Uwagi o udziale prokuratora w postępowaniu administracyjnym według k.p.a.

Jerzy Stembrowicz

Uwagi o udziale prokuratora w

postępowaniu administracyjnym

według k.p.a.

Palestra 5/7(43), 37-53

JERZY STEMBROWICZ

Uwagi o udziale prokuratora w postępowaniu

administracyjnym według k.p.a.

U w ag i o gó ln e

Kodeks postępowania adm inistracyjnego reguluje udział prokuratora w postępowaniu przewidzianym w tym kodeksie. W stosunku do postę­ powania administracyjnego unormowanego w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 22.111.1928 r., które straciło moc w sprawach uregulowanych przez k.p.a., udział prokuratora jest novum, stanowiącym jedną z pod­ staw ow ych różnic między postępowaniem z 1928 r. a procedurą k.p.a.

N ovu m to jest konsekwencją funkcji, jakie wykonują w naszym sy­

stem ie państw ow ym organy prokuratorskie z m ocy ustaw y z 20 lipca 1950 r. o Prokuraturze PRL. Funkcje te w zakresie postępowania admi­ nistracyjnego polegają w szczególności na czuwaniu nad zgodnością z przepisami prawa indyw idualnych aktów adm inistracyjnych (art. 3 pkt 1 ustaw y o Prokuraturze) przez wnoszenie od nich przez organy prokuratorskie środków prawnych (art. 10 ust. 1 tejże ustawy).

Kodeks postępowania adm inistracyjnego nie stw orzył samej instytucji udziału prokuratora w postępowaniu adm inistracyjnym , która istniała już od wejścia w życie ustaw y z 20 lipca 1950 r. o Prokuraturze PRL, natom iast skonkretyzował ją i rozwinął procesowo, opierając się na praktyce kontroli prokuratorskiej nad legalnością postępowania organów administracji (tzw. nadzór ogólny prokuratury). Praktyka ta miała istotne znaczenie dla w ykształcenia się zakresu i form prokuratorskiej kontroli rozstrzygnięć adm inistracyjnych wobec ogólnego brzmienia, niejasności, a naw et w ew nętrznej sprzeczności niektórych przepisów ustaw y z 20 lipca 1950 r., jak również wskutek niezgodności m iędzy tą ustawą a przepisami postępowania adm inistracyjnego z J.928 r.1

1 P or. w szczeg ó ln o ści ró żn icę m ięd zy art. 3 p k t 1 i 2 u sta w y , k tó r y n a k a zu je P r o k u ra to ro w i G en eraln em u czu w a ć nad zg o d n o ścią z p ra w em a k tó w organ ów a d m in istra cji, a art. 10 ust. 1 te jż e u sta w y , k tó r y n a k a zu je p ro k u ra to ro w i za sk a r­

38 JERZY STEMBKOWICZ _{N r 7 (43)}

W edług interpretacji praktyki funkcja prokuratora w postępowaniu adm inistracyjnym polegała na czuwaniu nad legalnością rozstrzygnięć adm inistracyjnych przy uw zględnieniu zasady trw ałości decyzji prawo­ m ocnych, których uchylenia domagał się prokurator jedynie wówczas, gdy zachodziły przesłanki uzasadniające w znow ienie postępowania lub uchylenie albo zmianę decyzji z urzędu (tytuł X IV rozporządzenia Pre­ zydenta RP z 1928 r.).

Praktyka prokuratorska poszła zatem po linii zharmonizowania usta­ w y z 20 lipca 1950 r. o Prokuraturze PRL z przepisami procedury ad­ m inistracyjnej z 1928 r. Podobnie zresztą, w ciągu ostatnich lat obowią­ zywania tej procedury, zharmonizowano w toku praktyki instytucję skarg i zażaleń z przepisami postępowania administracyjnego z 1928 r. Zharmonizowanie to polegało na tym, że organ administracji, do któ­ rego w p łynęły zaskarżenie- prokuratorskie lub skarga obywatela, nie m iał szerszych m ożliwości prawnych uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji prawomocnej (w tym także w znow ienia postępowania) niż te, które mu przysługiw ały z m ocy przepisów tytułu XIV rozporządzenia również bez w niesienia zaskarżenia prokuratora czy skargi obywatela.

Udział prokuratora w postępowaniu adm inistracyjnym według k.p.a. ma na celu zapewnienie, „aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem ” (art. 144 k.p.a.). M eritum rozstrzygnięcia ad­ m inistracyjnego w zasadzie nie interesuje prokuratora, jeżeli tylko m ieści się ono w granicach prawa. Oznacza to, że prokurator nie po­ w inien w ykorzystyw ać sw ych uprawnień do udziału w postępowaniu adm inistracyjnym , licząc się ze w zględam i celowości rozstrzygnięcia i polityki w ykonyw anej w granicach uznania administracyjnego.

Interwencja prokuratora dotycząca m eritum rozstrzyganej kw estii byłaby wkraczaniem jego w sprawy zarządzania administracyjnego, k tó ­ re z racji podziału kom petencji m iędzy poszczególne piony organów państw ow ych nie należy do funkcji organów prokuratorskich. Te osta­ tnie — jak wiadomo — nie wchodzą w skład organów administracji,

żać a k ty o rg a n ó w a d m in istr a c ji n ie ty lk o sp rzeczn e z p rzep isa m i p r a w a , lecz ta k że „z in stru k cja m i i w y ty c z n y m i w ła d z z w ie r z c h n ic h ”. O ile art. 3 m ó w i o k o n ­ tro li l e g a l n o ś c i , o ty le art. 10 m ó w i r ó w n ie ż o nad zorze p rok u ratorsk im nad sto so w a n ie m się o rg a n ó w a d m in istra cji do in str u k c ji i w y ty c z n y c h o rg a n ó w p rzełożonych.

Istn ia ła r ó w n ie ż sp rzeczn ość m ięd zy za sa d ą p ra w o m o cn o ści d ecy zji a d m in istra ­ cy jn y ch , k tó re p o d le g a ły w zr u sz e n iu je d y n ie w r a z ie p o w sta n ia w a ru n k ó w w y ­ m ien io n y ch w ty t u le X IV rozp. o p o stęp o w a n iu a d m in istra cy jn y m z 1928 r. (art. 95— 104), a p rzep isem art. 10 u sta w y z 20 lip c a 1950 r . o P rok u ratu rze P R L , k tó ­ ry n a k a z y w a ł p ro k u ra to ro w i zask arżać d e c y z je a d m in istra cy jn e n a ru sza ją ce p ra ­ w o b ez w z g lę d u n a ich p ra w o m o cn o ść i o g ra n icze n ia w zru sza ln o ści.

N r 7 (43) UDZIAŁ PROKURATORA W POSTĘP. ADMIN. WG K.P.A. ₃₉

prokuratorzy zaś ze zrozumiałych wzglądów nie posiadają fachowej zna­ jomości potrzeb Państwa dotyczących różnych zakresów działalności (niekiedy bardzo wyspecjalizowanej) administracji państwowej.

Jednakże zasada, że ocena celow ości rozstrzygnięcia adm inistracyj­ nego nie wchodzi w zakres uprawnień prokuratora w postępowaniu adm inistracyjnym , nie jest konsekw entnie przeprowadzona. Tak więc prokurator może żądać uchylenia lub zmiany decyzji, gdy zachodzą : przewidziane w art. 141 § 1 k.p.a. przyczyny takiej zmiany lub uchyle­

nia (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak wiadomo, art. 141 § 1 k.p.a. pozwala na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, „jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państw a.”

Kodeks postępowania adm inistracyjnego kształtuje udział prokura­ tora w tym postępowaniu na ogół (tj. nie bez pew nych odchyleń) na wzór udziału strony. Aczkolwiek kodeks przyznaje prokuratorowi pra­ wa strony (art. 149 k.p.a.), prokurator nie staje się mimo to stroną przez sam fakt udziału -w postępowaniu adm inistracyjnym . Jest on rzecznikiem interesu społecznego (publicznego) w zakresie kontroli nad legalnością postępowania organów administracji.2

Kodeks postępowania adm inistracyjnego reguluje udział prokuratora w postępowaniu adm inistracyjnym zarówno w toku instancji, jak i po w ydaniu decyzji ostatecznej (dawniej „prawomocnej”). Ponadto kodeks reguluje uprawnienia Prokuratora Generalnego PRL wobec decyzji na­ czelnych organów administracji, co jest w yjściem poza granice kontroli prokuratorskiej rozstrzygnięć adm inistracyjnych, zakreślone w ustawie z 20 lipca 1950 r. o Prokuraturze.3

Podobnie jak udział prokuratora w. postępowaniu adm inistracyjnym , tak samo również udział w postępowaniu organizacji społecznej n a p r a w a c h s t r o n y jest novum nie znanym obowiązującej poprzednio procedurze administracyjnej z 1928 r. Organizacja społeczna może wziąć udział w postępowaniu adm inistracyjnym dotyczącym innej osoby, je­ żeli udział jej uzasadniony jest statutow ym i celami tej organizacji oraz jeżeli wym aga tego interes społeczny.

O dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu decyduje o r g a n a d m i n i s t r a c j i, który kieruje się tutaj w zglę­

2 Por. W a cła w B r z e z i ń s k i : O chrona in te r e su sp o łeczn eg o w k.p.a., „P ań ­ stw o i P r a w o ” nr 3 z 1961 r., str. 418.

3 A r ty k u ł 3 p o w o ła n ej u sta w y g ło si: „P rokurator G en era ln y P R L sp ra w u je n ad ­ zór nad śc isły m p rzestrzeg a n iem p r z e p isó w p ra w a p rzez org a n y (...) na szczeb lu w o je w ó d z k im , p o w ia to w y m i g m in n y m (...)”.

40' JERZY STEMBROWICZ _{N r 7 (43)}

dami na statutow e obowiązki organizacji i na wym agania interesu spo­ łecznego (art. 28 k.p.a.). Odmiennie natomiast uregulowany jest w po­ stępow aniu adm inistracyjnym udział prokuratora, który na podstawie oceny okoliczności s a m decyduje o tym, czy zachodzą warunki uza­ sadniające — zgodnie z przepisami Działu III k.p.a. — jego udział w postępowaniu. Inaczej zatem niż w wypadku udziału w postępowaniu organizacji społecznej — organ adm inistracji nie może orzekać o d o ­ p u s z c z e n i u prokuratora do udziału w postępowaniu.

W niosek prokuratora o w szczęcie postępowania

Postępowanie adm inistracyjne może być w szczęte bądź z własnej ini­ cjatyw y organu administracji, bądź na żądanie strony, bądź w reszcie na w niosek prokuratora.

Prokurator — zgodnie ze swoistością sw ego udziału w postępowaniu — może żądać wszczęcia postępowania tylko w celu usunięcia stanu, niezgodnego z prawem (art. 143 k.p.a.). N iew ątpliw ie, m ateriały z za­ kresu postępowania karnego, a niekiedy i postępowania cywilnego, któ­ rym i prokurator rozporządza, mogą się stać nader obfitym źródłem wniosków prokuratorskich o wszczęcie postępowania.

Udział prokuratora w toku instancji

Art. 144 k.p.a. upoważnia prokuratora do udziału w każdym stadium postępowania adm inistracyjnego. Z upoważnienia tego robi on użytek* jeżeli dojdzie do przekonania, że postępowanie w sprawie toczy się lu b może się toczyć w brew przepisom prawa czy z ich naruszeniem albo jeżeli będzie miał podstawy do mniemania, że w sprawie może być w y ­ dane postanowienie lub decyzja naruszająca prawo lub pozbawione pod­ staw y prawnej.

O udziale w postępowaniu — jak już podkreślono — decyduje pro­ kurator na podstawie w ł a s n e j oceny okoliczności sprawy. Kodeks nie zna instytucji dopuszczenia prokuratora do udziału w postępowaniu przez organ administracji. Niem niej jednak k.p.a. staw ia pewną granicą korzystaniu przez prokuratora z prawa udziału w postępowaniu admi­ nistracyjnym . Granicą tą jest następujący cel udziału prokuratora w postępowaniu: „(...) zapewnienie, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem ”.

Prokuratorowi, który zgłosił swój udział w postępowaniu administra­ cyjnym , przysługują prawa strony, a zatem może on dokonywać w to­ ku postępowania w szystkich dopuszczalnych prawnie dla strony czyn­

N r 7 (43) UDZIAŁ PROKURATORA W POSTĘP. ADMIN. WG K.P.A. ₄₁

ności, tzn. korzystać z prawa wglądu do akt sprawy, brać udział w roz­ prawie, składać różne wnioski, jak np. o w yłączenie organu lub pracowni­ ka, o przeprowadzenie dowodu, o w ezwanie określonych osób celem zło­ żenia w yjaśnień lub zeznań, o przeprowadzenie rozprawy, o zawieszenie postępowania itd., dalej — składać odwołanie w razie naruszenia prawa m aterialnego lub procedury, jeżeli to ostatnie mogło m ieć w p ływ na treść decyzji, a także wnosić zażalenia na postanowienia oraz żądać — np. przy odwołaniu — wstrzym ania natychm iastowego wykonania de­ cyzji, jeżeli był jej nadany rygor natychm iastow ej wykonalności.

Prokurator może przystąpić do sprawy w k a ż d y m j e j s t a d i u m (art. 144 k.p.a.), tzn. zarówno przed w ydaniem decyzji w pierw szej in­ stancji, jak i po wydaniu decyzji w tej instancji.

Jeżeli prokurator nie brał udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji albo jeżeli przystąpił do sprawy już po wydaniu decyzji, to należy przyjąć — jak się w ydaje — że term in do ew entualnego złożenia odwołania przez prokuratora biegnie od doręcze­ nia decyzji stronie. Jeżeli zaś prokurator brał udział w postępowaniu przed wydaniem decyzji w pierw szej instancji, to zgodnie z art. 112 k.p.a. term in do złożenia odwołania biegnie dla niego od dnia doręcze­ nia mu — podobnie jak i stronie — decyzji, ew entualnie od dnia ogło­ szenia decyzji, gdy została ona ogłoszona ustnie.4 Podobnie będzie się kształtować sytuacja z term inami do złożenia zażalenia na postanowienie.

Są podstawy do przyjęcia, że prokurator może zgłosić swój udział w postępowaniu dotyczącym konkretnej sprawy w form alnym piśmie albo też uczynić to w sposób dorozumiany przez zażądanie np. zakomu­ nikowania mu przez organ administracji o term inie i m iejscu rozpra­ w y w konkretnej sprawie.

Składając odwołanie, prokurator może wnosić o w ydanie decyzji tak na korzyść strony, jak i na jej niekorzyść, jeżeli wym aga tego — zda­ niem prokuratora — zgodność rozstrzygnięcia z prawem.

Praktyka prokuratorskiej kontroli decyzji adm inistracyjnych z okresu przed wejściem w życie kodeksu w ykazyw ała, że organy prokuratorskie na ogół nie korzystały z prawa wnoszenia zw ykłych środków prawnych od decyzji5, ograniczając się prawie w yłącznie do zaskarżania decyzji prawom ocnych z powodu nieważności lub do składania wniosków

4 T ak ro zstrzy g a te k w e s tie in stru k cja G en eraln ej P ro k u ra tu ry z 18.1.1961 r. nr D N I P rez. 1/61 o u d zia le p rok u ratora w p o stęp o w a n iu a d m in istra cy jn y m w e ­ d łu g k .p.a. (str. 6).

5 P or. J erzy S t e m b r o w i c z : P ro k u ra to rsk i nadzór o g ó ln y (w w y d a w n ic ­ t w ie „P rok u ratu ra PR L w d z ie s ię c io le c iu 1950— 1960). W y d a w n ictw o „ B iu lety n u

42 JERZY STEMBROWICZ _{N r 7 (43)}

o wznow ienie postępowania. Wydaje się, że stan ten nie ulegnie zmianie. Należy bowiem zważyć, że: 1) prokurator n ie jest ani wyręczycielem , ani pomocnikiem strony, której przysługuje w zasadzie prawo w niesie­ nia odwołania od w szystkich decyzji w ydanych w pierwszej instancji; strony przyzw yczaiły się wykorzystyw ać ten środek w szerokim zakresie, tym bardziej że nie w ym agał on, a również i obecnie nie wym aga — według przepisów kodeksu postęp, admin. — przytoczenia argumentacji prawnej i w ogóle uzasadnienia; 2) organ odwoławczy w większości w y­ padków sam dostrzeże naruszenie, prawa i wyda prawidłową decyzję lub spowoduje — w skutek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponow­ nego rozpoznania przez organ pierwszej instancji — wydanie prawidło­ w ej decyzji.6

Do w ym ienionych przyczyn dodałbym jeszcze wzgląd na zrozumiałą szczupłość kadr prokuratorskich w stosunku do dużej liczby toczących się spraw adm inistracyjnych, co każe ograniczyć ingerencję w trybie in­ stancyjnym do wypadków raczej odosobnionych.7

Nie znaczy to jednak, aby za potrzebą udziału prokuratora w postępo­ waniu w toku instancji w niektórych wypadkach nie przemawiały pewne w zględy. Wydaje się nadto, że samo wyraźne przyznanie tego prawa prokuratorowi oraz „wisząca” nad organem adm inistracji ewentualność skorzystania z tego prawa ma już znaczenie profilaktyczne, pomijając okoliczność, że w u z a s a d n i o n y c h wypadkach udział prokuratora w toku instancji okaże się niezbędny.8

6 C y tu ję za w y m ie n io n ą w y ż e j in stru k cją G en era ln ej P ro k u ra tu ry z 18.1.1961 r. (str. 8). In n e sta n o w isk o w tej sp ra w ie zd a je się z a jm o w a ć W a cła w B r z e z i ń ­ s k i : 1. cit., str. 418.

7 Por. J erzy S w i ą t k i e w i c z : D w u g ło s na te m a t u d zia łu p rokuratora w p o stę p o w a n iu a d m in istra cy jn y m , „P raw o i 2 y c ie ” nr 22 z 1960 r.

8 P o w o łu ję się tu n a p rzyk ład p o d a n y w cyt. in stru k cji G en eraln ej P rokura­ tu r y z 18.1.1961 r. (s. 8— 9): „O rgan do sp ra w gosp od ark i m ieszk a n io w ej w y d a ł d e c y z ję o sp rzed a ży n ieru ch o m o ści w tr y b ie § 10 rozp orząd zen ia M in istra G ospo­ darki K om u n aln ej z dn. 12 sierp n ia 1957 r. w sp ra w ie tryb u d o k o n y w a n ia sp rzed aży p rzez P a ń stw o d om ów m ie sz k a ln y c h i in n y ch n ieru ch o m o ści (Dz. U. Nr 44, poz. 206), zm ien io n eg o rozp. z dn. 12 sierp n ia 1960 r. (Dz. U . Nr 43, poz. 263) b ez p od an ia do p u b liczn ej w ia d o m o ści w y k a z u p rzew id zia n eg o w § 7 rozp orząd zen ia; p ro k u ­ rator o d w o łu je s ię w ó w c z a s, je ż e li w a ru n k i p ra w n e n a to p o z w a la ją , i w sk a z u ­ jąc n a n a ru szen ie p rzep isu § 7 rozp orząd zen ia, żąda u c h y le n ia d e c y z ji na n ie k o ­ r zy ść stro n y (art. 121 k .p.a.), w y ch o d zą c z za ło że n ia , że po u p ra w o m o cn ien iu się d ecy zji w z ru szen ie je j w tr y b ie w z n o w ie n ia lu b art. 137 k .p.a. b y ło b y p ra w n ie b ar­ dzo w ą tp liw e , g d y b y za ś n a w e t s ię udało, to sk u teczn o ść w z r u sz e n ia d ecy zji b y - ła b y n ie w ie lk a , z w a ż y w sz y , ż e n a p o d sta w ie d e c y z ji o sp rzed a ży za w ie r a się u m o w ę sp rzed aży w fo r m ie ak tu n o ta ria ln eg o , k tó r y n ie p o d leg a k o n tro li a d m i­ n is tr a c y jn e j.”

N r 7 (43) U D Z I A Ł P R O K U R A T O R A W P O S T Ę P . A D M I N . W G K . P . A . ₄₃

Prokurator a decyzje ostateczne

Wydaje się, że wyodrębnienie uprawnień prokuratora odnoszących się do decyzji ostatecznych i poświęcenie tym uprawnieniom czterech ar­ tykułów kodeksu (na ogólną liczbę ośmiu, zawartych w Dziale IV pt. „Udział prokuratora”) świadczy — pomijając w szystkie inne w zględy — o doniosłości, jaką ustawodawca przywiązuje do udziału prokuratora 1 w postępowaniu po złożeniu przezeń sprzeciwu, czyli nadzwyczajnego

środka prawnego.

Prokurator działa przeciwko decyzjom ostatecznym za pomocą s p r z e ­ c i w u — instytucji pod tą nazwą nie znanej do czasu wejścia w życie kodeksu, aczkolwiek stosowanej przedtem pod nazwą „zaskarżenia” pro­ kuratorskiego przeciwko decyzjom prawomocnym.

A rtykuł 145 § 1 k.p.a. przewiduje cztery podstawy sprzeciwu proku­ ratorskiego od decyzji ostatecznej:

1) gdy zachodzą przesłanki do wznow ienia postępowania (art. 127 § 1 k.p.a.);

2) z powodu nieważności decyzji (art. 137 § 1 k.p.a.);

3) gdy przepis szczególny pozwala w innych wypadkach niż z powodu wznow ienia postępowania lub nieważności uchylić lub zmienić de­ cyzję ostateczną, która narusza prawo;

4) gdy tylko przez uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej można usunąć stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych in­ teresów państwa (art. 141 § 1 k.p.a.).

Ogłoszony projekt kodeksu ustalał podstawy sprzeciwu prokurator­ skiego znacznie szerzej. W ym ieniał bowiem nadto wypadki, „gdy decy­ zja obraża przepisy prawa m aterialnego albo prawa procesowego, o ile naruszenie ich mogło m ieć w p ływ na treść decyzji” (art. 134 § 1 pkt 2 projektu), oraz gdy „decyzja przyjęła za podstawę błędną ocenę oko­ liczności faktycznych”. Cechą charakterystyczną tej grupy podstaw b y­ ła okoliczność, że m ógłby ją podnieść tylko prokurator, natomiast nie m ogłaby się powołać na nie strona, jak również nie m ogłyby być one uwzględnione prze organa administracji z urzędu. O odrzuceniu tych przesłanek sprzeciwu prokuratora, które szły dalej niż podstawy ogól­ nie ustalone w projekcie kodeksu, zdecydowała krytyka projektu.9 Wy­

9 P or. S te fa n R o z m a r y n : P ro jek t k o d ek su p o stęp o w a n ia a d m in istr a c y jn e ­ go — w n o w ej p o sta ci, „ P a ń stw o i P r a w o ” nr 4—5 z 1960 r., str. 626.

44 J E R Z Y S T E M B R O W I C Z _{№ 7 (43)}

powiedziała się ona przeciwko uzależnieniu zakresu działania organu nadrzędnego, sprawującego nadzór, t y l k o od złożenia lub niezłoże- nia sprzeciwu przez prokuratora, pomijając już poza tym taki wzgląd, że „błędna ocena okoliczności faktycznych” akcentowałaby rozciągnię­ cie kontroli prokuratora na m erytoryczną treść decyzji adm inistracyj­ nej10 i osłabiałaby w skutek tego ich trwałość.

Skorzystanie ze sprzeciwu przez prokuratora jest jego u p r a w n i e ­ n i e m („prokuratorowi służy prawo w niesienia sprzeciwu (...)”, co jed­ nak nie w ydaje się oznaczać, żeby zależało ono od swobodnego uznania prokuratora. Oznacza ono, m. zd., że prokurator jest o b o w i ą z a n y skorzystać z uprawnienia do złożenia sprzeciwu, gdy istnieją prawne wa­ runki ku temu, chyba że szczególna sytuacja strony stoi tem u na przeszko­ dzie. A w ięc gdy np. strona, nie zawiadomiona o postępowaniu, nie brała w nim udziału i nie chce skorzystać z prawa do wznow ienia postępowania (art. 127 § 1 pkt 4 k.p.a.), bo nie czuje się pokrzywdzona, a interes spo­ łeczny nie został naruszony poza naruszeniem procedury adm inistracyj­ nej — prokurator n i e p o w i n i e n m. zd. składać sprzeciwu, choć ma u p r a w n i e n i e do wznow ienia postępowania. Podobnie rów­ nież w wypadku, gdy decyzja została wydana przez pracownika, który podlegałby w yłączeniu z powodu okoliczności, jakich kodeks nie w ym ie­ nia jako obligatoryjne a uzasadniające w yłączenie pracownika (art. 21 § 1 k.p.a.), jakkolwiek mogą one w yw oływ ać w ątpliw ości co do bez­ stronności tego pracownika (art. 21 § 2 k.p.a.) — prokurator nie powi­ nien m. zd. korzystać z prawa do złożenia sprzeciwu (art. 127 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Składając sprzeciw na tej podstawie, że zachodzi: a) przyczyna do w znow ienia postępowania, b) nieważność decyzji lub

c) naruszenie prawa, które daje podstawę do uchylenia lub zmiany decyzji na innych zasadach przewidzianych w przepisach szcze­ gólnych —

prokurator broni przestrzegania przepisów prawa oraz trwałości decy­ zji adm inistracyjnej, co jest zasadniczym celem prokuratorskiej kon­ troli postępowania organów administracii państwow ej.

10 J e r z y S t e m b r o w i c z : U w a g i o p ro jek to w a n y m u d z ia le p rok u ratora w p o stę p o w a n iu a d m in istra cy jn y m , „ N ow e P r a w o ” nr 7— 8 z 1954 r., str. 866. W y­ d a w a ł się n a to m ia st słu sz n y p r o je k t p rzep isu k .p.a., p r z e w id u ją c y u c h y le n ie d e ­ cy zji w ra zie ta k iej ob razy p ra w a p ro ceso w eg o , k tó ra m ia ła b y w p ły w na treść d ecy zji, z ty m z a strzeżen iem , ż e obraza ta k a p o w in n a b y ć je d n ą z p rzesła n ek w z n o w ie n ia p o stę p o w a n ia lu b u c h y len ia d ecy zji z p o w o d u n ie w a ż n o śc i — bez w z g lę d u n a to, czy p ro k u ra to r z ło ż y ł z jej p rzy czy n y sp rzeciw .

I

Sprzeciwiając się decyzjom z w ym ienionych pod pkt a-c przyczyn, prokurator działa w obronie naruszonego prawa materialnego (np. art. 137 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) lub pogwałconej procedury adm inistracyj­ nej (np. art. 127 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a.), jednakże w granicach w yraźnie za­ kreślonych w kodeksie post. adm. zasadą trw ałości decyzji administra­ cyjnej, która pozwala na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji na­ ruszającej prawo (i na w znow ienie postępowania) tylko w pew nych sy ­ tuacjach przewidzianych wyraźnie w kodeksie. Prokurator działa rów­ n ie ż 'w obronie — jak to m oglibyśm y określić — naruszonego a obo­ wiązującego porządku prawnego, co w ydaje się nam pojęciem szer­ szym od przestrzegania przepisów materialnego prawa adm inistracyjne­ go i procedury adm inistracyjnej, albowiem naruszenie tego porządku m oże nastąpić przez w ydanie np. decyzji w w yniku przestępstwa (art. 127 § 1 pkt 2 k.p.a.), decyzji nie dającej się wykonać-(art. 137 § 1 pkt 5 k.p.a.) czy też skierowanej do niew łaściw ego adresata (art. 137 § 1 pkt 4 k.p.a.). Tego rodzaju decyzje uprawniają prokuratora do zło­ żenia sprzeciwu, choć żadna z nich nie narusza — form alnie rzecz bio­ rąc — ani prawa m aterialnego adm inistracyjnego, ani procedury admi­ nistracyjnej. Niem niej jednak utrzym yw anie ich w m ocy obraża obo­ w iązujący p o r z ą d e k p r a w n y , gdyż naruszają one przepisy in­ nego działu prawa (decyzja w ydana w w yniku przestępstwa narusza przepisy prawa karnego) lub podważają zaufanie obyw atela do admini­ stracji państwow ej (np. w ydanie decyzji o przydziale mieszkania w lo­ kalu w domu, który spalił się — decyzja niewykonalna).

Jednakże, sprzeciwiając się w ym ienionym kategoriom decyzji, proku­ rator nie ocenia decyzji z punktu widzenia ich celowości, nie kontrolu­ je, czy organ administracji, wydając decyzje w granicach swoich upraw­ nień, należycie w ykonuje swoje obowiązki administracyjne. Byłoby to bowiem wkraczaniem przez prokuratora na teren kontroli administra­ cyjnej, kontroli sprawowanej przez organy nadrzędne administracji, a nie przez prokuratora. Granicą jednak tej nieingerencji prokuratora jest stan zagrażający życiu lub zdrowiu obyw ateli albo powodujący po­ w ażne szkody dla gospodarki narodowej lub w ażnych interesów Pań­ stw a. Decyzja ostateczna, która przekracza tę granicę nieingerencji pro­ kuratora w dziedzinie celowości działania administracji, m oże być przedmiotem sprzeciwu prokuratora, choć prokurator w tym wypadku z m ocy przepisu art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjątkowo ocenia nie legal­ ność decyzji, nie fakt jej nieważności lub przesłanki wznowienia, lecz c e - 1 o w o ś ć bądź n i e c e l o w o ś ć utrzym ania jej z punktu widzenia

46 J E R Z Y S T E M B R O W I C Z _{Nr 7 (43)}

szczególnych niebezpieczeństw, o których mowa w art. 141 § 1 k.p.a.11 Przy omawianiu sprzeciwu prokuratora od decyzji podlegających uchyleniu jako nieważne w yłania się problem, czy prokurator pow i­ nien składać sprzeciw od decyzji w ym ienionych w art. 137 § 1 k.p.a., które stały się ostateczne, czy też warunek ostateczności nie jest tu nie­ zbędny. Z brzmienia art. 145 § 1 k.p.a. w ynika niedwuznacznie, że wa­ runkiem sprzeciwu jest ostateczność decyzji, a od decyzji, która nie sta­ ła się ostateczna, prokurator składa — tak samo jak strona — odwoła­ nie. Z drugiej jednak strony jest w ątpliw e, czy decyzja nieważna sta­ je się kiedykolw iek ostateczna, skoro zawsze "może, a naw et powinna być uchylona po to, aby powstała taka sytuacja, jak by decyzji w ogó­ le od sam ego początku (ex tunc) 'nie było. Z tej przyczyny skłaniałbym

się raczej do poglądu, że decyzja może być uchylona z powodu nieważ­ ności na skutek sprzeciwu prokuratorskiego bez względu na to, czy jest ona „ostateczna”, bo m. zd. pojęcie o s t a t e c z n e j decyzji nie sto­ suje się do takich decyzji, o których m owa w art. 137 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a. prokurator w nosi sprzeciw do organu wyższego stopnia. Sprzeciw powinien być załatwiony w term inie 30 dni od daty jego w niesienia (art. 146 § 1 k.p.a.).

M iędzy uprawnieniam i strony a prokuratora w zakresie wznowienia postępowania istnieją następujące różnice:

I. 1. W sprawach o wznowienie postępowania prokurator — inaczej niż strona — nie jest ograniczony m iesięcznym term inem do zło­ żenia podania o wznow ienie, biegnącym od dnia, w którym do­ wiedział się o istnieniu okoliczności uzasadniających w znow ienie postępowania.

2. Strona w nosi podanie o wznow ienie postępowania do organu, któ­ ry w ydał w sprawie decyzję w I instancji, prokurator zaś w no­ si sprzeciw (Jo organu nadrzędnego nad tym , który w ydał decy­ zję, jaka ma być uchylona (a w ięc do organu wyższego stopnia).52

u A r ty k u ł 145 § 1 g ło si: „O kreślone w (...) art. 141 lu b w in n y ch p rzep isach p ra w n y ch p r z y c z y n y u c h y len ia lu b zm ia n y d e c y z ji”. W y ła n ia s ię p rob lem , czy p rok u rator m o że żąd ać u c h y len ia lu b zm ia n y d e c y z ji, n a m o cy k tórej stron a n a ­ b y ła p ra w a , ta k ż e w in n y c h w y p a d k a ch i n a in n y c h za sa d a ch n iż o k reślo n e w k.p.a., je ż e li n a u c h y le n ie lu b zm ian ę p o z w a la ją p r zep isy szczeg ó ln e (patrz art. 142 k.p.a.). O d p ow ied ź p ow in n a b y ć m . zd. tw ie r d z ą c a , z ty m jed n a k z a s tr z e - - żen iem , że p rzy czy n ą sp rzeciw u prok u ratora p o w in n o b y ć ty lk o n a ru szen ie pra­ w a , a n ie w z g lę d y c e lo w o śc i, d la k tó ry ch je d y n y m w y ją tk ie m są w a ru n k i p r z e ­ w id z ia n e w art. 141 § 1 k.p.a.

12 Tak r ó w n ie ż W a cła w D a w i d o w i e z: P o d sta w o w e za g a d n ien ia k o d ek su p o stę p o w a n ia a d m in istr a c y jn e g o (w k ład k a do nr 1 z 1960 r. „G ospodarki i “a d m i- n istr a c ji te r e n o w e j”), str. 37.

-Nr 7 (43) U D Z I A Ł P R O K U R A T O R A W P O S T Ę P . A D M I N . W G K . P . A . ₄₇

Na decyzję odmawiającą w znow ienia postępowania przysługuje zarówno stronie, jak i prokuratorowi odwołanie.

3. Termin dwóch m iesięcy czekania na załatwienie żądania wzno­ wienia postępowania (art. 32 § 1 k.p.a.) nie obowiązuje prokura­ tora, którego sprzeciw organ administracji pow inien załatw ić w term inie miesiąca od daty wniesienia.

II. W sprawach o uchylenie decyzji jako nieważnej albo podlegającej uchyleniu lub zmianie z innych przyczyn (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.) uprawnienia procesowe prokuratora i strony nie różnią się od sie­ bie, z w yjątkiem jednak term inu do załatwienia żądania, który dla sprzeciwu prokuratora w ynosi zawsze 1 miesiąc.

W związku z postępowaniem w sprawie decyzji podlegających uchy­ leniu z powodu nieważności w yłania się następujący problem.

Art. 138 § 2 i 3 k.p.a. stanowi słusznie, że organ administracji uchy­ la nieważną decyzję za pomocą decyzji, od której przysługuje odwo­ łanie na zasadach ogólnych. Czy jednak organ adm inistracji również w formie decyzji o d m a w i a ' uw zględnienia sprzeciwu prokuratora lub żądania strony w sprawie uchylenia decyzji z powodu nieważności? Czy nie należy zająć stanowiska, że organ administracji dokonuje tej odmo­ w y nie decyzją, lecz aktem procesowo nie określonym („zawiadomie­ niem ”), który nie daje podmiotowi żądającemu uchylenia żadnych upra­ wnień, w szczególności prawa złożenia odwołania13, tzn. inaczej niż w w ypadku określonym w art. 138 § 3? To ostatnie stanowisko może bu­ dzić m. zd. wątpliwości. W ydaje się, że odmowa uw zględnienia żądania uchylenia decyzji z powodu nieważności powinna m ieć charakt-er decy­ zji. N ie widzę możliwości innego zakwalifikowania tego rozstrzygnięcia adm inistracyjnego, w szczególności na tle kodeksowej definicji decyzji, którą daje art. 97 k.p.a. Wydaje mi się natomiast, że od decyzji takiej nie przysługuje odwołanie (wniosek a contrario z brzmienia art. 138 § 3 k.p.a.: „od decyzji o uchyleniu nieważnej decyzji służy stronie odwołanie (...)”), podobnie jak nie przysługuje odwołanie od decyzji o wznowieniu postępowania (art. 133 § 1 k.p.a.), lecz jeśli chodzi o prokuratora, to przysługuje mu sprzeciw na zasadach ogólnych14.

13 S ta n o w isk o to w y n ik a w y r a ź n ie ze w zoru nr 52 za m ieszczo n eg o w Z b iorze w zo ró w , p ism i fo rm u la rzy w y d a n y m p rzez B iuro do S p ra w P rezy d ió w Rad N a ­ ro d o w y ch n a u ży tek a d m in istra cji p a ń stw o w e j. W zór te n n ie z a w ie r a cech w ła ś ­ c iw y c h d e c y z ji a d m in istra cy jn ej („K odeks p o stęp o w a n ia a d m in istr a c y jn e g o — W zory p ism i fo rm u la rzy w r a z z te k ste m k o d ek su i p rzep isó w w y k o n a w c z y c h ”, w y d a n ie 2, W arszaw a 1961, str. 110).

14 Por. sta n o w isk o z a ję te w tej sp r a w ie w cyt. w y ż e j in str u k c ji P rok u ratu ry G en era ln ej (str. 14).

48 J E R Z Y S T E M B R O W I C Z _{№ 7 (43}

Skutki sprzeciwu prokuratora są identyczne ze skutkam i żądania stro­ ny. Polegają one na tym, że organ adm inistracji powinien — w razie uznania sprzeciwu za uzasadniony — spowodować w znow ienie postępo­ wania lub uchylić albo zm ienić decyzję (art. 147 k.p.a.). Poza tym ar­ tykuł 148 k.p.a. wyraźnie nakazuje organowi administracji państwowej, do którego w niesiono sprzeciw,” (...) niezw łocznie rozpatrzyć, czy za­ chodzi potrzeba wstrzym ania wykonania decyzji do chwili załatwienia sprzeciw u”. W ydaje się jednak, że obowiązek ten ciąży na organie ad­ m inistracji także w wypadku w niesienia podania przez stronę, choć nie poświęcono mu osobnego artykułu, tak jak w stosunku do sprzeciwu prokuratorskiego. Obowiązek ten jest pew nym (słabym) odbiciem pod­ noszonych w dyskusji nad projektem k.p.a. postulatów wprowadzenia o b l i g a t o r y j n e g o w strzym ywania wykonania decyzji zaskarża­ nych za pomocą sprzeciwu przez prokuratora.15 Propozycje te nie zosta­ ły w kodeksie uwzględnione, gdyż oznaczałyby „nadanie prokuratorowi m erytorycznych kom petencji organu adm inistracyjnego, co sprzeczne byłoby z konstytucyjną pozycją prokuratury i zadaniami w dziedzinie zabezpieczenia legalności”.16

Wystqpienia Prokuratora G eneralnego PRL w trybie art. 150 k.p.a. W odróżnieniu od ogłoszonego projektu k.p.a., który przewidywał jednolity środek prawny: sprzeciw od ostatecznych decyzji zarówno or­ ganów terenow ych, jak i organów naczelnych administracji, przy czym sprzeciw od decyzji naczelnego organu adm inistracji mógł być w niesio­ ny jedynie przez Prokuratora Generalnego PRL do tego organu, który w ydał zaskarżoną sprzeciwem decyzję — kodeks stanowi w art. 150, że od decyzji naczelnego organu adm inistracji Prokurator Generalny PRL składa w y s t ą p i e n i e do tego organu z przyczyn, które by uzasad­ niały złożenie sprzeciwu, gdyby decyzja pochodziła od terenowego or­ ganu administracji.

15 P or. M .S.: P ro k u ra to rzy o p ro jek cie k .p.a., „P ra w o i Z y c ie ” nr 172 z 1959 r. 16 C y tu ją za p o w o ła n y m w y ż e j a rty k u łem S te fa n a R o z m a r y n a (str. 627). O b lig a to ry jn e w str z y m a n ie d e c y z ji zask arżon ej p rzez p rok u ratora zn a ją jed n a k in n e u sta w o d a w stw a . N a p rzy k ła d p rzep isy w ę g ie r sk ie d o ty czą ce u d zia łu p ro k u ­ ratora w p o stę p o w a n iu a d m in istra cy jn y m p rzew id u ją o b lig a to r y jn e w str z y m a n ie w y k o n a n ia d e c y z ji (z p e w n y m i w y ją tk a m i), g d y sp r z e c iw p rok u ratorsk i n ie z o ­ sta ł w te r m in ie ro zp a trzo n y lu b g d y zo sta ł o p a trzo n y w n io sk ie m o w strzy m a n ie w y k o n a n ia (por. art. 9 u st. 5 d ek retu nr 9 z 1959 r. P r ezy d iu m W R L o G e n era l­ n ej P ro k u ra tu rze W R L, o p u b lik o w a n eg o w „ R ev u e d e d roit h o n g ro is” nr 1 z 1960 r.).

N r 7 (43) U D Z I A Ł P R O K U R A T O R A W P O S T Ę P . A D M I N . W G K . P . A . ₄₉

Kodeks post. adm. nie zmienia sytuacji, jaka istniała pod tym w zglę­ dem praktycznie przed w ejściem w życie kodeksu. Praktyka bowiem znała w tym okresie pozaustawową instytucję „wystąpień” do naczel­ nych organów administracji państwowej, których decyzje w m yśl art. 3 pkt 1 i 2 ustaw y o Prokuraturze z 1950 r. nie podlegały kontroli proku­ ratorskiej. Tej praktyce artykuł 150 kodeksu post. adm. nadał sankcję ustawową, nie znosząc zresztą niezgodności istniejącej nadal m. zd. m ię­ dzy ustawą o Prokuraturze, która ogranicza wyraźnie zakres kontroli prokuratorskiej do organów terenowych państwa, a usankcjonowaną te­ raz artykułem 150 k.p.a. praktyką prokuratorską.

Na w ystąpienie Prokuratora Generalnego PRL naczelny organ admi­ nistracji (przez pojęcie to rozumieć należy — zgodnie z art. 187 k.p.a. — również urzędy centralne i ich kierowników) powinien udzielić odpowie­ dzi w ciągu 30 dni. Skoro przyczyną wystąpienia, o którym mowa w art. 150 k.p.a., mogą być tylko okoliczności uzasadniające złożenie sprze­ ciw u wobec decyzji terenow ych organów administracji, to z tego należy w ysnuć wniosek, że odpowiedź naczelnego organu administracji na w y ­ stąpienie powinna m ieć w razie uznania słuszności w ystąpienia formę uchylenia zakwestionowanej w w ystąpieniu decyzji (z ew entualnym spo­ wodowaniem wznow ienia postępowania) lub jej zmiany (art. 147 k.p.a.). Choć redakcja artykułu 150 kodeksu i jego um ieszczenie na końcu Działu III wskazują na to, że ustawodawca pragnął inaczej potrakto­ wać w ystąpienie niż sprzeciw, to jednak nie wydaje się nieprawidłowe stanowisko, że w ystąpienie w trybie art. 150 jest nadzwyczajnym środ­ kiem karnym, za jaki należy uznać sprzeciw, aczkolwiek o charakterze odm iennym od tego ostatniego.

W praktyce różnica między sprzeciwem a w ystąpieniem sprowadza się do niebagatelnej okoliczności, że w ystąpienie rozpatruje organ zain­ teresowany, tj. ten, od którego zakwestionowana decyzja pochodzi.

Skargi i wnioski

Artykuł 3 kodeksu post. adm. stanowi, że kodeks reguluje postępowa­ nie w sprawie skarg i wniosków nie tylko *przed organami administracji państwow ej oraz przed organami niepaństw owym i powołanym i z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji państwowej, lecz i przed innym i organami państwowym i, w tym również przed organami prokuratorskimi. Stąd obywatelom oraz organizacjom społecznym przy­ sługuje prawo składania skarg i wniosków do w szystkich organów pań­ stw ow ych (art. 151 k.p.a.), m. i. do organów prokuratorskich. Skargi i wnioski składane do organów prokuratorskich mogą dotyczyć

50 J E R Z Y S T E M B R O W I C Z _{Nr 7 (43)}

ności tych organów (np. skarga na zwłokę w postępowaniu prokurato­ ra lub w niosek w sprawie zapobiegania przestępczości)17; mogą one również dotyczyć organów innych niż prokuratorskie w zakresie zgod­ ności postępowania i rozstrzygnięcia sprawy z przepisami prawa oraz w zakresie objętym uprawnieniami prokuratora‘z Działu III k.p.a.

Prokurator obowiązany jest załatwić skargę i wniosek w trybie i w terminach przewidzianych w Dziale IV k.p.a. („Skargi i w nioski”). O b o ­ w i ą z e k organów prokuratorskich do załatw ienia skarg i wniosków na podstawie przepisów Działu IV k.p.a. w ynika stąd, że skoro obyw ate­ lom i organizacjom społecznym przysługuje p r a w o składania w nios­ ków i skarg do organów m. i. prokuratorskich, to prawu temu powi­ nien odpowiadać o b o w i ą z e k rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków przez prokuratora. Obowiązek ten jest m. zd. wyrażony w art. 153 § 1 k.p.a. Zawiera on zastrzeżenie, że organy państwowe załat­ wiają skargi i wnioski w ramach s w e j w łaściw ości. Za właściw ość organów prokuratorskich w zakresie postępowania administracyjnego na­ leży m. zd. uznać właściw ość wynikającą z treści Działu III k.p.a., tzn. dotyczącą udziału prokuratora w tym postępowaniu. *

Kodeks daje skardze obywatela lub organizacji społecznej szerszy za­ kres oddziaływania niż sprzeciwowi prokuratora. Ten ostatni bowiem nie stosuje się do decyzji wydanych przez naczelne organy administracji, które mogą być — o czym już zaznaczono w yżej — jedynie przedmiotem w ystąpienia w trybie art. 150 k.p.a. Skarga natom iast może być — jeżeli chodzi o organy administracji państwow ej — skierowana również prze­ ciwko działalności organów naczelnych, przy czym kodeks ustanawia w art. 59 zasadę, że skargę tę rozpatruje organ nadrzędny nad organem, którego skarga dotyczy. I tak organem w łaściw ym do rozpatrywania skarg na działalność ministra jest Rada M inistrów, na działalność zaś urzędu centralnego i jego kierownika — Prezes Rady M inistrów lub minister, któremu urząd podlega (art. 159 pkt 3 i 4 k.p.a.).

Kodeks post. adm. w art. 188 pozwala Radzie M inistrów "przekazać jej uprawnienia wynikające z kodeksu a dotyczące stosunku do organów na­ czelnych adm inistracji Prezesowi Rady M inistrów lub odrębnemu po­ wołanemu przez Radę M inistrów organowi. Prezes Rady M inistrów lub ów specjalny organ mógłby być — na podstawie art. 188 k.p.a. — upo­ ważniony do rozpatrywania skarg na działalność m inistrów, czego Ra­ da M inistrów nie jest praktycznie w stanie czynić18, choć przepis ko­ deksu czynność tę jej zleca. Udzielenie takiego upoważnienia miałoby

17 Por. ja k w y ż e j str. 18.

18 Por. S te fa n R o z m a r y n : 1. cit., str. 620. P or. r ó w n ie ż J e r z y S t a r o ś - c i a k : N a m a rg in esie p ro jek tu k .p.a., „ P a ń stw o i P r a w o ” nr 14 z 1959 r., str. 690.

Nr 7 (43) U D Z I A Ł P R O K U R A T O R A W P O S T Ę P . A D M I N . W G K . P . A . ₅₁

m. zd. istotne znaczenie przede w szystkim dla zapewnienia jednolitości i prawidłowości stosowania przepisów kodeksu,- który nie powierza w y­ raźnie żadnemu organowi państwowem u z w i e r z c h n i e g o czuwa­ nia nad wykonyw aniem i przestrzeganiem przez organy administracji państwow ej przepisów k.p.a. Wydaje się jednak, że w łaściw ość Rady M inistrów z art. 159 pkt 3 kodeksu oraz podobna właściw ość w stosun­ ku do rozpatrywania skarg w związku z decyzjami wojewódzkich rad narodowych (art. 159 pkt 2 k.p.a.) pozwalają na wysnucie pośrednio wniosku, że Prezes R ad y' M inistrów lub organ, o którym mowa w art. 188 k.g.a. (np. komisja przy Radzie Ministrów), rozpatrując skargi od decyzji naczelnych organów administracji oraz prezydiów wojewódz­ kich rad narodowych, powinni tym samym czuwać nad jednolitością i prawidłowością stosowania k.p.a.19

Powierzenie określonemu organowi czuwania nad jednolitością i pra­ widłowością orzecznictwa adm inistracyjnego wiąże się ściśle z udziałem prokuratora w postępowaniu adm inistracyjnym , albowiem celem udzia­ łu Prokuratora w tym postępowaniu jest nie tylko przywrócenie lub za­ pobieżenie naruszeniom przepisów prawa w indywidualnej sprawie, lecz także jednolitość orzecznictwa adm inistracyjnego i prawidłowość stoso­ wania pra-wa w ogóle w działalności organów poddanych kontroli pro­ kuratorskiej. Ten ostatni cel osiąga kontrola prokuratorska, posługując się instytucją w ystąpień p r o k u r a t o r s k i c h uogólniających pow­ tarzające się uchybienia dostrzeżone w poszczególnych decyzjach, któ­ re to uchybienia nie zawsze organ administracji skłonny jest traktować jaTto objaw ogólniejszych niedomagań aparatu administracji, daiących się usunąć tylko przez zwalczanie przyczyn leżących u ich podstaw (np. brak kw alifikacji u pracowników organów administracji, nieznajomość przepisów itp.). W ystąpienia prokuratorskie wskazujące na system atycz­ ne i powtarzające się uchybienia w działalności aparatu administracji pow inny dawać organom administracji, które dopuszczają się uchybień, okazję do podejmowania kroków m ających na celu usunięcie p r z y ­ c z y n ujem nych objawów w funkcjonowaniu tych organów.20

Uogólniające zatem wystąpienia prokuratora, jak również pewne w y­ stąpienia z art. 150 k.p.a. jako forma prokuratorskiej kontroli admini­ stracji, m ogłyby — niezależnie od skarg obyw ateli — uruchamiać

nad-“ J erzy S t e m b r o w i c z : U w a g i o p ro jek to w a n y m u d zia le prok u ratora w p o stęp o w a n iu a d m in istra cy jn y m , str. 868. Za p o w o ła n iem ta k iej k o m isji p rzem a ­ w ia ją m . i. w z g lę d y n a tu ry p ra k ty czn ej, k tó re za p ew n e n ie u sp r a w ie d liw ia ją ob ar­ czan ia P r e z e sa R ady M in istró w „ ju d y k a cy jn ą ” fu n k cją ro zp a try w a n ia p r a w id ło ­ w o ści d ecy zji ad m in istra cy jn y ch .

52 J E R Z Y S T E M B R O W I C Z _{N r 7 (43)}

zór organu upoważnionego do czuwania nad jednolitością i prawidłowoś­ cią stosowania przez organy administracji państwow ej kodeksu postępo­ w ania administracyjnego.

Z a k re s kodeksu postępowania administracyjnego i udział prokuratora w innych postępowaniach administracyjnych

O ile przepisy kodeksu dotyczące skarg i wniosków stosują się nie tylko w postępowaniu uregulowanym w kodeksie, lecz także w postę­ powaniach szczególnych, do których pozostałe przepisy k.p.a. nie mają zastosowania (art. 194 § 3 k.p.a.), o tyle przepisy dotyczące udziału pro­ kuratora w postępowaniu nie stosują się do postępowania przed orga­ nam i administracji w yłączonym i spod m ocy norm kodeksu (art. 194 § 1 k.p.a.) lub w pew nych rodzajach postępowania (art. 194 § 2 k.p.a.).21 • Rozpatrując listę organów administracji, przed którymi postępowanie nie toczy się według przepisów k.p.a., należy zauważyć, że procedury obowiązujące przed organami państwowego arbitrażu gospodarczego, przed kolegiami karno-adm inistracyjnymi, przed komisjami rozjem czy­ mi w sprawach ze stosunku pracy i przed Urzędem Patentow ym okre­ ślają s a m e (tj. na podstawie w łasnych przepisów) udział prokura­ tora w każdym z tych postępowań, przy czym art. 45 ustawy_z dn. 15 grudnia 1950 r. o orzecznictwie karno-adm inistracyjnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1959 r. Nr 15, poz. 74) odsyła również do przepisów ustawy z 20 lipca 1950 r. o Prokuraturze. Udział prokuratora w pozostałych po­ stępowaniach w ym ienionych w art. 194 § 1 i 2 k.p.a.22, które nie

zawie-21 M oże b u d zić za strzeżen ia r o zcią g n ięcie na p o stę p o w a n ie szczeg ó ln e je d y n ie m o cy D zia łu IV („S k argi i w n io s k i’’) i zrez y g n o w a n ie z o b jęcia ich ch o ćb y p r z e ­ p isa m i rozd ziału I („Z asady o g ó ln e ”), ja k ró w n ież n ie r o z c ią g n ię c ie na p ew n e p o ­ stę p o w a n ia szczeg ó ln e D zia łu III („U dział p ro k u ra to ra ”).

22 A m ia n o w icie: w p o stęp o w a n iu k a r n o -a d m in istr a c y jn y m n ie u reg u lo w a n y m u sta w ą z 15.XII.1950 r. o o rzeczn ictw ie k a rn o -a d m in istr a c y jn y m (p o stęp o w a n ie p rzed k o leg ia m i), w p o stę p o w a n iu k arn ym sk a rb o w y m , w p o stęp o w a n iu w sp ra ­ w a c h u b ezp iecze ń sp o łeczn y ch oraz r e n t i za o p a trzeń z in n y ch ty tu łó w , w p o ­ stę p o w a n iu d y scy p lin a rn y m , w p o stęp o w a n iu p o d a tk o w y m , w p o stęp o w a n iu przed organ am i a d m in istra cji w o jsk o w e j w sp raw ach u n o rm o w a n y ch w p rzep isach szczeg ó ln y ch , w p o stę p o w a n iu przed p o lsk im i p r z e d sta w ic ie la m i d y p lo m a ty czn y ­ m i i k o n su la rn y m i za gra n icą oraz w p o stęp o w a n ia ch : w sp raw ach p o w sz e c h n e ­ go o b o w ią zk u w o jsk o w e g o , d o sta rcza n ia środ k ów tra n sp o rto w y ch na p otrzeb y ob ron y P a ń stw a i b e z p ie c z e ń stw a p u b liczn ego, w sp ra w a ch św ia d czeń oso b isty ch i rzeczo w y ch na p o trzeb y ob ron y P a ń stw a , w re sz c ie w sp ra w a ch d o ty czą cy ch od ­ p o w ie d z ia ln o śc i m a ją tk o w e j za szk o d y w y rzą d zo n e w m a ją tk u p a ń stw o w y m , u n o r­ m o w a n ej w p rzep isa ch szczeg ó ln y ch .

N r 7 (43) U D Z I A Ł P R O K U R A T O R A W P O S T Ę P . A D M I N . W G K . P . A . ₅₃

rają norm w łasnych dotyczących tego udziału, należy rozpatrywać — w ydaje się — w yłącznie w ramach przepisów art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 10 ust. 1 ustaw y z 20 lipca 1950 r. o Prokuraturze, opierając się na prakty­ ce prokuratorskiej kontroli postępowania organów administracji z okresu przed wejściem w życie kodeksu postępowania administra­ cyjnego.

S p r a w d ź ,

c z y p o sia d a sz ju ż tę książkę....

J ó z e f L i t w i n

PR A W O O A K T A C H S T A N U CYW ILN EG O . K om en tarz W yd. P ra w n icze, W arszaw a 1961, s. 668, Opr. p l. C ena zł 85,—

K o m en tarz p rzezn a czo n y je s t g łó w n ie d la u rzęd ów stan u cy w iln e g o , k tó ry m u ła tw ia p r a w id ło w e r o zstrzy g a n ie p o w sta ją c y c h w p ra k ty ce reje str a c y jn e j za g a d n ień , w y m a g a ją c y c h prócz d ok ład n ej zn a jo m o ści p rzep isó w o a k ta ch sta n u c y w iln e g o ta k ż e zn ajom ości p ra w a c y w iln e ­ go i rod zin n ego.

P u b lik a cja za w iera p on ad to w sk a z ó w k i d o ty czą ce te c h n ik i r e je s tr a ­ cy jn ej, b o g a ty m a te r ia ł o rzeczn ictw a są d ow ego i lic z n e p rzy k ła d y z p ra k ty k i.

Ta cen n a p ozy cja w y d a w n ic z a w in n ą zn a leźć się w k a żd y m u rzęd zie sta n u cy w iln e g o i w k sięg o zb io rze k ażd ego ad w ok ata.

D o n a b y c i a w k s i ę g a r n ia c h „ D o m u K s i ą ż k i ” o r a z w d r o d z e z a m ó w i e ń k i e r o w a n y c h p o d a d r e s e m :