Prawo dostępu do dokumentów Unii
Europejskiej i propozycja jego
reformy z perspektywy praktycznej
dostępnooeci dla obywateli UE
Rocznik Integracji Europejskiej nr 8, 225-236
2014
MATERIAŁY - PRZEGLĄDY - KOMENTARZE
DOI: 10.14746/rie.2014.8.16
ADAM
JASKULSKI
Poznań
Prawo dostępu do dokumentów Unii Europejskiej
i propozycja jego reformy z perspektywy
praktycznej dostępności dla obywateli UE
Wprowadzenie
UniaEuropejska bliższa obywatelom. To przesłanie przyświeca wielu aktywnoś- ciom instytucji UE oraz państw członkowskich, przede wszystkim od momentu wystąpienia znacznychperturbacji przy okazji ratyfikacji w państwach członkow skichTraktatu zMaastricht. Jednymz elementów wskazanej polityki jest wprowa dzenie pojęcia „prawa do” w prawodawstwie Unii Europejskiej. Przyznawanie, aw praktycepotwierdzanie praw, ma na celu zwiększenie identyfikacji i akceptacji UniiEuropejskiej ze stronyjej obywateli. Obok tak powszechnie wykorzystywanego prawa, jak prawo do swobodnego przemieszczania się pomiędzy państwami człon kowskimi oraz pobytu na ich terytoriach,obywatelom (ale w praktycetakże innym podmiotom) przyznano prawo dostępu do dokumentów instytucji, organówijedno stek organizacyjnych UniiEuropejskiej. Należy jednakwtym miejscuzaznaczyć, iż owa bliższość Unii Europejskiej obywatelom, ma znajdowaćswoje potwierdzenie wakceptacjiistnienia i działańUE, awięcprowadzićw praktyce dojej legitymizacji w oczach obywateli.
Celem niniejszego artykułu jest analiza najważniejszych uregulowań doty czących prawa dostępu do dokumentów UniiEuropejskiej oraz propozycjiistanu debatyodnoszącychsię do reform rozporządzenia regulującego prawo dostępu do dokumentów. Dodatkowo ocenie zostanie poddana prawidłowość zastosowanych konstrukcji prawnych w urzeczywistnianiu tego konkretnego prawaorazmożliwość wykorzystywania go przez instytucjeUE, jako narzędzia legitymizowania swojej działalności. Weryfikacji zostanie poddana hipotezabadawcza zakładająca, iż możli wość dostępu dodokumentów Unii Europejskiej została zakreślona bardzo szeroko (pomimo pewnych niedoskonałości), a zakładana reformama wymiar przedewszyst kim sporupolitycznegopomiędzy instytucjami UE, a jej celem niejest faktycznie zwiększenie dostępu obywatelidodokumentówUE,co umożliwiłoby jej większą le gitymizację. Podstawowe metody badawcze zastosowane w niniejszym artykule to:
metoda normatywnai prawno-porównawcza,które to umożliwią z jednej strony ana lizę istniejących przepisów prawa, a z drugiej proponowanych rozwiązań refor mujących system dostępu do dokumentów. Oprócz tego zostanie wykorzystana metoda decyzyjna do analizyprocesu politycznego związanego zpracą nadzmianą istniejących uregulowań dostępu do dokumentów.
Ustanowienieprawa dostępu dodokumentów oraz jego podstawy prawne Podstawyprawne odnoszące się do prawadostępu do dokumentów zostały wprowa dzoneTraktatem amsterdamskim.Należy jednak zauważyć,iżregulacje dotyczyłytylko dostępu do dokumentówParlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej. Przepisyzostałyzamieszczone wczęści traktatu zawierającej regulacje aktów prawnych i procesuprawodawczego, tj.w artykule 255 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Euro pejską (TWE) (Traktat ustanawiający, 1997; Jurga-Wosik, 2012, s. 160-161).Istotnym elementem przyjętej regulacji w prawie pierwotnym było wyznaczenie dwuletniego okres od wej ściaw życie Traktatu zAmsterdamu, j akocezurydo której Rada wraz z Par lamentem miały obowiązek przyjąć regulację prawa wtórnego odnoszącą się przede wszystkimdo proceduryskładania wniosku iudostępnienia dokumentów oraz możli wych ograniczeń w korzystaniuz tego prawa.Jednocześniekażda z trzech instytucji zostałazobowiązana do wprowadzenia do swoich regulaminów zapisów odnoszących siędo omawianejmaterii.
Pokolejnych modyfikacj ach traktatów, j ako efektu wejścia wżycieTraktatu z Liz bonydoszłodo zmian w zakresie przyznanegoprawa oraz umiejscowienia tych regula cji w Traktacie.Obie kwestie sązesobąpowiązane.Po pierwsze, doszło do formalnego rozszerzenia podmiotówzobowiązanych doudostępnienia dokumentów, a tym samym zakresu korzystania z tego prawa przez osoby uprawnione.Zgodnie z obecnymi przepi sami prawa UE tj., art. 15 ust. 3 Traktatu oFunkcjonowaniu UniiEuropejskiej,prawo dostępu dotyczy „dokumentów instytucji,organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy” (Wersje 2010). W praktyce jednak,pomimo braku takiego formalnegoobowiązku, także inne instytucje,organy ijednostki organizacyjne jeszcze przed wejściemwżycie Traktatulizbońskiego także realizowałyto prawo. Po drugie, zapis oprawie dostępu do dokumentów znalazłsięw rozdziale dotyczącym postano wień ogólnych Traktatu. Tym samym został podkreślony zasadniczy charakter tego prawa dla całejdziałalności Unii Europejskiej, we wszystkich jej obszarach i poprzez wszystkiepodmioty instytucjonalne w niej działające. Owopodejście związane jest z ogromnym znaczeniem szerszej zasady, jaką jest zasada otwartości,w pracachinsty tucji i innych organów Unii Europejskiej. Jesttozwiązane, jakzostało już wcześniej wskazane, zwysiłkamina rzecz legitymizowaniadziałań UE.
W niniejszym artykule, podstawową prowadzeniaanalizy będzierozporządzenie Par lamentu Europejskiego i Rady 1049/2001 regulujące prawo dostępu do dokumentów wParlamencie, KomisjiiRadzie oraz ich regulacje wewnętrzne w tym zakresie (Parla mentEuropejski, Rada2001).Takie podejściejest wynikiemfaktu,iż „polityki dostępu do dokumentów” i regulacjewewnętrznepozostałych instytucji,organów i jednostek or ganizacyjnych Uniiw praktyce wzorowane są na regulacjach odnoszących się do trzech
wymienionych powyżej instytucji.Oprócz tego podstawą prowadzonejanalizy będą akty przygotowawcze związanez zainicjowaną reformą prawa dostępu do dokumentów.
Uprawnieni i sposób realizacjiprawa dostępu do dokumentówUE
Krąg podmiotów uprawnionych dokorzystaniaz prawa dostępu do dokumentów UE zostałzakreślony bardzo szeroko. Oprócz obywateli,także każdaosoba fizyczna lubprawnamająca miej sce zamieszkanialub siedzibę statutową w państwie członkow skim jest podmiotem uprawnionym dokorzystania z owego prawa. Do tego, już poza ramamizapisów traktatowych owe prawo, na podstawie rozporządzenia1049/2001 zo stało rozciągniętena podmioty pochodzące z państw trzecich,zarówno osoby fizyczne, jak i prawne (Parlament Europejski, Rada2001).
Zewzględuna współczesnyobieginformacji, jej powszechną dostępność, sztuczną konstrukcjąbyłobyutrzymywanie barieryw dostępie do dokumentów UE dla podmio tów pochodzących zpaństw trzecich,w sytuacji, gdy ujawnienie jakiegokolwiek doku mentu podmiotowi uprawnionemunapostawie prawa UE powoduje, iż w żadnym wypadku nie może on podlegać, jakimkolwieknowymograniczeniom dotyczącym jego upowszechniania. Tym samym niecelowe byłoby nieudostępnianie takich do kumentów podmiotom niezwiązanym zUniąEuropejską,jeśliówpodmiotza pośred nictwem uprawnionego i tak takidokumentmógłbyuzyskać.Natomiast z perspektywy wyłączeń stosowania owego prawa,czyli sytuacji, w której możnaodmówićdostępu dodokumentów UE, instytucjeUE musząchronićowe dokumenty przedkażdym,nie zależnie odjegomiejsca pochodzenia, zamieszkania, obywatelstwa itp. Status „tajno ści” danego dokumentu odnosisię do wszystkich uprawnionychnapodstawie Traktatu, jak ikażdej innej osoby zainteresowanej określonymdokumentem.
Drugim punktem analizy zapisów rozporządzenia jest definicja pojęcia „dokumentu”, czyli„wszelkie treści bez względu na ich nośnik (zapisane na papierze,przechowywa ne w formie elektronicznej lub jako nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne) dotyczącekwestii związanych z polityką, działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze odpowiedzialności instytucji”. Wartozwrócićuwagę,iż prawo,które podlega analizie jest w praktycetożsame z prawem dostępu doinformacji,które jest zagwaran towane chociażby w polskim prawodawstwie.W przypadku prawa UE, prawo to zosta ło ujęte, jako prawo dostępu dorzeczy o charakterze materialnym,jaką jest dokument. Jednakże,jakwynika z przytoczonej definicji, to pojęcie„treści”,jest kluczowe dla określenia owego prawa. Totreśćczy po prostuinformacje, determinują czy dany do kument jest „dokumentem”w rozumieniuprzepisów UE o prawie dostępudodoku mentów (Parlament Europejski, Rada 2001).
Ważną regulacjąjest art. 5, któryokreśla sposóbzachowania państwa członkow skiego, w sytuacji, gdy skierowany zostanie do niego wniosek oudostępnieniu doku mentu uzyskanego od instytucji UE. Jest tu kilkamożliwych rozwiązań. Zasadą jest konieczność konsultacji z instytucją przekazującą, codo postępowaniaztakim wnios kiem. Natomiastw przypadku, gdy niema wątpliwości, że dokument podlega ujawnie niu alboniepodlega ujawnieniu,państwo samodzielnie może podjąć właściwą decyzję. Ostatnią możliwością, wydaje się, że najbezpieczniejszą i najszybszą, jest przekazanie
owego wnioskudorozpoznania przez instytucję przekazującą dokumentbędący przed miotem zainteresowania zestrony wnioskującego (ParlamentEuropejski,Rada 2001).
Podstawąudostępnienia dokumentu jest wniosek skierowany przezuprawnionego. Wniosek można złożyć pisemnie lub elektronicznie (Parlament Europejski, Rada 2001). Dodatkowo na instytucje Unii Europejskiej zostały nałożone obowiązki publi kowania dokumentów w sposóbbezpośredni, czyli w Internecie. Jednakże zostałoto przede wszystkim nakazane wstosunkudodokumentów związanych z procesem legi slacyjnym. W praktyceteż, ze względu na rozwój narzędzi komunikacji elektronicznej, niekiedymożna mieć problem z precyzyjnym określeniem, czy mamy do czynienia z bezpośrednią publikacją dokumentu, czyteżnie (Ogonowska,2006, s. 86-87).
Co ciekawe, w przypadku formularzyelektronicznychistnieją różnice wzakresie informacji koniecznych dowysłania wniosku wten sposób.W przypadku zgłaszania tą drogą wniosku doKomisjiEuropejskiej, oprócz już wskazanych elementów należy po dać sektor działalności i dokładny adres pocztowy, cow przypadku wniosku kierowa nego zwykorzystaniem formularza elektronicznegodoRadyUE jest fakultatywne.Co ważne złożenie wniosku niewymaga uzasadnienia.Wtymmiejscunależy jednak po stawić pytanie, czy wskazana powyżej praktyka KE odnośnie tzw. pól obowiązko wych, jest zgodnaz przepisami prawa. Wydajęsię, iż nie. Rozporządzenie 1049/2001 określa, przede wszystkimkonieczność skonkretyzowaniaprzedmiotuwniosku.Kwe stia adresataiidentyfikacji nadawcywynika zkonstrukcji wniosku. Przywołany akt prawny nie stanowi, żadnych innych warunków, jakie powinien spełniać wniosek o udostępnienie dokumentu.Dlategozasadnąjestwątpliwość, czy możliwym jestwy maganie informacji,którenie sąniezbędnedoudzielenia odpowiedzi.Możnaprzyjąć, iż taka konstrukcja formularza elektronicznego ogranicza prawo do skierowania wniosku o udostępnienie dokumentu, wprowadzając dodatkowe wymogi nieprzewi dziane przepisami prawa.
Jeszczebardziej niepokojące sądwa zapisyzamieszczone nadole formularza elek tronicznego KE. Pierwszy stanowi: „Zastrzegamy sobie prawodo odmowy rozpatrzenia wnioskuw przypadku podania w powyższymformularzu elektronicznym niepełnych lub nieprawidłowychdanych”. Drugi natomiast:W przypadkuwątpliwości dotyczących tożsamościzastrzegamy sobie prawo do zażądania przedstawienia kopii ważnego dokumentu tożsamości. Co do pierwszego należy stwierdzić, iż jest on sprzeczny z przepisem art. 6 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi iż „Jeśli wnioseknie jest wystar czająco precyzyjny, instytucja zwraca siędo wnioskodawcy o wyjaśnieniewniosku i pomaga w tym wnioskodawcy, naprzykład dostarczając informacji o korzystaniu z publicznychrejestrówdokumentów” (Parlament Europejski, Rada 2001). Zgodnie z owąregulacją,instytucja do której wniosek jest kierowany,powinna podjąć wszelkie możliwe kroki, abywyjaśnić wątpliwości rodzące się w związku ze złożeniemwnios ku, w żadnym wypadku natomiast odmawiaćrozpatrzenia wniosku. Jeślinieprawidło wość nie polegana brakuinformacji o sposobie kontaktu z podmiotem wnioskującym (azgodnie z konstrukcją formularza jest toniemożliwe), to w świetle przytoczonego zapisu rozporządzenia, taki zapis w formularzu KE nie maracji bytu.
Codo drugiego z zapisów także powstaje wątpliwość, codo możliwości jego sto sowania. Takiego prawadlaKE (czydla innejinstytucji) z pewności nieprzewiduje analizowany akt prawny. Jedyniena podstawiewykładni celowościowej można by
spróbowaćwywieśćtakieuprawnienieKE. Jeśli więc rozporządzenieprzyznaj e prawo każdej osobie fizycznej i prawnej zamieszkującej/istniejącej na kuli ziemskiej do wystąpienia z takim wnioskiem. I prawokażdegoz owychuprawnionych ma dokładnie ten sam zakres, to czyjakiekolwiek znaczenie ma tożsamość podmiotu występu jącego zwnioskiem? Oczywiście tożsamość niema znaczenia,tymsamym możliwość żądania potwierdzenia tożsamości aktualnym dokumentem tożsamościjest sprzeczna z przepisami rozporządzenia. Cozostało już wyżejzasygnalizowane także wprzypad ku odmowy dostępu do dokumentów przynależność państwowa wnioskującego nie ma żadnego związkuz odmową dostępu do dokumentów. Czynnikiem decydującymo od mowie dostępumoże być tylko wyłącznie zawartość aktu.
Rozporządzenie przewiduje dwa podstawowe rodzaje wniosków. Wniosek pier wotny i wniosek potwierdzający.Wniosek pierwotny jest to pierwszywniosek kiero wany przez uprawnionego z prośbą o udostępnienie określonego dokumentu. Wniosek potwierdzający jest drugim wnioskiem kierowanym w tej samejsprawie przez tensam podmiot,w sytuacji gdy wniosekpierwotnynie został potraktowany wocenie upraw nionego zgodnie z jegożądaniem (Parlament Europejski, Rada2001).
Wniosek pierwotny, zgodniez rozporządzeniem, rozpatrywany jest niezwłocznie. Jako graniczny termin został wskazanyokres 15dni roboczych odmomentujego reje stracji.Wartozwrócić uwagęwtym przypadku na dwieinteresujące kwestie. Popierw sze, mowa jest o 15 dniach roboczych, a nie jak w przypadku prawa polskiego, co jest regułą, po prostu 15 dniach. Tym samymwszelkie świętaiweekendy sąwyłączone z okresu owych15 dni. Po drugie, jako momentrozpoczęcia biegu terminu dla rozpoz naniawniosku wskazano moment jego rejestracji(Parlament Europejski,Rada 2001). A więc ewentualne opóźnienia w rejestracji po stronie instytucji UE będąautomatycz niepowodować, iż termin do rozpoznania wniosku niezaczyna biec. Rejestracjapo winna być dokonywana niezwłocznie, jednakże w praktyce może to prowadzić do różnicowania czasu oczekiwania na odpowiedź, ze względu na określone zaniechanie po stronie instytucji,organuczy jednostki organizacyjnej UE. Jest totakże odmienność od prawa polskiego, gdzie co do zasady jakopoczątek biegu terminu uznaje sięmo mentdoręczenia do organu czy instytucjipisma do niejskierowanego.
Instytucja wodpowiedzi na złożony wniosek, zgodnie zprzepisami rozporządze nia, możezachowaćsię nacztery różnesposoby.Po pierwsze, może udostępnić żądany przez uprawnionego dokument. Po drugie, może odmówić prawa dostępu do dokumen tu. Po trzecie, może częściowoodmówićprawa dostępu dodokumentów. Po czwarte, w zakreślonym czasie może nie podjąćżadnego działania(Parlament Europejski, Rada 2001).
W przypadku drugiego i trzeciegodziałania musiwskazaćprzesłanki stojące za od mową udzielenia dostępu do dokumentuoraz poinformować adresatao możliwości złożenia wniosku potwierdzającego. Ow wniosek musi zostać złożonyw ciągu 15dni roboczych od dnia otrzymania decyzji. Występując z wnioskiem potwierdzającym uprawniony zwraca się o ponownezbadanie wydanej decyzji, awięc o ponowne roz poznaniejego żądania. Adresatem wniosku potwierdzającegojest instytucja, która wydała decyzję odmowną. Nieobowiązuje tu więc zasada dewolutywności,czyli prze kazania odwołania do podmiotu nadrzędnego, nadpodmiotem, który wydałzaskarżaną decyzję (Parlament Europejski, Rada2001).
W przypadku braku odpowiedziw zakreślonym prawnie terminie, należy potrak tować milczeniejako decyzję odmową. Dlatego podobnie, jak w dwóchpowyżej przywołanych przypadkach podmiotowi kierującemuwniosek, przysługujeprawo do złożenia w ciągu15 dni roboczych od upływuwskazanegoterminuwniosku potwier dzającego.
Pewną niedoskonałością istniejących przepisów jest tryb kwestionowania przez uprawnionego odmowy udostępnienia dokumentów,po złożeniu przez taki podmiot wniosku potwierdzającego, który nie zostanie rozpoznany zgodnie z prośbąosoby wnioskującej.
Mianowicie rozporządzenie przewiduj e dwa tryby,j ednakże nie wyjaśnia czym one w rzeczywistości się różnią. Przyjmując racjonalne założenie o niskim poziomie wie dzy o tymjakdziała Unia Europejska, dla osobyuprawnionejnieznane będą konse kwencje wyboru czy to skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, czy skargido Sądu (dawniej Sądu I instancji) (Parlament Europejski, Rada 2001). Podkre ślenia wymaga istnienie zasadniczej różnicy w skuteczności tych dwóch środków ochrony prawneji częściowym wykluczaniu sięich.W przypadku skargido Sądu, skar żący ma możliwość uzyskania orzeczenia, które będzie wiązało instytucjęwydającą decyzję odmowną. Działanie Sądu polega więcna kontroli uzasadnienia decyzji odma wiającej dostępu dodokumentów(Wasilewski, 2006, s. 11). Tymsamym w przypadku wykazania brakupodstaw do odmowyudostępnieniadokumentu, instytucja zostanie sądownie zobowiązana dowywiązania się ztego obowiązku.
W przypadku skargido ERPO, w jego kompetencjach nie znajdują się instrumenty umożliwiające wyegzekwowanie jego stanowiska. DodatkowoERPOnieposiadasta tusu niezależności i niezawisłości wswoim działaniu. Jednocześnienależy wskazać,iż w przypadku skargi do Sądu obowiązuje termin zawity do wniesieniaskargi, którego niedotrzymanie skutkujeodrzuceniem skargi. Podmiot wnioskujący oudostępnienie dokumentu ma 2 miesiące odmomentu doręczenia decyzji odmownejna wniesienie skargido Sądu.W rozporządzeniu brak j est zapisu, który wskazywałby na konsekwen cje wniesienia skargi do ERPO, czyliw rzeczywistośćniemożność wdrożeniadrogi sądowej. Wynika to z faktu,iż postępowanie przedERPO nie zakończy się w takimter minie, który umożliwiałby jeszcze dochowanie terminu wniesienia skargi do Sądu przez podmiot niezadowolonyz działaniaERPO.
Na koniectej części artykułunależy poświęcić szczególnąuwagę ograniczeniom wdostępiedodokumentów przewidzianych w przepisach prawa. W zasadniczej części katalog wyłączeń z możliwości korzystania z tego prawa jestdość oczywisty. Należą doniego przesłankinaruszenia „ochrony interesu publicznego w odniesieniu do: bezpie czeństwa publicznego,obrony i spraw wojskowych, stosunkówmiędzynarodowych, finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Wspólnotylub państwa członkow skiego; prywatności i integralności osoby fizycznej, wszczególnościzgodnie zprawo dawstwem wspólnotowym dotyczącym ochrony danych osobowych”. Oprócz tego odmowa następuje w sytuacji, gdy ujawnienie dokumentu „naruszyłoby ochronę: interesów handlowych osoby fizycznejlub prawnej,wtym własności intelektualnej, postępowaniasądowego lub opinii prawnej, celu kontroli, dochodzenialub audytu”. Jednakżew tychtrzech ostatnich przypadkach, możliwejest uj awnienie dokumentu, j eśli przemawiazatymnadrzędny interes publiczny (Parlament Europejski, Rada2001).
Zapisem najbardziej sensytywnym zperspektywyzapewnienia właściwej realizacji prawa dostępu dodokumentów, jest zapis art. 4 ust. 3. Mianowicie „Dostępdodoku mentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanegoprzez instytucję, któryodnosi się do spraw,w przypadku których decyzjaniezostała podjęta przez instytucję,nie zostaje udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tęinstytucję, chyba że za ujawnie niem przemawianadrzędny interes publiczny. Dostęp do dokumentu zawierającego opinie na użytek wewnętrzny jako część obrad i wstępnych konsultacji w ramach zain teresowanej instytucji nie zostaje udzielony nawetpo podjęciu decyzji, jeśliujawnienie takiego dokumentupoważnienaruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę in stytucję,chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny” (ParlamentEuropej ski, Rada 2001).
Za tyminiejasnymiprzepisamikryje sięw praktyce zamiar zabezpieczenia przez KE iRUE tajnościprac Rady UE, a w szczególności: stanowisk państw członkow skich, opinii prawnych i innych dokumentów przygotowawczych. Niekiedy decyzje podejmowane oficjalnie, jako przyjmowane stanowiska w procesie legislacyjnym, mogą nie być zgodne z owymi dokumentami, czego wyjaśnienie niekiedy mogłobysta nowić poważny problem polityczny czy prawny.Podejście Trybunału ważne w tejkwe stii zostaniezarysowanewdalszejczęściartykułuw kontekście proponowanych reform.
Propozycja reformy prawa dostępu dodokumentów oraz standebaty
nad wnioskiemKomisji Europejskiej
W 2008 roku Komisja Europejskaprzedstawiławniosek legislacyjny odnoszący się do zmiany istniejącego rozporządzenia. Jednocześnie, jak zostało już podniesione, w 2009 roku mieliśmy do czynieniaz rewizj ą traktatów założycielskich,co prowadziło dorozszerzenia zakresuprawadostępu dodokumentów. Wniosek Komisji poprzedzo ny był rezolucją PE, który wezwałKE dorozszerzenia obecnie istniejących zapisów prawnych i przyznaniamiędzy innymi: pełnego dostępu do dokumentów przygoto wawczych związanych zestanowieniem aktów prawnych, ustanowienie zasadopatry wania dokumentówklauzulą tajności oraz kontroli parlamentarnej nad stosowaniem owych zasad, wprowadzeniaobowiązku uzasadnienia przez państwaczłonkowskie odmowy udostępnienia dokumentu pochodzącego odnichoraz utworzenia wspólnego rejestru dokumentów dla instytucji UE, (Komisja Europejska,2008).Dodatkowo zaist niała konieczność uzgodnienia przepisów rozporządzenia zzapisami rozporządzenia (WE)nr 1367/2006wprowadzającego w życiekonwencję z Aarhusdotyczącą udostęp nienia informacji o środowisku naturalnym.
Wniosekprzedstawionyprzez KEspotkałsię z bardzo powściągliwymprzyjęciem wPE.Wocenie PE wniosekw praktyce nietylkonierozszerzałzgodnie z sugestiami PE prawa dostępu dodokumentów a wręcz ograniczał istniejące już regulacje.Efektem braku zgodyna poziomie politycznym pomiędzy PE, Radą i Komisją Europejską było przeciąganiegłosowania w PE w pierwszymczytaniu nad projektem iostatecznie przy jęciarezolucji, w którejPE wskazywał zmianykonieczne w jego ocenie. Jednakżenie była to formalnie rezolucjalegislacyjna. PE wręcz oczekiwał nowego wniosku Komisji
Europejskiej w związku ze swoimi uwagami dozaprezentowanego projektu oraz po trzebą dostosowania proponowanych regulacji do postanowieńTraktatuz Lizbony.
Reakcją Komisji był nowywniosek legislacyjny,który został połączonyz wnios kiem poprzednim wpracach parlamentarnych(Komisja Europejska, 2011). Jednakże niespotkałsię on z akceptacją ze stronyPE, gdyż w jego ocenienierealizowałcelów wskazanych wewcześniejszejrezolucji PE (Parlament Europejski, 2013).
OstateczniePEpostanowił podjąć rezolucję legislacyjną w zasadniczy sposób zmie niając wniosek legislacyjny Komisjipomimo braku porozumieniazRadąUE i przy świa domości ogromnych problemówpomiędzy państwami członkowskimido wypracowania wspólnegostanowiska względempropozycji PEi KE (ParlamentEuropejski,2011).
Obecniepracezostałyzastopowaneprzed pierwszym czytaniem wRadzie UE. Na obecnym etapie brak jestjednakjakichkolwiek przesłanek wskazującychna bliskie za kończenie prac nad rewizją istniejącegorozporządzenia w sprawie publicznego dostę pu do dokumentów UE. WRadzie ścierają się grupy państw, które popierają wniosek Komisji, a niekiedywręcz chcąjego zaostrzenia z państwami, którewtórują stanowi skuPE i naciskająna jak największąprzejrzystośći otwartość prac Unii Europejskiej.
W ocenie PE, toKE ponosiw znacznym stopniu odpowiedzialność za istniejący im pasw pracach nad nowymi regulacjami.Powołujesięona na brakporozumieniawRa dzie,pomiędzy państwami członkowskimiiwymóg jednomyślności, jako argument uniemożliwiający Komisji ewentualną zmianę propozycji wyjściowej (Parlament Eu ropejski,2013). Można to traktowaćjako zagraniepolityczne ze strony PE, gdyż uzys kanie propozycjiwyjściowej z KEzgodnej zpreferencjami PEpo prostu ułatwiłoby ewentualne negocjacje PEz Radą.Jednocześnie,PEmarację uznając, iż argumentbra ku zgody wRadzie jest używany przez KE w celu utrzymania swojej pozycjiwyjścio wej, która jak już zaznaczono ma charakter regresywny w stosunku do istniejących przepisów.
Jedną zkontrowersjipojawiającą się w kontekście zmianproponowanych przez PE jest wyjściepoza zakres podstawy prawej przewidzianej właściwym przepisem Trakta tu (Parlament Europejski,2009). Dotyczyło to bez wątpieniadawnej podstawypraw nej, ale wydaje się, iż także obecnie proponowane zmiany wychodząpoza zakres regulacji art. 15 TFUE. Dla PE debatanadnowymi przepisami,jest okazją do „za łatwienia” kilku innych spraw wewzajemnych stosunkach zKomisją i Radą (dostęp przy umowach, kontrola PE nad przesłankami stosowaniawyjątkówod zasady pu blicznego dostępu dodokumentów). Mamy tuwięc do czynieniazzarzutem naruszenia prawa materialnego,czyli niezgodności proponowanych regulacji z podstawąprawną.
Oprócz tegoKomisja podniosła także zarzut o charakterze formalnym, czyliwyjś cie przez legislatora poza zakreswniosku prawodawczego przedstawionego przez Ko misję, cotakżew ocenieKEjest niedopuszczalne (Parlament Europejski, 2009).
Zasadniczą zmianąprzewidzianą w stanowisku przyjętym przezPE, jestzapis, iż porozumieniamiędzynarodowe zawierane przez Unię z państwamitrzecimi oraz orga nizacjami międzynarodowymi dotyczące wymianyinformacji poufnych,w żaden spo sób nie mogą ograniczać prawa dostępu Parlamentu do tych informacji poufnych (Parlament Europejski, 2011).
Ciekawym i problematycznym zapisem zperspektywy niektórych instytucji, ajed nocześnie bardzo przyjaznym z perspektywy podmiotów uprawnionychjest zapis za
proponowanyprzez PE, w którym instytucje, organy i jednostki organizacyjne UE mają obowiązekrejestrować w prowadzonym przezsiebie rejestrze dokumenty nie jawne (Parlament Europejski,2011).Dla podmiotów podejmujących decyzję działanie w sposób niejawny jest najczęściej najbardziej pożądanym rozwiązaniem. Koniecz ność podejmowaniadecyzji w sposób transparentnyi otwartyjest wymogiemdemo kratycznegopaństwa prawa. Jednakże podmioty decyzyjne zawsze miałymożliwość ochrony określonych informacji czy dokumentów, nadając im różnegorodzaju klau zuleniejawności. Obywatelczy często stowarzyszeniareprezentujące obywateli mieli utrudniony dostęp do newralgicznych elementów procesu decyzyjnego i politycznego, gdyż nie mieli nawet świadomościistnienia pewnych dokumentów/informacji.
Natomiast zapiswprowadzony na obecnymetapielegislacyjnymprzez PE informu jekażdą osobęo wszelkichniejawnych dokumentachznajdujących sięw posiadaniu instytucji. Tym samymotwiera niebezpieczną drogę do prób ujawnienia tych doku mentów przez obywateli i innych uprawnionych. Wynika to z faktu, iżsądy UEmogą nie zgodzić się z klauzulą niejawności nadaną danemu dokumentowi, tym samym zperspektywy instytucji, mogą zostać ujawnione niekorzystne informacje.
PE wprowadza także, obowiązek w stosunkudo państw członkowskich, które to majązapewnić stosowanieprzepisów przygotowywanego rozporządzenia wwypadku rozpatrywania wniosków oudostępnienie dokumentów UE. Jest to wyraźnie rozsze rzenie wcześniejszej propozycji KE, jednakże można doszukiwaćsię jego źródeł w wy roku Trybunału Sprawiedliwości (Trybunał Sprawiedliwości, 2007), gdzieTrybunał uznał, iż państwo członkowskie może nie wyrazićzgody na ujawnienie dokumentu - pochodzącego od niego - przez instytucję,do której wniosek został skierowany, tylko powołując się naprzesłanki odmowy wynikające z prawa UE. Zapisprzyjęty przez PE wychodzi jednak pozaorzeczenie ETS wzakresie swojejregulacji.
Parlamentzaostrzył także przepisy dotyczące możliwości odmowy udostępnienia dokumentówwewnętrznych służących w procesie podejmowania decyzji.Propozycja Komisji miała bardzo ogólną i szeroką przesłankęwyłączenia jawności takich doku mentów. Parlamentwprowadził zapis o możliwości wyłączenia jawności dokumentów „z uwagi na ich treść i obiektywneokoliczności wyraźnie i poważnie naruszyłaby pro ces podejmowaniadecyzji” (Parlament Europejski, 2011).
Rewolucją wstosunku doistniejącego stanuprawnego orazwniosku PE jest likwi dacja możliwości utrzymywania tajności dokumentów wewnętrznychpo zakończeniu procesudecyzyjnego. Dotej pory instytucjeUE miałymożliwość zachowania niejaw nościdokumentów wewnętrznych z etapu obrad i konsultacji w danej instytucji, „jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przeztęinstytucję” (Parlament Europejski, Rada 2001). Komisja w swoim wniosku nadal w zasadniczym stopniu utrzymywaładotychczasową konstrukcję prawną (Komi sja Europejska, 2008).
ParlamentEuropejski doprecyzował takżepojęcieinteresupublicznego,który ma powodować,iżnie będziemożliwości odmowy udostępnienia dokumentów. Przede wszystkim wskazałna kilka przesłanek związanychzmerytoryczną treścią aktu, któ re decydują automatycznie o wystąpieniu interesu publicznegow ujawnieniu danego dokumentu. Należą donich: „ochrony prawpodstawowych i praworządności, nale żytegozarządzania funduszami publicznymi lub prawadożyciawzdrowym otoczę-
niu, w tym również w aspekcie emisji do środowiska naturalnego” (Parlament Europejski, 2011).
Oprócz tego PE,odnoszącsię do wyroków ETSw sprawie publicznego dostępu do dokumentów,wprowadził bardzo kazuistyczny przepis umożliwiający zgodną zpra wem odmowę udostępnieniadokumentów.Jak stanowi przepiszaproponowany przez PE: „Instytucja,organ lub jednostkaorganizacyjna powołującasię najedenzwyjątków musi dokonać obiektywneji indywidualnej oceny oraz wykazać, żezagrożeniechro nionego interesu jest przewidywalne, a nie tylko hipotetyczne, oraz musi określić, w jaki sposób dostęp do danego dokumentu może konkretnie i skutecznie naruszyć chronionyinteres” (Parlament Europejski, 2011).
Przepisem bardzo trudnym do zaakceptowaniaprzez wiele państw członkowskich, a tymsamym decydującym o dynamicedecyzyjnejw Radzie UE, jestwyraźne zazna czenie, iż w żadnym wypadku dokumentyprzekazane przez państwa członkowskie i będące podstawą wydania aktuustawodawczego, delegowanego i wykonawczego o zasięgu ogólnym, nie mogą zostać objęte klauzulą niejawności (ParlamentEuropej ski, 2011).
Jeślichodzi oprzepisy proceduralne, to warto zwrócićuwagę nawydłużenie termi nu do rozpoznania wnioskupotwierdzającego zaproponowane przez KE z 15do 3 0 dni roboczych. Jednakże PE w swoim stanowisku uchwalonym w 1 czytaniu postanowił utrzymać dotychczasowe status quo. Dodatkowo PE doprecyzował, iżprzedłużenia terminudo rozpoznania wniosku pierwotnego albo potwierdzającego instytucja może dokonaćtylko i wyłącznie raz (Parlament Europejski, 2011).
Podsumowanie
Prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE zostało bardzo szeroko zagwarantowane przez przepisy prawapierwotnego, jak i rozporządzenie w sposób bezpośredni regulujące ową problematykę. Zbudowanazo stała stosunkowo prosta procedura wnioskowania o dostęp połączona z obowiązkiem stworzenia rejestrówdokumentów przez poszczególne instytucje. Jednakżejak wyka zano istnieją pewne niedoskonałościsystemu, któredla osób nieobeznanych zsyste mem prawa UE, mogą utrudniaćrealizacjęprzyznanegoprawa.
Na obecnymetapie trudnookreślić możliwy termin zakończenia sporu, codo kształtu nowych regulacji dotyczących dostępu do dokumentów UE. Należyzwrócićuwagę,na wielość konfliktówwystępującychwewnątrzniektórych instytucji orazpomiędzy insty tucjami zaangażowanymi wproces legislacyjnyoraz bardzoekstensywne podejście PE w pracach nad proponowanym aktem, cowiąże się z włączaniemw zakres materiipraw nej kwestii pobocznych, ale niezwiązanych zgłównymi założeniami propozycji KE. Wydajesię,iż dla Parlamentu Europejskiegobatalia o prawo obywateli, jest w rzeczywis tości okazją do uzyskania jaknajszerszego dostępu do dokumentów KE i Rady, a w szcze gólności tychprzekazywanych przez państwa członkowskie.Natomiastidea przybliżania UE obywatelomzostała przesuniętaw tym sporzena dalszy plan.
Tym samym hipotezabadawczapostawiona we wstępie została pozytywnie zwery fikowana.
Dodatkowonależyzauważyć, iż prawo dostępu dodokumentów Unii Europejskiej poprzez skierowaniewniosku o udostępnienie, tylkowniewielkimstopniu jestwyko rzystywaneprzez obywateli Unii Europejskiej. Znacznie częściej korzystają z niego podmioty gospodarcze oraz organizacje pozarządowe. Nie oznacza to,iżobywatele nie poszukują dokumentów związanychz działaniem Unii Europejskiej, albo nie można tegostwierdzić na podstawie dostępnych danych. Możnaco najwyżej skonstatować,iż jeśliszukająinformacji,towsposób powierzchowny i uzyskująje napodstawie doku mentówi tak dostępnych w sieci. Podstawową rolę odgrywajątu stronaEur-lex oraz re jestry dokumentów poszczególnych instytucji i organów.
Dlatego zperspektywy obywatelizapewne nieistnieje świadomość posiadaniapra wadostępu do dokumentów Unii Europejskiej. Jestto oczywiście przede wszystkim skutek powszechności pozyskiwania dokumentów dotyczących UE.
Jednocześnie należystwierdzić,iż zprzytoczonychwzględów potencjał „legitymi-zacyjny” tegoprawajest bardzoniewielki. Obywatele dużoczęściej poszukują dostępu do dokumentów (informacji) na poziomie krajowym inierzadko prowadzą medialne batalieo otrzymanie donich dostępu.
Bibliografia
Jurga-Wosik E. (2012), Polityka informacyjna i dostęp do dokumentów w instytucjach Unii Euro pejskiej, „Przegląd Politologiczny”, nr 4.
Komisja Europejska (2008), Wniosek rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Bruksela,
dnia 30.4.2008 KOM(2008) 229 wersja ostateczna 2008/0090 (COD).
Komisja Europejska (2011), Wniosek Komisji w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (COM(2011)0137).
Ogonowska A. (2006), Narzędzia informacyjne utworzone na mocy unijnych regulacji o dostępie do dokumentów - analiza i ocena wartości informacyjnej (część 2), „Studia Europejskie”, nr 4.
Parlament Europejski (2009), Publiczny dostęp do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (debata), wtorek, 10 marca 2009 r., Strasburg.
Parlament Europejski (2011), Rezolucja ustawodawcza Parlamentu Europejskiego z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (przekształcenie), (COM(2008)0229 - C6-0184/2008 - 2008/0090(COD).
Parlament Europejski (2013), Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 czerwca 2013 r. w spra
wie impasu w kwestii przeglądu rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 (2013/2637(RSP)). Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, wersja amsterdamska (1997), http://old.eur-lex.euro-
pa.eu/pl/treaties/index-old.htm.
Parlament Europejski, Rada (2001), Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Eu ropejskiego, Rady i Komisji.
Trybunał Sprawiedliwości (2007), Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 18 grudnia 2007 r. Królestwo Szwecji przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich i innym sprawie C 64/05.
Wasilewski A. (2006), Prawo dostępu do dokumentów instytucji Unii Europejskiej, „Europejski
Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
(2010), Dziennik Urzędowy C 83 z 30.03.2010.
Streszczenie
Celem niniejszego artykułu jest analiza najważniejszych uregulowań dotyczących prawa dostępu do dokumentów Unii Europejskiej oraz propozycji i stanu debaty odnoszących się do reform rozporządzenia regulującego prawo dostępu do dokumentów. Dodatkowo ocenie zostanie poddana prawidłowość zastosowanych konstrukcji prawnych w urzeczywistnianiu tego konkretnego prawa oraz możliwość wykorzystywania go przez instytucje UE, jako narzę dzia legitymizowania swojej działalności. Weryfikacji zostanie poddana hipoteza badawcza zakładająca, iż możliwość dostępu do dokumentów Unii Europejskiej została zakreślona bar dzo szeroko (pomimo pewnych niedoskonałości), a zakładana reforma ma wymiar przede wszystkim sporu politycznego pomiędzy instytucjami UE, a jej celem nie jest faktycznie zwię kszenie dostępu obywateli do dokumentów UE, co umożliwiłoby jej większą legitymizację. Słowa kluczowe: Unia Europejska, dostęp do dokumentów, instytucje UE, obywatele
Right of access to the documents of the European Union and the proposal of its reform from the point of view of practical access for EU citizens
Summary
The purpose of this paper is to analyse European Union regulations governing the principles of access to the documents of the institutions, bodies and agencies of the EU. The analysis addi tionally includes a proposal on the reform of the right of access to documents and the state of the debate on this reform. Work on the new regulations has been suspended due to the political con flict inside the Council of the EU and that between the EU Council and the European Parliament. Key words: European Union, access to documents, EU institutions, citizens
