In veel gemeenten onttrekt dit zich aan de waarneming. Enkele keren wordt melding gemaakt van de scheiding tussen stad en ommeland die voor de stad relatief proble-matisch uitpakt: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag/Rijswijk/Leidschendam, Utrecht, IJmuiden/Beverwijk, Arnhem/Nijmegen.
In de regio Walcheren zou het historisch onderscheid tussen het rijkere Middelburg en de arbeidersstad Vlissingen scherper worden, mede door het beleid van de grootste Middelburgse verhuurder, die de eigen woningen in een hoger huursegment positioneert.
Op de vraag of de segregatie de afgelopen jaren "ongeveer hetzelfde is gebleven, verergerd of verminderd is", wordt geantwoord dat het ongeveer hetzelfde is (8x) of erger is geworden (8x). De anderen weten het niet of constateren helemaal geen
problemen. In de vier grootste geïnterviewde gemeenten onthoudt Rotterdam zich van een oordeel, terwijl de andere gemeenten geen toename van de problemen
constateren. In Amsterdam wordt dit toegeschreven aan de eigen beleidsinspanningen
(waarover meer in volgende paragrafen).
De gemeenten baseren hun mening over voorkomen, ernst en ontwikkeling van de segregatie louter op eigen indrukken (8x) of op indrukken die gestaafd zijn aan onderzoekscijfers of ander cijfermateriaal (ook 8x). De anderen hebben geen duidelijk beeld of constateren geen problemen. Het cijfermateriaal is ontleend aan
woningmarktonderzoek, aan 'wijkmonitoring' of aan registratie van het aantal
ihs-ontvangers per wijk. Cijfers over aantallen allochtonen heeft men meestal niet,
hoewel dit in enkele gevallen recent is onderzocht (CEBEON, 1996). Als segregatie
in verband wordt gebracht met etniciteit, dan berust dit veelal op eigen indrukken of
'signalen uit het veld'. Het meest solide zijn dus de signalen van ruimtelijke
uitsortering naar inkomen.
4.3.2 Aard van het probleem
Om de problemen te duiden is gevraagd welke groepen het betreft als men spreekt over segregatieproblemen. Meestal wordt er gedoeld op lage-inkomensgroepen die geconcentreerd wonen. Enkele woordvoerders tekenen daarbij aan dat dit pas problematisch is als het lage inkomen gepaard gaat aan een bepaalde 'leefstijl'. "Het inkomen is het primaire kenmerk. Maar daarbij moet aangetekend worden dat de leefstijl ook een belangrijke rol speelt. Dit laatste is moeilijk te vangen, daarom kijken wij primair naar het inkomen".
"Mensen met lage inkomens die geconcentreerd ergens wonen. Nuancering is dat daarbij een bepaalde levensstijl hoort. Op zich is het geen probleem als er veel lage inkomens bij elkaar wonen, wel als daar een bepaalde levensstijl bij hoort".
"Deze mensen (met lage. inkomens) gedragen zich anders, vanwege de beperkte middelen die ze hebben. Buurten met veel lage inkomens zijn rommeliger: mensen doen minder aan hun tuin, men verzamelt van alles want dat kan nog eens een handeltje worden. De auto wordt op straat gemaakt waar mensen met meer geld deze naar de garage brengen" .
"Het geconcentreerd bij elkaar wonen van gescheiden vrouwen. Waar dit het geval is zie je problemen ontstaan: hoge woonlasten, lage inkomens. Dit leidt tot problemen in de wijken. Weinig onderhoud aan de buitenkant/tuin van de woning. Dit komt de woonomgeving niet ten goede. " Het lage inkomen wordt meestal in verband gebracht met gebrek aan
maatschappe-lijk perspectief. Zo ontstaan wijken "waar de gordijnen 's ochtends tot tien uur
gesloten blijven". Na het lage inkomen en het gebrek aan perspectief worden
allochtonen het meest genoemd als typerende groep. Meestal in combinatie met of
als afgeleide van de fInanciële probleemgroep, maar ook enkele keren nadrukkelijk als leidend voorwerp, los van de fInanciële kant van het verhaal.
Tenslotte worden enkele keren eenoudergezinnen met name genoemd; één keer gaat het om probleemhuurders in de zin van overlastgevenden en ook wordt meer in het
algemeen gesproken over 'eenzijdige bevolkingssamenstelling' als typering van het
probleem.
We hebben hierboven de problemen geduid aan de hand van groepen huurders die onderwerp van zorg zijn als het om segregatie gaat. Defmiërend vanuit de com-plexen, buurten of wijken waar zich segregatie voordoet, hebben we enerzijds gevraagd naar woonmilieus die een verkleuring ondergaan en anderzijds, meer in het
algemeen, milieus die een sterke verhuisdynamiek kennen.
De meeste geïnterviewde gemeentewoordvoerders herkennen het proces van '
ver-kleurende' complexen of buurten (15 gemeenten en nog 2 waar de meningen
verdeeld zijn). In vier gemeente heeft men geen beeld of doet geen uitspraak
(Rotterdam) en in vijf gemeenten zegt men dat dit in het geheel niet speelt. Omdat
men etniciteit doorgaans niet registreert zijn de indrukken nogal eens subjectief. In
het algemeen laten de woordvoerders zich voorzichtig uit over oorzaak-gevolgrela-ties. Wat ze constateren is een instroom van verhoudingsgewijs veel allochtonen in
bepaalde buurten en een relatief grote uitstroom van autochtonen. De selectiviteit
van de uitstroom staat ter discussie: onduidelijk is of de uitstroom wel te maken heeft met de ruime aanwezigheid van allochtonen in de buurt of met beter passende
woningen die elders beschikbaar zijn voor de vertrekkers. De vertrekkers zijn in de
meeste gevallen ouderen, maar daarnaast ook huishouden met wat hogere inkomens of meer opleiding.
"In hoeverre de aanwezigheid van allochtonen een factor is, is zeer de vraag. Het kan ook een
'nonnale' verhuisstroom zijn van onder andere tweeverdieners die wooncarrière maken richting koop en eengezinswoning".
"Voor de Westelijk Tuinsteden geldt dat daar de laatste jaren een verkleuring optrad. Met oorzaak-gevolgrelaties moet voorzichtig worden omgesprongen. Er is eerder sprake van vertrek van ouderen door overlijden, vertrek naar bejaardenvoorzieningen en dergelijke. Door leegkomst van de woningen en instroom van leden uit minderheden, ontstaat vervolgens verkleuring".
"De oudere autochtonen zien de 'achteruitgang' van de buurt. Ook voldoen de woningen niet helemaal als ouderenhuisvesting. De optelsom maakt dat mensen proberen te verhuizen. Omdat in de wijk geen of weinig ouderenwoningen staan, verhuizen zij naar een andere buurt. Het is moeilijk om precies aan te geven wat nu de voornaamste oorzaak is: de minder geschikte woningen of de buitenlandse bewoners. Bij de instroom zien we wat meer allochtonen".
Twee keer werd gemeld dat de uitstroom niet louter uit autochtonen bestaat, maar
dat ook de (beter opgeleide) allochtonen in de uittocht meedoen.
"In de Bijlmer en ook in de Westelijke Tuinsteden is ook een selectief vertrek van leden van etnische minderheden die een opleiding hebben" .
"Er zijn wel buurten met relatief veel buitenlanders. Eén buurt is echt kwetsbaar als gevolg van het gedrag van de bewoners. Hier zie je duidelijk vluchtgedrag van mensen die het niet bevallen. Het betreft echter niet alleen Nederlanders. "
In één kleinere gemeente wordt gemeld dat het verkleuringsproces gestopt is en de ontwikkelingen in de< wijk zich ten goede gekeerd hebben. De verhoudingen zijn uitgekristalliseerd. Vermoedelijk komt dit ook in andere gemeenten voor en verklaart het het feit dat men wel verkleuring heeft geconstateerd, zonder dat die als segrega-tieprobleem wordt gekenschetst.
"Selectief vertrek is er niet meer. Dit hebben wij wel jaren geleden gehad. Het aantal buitenlanders
groeide in één buurt gestaag. De Nederlanders die dit niet konden waarderen trokken weg. Dit proces
is opgehouden. De huidige Nederlandse bewoners van de buurt vinden het huidige woonmilieu
blijkbaar wel aantrekkelijk, want we zien geen vlucht meer. En nieuwe bewoners zullen het ook wel waarderen, want anders zouden zij geen bon invullen. De buurt functioneert nu goed".
De reden waarom allochtonen een onevenredig deel van de instroom in verkleurende buurten uitmaken, wordt vooral in verband gebracht met lage huren in de desbetref-fende buurten en lage inkomens van de instromers. Daarnaast wordt, gebaseerd op persoonlijke indrukken, enkele keren gemeld dat de betrokkenen 'elkaar opzoeken'. De aanwezigheid van voorzieningen als de moskee zou daarin een rol spelen.
Al met al herkent men het proces van verkleurende buurten, hoewel dit lang niet altijd als probleem of dreiging ervaren wordt.
De tweede indicator van segregatie, een hoge omloopsnelheid in bepaalde com-plexen, buurten of wijken, wordt nog meer herkend dan de verkleuring van wijken (in 19 gemeenten). De gedachte is dat een hoge omloopsnelheid kan duiden op minder gewilde complexen of buurten, zodat hier het element van het ongewenst samenwonen van groepen in kan zitten.
Toch gaat het hier niet perse om probleembuurten. Integendeel: in veel gemeenten (13) wordt verwezen naar complexen of buurten die als doorgangshuis fungeren vanwege een hoge huurprijs, eventueel in combinatie met een slechte prijs-kwaliteit-verhouding. De instromers zijn mensen die snel een woning wensen, die het kunnen betalen en die het als korte tussenstap in hun wooncarrière zien. Het gaat dus vaak juist om perspectiefrijken in plaats van kansarmen:
"Veel starters Gonge tweeverdieners) met baan".
"Jonge tweeverdieners die de woning als tussenstation gebruiken". "Yups" .
"Allerlei soorten mensen die gewoon snel een woning nodig hebben". "Mensen die het niet uitmaakt waar ze zitten en snel vertrekken".
"Bewoners die snel een woning nodig hebben en een hoog inkomen hebben".
"De woningen worden ook in media buiten de stad geadverteerd. Daarom worden ze hoofdzakelijk
aan vestigers verhuurd, die de woningen gebruiken als springplank voor de volgende woning. Het
betreft vooral werkende starters op de woningmarkt. Er ontstaat weer een hoge mutatiegraad en dus weer een nieuw probleem".
