Specyfika zarządzania nieruchomościami wojewódzkimi

(1)

Specyfika zarządzania

nieruchomościami wojewódzkimi

Studia i Prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania 36/1, 437-446

2014

(2)

STUDIA I PRACE WYDZIAŁU NAUK EKONOMICZNYCH I ZARZĄDZANIA NR 36, T. 1

Monika Śpiewak-Szyjka*

Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie

SPECYFIKA ZARZĄDZANIA NIERUCHOMOŚCIAMI WOJEWÓDZKIMI

STRESZCZENIE

Przedmiotem analizy jest ocena efektywności zarządzania zasobami nieruchomości będących własnością województw. Rozważania teoretyczne koncentrują się na przedstawie-niu specyﬁ ki zarządzania nieruchomościami publicznymi. Część empiryczna przedstawia najważniejsze formy gospodarowania nieruchomościami oraz efekty zarządzania w posta-ci wpływów do budżetu województwa. Pozwoli to określić poziom dochodów i wydatków związanych z gospodarką nieruchomościami wojewódzkimi. Przeprowadzona analiza daje odpowiedź na pytania dotyczące kierunku prowadzenia polityki ekonomicznej względem nieruchomości wojewódzkich. Zakres czasowy badań obejmuje lata 2008–2013.

Słowa kluczowe: efektywność zarzadzania, zasób nieruchomości, formy gospodarowania nieruchomościami

Wstęp

Nieruchomości podmiotów publicznych wchodzą w skład zasobów Skarbu Pań-stwa, gminy, powiatu lub województwa. Do organów samorządowych należy pod-jęcie decyzji o sposobie zarządzania nieruchomościami. Decydują one o tym, czy daną nieruchomość m.in. sprzedać, wydzierżawić, oddać w użytkowanie czy

(3)

kowanie wieczyste. Każdy wariant wykorzystania majątku musi być poparty analizą korzyści i kosztów [Zarzecki 2001; Kotler 1994]. Analizę przeprowadza się w uję-ciu długookresowym, ponieważ tylko wówczas możliwe będzie podjęcie racjonalnej decyzji, prowadzącej do uzyskania maksymalnych korzyści z posiadanego majątku. Do sprawnego i efektywnego zarządzania majątkiem samorządowym niezbędna jest dobra współpraca pomiędzy organem stanowiącym i wykonawczym, co umożliwia sprawne i płynne podejmowanie decyzji w tym zakresie [Dylewski i in. 2006].

W ustawie o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. wskaza-ne zostały pojęcia, które mają istotwskaza-ne znaczenie dla zarządzania nieruchomościami, np. zasada prawidłowej gospodarki, pojęcie interesu publicznego, celów publicz-nych. Właściwe organy zobowiązane są więc do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, ponoszą też odpowiedzial-ność za realizację owych zadań. Podmiot zarządzający nieruchomościami musi być wyposażony w odpowiednie narzędzia – czyli prawnie określone sposoby, jakie podmiot polityki może użyć skłaniając inne jednostki do dostosowywania swych zachowań do celów publicznych. Najważniejszą przesłanką prowadzącą do zasto-sowania konkretnego narzędzia jest skuteczność. Stosowanie odpowiednich form zarządzania może być oceniane z różnych punktów widzenia, ale najbardziej istot-nymi wydają się być efektywność ekonomiczna i społeczna. Skutki błędnych decy-zji w zakresie obrotu nieruchomościami, ich zagospodarowania i użytkowania mają długotrwały charakter, a niewłaściwe wykorzystanie narzędzi wywołuje często nie-odwracalne skutki ekonomiczne i prawne [Źróbek i in. 2006].

Aktywna polityka organów województwa wymaga więc prowadzenia skutecz-nej i efektywskutecz-nej gospodarki nieruchomościami, czyli prowadzoskutecz-nej nie tylko w opar-ciu o przepisy prawne, ale też przy zachowaniu racjonalności decyzyjnej, polegają-cej na długookresowej analizie kosztów i korzyści.

Zarządca publiczny

Zarządcę publicznego od innych grup zarządców odróżniają przede wszystkim przepisy, którym podlega jako pracownik samorządowy. Musi być nie tylko nieka-rany, mieć polskie obywatelstwo i pilnować dyscypliny budżetowej, ale także mieć styczność z wieloma innymi przepisami, których nie muszą stosować inne grupy, uprawiające ten zawód.

(4)

439

MONIKA ŚPIEWAK-SZYJKA

SPECYFIKAZARZĄDZANIANIERUCHOMOŚCIAMIWOJEWÓDZKIMI

Zarządca publiczny ma styczność z przepisami związanymi przede wszystkim z: – długim okresem własności bądź posiadaniem nieruchomości,

– specyﬁ ką nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jed-nostkę samorządu terytorialnego,

– szeroko rozumianymi procesami reprywatyzacyjnymi.

Innym czynnikiem charakterystycznym dla zarządcy publicznego jest zazwy-czaj duży zasób zarządzanych nieruchomości oraz jego złożoność i różnorodność co do stanu prawnego i faktycznego. Złożoność i różnorodność zasobu związana jest z jego wielkością – im większy zasób, tym potencjalnie więcej problemów do rozwiązania przez zarządcę publicznego. Ponadto, zarządca publiczny jest przede wszystkim urzędnikiem, więc w swojej pracy spotyka się z koniecznością podejmo-wania decyzji i realizopodejmo-wania wielu spraw, nie tylko tych bezpośrednio związanych z samym zarządzaniem nieruchomościami.

Praca zarządcy publicznego wymaga dużej ilości dodatkowych działań, np. ko-nieczności sporządzania różnych sprawozdań i wydawania opinii dla potrzeb innych podmiotów, konieczności zachowania odpowiednich terminów przy rozpatrywaniu spraw i udzieleniu odpowiedzi na pisma oraz sporządzania dokumentów (np. w for-mie uchwał organów wykonawczych czy stanowiąco-kontrolnych).

Ponadto, poza czynnikami merytorycznymi, praca zarządcy publicznego ob-ciążona jest wieloma innymi kwestiami. Do tych najczęstszych można zaliczyć duży wpływ opinii publicznej, zwłaszcza na strategiczne decyzje dotyczące gospodaro-wania nieruchomościami.

Osoby zarządzające publicznymi nieruchomościami nie powinny podejmować działań bez wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego w danej sprawie. Za-rządca publiczny winien kierować się zasadą, że organ działa w granicach przepisów prawa i zgodnie z prawem. Dodatkowo powinien cechować się ogromną odporno-ścią na stres, różne naciski, opinie dotyczące jego zawodu oraz zachodzące zmia-ny (prawne, organizacyjne, personalne) w otoczeniu, w którym pracuje. Aby być profesjonalnym zarządcą nieruchomości publicznych, powinien posiadać nie tylko doświadczenie urzędnicze, ale także związane z zarządzaniem nieruchomościami.

(5)

Wojewódzkie zasoby nieruchomości

Gospodarowanie zasobami nieruchomości wojewódzkich prowadzone jest w oparciu o ustalenia wynikające z uchwał budżetowych województwa, jak również zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także uchwałami sejmików województw w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stano-wiącymi mienie wojewódzkie.

Przedmiotowe mienie, jako ogół praw majątkowych należących do województw oraz innych wojewódzkich osób prawnych, służy wykonywaniu zadań nałożonych na samorząd województwa. Stanowi gwarancję majątkowej odpowiedzialności, nieważ za swoje zobowiązania województwo odpowiada swoim majątkiem. Nie po-nosi ono odpowiedzialności za zobowiązania innych wojewódzkich osób prawnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Nabycie mienia może nastąpić zarówno w trybie administracyjno-prawnym, jak i cywilnoprawnym. Pierwszy sposób realizowany był przede wszystkim w dro-dze specyﬁ cznej procedury administracyjnej, tzw. komunalizacji, natomiast dru-ga możliwość opiera się na kodeksie cywilnym i innych ustawach, wykorzystując w szczególności instytucję umowy.

Prawa majątkowe województwa, które nie należą do innych wojewódzkich osób prawnych, wykonuje zarząd województwa, natomiast wojewódzkie osoby prawne samodzielnie decydują, w granicach ustaw, o sposobie wykonywania nale-żących do nich praw majątkowych, jednakże nieodpłatne rozporządzenie mieniem oraz zbycie nieruchomości służącej do powszechnego użytku lub bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych, także przedmiotów posiadających szczególną wartość naukową, historyczną, kulturalną lub przyrodniczą wymaga zgody, w for-mie uchwały zarządu województwa.

Największy udział w zasobach województw stanowią nieruchomości przezna-czone na realizację zadań własnych. Tylko 20% nieruchomości przeznaczonych jest na cele komercyjne.

(6)

441

Rys. 1. Struktura wojewódzkich zasobów nieruchomości

80% – zadania publiczne; 20% – zadania komercyjne.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych z urzędów marszałkowskich województw.

Rys. 2. Struktura nieruchomości wojewódzkich przeznaczonych na realizację zadań własnych

1 – nieruchomości służby zdrowia, 2 – nieruchomości jednostek oświaty, 3 – nieruchomości jednostek kultury, 4 – inne nieruchomości.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych z urzędów marszałkowskich województw.

(7)

Prawie we wszystkich województwach przeznaczenie nieruchomości kształ-tuje się w sposób podobny, a mianowicie, największy udział posiadają samodziel-ne publiczsamodziel-ne zakłady opieki zdrowotsamodziel-nej (z wyjątkiem województw mazowieckiego i podkarpackiego, gdzie dominują jednostki oświatowe). Występującą tu formą dys-ponowania mieniem jest nieodpłatne użytkowanie, ponieważ zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej z dnia 15 kwietnia 2011 r. – samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym oraz majątkiem własnym (otrzymanym i zakupionym). Wszystkie składniki majątku trwałego przekazane samodzielnym ZOZ-om, pozostają nadal własnością organu założycielskiego, którym jest województwo.

Mniejszy udział, wynoszący ok. 26%, posiadają jednostki budżetowe w zakre-sie edukacji. Występującą tu formą władania jest trwały zarząd, dotyczący jedno-stek organizacyjnych, które nie posiadają osobowości prawnej. Jest on ustanawiany w drodze decyzji przez właściwy organ na wniosek jednostki organizacyjnej.

Udziałem niższym o 2 pkt. procentowe charakteryzują się nieruchomości woje-wództw, będące we władaniu instytucji kulturalnych, gdzie dominującą formą dys-ponowania mieniem jest użytkowanie wieczyste.

Najważniejsze formy gospodarowania nieruchomościami wojewódzkimi

Do najważniejszych forma gospodarowania wojewódzkim zasobem nierucho-mości zalicza się sprzedaż, najem/dzierżawa, trwały zarząd, użytkowanie i użytko-wanie wieczyste.

Umowa sprzedaży jest najchętniej stosowaną umową prawa cywilnego w roz-porządzaniu nieruchomościami wojewódzkimi. Sprzedaż nieruchomości w aspek-cie psychologicznym niewiele różni się od sprzedaży wszelkich innych produktów i usług obecnych na rynku. W sensie psychologicznym sprzedaż to nic innego jak wzajemna wymiana, gdzie strony wymieniają się dobrami, jakie posiadają i jakie są dla nich atrakcyjne [Białopiotrowicz 2010]. Zgodnie z kodeksem cywilnym sprze-dawca zobowiązuje się przenieść na kupującego własność rzeczy i ją mu wydać, a kupujący – rzecz odebrać i zapłacić sprzedawcy cenę. Sprzedaż jest umową zobo-wiązująco-rozporządzającą [Radwański, Panowicz-Lipska 2001] i rodzajem

(8)

czyn-443

ności prawnych, budzącym największe emocje, albowiem prowadzi w konsekwencji do ostatecznego przejścia prawa własności lub praw rzeczowych na inne podmioty.

Sprzedaż w większości województw jest najbardziej dochodową formą gospo-darowania nieruchomościami wojewódzkimi. Warto jednak zaznaczyć, że środki uzyskane z tytułu sprzedaży nieruchomości zasilają budżet województwa jednorazo-wo. Według Wieloletniej Prognozy Finansowej większość województw od 2017 r., a niektóre już od 2015 i 2016 r., nie przewidują dochodów z tytułu sprzedaży nie-ruchomości. Powodem jest wyczerpanie zasobu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży.

Rys. 3. Dochody uzyskane ze sprzedaży nieruchomości, najmu/dzierżawy, opłat za zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste w latach 2008–2013

w poszczególnych województwach (zł) SRGNDUSDFNLH SRGODVNLH ĞZLĊWRNU]\VNLH PDáRSROVNLH PD]RZLHFNLH OXEHOVNLH GROQRĞOąVNLH ĞOąVNLH áyG]NLH RSROVNLH NXMDZVNRSRPRUVNLH ZLHONRSROVNLH OXEXVNLH SRPRUVNLH ]DFKRGQLRSRPRUVNLH GRFKRG\]HVSU]HGDĪ\QLHUXFKRPRĞFL GRFKRG\]W\WXáXQDMPXG]LHUĪDZ\QLHUXFKRPRĞFL GRFKRG\]RSáDW]D]DU]ąGXĪ\WNRZDQLHLXĪ\WNRZDQLHZLHF]\VWH

Źródło: opracowanie na podstawie badań własnych. Dochody uzyskane z tytułu sprzedaży nieruchomości wojewódzkich w większości województw stanowią około 50% dochodów z tytułu gospodarki nieruchomościami.

(9)

Najwyższe dochody w latach 2008–2013 z tego tytułu uzyskały wojewódz-twa mazowieckie i pomorskie, a najniższe – świętokrzyskie i kujawsko-pomorskie. Nie bez znaczenia jest wielkość zasobu nieruchomości. Trudno bowiem porów-nać zasób województwa mazowieckiego, pomorskiego do świętokrzyskiego czy kujawsko-pomorskiego.

Rys. 4. Kształtowanie się dochodów i wydatków na nieruchomości wojewódzkie ogółem w latach 2008–2013 według województw (w zł)

Z\GDWNL GRFKRG\ SRGNDUSDFNLH SRGODVNLH ĞZLĊWRNU]\VNLH PDáRSROVNLH PD]RZLHFNLH OXEHOVNLH GROQRĞOąVNLH ĞOąVNLH áyG]NLH RSROVNLH NXMDZVNRSRPRUVNLH ZLHONRSROVNLH OXEXVNLH SRPRUVNLH ]DFKRGQLRSRPRUVNLH

1 – dolnośląskie, 2 – kujawsko – pomorskie, 3 – lubelskie, 4 – lubuskie, 5 – łódzkie, 6 – małopolskie, 7 – mazo-wieckie, 8 – opolskie, 9 – podlaskie, 10 – podkarpackie, 11 – pomorskie, 12 – śląskie, 13 – świętokrzyskie, 15 – wielkopolskie, 16 – zachodniopomorskie

Źródło: opracowanie na podstawie badań własnych. Kolejną formą gospodarowania nieruchomościami wojewódzkimi jest ich wy-najmowanie lub wydzierżawianie. W większości województw wpływy uzyskane z tego tytułu są niższe aniżeli z tytułu sprzedaży. Jednak należy zaznaczyć, że są to wpływy długookresowe i cykliczne, stąd podjęcie decyzji przez organy wojewódz-twa, czy daną nieruchomość sprzedać, wynająć/wydzierżawić, powinno być poprze-dzone długookresową analizą kosztów i korzyści.

Dochody uzyskane z tytułu najmu/dzierżawy w większości województw sta-nowią około 30% dochodów z tytułu gospodarki nieruchomościami. Najwyższe

(10)

do-445

chody z tego tytułu w latach 2008–2013 uzyskało województwo łódzkie i śląskie, a najniższe – świętokrzyskie i kujawsko-pomorskie.

We wszystkich województwach najniższe dochody uzyskane są z tytułu opłat za trwały zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste. Stanowią one ok. 19% ogó-łu dochodów uzyskanych z tytuogó-łu gospodarki nieruchomościami.

Najwyższe dochody uzyskane z tytułu opłat za trwały zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste uzyskało województwo mazowieckie i małopolskie, a naj-niższe – świętokrzyskie i zachodniopomorskie.

Prawie we wszystkich województwach dochody uzyskane z tytułu gospodaro-wania nieruchomościami są wyższe aniżeli poczynione nań wydatki. Wyjątek stano-wią województwa mazowieckie, śląskie i wielkopolskie.

Podsumowanie

Łączne dochody otrzymane w latach 2008–2013 z tytułu najmu/dzierżawy oraz z opłat za zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste w większości województw są znacznie niższe od dochodów uzyskanych z tytułu sprzedaży. Wyjątek stanowią województwa łódzkie i świętokrzyskie, w śląskim zaś, dochody uzyskane ze sprze-daży nieruchomości, jak i z tytułu najmu/dzierżawy, opłat za zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste są zbliżone.

Najbardziej efektywna pod względem ekonomicznym wydaje się koncepcja zarządzania nieruchomościami polegająca na możliwości uzyskania większych, ale jednorazowych wpływów uzyskanych wskutek wyprzedaży wojewódzkiego zasobu nieruchomości.

Bardziej racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia wydaje się być zasto-sowanie koncepcji, polegającej na uzyskiwaniu mniejszych wpływów, aczkolwiek generujących środki ﬁ nansowe do budżetu województwa sukcesywnie i długookre-sowo, poprzez cykliczne wynajmowanie/wydzierżawianie nieruchomości woje-wódzkich i czerpanie z tego tytułu zysków, jak również z opłat za trwały zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste.

(11)

Literatura

Białopiotrowicz G. (2010), Psychologia sprzedaży nieruchomości, Wydawnictwo Poltext, Warszawa.

Dylewski M., Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj B. (2006), Finanse samorządowe.

Narzędzia, decyzje, procesy, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.

Kotler P. (1994), Marketing. Analiza, planowanie, wdrażanie, kontrola, Gebethner & S-ka, Warszawa.

Radwański Z., Panowicz-Lipska J. (2001), Zobowiązania – część szczegółowa, Wydawnic-two C.H. Beck, Warszawa.

Źróbek S., Źróbek R., Kuryj J. (2006), Gospodarka nieruchomościami, Wydawnictwo Gall, Katowice.

Zarzecki D. (2001), Zarządzanie fi nansami – cele – organizacja – narzędzie, Fundacja Roz-woju Rachunkowości w Polsce, Warszawa.

MANAGEMENT OF PROPERTIES OWNED BY VOIVODESHIPS SPECIFIC CHARACTER Abstract

The analysis is an assessment of the effectiveness of management of properties owned by voivodeships. Theoretical considerations are focused on presenting the speciﬁ cs of public property management. The empirical part presents the main forms of property management and effects of management as an income to the budget of the region. This will determine the level of income and expenses related to properties in the voivodeship.

The analysis gives answers to questions about the direction of economic policy in re-gards of regional properties management. The time range of research covers the period of 2008–2013.

Translated by Monika Śpiewak-Szyjka

Keywords: management of properties, properties owned by vivodeships, main forms of pro-perty management