Proessy prywatyzacji w Polsce w kontekście
integracji z Unią Europejską**)
Procesy prywatyzacyjne stanowią istotny wyznacznik przemian ryn-kowych w polskiej gospodarce. Prywatyzacja jako instrument mający przy-czynić się do zwiększenia zdolności adaptacyjnej podmiotów gospodarczych do reguł rynku, poprawy konkurencyjności i w rezultacie wzrostu efektywno-ści gospodarowania, spełnia swoją rolę, na co wskazują wyniki finansowe w sektorze prywatnym w porównaniu z sektorem państwowym. Prywatyzacja sektora państwowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w Polsce i innych krajach postkomunistycznych, nie znajduje odpowiednika we współczesnej historii gospodarczej.
Prywatyzacja, obok stabilizacji, była jednym z podstawowych założeń przyjętego w 1989 r. programu gospodarczego. Przekształcenia struktury wła-snościowej były w latach 90. jednym z głównych czynników wpływających na sytuację gospodarczą Polski.
Doświadczenia tych lat potwierdzają słuszność koncepcji polegającej na uruchamianiu różnorodnych ścieżek prywatyzacyjnych oraz dostosowa-niu programów i procedur do specyfiki danej dziedziny gospodarowania, sy-tuacji poszczególnych przedsiębiorstw oraz popytu zgłaszanego przez inwe-storów krajowych i zagranicznych.
Z ogółu 84531 przedsiębiorstw państwowych istniejących na dzień
31.12.1990 roku do końca 2003 roku przekształceniami własnościowymi ob-jęto 5533 przedsiębiorstwa. Najwięcej przedsiębiorstw z tej grupy objęła pry-watyzacja bezpośrednia - 39,1%; likwidacja z przyczyn ekonomicznych na-stąpiła w 33,1 % przedsiębiorstw państwowych, a 27,8% przedsiębiorstw sko-mercjalizowano.
Do końca 2003 roku skomercjalizowano 1539 przedsiębiorstw pań-stwowych, w tym 17 przedsiębiorstw z udziałem wierzycieli. Udostępniono akcje/udziały w 998 spółkach.
*> Autorka jest prof. Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie oraz Wyższej Szkoły Rozwoju Lokalnego w Żyrardowie.
**> Wykład inauguracyjny na otwarcie roku akademiskiego 2003/2004.
-22 Marta Sadowy Procesy prywatyzacji w Polsce w kontekście integracji z Unią Europejską Prywatyzacją bezpośrednią objęto 2164 przedsiębiorstwa państwo-we, sprywatyzowano w tym trybie 2062 podmioty.
W stan likwidacji z przyczyn ekonomicznych postawiono 1830 przed-siębiorstw. Proces likwidacji zakończono w 935 przedsiębiorstwach, a w 670 przypadkach proces ten zakończył się ogłoszeniem upadłości.
Według stanu na dzień 31.12.2003 r. Minister Skarbu Państwa nadzo-rował 1659 spółek; w tym: 478 jednoosobowych spółek Skarbu Państwa i 1181 spółek z częściowym udziałem Skarbu Państwa2.
W Rejestrze Gospodarki Narodowej (REGON), prowadzonym przez GUS, na dzień 31.12.2003 roku figurowało 1736 przedsiębiorstw państwo-wych3.
Procesy prywatyzacyjne w Polsce wraz z rozwojem gospodarczym zmieniały swój charakter. Sukcesy ilościowe mierzone liczbą prywatyzowa-nych przedsiębiorstw w latach 90. są obecnie zastępowane przez znacznie trudniejsze działania zmierzające do uzyskania efektów jakościowych. Wyni-ka to z podejmowania procesów przekształceń własnościowych w dziedzi-nach strategicznych, w tym w infrastrukturze gospodarczej, uprzednio wyłą-czonych z prywatyzacji, takich jak np. energetyka, transport i łączność, prze-mysł paliwowy, chemia ciężka, hutnictwo czy przeprze-mysł obronny. Większość z wymienionych dziedzin funkcjonowała w zmonopolizowanych strukturach i wymaga przeprowadzenia gruntownej restrukturyzacji.
Celem dalszych przekształceń systemu ekonomicznego Polski jest eliminacja pozostałości nierynkowego sposobu regulacji gospodarki. Punk-tem odniesienia powinien być zaPunk-tem nie tyle model państwa „minimalnego", ile raczej państwa „stabilnego" i „efektywnego", skutecznie wykorzystującego właściwe dla gospodarki rynkowej oddziaływania regulacyjne, rozumiane jako element polityki państwa mający na celu oddziaływanie na zachowanie się podmiotów gospodarczych (zwłaszcza w sektorze prywatnym) poprzez usta-nawianie systemu bodźców wpływających na podejmowane decyzje lub je ograniczających.
Program gospodarczy rządu, w części dotyczącej prywatyzacji, zakła-da, że do 2006 r. zakończone zostaną procesy prywatyzacyjne, co oznacza, że udział własności państwowej w polskiej gospodarce zmniejszy się do po-ziomu 10-20%, a więc odpowiadać będzie strukturze własnościowej w UE. Stwierdzenie, „że podstawą gospodarki muszą być własność prywat-na i mechanizmy rynkowe", przyjęte jako podstawa kształtowania polityki gospodarczej kraju, nabiera szczególnego znaczenia w warunkach pełnego
2 Dynamika przekształceń własnościowych, nr 57, MSP, Warszawa, grudzień 2003, s. 10. 3 Biuletyn Statystyczny nr 12, GUS, Warszawa 2004 r., s. 165.
członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Przy czym integracja Polski z Unią Europejską nie stanowi celu polityki ekonomicznej, a jedynie instrument umoż-liwiający i ułatwiający realizację takich celów perspektywicznych, jak: utrzy-manie wysokiego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego, restrukturyza-cja i modernizarestrukturyza-cja gospodarki oraz zwiększenie zamożności społeczeństwa. Członkostwo w UE tworzy warunki do awansu cywilizacyjnego Polski, głów-nie poprzez szerokie włączegłów-nie krajowych producentów do międzynarodo-wego podziału pracy oraz zwiększony dostęp do nowoczesnych technologii i intensyfikację napływu kapitału.
Kierunki działań dostosowujących polską gospodarkę i system praw-ny do wymogów Unii zostały określone w szeregu przyjętych przez UE oraz Polskę dokumentach programowych, dla których punkt wyjścia stanowił Układ Europejski RP - WE z 1991 r.4. Na posiedzeniu Rady Europejskiej w
Kopen-hadze w czerwcu 1993 r. uzgodniono, że kraje stowarzyszone, jeśli wyrażą taką wolę, mogą zostać członkami UE, po spełnieniu określonych kryteriów politycznych i ekonomicznych. Z kolei na szczycie UE w Essen w grudniu 1994 r. sformułowano tzw. Strategię Przedczłonkowską, która konkretyzowa-ła dziakonkretyzowa-łania mające doprowadzić do integracji państw stowarzyszonych z UE.
Fragmenty strategii dotyczące przygotowania nowych krajów do włączenia się do jednolitego rynku zostały następnie rozwinięte i przyjęte na szczycie UE w Cannes w formie tzw. Białej Księgi. Wytyczyła ona priorytety i sekwen-cję działań w dostosowywaniu prawa państw kandydujących do prawa wspól-notowego w poszczególnych segmentach rynku wewnętrznego.
Zakończenie negocjacji w sprawie członkostwa Polski w Unii Europej-skiej nastąpiło 13 grudnia 2002 r. w Kopenhadze, a podpisanie Traktatu Ak-cesyjnego - 16 kwietnia 2003 r. w Atenach. W dniach 7-8 czerwca 2003 r. Polacy opowiedzieli się za przystąpieniem RP do UE w powszechnym refe-rendum. W wyniku tych decyzji z dniem 1 maja 2004 r. Polska stała się pełno-prawnym członkiem Unii Europejskiej.
Wraz z podpisaniem Układu Europejskiego RP - WE, zbliżanie się do standardów i norm obowiązujących w UE wyznaczyło węzłowy obszar pol-skiej polityki integracyjnej.
Systematyczne wysiłki w tym kierunku nasilone zostały po przyjęciu przez Sejm RP 4.07.1992 r. Uchwały wyrażającej zgodę na ratyfikację
Ukła-4 Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską z jednej
strony a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z drugiej strony został podpisany 16.12.1991 r. i wszedł wżycie w całości 1.02.1994 r. Część handlowa „Układu" zaczęła obowiązywać od 1.03.1992 r. na mocy Umowy Przejściowej. Wcześniej podstawą współpracy z WE była pięcioletnia Umowa o handlu i współpracy gospodarczej między Polską i EWG z 19.09.1989 r. (tzw. umowa pierwszej generacji).
24 Marta Sadowy Procesy prywatyzacji w Polsce w kontekście integracji z Unią Europejską
du. Od 1993 r. realizowany był Rządowy Program Działań Dostosowujących Polską Gospodarkę i System Prawny do Wymagań Układu Europejskiego, w którym wskazano kierunki integracji oraz określono zadania dla poszcze-gólnych instytucji państwa. Przyspieszenie prywatyzacji i restrukturyzacji przedsiębiorstw państwowych stało się jednym z priorytetów Partnerstwa dla
Członkostwa, tj. dokumentu przyjętego przez Komisję Europejską w dniu
24,04.1998 roku, w którym Komisja rekomenduje, ale nie narzuca, przyspie-szenie prywatyzacji celem stworzenia takiej struktury własnościowej gospo-darki, która charakteryzować się będzie wyższą efektywnością i konkurencyj-nością działających w niej podmiotów. Jednocześnie należy silnie podkreślić, że p r a w o e u r o p e j s k i e nie narzuca o k r e ś l o n e g o s y s t e m u w ł a s n o ś c i w poszczególnych państwach c z ł o n k o w s k i c h ani nie określa właściwych p r o p o r c j i między liczbą p o d m i o t ó w p a ń s t w o w y c h a w i e l k o ś c i ą sektora prywatnego. Zgodnie z art. 295 Traktatu o utworzeniu Wspólnoty
Europej-skiej, państwa członkowskie mogą dowolnie kształtować strukturę
własno-ściową podmiotów gospodarczych. Przypomnienia wymaga natomiast fakt, iż przystępując w lipcu 1996 roku do Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), Polska przyjęła zobowiązania wynikające z członkostwa w tej organizacji, a między innymi - konieczność zapewnienia inwestorom zagranicznym dostępu na równych prawach z inwestorami krajowymi do pro-cesu prywatyzacji, na bazie przejrzystych zasad i procedur.
Od generalnej zasady równoprawnego udziału podmiotów krajowych i zagranicznych w procesach prywatyzacji istniały dwa wyjątki, które można określić jako pewne preferencje dla inwestorów krajowych. Wyjątki te wyni-kały z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywa-tyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. z 1996 r. nr 118, poz. 501), a polegały na:
- możliwości ratalnego systemu nabywania akcji/udziałów przez obywate-li polskich w prywatyzacji kapitałowej (art. 35),
- wymogu miejsca zamieszkania w kraju dla akcjonariuszy spółki biorącej przedsiębiorstwo w leasing (art. 51).
W praktyce wyjątki te miały niewielkie znaczenie, bowiem np. ratalny system nabywania akcji/udziałów znalazł zastosowanie jedynie w 33 przy-padkach na ogólną liczbę 340 spółek sprywatyzowanych metodą kapitałową.
W procesie negocjacji warunków akcesji do UE Polska zobowiązała się do odstąpienia od stosowania wymogów dotyczących obywatelstwa i miej-sca zamieszkania z dniem przystąpienia Polski do UE. Jednocześnie zobo-wiązano się do zaniechania stosowania komercjalizacji z konwersją wierzy-telności oraz nabywania akcji jednoosobowych spółek Skarbu Państwa w zamian za wierzytelności, które to instrumenty stanowią pomoc państwa w rozumieniu przepisów prawa wspólnotowego.
Prace dostosowawcze wynikające ze zobowiązań akcesyjnych zostały zakończone już w 2001 r., kiedy to Parlament uchwalił ustawę o zmianie usta-wy o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz o zmianie nie-których ustaw, ustawy o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywaty-zacji oraz ustawy o komercjaliprywaty-zacji i prywatyprywaty-zacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 63, poz. 637). Zniosła ona wymóg obywatelstwa polskiego w przy-padku ratalnego systemu nabywania akcji należących do SP w prywatyzacji kapitałowej oraz wymóg zamieszkania w Polsce przez osoby fizyczne; w przy-padku oddania mienia przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania przy pry-watyzacji bezpośredniej. Ustawa ta wprowadziła również zmiany w ustawie o NFI i ich prywatyzacji poprzez zaniechanie wymogu obywatelstwa polskiego do 2/3 składu Rady Nadzorczej NFI, w tym Przewodniczącego Rady. Należy jednak w tym miejscu zaznaczyć, że zakończenie programu Narodowych Fun-duszy Inwestycyjnych przewidziane jest na 2005 rok. Wyżej wymieniona usta-wa weszła w życie z dniem przystąpienia Polski do UE.
Należy zatem stwierdzić, że przeprowadzone jeszcze w 2001 r.
prace dostosowawcze doprowadziły do sytuacji, w której podstawy praw-ne udziału inwestorów zagranicznych w procesach prywatyzacji w mo-mencie akcesji Polski do UE były takie same, jak inwestorów krajowych.
Jednolite traktowanie wszystkich podmiotów gospodarczych bez wzglę-du na ich formę prawną i pochodzenie gwarantuje również Prawo działalno-ści gospodarczej z dnia 19 listopada 1999 r., które jest aktem prawnym 0 charakterze ustrojowym, kompleksowo regulującym problematykę podej-mowania i wykonywania działalności gospodarczej.
Ogólnie można zatem stwierdzić, że w Polsce istnieje liberalny porzą-dek prawny wobec podmiotów gospodarczych w zakresie podejmowania 1 prowadzenia działalności gospodarczej oraz uczestnictwa w procesach pry-watyzacji. Istniejące ograniczenia są nieliczne i nie stanowią w praktyce istot-nej bariery w przepływie kapitału. Świadczy o tym udział inwestorów zagra-nicznych w polskiej prywatyzacji.
Według danych UNCTAD w 2000 r. Polska była zdecydowanym lide-rem spośród krajów Europy Środkowej i Wschodniej w dziedzinie przyjmo-wania inwestycji zagranicznych. Nasz kraj przyjął aż 39% całości Bezpośred-nich Inwestycji Zagranicznych (BIZ) zlokalizowanych w tej części Europy. Na kolejnych miejscach znalazły się Czechy (18%), Rosja (11%) oraz Węgry i Słowacja (po 8%).
Ogólna wartość zagranicznego zaangażowania inwestycyjnego w Polsce przekroczyła kwotę 60 mld USD. W samym 2000 r. wartość BIZ wyniosła 10,6 mld USD. Największe nakłady inwestycyjne ponieśli inwesto-rzy z Francji, następnie USA, Niemiec, Holandii, Włoch i Wlk. Brytanii, a więc głównie z krajów członkowskich Unii Europejskiej.
26 Marta Sadowy Procesy prywatyzacji w Polsce w kontekście integracji z Unią Europejską
Stale zwiększa się liczba sektorów, w których obecny jest kapitał za-graniczny. Lokuje się on przede wszystkim w sektorze handlu i usług, w tym w usługach finansowych oraz w sektorze produkcyjnym, w tym w działach produkcji artykułów spożywczych, surowców niemetalicznych, przemysłu sa-mochodowego oraz urządzeń elektrycznych i optycznych.
Wartość prywatyzacji w ogólnej kwocie inwestycji zagranicznych nie jest wielkością dominującą. Dużo ważniejszą rolę odgrywają inwestycje typu
„green field". Tym niemniej należy odnotować udział inwestorów zagranicz-nych w tak dużych prywatyzacjach, jak np. Telekomunikacja Polska S.A., STO-EN S.A., Elektrociepłownie Warszawskie S.A., Górnośląski Zakład Elektro-energetyczny S.A., Elektrownia Połaniec S.A., czy Poznańskie Zakłady „Pol-fa" S.A.
Wyniki badań wskazują, że udział inwestorów zagranicznych w prywa-tyzacji większości spółek pozytywnie wpłynął na ich kondycję ekonomiczną i wzmocnił potencjał rozwojowy. Realizacja wielu projektów prywatyzacyjnych była również możliwa dzięki środkom pomocowym pochodzącym z instytucji międzynarodowych, w tym przede wszystkim z Unii Europejskiej. Na przykład w ramach bezzwrotnej pomocy finansowej w ramach funduszu PHARE sfinan-sowano przygotowania do uruchomienia Programu Powszechnej Prywatyzacji w ramach NFI, programu Wspomagania Inicjatyw Prywatyzacyjnych, który ob-jął ponad 400 przedsiębiorstw oraz wiele studiów sektorowych.
Realizacja procesu prywatyzacji była jednym z istotnych zadań na-szego kraju w ramach prowadzonych działań na drodze do członkostwa w Unii Europejskiej (UE). Stąd też instytucje UE na bieżąco monitorowały stan przekształceń własnościowych w Polsce.
Podstawowym dokumentem, w którym przywołana została kwestia prywatyzacji przedsiębiorstw, jest, przyjęte przez Komisję Europejską (KE), w 1998 r., Partnerstwo dla Członkostwa. Dokument ten stanowił podstawę procesu integracji Polski ze strukturami Unii Europejskiej, w którym uwydat-niony został zakres niezbędnych dostosowań w celu efektywnego przygoto-wania do członkostwa w UE. Rekomendacje zawarte w kolejnych aktualiza-cjach Partnerstwa dla Członkostwa formułowane na podstawie rzeczywistych postępów akcesyjnych Polski podkreślały potrzebę dalszej prywatyzacji przed-siębiorstw państwowych.
Zgodnie z postanowieniami Rady Europejskiej w Luksemburgu w 1997 r. oraz zobowiązaniami wynikającymi z Agendy 2000, począwszy od 1998 r. Komisja Europejska corocznie przedkładała Radzie Raport okresowy na
kryteriów kopenhaskich5, ze szczególnym uwzględnieniem tempa przyjmo-wania acquis communautaire.
Raporty Komisji Europejskiej, zawierające obok oceny również reko-mendacje dalszych działań dla krajów kandydujących, stanowiły podstawę do podejmowania przez Radę Europejską koniecznych decyzji, dotyczących prowadzenia negocjacji akcesyjnych.
W latach 1998-2000 Komisja Europejska (KE) poddając szczegóło-wej ocenie proces prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych kładła na-cisk na potrzebę restrukturyzacji i prywatyzacji sektorów wrażliwych, takich jak: hutnictwo żelaza i stali, sektor węglowy, energetyczny, transport (PKP).
W Raportach okresowych z lat 1998-2002 KE pozytywnie oceniała klimat inwestycyjny w Polsce z punktu widzenia prawnych i instytucjonal-nych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, podkreślając syste-matyczny napływ inwestycji zagranicznych i ich znaczenie dla wzmocnienia pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstw, transferu nowych technologii i know--how.
W opinii Komisji Europejskiej Polska posiada funkcjonującą gospo-darkę rynkową.
Gospodarka naszego kraju, w tym również proces przekształceń wła-snościowych, był również przedmiotem systematycznej oceny Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Na forum Komitetu Prze-glądów Gospodarczych i Rozwoju (OECD) raz na 1,5 roku prezentowany jest
Przegląd gospodarczy Polski (OECD Economie Surveys, Poland). W latach
poprzednich OECD prezentowała generalnie pozytywne oceny odnośnie pro-cesu prywatyzacji w naszym kraju.
Zdaniem ekspertów OECD największe korzyści z prywatyzacji uzy-skały te przedsiębiorstwa, do których napłynęły największe bezpośrednie in-westycje zagraniczne (BIZ). Dotyczy to w szczególności wysokich zobowią-zań inwestycyjnych, wzrostu wydajności pracy i poziomu wynagrodzeń. Eks-perci OECD odnotowali znaczący udział inwestorów zagranicznych w wybra-nych sektorach: bankowym, ubezpieczeniowym, hotelarstwie, sprzedaży de-talicznej. W opinii Organizacji zobowiązania inwestorów zagranicznych, wy-6 W 1993 r. Rada Europejska postanowiła, że „Państwa stowarzyszone Europy Środkowej
i Wschodniej, które wyrażą taką wolę, zostaną członkami UE. Państwa te przystąpią do Unii, gdy tylko będą w stanie wypełniać obowiązki wynikające z członkostwa, poprzez spełnienie odpowiednich warunków politycznych i gospodarczych". Do kryteriów politycz-nych należą: funkcjonujący system demokratyczny, praworządność, przestrzeganie praw człowieka, ochrona mniejszości narodowych. Natomiast kryteria ekonomiczne to: funkcjonująca gospodarka rynkowa, zdolność do sprostania presji konkurencyjnej i siłom rynkowym UE oraz zdolność do realizacji celów unii gospodarczej i walutowej.
28 Marta Sadowy Procesy prywatyzacji w Polsce w kontekście integracji z Unią Europejską nikające z pakietów inwestycyjnych, przyczyniły się do znacznego wzrostu wydajności przedsiębiorstw, wykorzystania nowych technologii (zwłaszcza w przemyśle motoryzacyjnym, meblowym, transporcie lotniczym) oraz wpro-wadzenia innowacyjnych rozwiązań w sektorze bankowym.
Ogólnie zatem należy stwierdzić, że prowadzone w naszym kraju pra-ce dostosowawcze doprowadziły do zrównania w prawach inwestorów krajo-wych i zagranicznych, a prywatyzacja polskiej gospodarki stanowi jedną z ważnych dróg napływu kapitału zagranicznego i zacieśnienia współpracy gospodarczej Polski ze strukturami Unii Europejskiej.
Privatisation processes in the context of Poland's integration
with the European Union
Summary
The author considers the privatisation processes to be an important determinant of the market turnaround in Polish economy. On the whole, the ultimate goal of privatisation is to increase the efficiency and competitiveness of Polish economy. Of the total of 8,453 state-owned enterprises that existed at the end of 1990, 5,533 underwent changes in the status of ownership, 39.1 % of which were closed down or liquidated due to economic reasons. It is assumed that by the end of 2006 the privatisation processes will have been completed, and that the State share in Polish economy will have reduced to 10 - 20%, thus becoming compatible to the values in the structure of owner-ship in the EU. The European law does not actually impose any set of para-meters for the structure of ownership in particular member states, nor does it stipulate the proportion of the state-owned to the private-owned enterprises. The aim of privatisation is to achieve higher effectiveness. Foreign capital has a considerable share in the privatisation processes - in 2003, its value exceeded USD 60 billion (direct foreign investment).
