,rf
"J
ONDERHOUDSPLANNING VAN
NON-PROFIT HUURWONINGEN
IN PERSPECTIEF
EEN INVENTARISATIE V AN ZES
ONDERHOUDSPLANNINGSSYSTEMEN
8447
263
6
YOLKSBUISVESTING
De serie 'Volkshuisvesting in theorie en praktijk' wordt uitgegeveh door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: (015) 783254
Dit rapport is een bewerking van het gelijknamige afstudeerrapport van
ir. G. Vijverberg, Faculteit der Bouwkunde, Afstudeerrichting Volkshuisvesting Coördinerend mentor:
Prof. dr. ir. H. Priemus, vakgroep VROM Mentoren:
ir. H. Westra vakgroep VROM ir. H. de Haan vakgroep VROM ir. L. Pouw vakgroep VROM Gecommitteerden:
drs.
J.
Conijn drs.J.
SoeterCIP-gegevens Koninklijke Bibliotheek, Den Haag Vijverberg, G.
Onderhoudsplanning van non-profit huurwoningen in perspectief: een inventarisatie van zes onderhoudsplanningssystemen / G. Vijverberg. - Delft: Delftse Universitaire Pers. - 111. - (Volkshuisvesting in theorie en praktijk; dl. 16)
Bewerking van gelijknamig afstudeerrapport. - Met lit. opg. ISBN 90-6275-339-6
SISO 314 UDC 351.778.5.004.53 NUGI 655 Trefw.: huurwoningen; onderhoud.
Copyright
©
1987 by Delft University Press, The NetherlandsNo part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University Press.
ONDERHOUDSPLANNING VAN
NON-PROFIT HUURWONINGEN
IN PERSPECTIEF
EEN INVENTARISATIE V AN ZES
ONDERHOUDSPLANNINGSSYSTEMEN
G.
Vijverberg
INHOUD
1. 2.
VOOR~RD
INLEIDING •.•...•••••••••••••••.•..•...•...•• 2.1 Zes toonaangevende bureaus •••.•...••. 2.2 Probleemstelling ••••••••••••••.•...•.. 1 3 3 4 2.3 Opzet... 5
3. ONDERHOUDEN VAN CORPORATIE WONINGEN ...••... 9
3.1 Kwaliteit van de woningvoorraad ...•...•.• 9
3.2 Begripsbepaling onderhoud .•.•...•••.•.•... 14
3.3 Onderhoudssoorten ••••••••••••.•...•.•... 16
3.4 Financiering van onderhoud •...••••.•... 20
4. ONDERHOUDSPLANNING... 33
4.1 Interesse voor onderhoudsplanning . . . 33
4.2 De inhoud en doelstellingen van onderhoudsplanning ... 37
4.3 De zin en/of onzin van onderhoudsplanning ... 48
4.4 Wijze van inventarisatie van de planningssystemen en praktijktoepassingen ... 54
5. SACON, Zwolle ..•..••••••••••••.•...•...•••... 61
Woningcorporatie SAVO, Zwolle ....•...•...•...•... 78
6. SEaJRITON, Nijmegen . . . . • . . . • • • • • . . . • . . . 93
Algemene WBV BONIFACIUS, Amersfoort .•.•...•... 113
7. INBO, Woudenberg •...•.•...•..•... 121
WBV LELYSTAD •••••••.•...•...•.••..•... 136
8. DIN, Amersfoort ...•...•••••....••.••... 145
Woningstichting CAPELLE A/D IJSSEL ...•... 160
9. NWR, Almere ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 167 Woningstichting ONZE WONING, Rotterdam ...••... 187
10. KRAAN; Rotterdam ...••••••.•...•••...•••...•...•... 193
Dienst Beheer Woningen en Gebouwen, GWB-Eindhoven ...•.. 213
11. VERGELIJKING . . . 221
11.2 Vergelijking van de planningssystemen aan de hand
de onderscheiden criteria ... 221
11.3 vergelijking van de praktijktoepassingen ... 234
12. EVALUATIE, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ...•.. 241
12.1 Inleiding... 241
12.2 Evaluatie en conclusies in relatie tot adviesbureaus die onderhoudssystemen op de markt brengen ... 241
12.3 Evaluatie en conclusies in relatie tot de beheer-instellingen die een planningssysteem hanteren ... 254
12.4 Evaluatie en aanbevelingen voor corporaties die zich mogelijk willen gaan verdiepen in de p1annings-problematiek 260 12.5 Evaluatie en aanbevelingen overheidsinstellingen .... 267
12.6 Evaluatie en aanbevelingen huurders(organisaties) 272 12.7 Gevolgen voor het personeel van woningcorporaties ... 274
1
VOORWOORD
Onderhoudsplanning is een begrip dat op dit moment door nagenoeg alle bij het bouwen en beheren van woningen (en ander onroerend goed) be-trokken partijen wordt geaccepteerd en als 'noodzakelijk' wordt erva-ren. Beheerinstellingen die hun woningen nog op de 'traditionele' wij-ze onderhouden wordt naar het lijkt, gebrek aan professionalisme ver-weten.
Het begrip onderhoudsplanning breekt in de jaren '70 definitief door in de literatuur. Het zijn met name adviesbureaus die vanuit hun erva-ringen metbeheerinstellingen een toenemende vraag constateren met be-trekking tot een noodzakelijke nieuwe onderhoudsaanpak. Voor deze bu-reaus betekende dit naast een potentieel nieuw adviesterrein tevens een noodzaak om instrumenten te ontwikkelen die gebruikt zouden kunnen worden om de advisering gestalte te geven. De jaren '70 zijn door ad-viesbureaus voornamelijk gebruikt om te pionieren op het terrein van de onderhoudsplanning. Een remmende factor in die pioniersperiode in de jaren '70 lijkt de toch nog forse uitbreidingsproductie van wonin-gen in die jaren. Met andere woorden: de intentie van beheerinstellin-gen om meer aandacht te besteden aan het onderhouden van woninbeheerinstellin-gen stond op gespannen voet met de noodzaak tot het 'wegzetten' van grote aantallen nieuwe woningen. Het werkapparaat bij beheerinstellingen was dan ook voor een belangrijk gedeelte gericht op het uitbreidingsvraag-stuk.
In de jaren '80 is er sprake van een omslag in het woninguitbreidings-vraagstuk. Er worden scenario's en meerjarenramingen opgesteld die de omslag concretiseren. Op Rijks- en gemeentelijk niveau is er sprake van een verdere verschuiving in beleidsprioriteiten van uitbreiding naar behoud en herstel van de bestaande woningvoorraad. Op corporatie-niveau is er sprake van een verschuiving naar het beheren en onderhou-den van het woningbestand. De onderhoudsplanning kreeg daarmee ook di-rect een andere invulling. De adviesbureaus die zich met onderhouds-planning bezig hielden, brachten de onderhoudsonderhouds-planning steeds meer als een onderdeel van het beheren van woningen, maar dan wel geïntegreerd met andere beheert aken (o.a verhuurtechnisch, administratief en uit-voeringstechnisch). Een en ander wordt ook aangetoond met o.a. het wijzigen van de naamstelling van planningssystemen die door adviesbu-reaus worden gehanteerd (v.b. Securiton SBO-systeem veranderde van Systematisch Bouwkundig Onderhoud in Systematisch Beheer en Onder-houd).
Terugkomend op de eerste alinea van dit voorwoord kan gesteld worden dat de tijd op dit moment meer dan ooit 'rijp' lijkt voor de introduc-tie van onderhoudsplanning in de beheerorganisaintroduc-tie. Uit onderzoek
(* 1) blijkt dat in 1984 ongeveer 26% van de corporaties zich op een of andere manier met onderhoudsplanning bezig hielden. In meer recent onderzoek (* 2) wordt zelfs gesteld dat dit percentage in 1986 is op-gelopen tot ongeveer 50%. Dit onderzoek door het bureau Inter/View (in opdracht van Securiton) geeft tevens aan dat 78% van de woningcorpora-ties een stijging van de onderhoudskosten verwacht. Meer dan de helft van de woningcorporaties met meer dan 600 woningen verwacht dat de financiêle middelen onvoldoende zullen zijn om daarin te voorzien. De huidige praktijk laat zien dat een groot aantal corporaties positieve verwachtingen heeft van de onderhoudsplanning om tegemoet te komen aan problemen met het onderhouden van woningen.
Het doel van dit onderzoek is om planningssystemen die reeds een aan-tal jaren in de praktijk worden gebracht te beschrijven en te verge-lijken. In een afsluitend hoofdstuk zal een evaluatie worden gemaakt van de systemen en praktijktoepassingen, worden conclusies getrokken en zullen aanbevelingen worden geformuleerd.
Ik ben mij bewust van het feit dat er in feite een stap wordt overge-slagen, namelijk het begrip en de inhoud van onderhoudsplanning zelf. Met andere woorden de zin en/of onzin van onderhoudsplanning. In de eerste hoofdstukken van dit rapport zal nader worden ingegaan op de aanleiding tot een planmatige benadering van het onderhoud, de inhoud van het begrip, en de zin of onzin van onderhoudsplanning (waarbij naast moeilijk meetbare factoren eveneens harde criteria als terugver-dientijd van de implementatie van een systeem worden meegenomen). Het onderzoek spitst zich toe op de onderhoudsplanning in de non-pro-fit huursector. Deze toespitsing komt voort uit onder meer de volgende factoren:
- noodzakelijke afbakening van het onderzoek;
- de non-profit huursector werkt vanuit een strakke financiêle regel-geving voor het onderhouden en verbeteren van woningen;
- op deze instellingen is het Besluit Toegelaten Instellingen VOlks-huisvesting (BTIV) van kracht, dat een duidelijke extra dimensie vormt boven de normale algemene regelgeving.
De onderzoeksresultaten komen tegemoet aan de informatiebehoefte die er op dit moment bestaat betreffende onderhoudsplanning en onderhouds-planningssystemen. De doelgroep voor het onderzoek stijgt waarschijn-lijk uit boven de non-profit huursector en zal gezocht kunnen worden in alle beheerinstellingen die voornemens zijn zich te oriênteren op de inhoud, systematieken, kosten en consequenties van onderhoudsplan-ningssystemen die door adviesbureaus op de markt worden gebracht. Tot besluit nog enkele aanwijzingen voor het bestuderen van de rappor-tage. De hoofdstukken in het rapport vormen vrij zelfstandige eenheden en kunnen ook als zodanig worden gelezen. Het middenkader van het rap-port, de hoofdstukken 5 tot en met 10, bevat vrij diepgaande informa-tie met betrekking tot de gelnventariseerde planningssystemen. Deze hoofdstukken kunnen door de 'haastige' lezer dan ook worden overgesla-gen of op specifieke aspecten worden bestudeerd.
2
INLEIDING
2.1 Zes toonaangevende bureaus
Er functioneert in de praktijk een groot aantal planningssystemen. Dat hier een arbeidsmarkt ligt wordt aangetoond door het aantal bureaus dat zich tot op dit moment met meer of minder succes op dit terrein heeft gestort. Er is op dit moment nog steeds een groei merkbaar van het aantal bureaus dat naast adviesterreinen als kostenbeheersing, onderhoudsadviezen e.d. de onderhoudsplanning in hun takenpakket op-neemt.
Di t onderzoek is gericht op een aantal 'toonaangevende' bureaus dat reeds 'een aantal jaren in de praktijk functioneert en waarvan dus ver-wacht mag worden dat er enige inhoud en onderbouwing aan ten grondslag ligt. Ten behoeve van een eerste inventariserende fase was het de be-doeling om het onderzoek te baseren op bestaande informatie over de systemen (artikelen die zijn verschenen in bouwbladen en lezingen die zijn gehouden door medewerkers van de bureaus). Het probleem was ech-ter dat deze beperkte informatie absoluut te weinig inzicht gaf in het functioneren van de systemen. Achteraf gezien is dit in feite ook lo-gisch, de adviesbureaus streven vanzelfsprekend naar maximale aandacht van 'bouwend en beherend Nederland' maar daarnaast kan ook niet teveel worden gezegd over de methodiek en inhoud (de 'zwarte doos') van de systemen, omdat zij alle pretenderen 'iets unieks' op de markt te heb-ben gebracht. Voor de adviesbureaus is er dus sprake van een dualisme tussen het aantonen van de noodzaak van planmatig onderhoud en de mo-gelijkheden van het systeem daarin en daarnaast een terughoudendheid in verband met de concurrentieslag met andere bureaus en het 'op tafel leggen van hun broodwinning'. Om toch inzicht te kunnen krijgen in de systemen zijn de meest toonaangevende bureaus benaderd, te weten: - SACON; - SECURITON; - INBO; - DHV; - NWR/NCCW; - KRAAN.
De keuze van de bureaus is tot stand gekomen vanuit kriteria als: - het door het bureau geponeerde planningssysteem mag geen
'eendags-vlieg' zijn, met andere woorden een systeem moet al een aantal ja-ren in de praktijk worden toegepast;
- aan welke systemen wordt in de bouwbladen aandacht besteed. Die aandacht wordt veelal opgeäist door medewerkers van het bureau zelf
door middel van het inzenden van artikelen met betrekking tot het systeem.
Bet onderzoek is om een aantal redenen uitvoeriger geworden dan tevo-ren was voorzien:
- zoals vermeld kon vanuit een literatuurstudie nauwelijks enig in-houdelijk relevant materiaal boven tafel worden gehaald, zodat een directe benadering van de bureaus noodzakelijk werd;
indien aan een inventarisatie wordt begonnen blijken in eerste in-stantie voor het oog ondergeschikte aspecten toch een erg belang-rijke rol te spelen voor de weergave van de hoofdlijnen;
- bij het inventariseren van de systemen roept elk antwoord op een vraag of onduidelijkheid een nieuwe vraag op;
- het blijkt materie te zijn waar zowel beheerders als regelgevers nog erg weinig vanaf weten, maar waaraan wel een enorm grote behoefte bestaat.
2.2 Probleemstelling
Aandacht moet allereerst worden besteed aan de 'beheersituatie' voor de introductie van een planningssysteem. Met andere woorden waarom wordt de introductie van onderhoudsplanning in deze tijd door nagenoeg alle partijen omschreven als een positieve en waardevolle, onmisbare en soms zelfs verplichte bijdrage aan het onderhouden (en dus ook be-heren) van woningen. Die 'verplichting' berust op de toezichthoudende rol van gemeenten op Toegelaten Instellingen. Toegelaten Instellingen met een beperkte inhoud van de Algemene Bedrijfsreserve kunnen in de nabije toekomst (het is op dit moment nog een beleidsvoornemen) door de gemeente worden verplicht om een meerjaren onderhoudsplanning (en -begroting) op te stellen. In de hoofdstukken 3.4, 4 en 12 zal nog na-der op deze problematiek worden ingegaan.
Onderhoudsplanning wordt door de adviesbureaus in eerste instantie ge-bracht als een instrument om een geconstateerde onderhoudsbehoefte te koppelen aan onderhoudsinspanningen en -kosten, maar daarnaast is het volgens de bureaus eveneens mogelijk om bijvoorbeeld:
- de.capaciteit van het werkapparaat te beheersen;
- het klachtenonderhoud te reguleren en de signalen die van structu-rele klachtenpatronen uitgaan door te koppelen naar het planmatig onderhoud;
- de uitbesteding van onderhoud doelmatiger te laten plaatsvinden; - de onderhoudservaringen door te koppelen naar nieuw te bouwen
wo-ningen etc.
Zoals vermeld blijkt uit onderzoek (* 3) dat in 1986 'slechts' 50% van de corporaties aan meerj aren onderhoudspi anning doet (in alle grada-ties die daarin mogelijk zijn). Belangrijke redenen hiervoor zijn. de kosten en inspanningen die door de beheerorganisaties gepleegd moeten worden om een systeem al of niet met behulp van een planningsbureau te
realiseren. Een groot aantal (sociale) beheerders is geïnteresseerd in het onderwerp, maar is door capaciteitsproblemen c.q. onvoldoende des-kundigheid of het ontbreken van financiêle middelen niet in staat zich erin te verdiepen.
Het voorgaande omschrijft in feite de tweede - centrale - probleem-stelling van deze studie namelijk een analyse van een zestal in de praktijk toegepaste onderhoudsplanningssystemen ten einde tegemoet te komen aan de behoefte die er bestaat aan informatie met betrekking tot de activiteiten van adviesbureaus op het terrein van de onderhouds-planning.
Aan de adviesbureaus is gevraagd om een naar het oordeel van het bu-reau geslaagd praktijk(toepassings)voorbeeld aan te dragen. In para-graaf 2.3 zal hier nog nader op worden ingegaan.
Bij de beschrijving van de praktijk-cases (corporaties), die door de bureaus zijn aangedragen, bleek overduidelijk dat deze corporaties zich nagenoeg niet georiênteerd hadden op de aanbodmarkt van plan-ningsbureaus. In 90% van de gevallen is het zo dat een bureau dat bij een corporatie reeds op andere terreinen werkzaamheden verricht (nieuwbouwbegeleiding, kostenplanning en -beheersing) wordt gevraagd om een meerjaren onderhoudsplanning op te stellen, dit ondanks de enorme gevolgen die het introduceren van onderhoudsplanning voor de organisatie heeft (financieel, capacitair, eventueel automatisering etc. ).
2.3 Opzet
In hoofdstuk 3 zal worden ingegaan op het onderhouden van corporatie-woningen. In dit hoofdstuk zal allereerst, aan de hand van de recent afgeronde (eerste drie panels van de) Kwalitatieve Woning Registratie (KWR), een globale inventarisatie worden gemaakt van de kwaliteit van woningen die door corporaties worden beheerd. In dit hoofdstuk zal tevens aandacht worden besteed aan het begrip onderhoud, de diverse te onderscheiden onderhoudssoorten, en de financiering van het onderhoud. In hoofdstuk 4 zal worden ingegaan op de groeiende interesse voor on-derhoudsplanning. Daarnaast zal een analyse worden gemaakt van de in-houd en doelstellingen van de onderhoudsplanning. Tot slot wordt de gevolgde methode voor het analyseren van de onderhoudsplanningssyste-men en praktijktoepassingen beschreven.
In hoofdstuk 5 tot en met 10 zal een integrale inventarisatie worden weergegeven van zes planningssystemen die door adviesbureaus op de markt worden gebracht. Tevens wordt ter afsluiting van elk hoofdstuk een praktijktoepassing van een systeem bij een corporatie weergegeven. De procedure die bij de beschrijving van de onderhoudsplanningssyste-men is doorlopen kan als volgt worden samengevat (in hoofdstuk 4.4 wordt nog specifiek aandacht besteed aan de procedure per bureau): - telefonische benadering van het adviesbureau waarin het
onderzoeks-doel is uiteengezet en om medewerking wordt gevraagd.
In de meeste gevallen volgde direct een principe-bereidheid mee te werken aan het onderzoek;
- versturen van de onderzoeksopzet en de methodiek van analyseren van de systemen;
- reeks van bijeenkomsten waarin de beschrijvingen tot stand zijn gekomen. Aan de bureaus is gevraagd om schriftelijk materiaal (bro-chures e.d.) beschikbaar te stellen van het gehanteerde plannings-systeem. Aan de hand van concept-beschrijvingen van de systematiek is door de bureaus op de inhoud gereageerd. De analyse heeft een ob-jectief karakter, dit wil zeggen dat zoveel als mogelijk is gepro-beerd waarde-oordelen (in de beschrijvingen zelf) te vermijden. De vergelijking en evaluatie vindt plaats in de afsluitende hoofdstuk-ken;
- in november 1986 is het integrale afstudeerrapport aan de adviesbu-reaus opgestuurd. In een begeleidende brief werd melding gemaakt van de intentie tot publiceren van het rapport in de loop van 1987. Aan de bureaus is gevraagd om eventuele op- c.q. aanmerkingen binnen een termijn van twee maanden te retourneren. Vier adviesbureaus hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt te weten (Sacon, Securiton, Inbo Consul t en DHV). De opmerkingen zijn voor zover mogelijk en relevant in het rapport verwerkt.
Er zijn concessies gedaan m.b.t. de integratie van hoofdstuk 5 tot en met 10. De 'leesbaarheid' van de hoofdstukken zou sterk vergroot kun-nen worden indien er terug- en vooruitverwijzingen in de systeembe-schrijvingen zouden kunnen worden gemaakt. De onafhankelijke wijze van tot stand komen van de beschrijvingen, het embargo op de stukken, en de eis van de bureaus tot een integrale weergave van de beschrijvingen maakte dat onmogelijk.
Ten behoeve van het analyseren van de planningssystemen en de prak-tijk-cases is een standaard-indeling gehanteerd, dit om de vergelij-king van de systemen en praktijktoepassingen in een later stadium mo-gelijk te maken. De beschrijving van de planningssystemen heeft plaatsgevonden aan de hand van de volgende indeling:
1. inleiding (bureau-informatie en een inleiding op het plannings-systeem) ;
2. heeft het bureau een directe verwantschap of aansluiting met ande-re bouwparticipanten? (garantiecontracten met aannemers c.q. ar-chitecten, noodzakelijke automatiseringsondersteuning extern in-huren?, etc.);
3. is er een doelgroep van beheerders of woningtypen?;
4. wat is de termijn waarover het onderhoudsplanningssysteem e.e.a. poogt vast te leggen?;
5. welke onderhoudssoorten worden door het systeem onderscheiden?; 6. uitwerking van het onderhoudsbeleid en de onderhoudssoorten; 7. wat is de methodiek van opname en de wijze van registratie?; 8. wat is het uitgangspunt van het planningssysteem ten aanzien van
begroten en bestekken?;
9. wat zijn de idee~ van het bureau over automatisering en hoe sluit automatisering aan op bestaande rubricerings- en coderingssyste-men?;
10. in hoeverre is het systeem flexibel genoeg om in te springen op de eisen en randvoorwaarden van de opdrachtgever?;
11. sluit het systeem aan bij de rijksregelgeving ten aanzien van de inhoud van de onderhoudsnormen, de besteding van de AaR en adap-tatie op de groot-onderhoud-/verbeterregeling?;
De praktijk-cases (corporaties) zijn beschreven aan de hand van de volgende indeling:
1. historie; 2. organisatie; 3. onderhoud;
4. onderhoudsplanning;
5. financiering van het onderhoud; 6. toekomst(ige ontwikkelingen).
De opzet van hoofdstuk 5 tot en met 10 ziet er als volgt uit:
hoofdstuk bureau praktijktoepassing
5. SACON SAVO (ZWOlle)
6. SECURITON BONIVACIUS (Amersfoort)
7. INBO LELYSTAD
8. DHV CAPELLE aid IJSSEL
9. NWR ONZE WONING (Rotterdam)
10. KRAAN GWB (Eindhoven)
In hoofdstuk 11 zal op twee te onderscheiden niveaus een vergelijking worden gemaakt:
- tussen de planningssystemen aan de hand van de onderscheiden deel-terreinen;
- tussen de praktijktoepassingen.
In hoofdstuk 12 wordt een evaluatie gemaakt en worden conclusies ge-formuleerd in relatie tot de volgende onderscheiden partijen:
- adviesbureaus die onderhoudsplanningssystemen op de markt brengen; - corporaties die een planningssysteem hanteren.
Daarnaast wordt een evaluatie gemaakt en worden aanbevelingen geformu-leerd in relatie tot de volgende partijen:
- corporaties die zich mogelijk willen gaan verdiepen in de plannings-problematiek;
- overheidsinstellingen; - huurders(organisaties).
3
ONDERHOUDEN VAN CORPORATIEWONINGEN
Voordat wordt ingegaan op het onderhouden van woningen door corpora-ties is het allereerst zinvol om de kwalitatieve staat van het corpo-ratiebezit in het algemeen te analyseren. Het meest recente onderzoek naar dè kwaliteit van de woningvoorraad is de Kwalitatieve Woning Re-gistratie (KWR,
*
4).3.1 Kwaliteit van de woningvoorraad
De Kwalitatieve Woning Registratie is een onderzoek in opdracht van het Directoraat Generaal van de Volkshuisvesting (DGVH) van het minis-terie van VROM, naar de kwaliteit van de woningvoorraad, uitgevoerd door het Bouwcentrum (Rotterdam). Om de kwaliteit van woningen te kun-nen bepalen was het allereerst van belang om een definitie van kwali-teit op te stellen. Door het DGVH is gekozen voor een technische kwa-liteitsinvalshoek (zie ook hoofdstuk 3.2). In de technische opvatting wordt de onderhoudsbehoefte gerelateerd aan de fysieke kenmerken van een woning op het moment van oplevering. Een definitie van onderhoud vanuit deze invalshoek luidt (* 5): "Onderhoud is het verrichten van die werkzaamheden, welke nodig zijn voor het handhaven van de techni-sche kwaliteit van de woning op het niveau waaraan bij oplevering is voldaan". De technische kwaliteit van een woning vermindert door slij-tage- en verouderingsprocessen bij het gebruik. Daarnaast veroorzaakt de omgeving door klimatologische invloeden veroudering en aantasting. Voorts wordt de onderhoudsbehoefte sterk bepaald door de kwaliteit van het oorspronkelijke ontwerp en de uitvoering. Om de technische kwali-teit en met name de kwalikwali-teitsachterstand van de woningen te kunnen bepalen is dus als referentiepunt gekozen: "de technische kwaliteit van de woning op het niveau waaraan bij oplevering werd voldaan". De groot-onderhoud-jverbeterregeling hanteert hetzelfde principe.
Bij de bepaling van de technische kwaliteit wordt in de KWR een niet al te gedetailleerd niveau nagestreefd:
- niet alle aan een woning te onderscheiden bouw- en installatiedelen zijn in het onderzoek betrokken. Er worden 15 uitpandige en 14 in-pandige bouwdelen onderscheiden en daarnaast installatiedelen (en apart de berging);
- de opname van de elementen is grofmazig, dit wil zeggen dat er geen aparte onderdelen binnen het element worden onderscheiden.
om-vangrijke hoeveelheid woningen in het onderzoek moest worden betrokken om een bepaalde representativiteit te bereiken van de woningvoorraad naar de di verse bouwj aarkl assen, eigendomscategorieên, woningtypen e.d. De grote nadruk in het onderzoek op de representativiteit van de informatie komt voort uit de kritiek die is uitgeoefend op het Kwali-tatieve Woning Onderzoek 1975 (de 'voorganger' van ?e KWR, tot op dat moment het enige beschikbare onderzoek dat inzicht gaf in de kwaliteit van de totale woningvoorraad). In het KWO was uitgegaan van een te ge-ringe steekproefgrootte waardoor de gegevens onvoldoende draagkracht boden voor obj ectieve concl usies. Een ander bezwaar was dat het uit het KWO 1975 verkregen inzicht in de kwaliteit van de voorraad slechts met vrij grove inschattingen geactualiseerd kon worden (* 6).
In de KWR is de kwaliteit van de elementen uitgedrukt in de herstel be-hoef te (-kosten). Hierbij zijn, in tegenstelling tot het KWO, nagenoeg alleen de bouwtechnische gebreken aan de woningen beschouwd die her-steld moeten worden om de woning weer in een 'acceptabele' onderhouds-conditie te brengen (geriefsverbeteringen c.q. woontechnische gebreken zijn zeer beperkt geanalyseerd). De norm voor 'acceptabel' is hierbij dat de woning na herstel geen achterstallig onderhoud meer mag verto-nen.
Er is geen herstel opgenomen met een preventief karakter, alleen mani-feste gebreken komen in dit onderzoek voor herstel in aanmerking. Enquêteurs beoordeelden de bouwtechnische conditie van 23.651 woningen (over vijf panels) en vulden samen met de bewoners een lijst in met als doel informatie te verkrijgen over de beschouwde woningen, 'type' bewoners, woonlasten e.d.
De kwaliteitsbeoordeling is door de enquêteurs opgesteld in de vorm van het noteren van het aantal aanwezige gebreken, een 'conditiescore' (op een 6-puntsschaal) en een 'verbeterkostenscore' (op een 10-punts-schaal). Als kritiek op deze wijze van werken kan worden aangevoerd dat de beoordeling in 'scores' va~g is, zeker als de woningopnam~ ook nog eens door 'leken' wordt verrl.cht. In de rapportage wordt echter gesteld dat een opname met een omvang als in deze KWR onbetaalbaar zou zijn wanneer slechts gebruik wordt gemaakt van deskundigen.
In de KWR is (Slechts) 10% van de enquête-woningen door deskundigen aan een nader onderzoek onderworpen. Het hoofddoel van de woningopname door deskundigen was de bepaling van het exacte bouwtechnische her-stelkostenbedrag per woning. Deze kosten zijn gebruikt bij het in-schatten van de herstelkosten van alle door de enquêteurs opgenomen woningen.
De herstelkosten kunnen samengesteld zijn uit twee componenten: - vervangingskosten;
- reparatiekosten.
In het eerste geval vindt herstel plaats door vervanging en in het tweede geval door een gerichte reparatie. De vervangingskosten zijn berekend door de te vervangen hoeveelheid te vermenigvuldigen met een calculatienorm per eenheid bouwdeel. De calculatienormen zijn ontleend aan het kostenbestand van de Bouwcentrurngroep Onderhoud, het Bouwcen-trum kosteninformatiesysteem woningverbetering, Misset's
kostenjaar-boek 1983 Groot Onderhoud en Renovatie en de Misset uigaven Beheer en Onderhoud. De reparatiekosten hebben een minder duidelijke achtergrond en moesten door de opname-specialisten worden ingeschat. Dit is overi-gens een beoordeling waarbij registratie en waardering samenvallen zonder dat het resultaat achteraf controleerbaar is. Het is bekend dat er zeer grote spreidingen kunnen ontstaan tussen de opname-waardering van verschillende onafhankelijk van elkaar werkende deskundigen over dezelfde gebreken (* 7).
De calculatienormen bij vervanging en de herstelkosten bij reparatie zijn gebaseerd op een projectmatige aanpak van de werkzaamheden. De calculatienormen zijn in de koopsector bewust laag gehouden (in verge-lijking met de huursector) in verband met de zelfwerkzaamheid van deze bewoner-eigenaren.
Voordat wordt ingegaan op de resultaten van de KWR moet eerst nog een kanttekening worden geplaatst bij de betrouwbaarheid van het beoorde-lingsgedrag van de enquêteurs en deskundigen, en dus bij de resultaten van de KWR. In de rapportage wordt omschreven dat:
1. "de beoordeling verder uiteenloopt naarmate de desbetreffende wo-ningen ouder zijn" (en dus over het algemeen een grotere herstelbe-hoefte hebben);
2. "naarmate het KWR onderzoek vorderde, ontwikkelde de overeenstem-ming tussen de beoordeling van de deskundige en enqueteur zich in stijgende lijn".
Vooral het tweede citaat roept nogal wat vraagtekens op; wat is nu bijvoorbeeld het betrouwbaarheidspercentage van de gegevens uit de eerste steekproef (de vier grote gemeenten)?
resultaten KWR
Voor een meer gespecificeerd cijfermatig inzicht kan verwezen worden naar de integrale KWR rapportage (deel 2, november 1986). De gegevens in deze tweede rapportage hebben betrekking op de woningvoorraad van 5,178 miljoen woningen (totale voorraad d.d. 1-1-1984).
Het blijkt dat de gemiddelde herstelkosten voor corporatiewoningen op ongeveer f 5.400,- per woning liggen. Voor gemeente-woningen liggen die gemiddelde herstelkosten op f 8.800,-, voor particuliere woningen op f 14.600,-, voor woningen van institutionele beleggers op f 7.100,-en voor de eig7.100,-enaar bewoner op f 7.100,-. De herstelkosten voor de gehele voorraad liggen op gemiddeld f 7.500,- per woning.
De herstelkosten in de categorie corporatiewoningen liggen duidelijk onder het gemiddelde. Uit de rapportage blijkt echter dat dit gunstige resultaat voornamelijk is te danken aan de relatief geringe gemiddelde leeftijd van de woningen. De leeftijd van een woning blijkt eerder be-palend voor de herstelkosten dan de eigendomscategorie waartoe de wo-ning behoort.
Van de totale bouwtechnische herstel behoef te (kosten: 38,8 miljard gulden) is 22,5 miljard 'benodigd' voor het bouwtechnisch op peil brengen van 1.587.000 oorlogse woningen. In de na-oorlogse voor-raad is 16,3 miljard benodigd voor 3.591.000 woningen. De gemiddelde herstelkosten voor voor-oor1ogse woningen bedragen f 14.180,- en voor
na-oorlogse woningen f 4.540,-.
Tabel 1: herstelkosten naar eigendomscategorie *1
gemiddelde herstel- aantal won. totale herstel-kosten (per won. kosten (mld) x 1000 gld) eig. bew. 7,1 2.197.000 15,6 won. corp. 5,4 1.524.000 8,3 gemeente 8,8 393.000 3,5 part. verh. 14,6 514.000 7,5 inst. belegg. 7,1 550.000 3,9 totaal 7,5 5.178.000 38,8 *2
*1 bewerkte tabel 8 uit de KWR-rapportage deel 2 (pag. 30), september 1986;
*2 exclusief BTW en bijkomende kosten, prijspeil 1-1-1984.
In de KWR zijn de herstelkosten eveneens omgewerkt in 'relatieve' her-stelkosten. De herstelkosten zijn in dat geval uitgedrukt in de kosten verbonden aan het bouwen van een vergelijkbare vervangende nieuwbouw woning.
Tabel 2: relatieve herstelkosten *1
0-10% 10-20% 20-30% 30-50% 50% en meer totaal eig. bew. 74,3 15,7 6,2 3,2 0,6 100 won. corp. 71,9 17,8 6,3 3,3 0,7 100 gemeente 54,1 23,1 10,8 8,4 3,5 100 part. verh. 37,8 21,8 16,2 16,8 7,4 100 inst. belegg. 66,4 18,4 8,0 5,5 1,7 100 totale voorraad 67,6 17,8 7,8 5,2 1,6 100 *1 bewerkte tabel 9 uit de KWR-rapportage deel 2 (pag. 31), september
1986.
Voor de categorie corporatie-woningen geldt dus dat bijna 75% van de woningen geen of klein bouwtechnisch herstel behoeft (klasse 0-10%; 10% van de bouwkosten van vervangende nieuwbouwwoningen is echter ook nog een behoorlijk bedrag!). De belang+ijkste verklaring voor de over het algemeen redelijke kwaliteit is zd>a1s vermeld het relatief 'jonge' corporatie-bezit.
In het onderzoek zijn de herstelkosten eveneens uitgedrukt in de ver -12
schillende onderscheiden bouwdelen. Uit het onderzoek blijkt dat een belangrijk deel van de herstelkosten wordt veroorzaakt door gebreken aan uitpandige bouwdelen. De herstel behoef te van de inpandige bouwde-len is aanzienlijk lager. De KWR concludeert dat in het verleden voor-al prioriteit is gegeven aan het opheffen van gebreken aan inpandige bouwdelen. Uit onderzoek naar de omvang van woningverbeteringsactivi-teiten blijkt dat vooral de verbeteringen uitgevoerd door bewoners zich op deze inpandige bouwdelen richten.
Na afronding van het onderzoek zal per jaar achtereenvolgens per panel een steekproefgrootte van 4.000 tot 5.000 woningen worden onderzocht. Op deze wijze ontstaat de mogelijkheid om in cycli van 5 jaar een in-zicht te krijgen in de kwaliteit van de totale voorraad en daarmee ontstaat de mogelijkheid om eventuele veranderingen in die kwaliteit te registreren.
vergelijking KWR/KWO
Het zou op zich aardig z1Jn om deze recente bouwtechnische kwaliteits-gegevens te vergelijken met het KWO uit 1975. Die vergelijking is ech-ter om twee redenen niet direct te maken:
1. in het KWO worden eveneens 'relatieve herstelkosten' onderscheiden. Echter, de woningen die een grotere herstel behoef te hebben dan 50% van de kosten van vervangende nieuwbouw, worden niet uitgedrukt in herstelkosten, maar in de kosten van sloop en vervangende nieuwbouw (in die jaren was een herstelbeurt van bijvoorbeeld f 50.000,- niet erg relèel);
2. het KWO heeft betrekking op een dwarsdoorsnede van de woningvoor-raad van voor 1971 (ruim 3,7 miljoen woningen). De KWR heeft be-trekking op circa 5,2 miljoen woningen gebouwd voor 1984.
Een voorzichtige vergelijking KWR/KWO is echter toch mogelijk indien gebruik wordt gemaakt van de gegevens in de KWR-rapportaga Deel 2 (* 8). De totale bouwtechnische herstel behoef te kan op deze wijze op 38,8 miljard gulden worden geschat. Indien er echter een vergelijking met het KWO wordt gemaakt, zal de bouwjaarklasse 1971-1984 buiten be-schouwing moeten worden gelaten. De huidige bouwtechnische herstelbe-hoefte kan dan op ongeveer 35 miljard gulden worden gesteld (exclusief BTW en bijkomende kostem, prijspeil 1-1-1984).
Ter vergelijking: het KWO raamde de kosten van bouwtechnisch herstel op 25,7 miljard gulden (weliswaar prijspeil 1-1-1978). De toename van de herstelkosten kan niet volledig worden toegeschreven aan de ver-schillende 'prijspeildata'.
Een conclusie moet zijn dat, ondanks de verhoogde groot-onderhouds- en verbeterinspanning in de afgelopen jaren, de kwaliteitsachterstand is toegenomen. De redenen die ten grondslag liggen aan die verhoogde kwa-liteitsachterstand zijn:
- het onderschatten van de voortschrijdende veroudering;
- het onderschatten van de onderhoudsbehoefte van bepaalde segmenten van de na-oorlogse woningvoorraad;
van de kwaliteitsachterstand (door de voortschrijdende veroudering) te keren (in hoofdstuk 12.4 zal hierop nog nader worden ingegaan).
3.2 Begripsbepaling onderhoud
In het kader van de begripsbepaling van het onderhoud is reeds veel
onderzoek verricht. In deze paragraaf zal voor een deel worden aange-sloten bij het afstudeerrapport van G. Leistra "Onderhoud in de non-profit huursector" (TH-Delft, afdeling Bouwkunde 1984).
Voor het begrip onderhoud bestaan een groot aantal definities. In een
feasibilitystudie van het OTB (in opdracht van MVROM) zijn de defini-ties en invalshoeken geinventariseerd (* 9). De definities hebben over het algemeen gemeen dat onderhoud activiteiten omvat die dienen om de
gevolgen van ouderdom en verval van een duurzaam object, in dit geval een woning, tegen te gaan.
Er zijn evenwel essentiêle verschillen in de omschrijvingen van het onderhoudsbegrip te constateren. In een EIB publ icatie (* 10) wordt
een onderscheid gemaakt in een technische (1), een functionele (2) en een bedrijfseconomische onderhoudsopvatting (3).
Op de technische opvatting is reeds in hoofdstuk 3.1 uitgebreid inge-gaan. Op deze plaats wordt volstaan met een korte samenvatting. In de
technische opvatting wordt de onderhoudsbehoefte gerelateerd aan de
fysieke kenmerken van een woning aan het begin van de levensduur, het moment van oplevering. Een definitie van onderhoud vanuit deze invals-hoek (* 11) luidt: "Onderhoud is het verrichten van die werkzaamheden,
welke nodig zijn voor het handhaven van de technische kwaliteit van de woning op het niveau waaraan bij oplevering is voldaan". De technische
kwaliteit van een woning vermindert door slijtage- en
verouderingspro-cessen bij het gebruik. Daarnaast veroorzaakt de omgeving door
klima-tologische invloeden veroudering en aantasting. Voorts wordt de tech-nische onderhoudsbehoefte sterk bepaald door de kwaliteit van het
oor-spronkelijke ontwerp en de uitvoering.
Deze technische kwaliteitsopvatting is gebruikt in de Kwalitatieve
Woning Registratie bij het registreren van de kwaliteit van de huidige
woningvoorraad (hoofdstuk 3.1).
In de functionele opvatting zijn de eisen die vanuit het gebruik aan de woningen worden gesteld maatgevend voor de onderhoudsbehoefte. In een algemene definitie in deze zin (* 12) wordt onderhoud omschreven
als: "alle activiteiten die tot doel hebben de duurzame middelen
waar-over wordt beschikt te houden, of weer te brengen, in de toestand die voor die functievervulling noodzakelijk werd geacht". De functionele onderhoudsbehoefte komt dus voort uit technische veroudering en
ver-andering van de eisen die vanuit het gebruik van de woning kunnen
wor-den gesteld.
In de bedrijfseconomische opvatting wordt onderhoud in verband gezien 14
met de huuropbrengst, de levensduur van de woning en de waarde bij verkoop. Onderhoud is hier vooral een optimaliseringsvraagstuk van uitgaven en opbrengsten.
Onderhoud is vanuit deze opvatting voor de verhuurder in twee opzich-ten van belang:
- voor de instandhouding van het productiemiddel over lange termijn. De onderhoudsbehoefte in verband met de instandhouding wordt o.a. bepaald door factoren die de technische veroudering veroorzaken; - voor de concurrentiepositie op de woondienstenmarkt op korte en
mid-dellange termijn. De onderhoudsbehoefte zal vanuit deze optiek voor-namelijk bepaald worden door de situatie op de woondienstenmarkt. Leistra stel t in zijn verhandeling dat "een keuze voor een van deze benaderingswijzen bepalend is voor de vaststelling van de determinan-ten van de onderhoudsbehoefte en de mate waarin de onderhoudsbehoefte wordt omgezet in onderhoudsinspanning". Ik ben dit maar ten dele met Leistra eens; de functionele en de bedrijfs-economische invalshoek om-vatten voor een belangrijk gedeelte ook de technische invalshoek. Bij het bepalen van de onderhoudsbehoefte ontstaat er dan een breed kader waarin de opdrachtgever de na te streven (of financieel haalbare) on-derhoudsinspanning kan bepalen. Vanzelfsprekend is een corporatie bij het vaststellen van de (minimale) onderhoudsinspanning wel gebonden aan de artikelen in het Burgerlijk Wetboek met betrekking tot onder -houd en gebruik van het 'verhuurde'.
Leistra stelt voorts dat in de benadering van sociale be heerinstel-lingen de voorkeur moet worden gegeven aan de functionele benadering van het onderhoud. De strikt technische benadering is volgens Leistra onhaalbaar, een strikt bedrijfseconomische benadering past niet in het kader van het bestaansrecht van deze instellingen (non-profit).
De strikt technische benadering is voor de gemiddelde corporatie in-derdaad onhaalbaar. Wanneer de KWR-gegevens worden bekeken blijkt dat de herstelkosten vanuit de (bouw)technische benadering gemiddeld op f 5.400,- per corporatiewoning liggen. Dit is achterstallig onderhoud waar in principe geen huurverhoging tegenover staat. De financiering zal moeten plaatsvinden vanuit het onderhoudsfonds en de ABR. Corpora-ties gebruiken de begrippen echter naast en door elkaar. Met het in -troduceren van onderhoudsplanning wordt deze tendens versterkt. Bij de opname van het woningbestand wordt veelal het technische begrip als uitgangspunt genomen. Indien de technische onderhoudsbehoefte in kaart is gebracht, worden veelal functionele en bedrijfseconomische aspecten toegevoegd om uiteindelijk te komen tot een vaststelling van de onder-houdsinspanning. De functionele invalshoek zwakt de technische benade-ring voor een deel af en vult deze op andere plaatsen aan. Het uit-gangspunt hierbij is de functievervulling van de woning. Het afzwakken van de technische benadering kan bijvoorbeeld slaan op de prioriteit-stelling aan bepaalde voor de functie van de woning dominante bouw- en installatiedelen. Het aanvullen van de technische benadering kan bij-voorbeeld plaatsvinden door de eisen die gesteld worden aan de elemen-ten niet te spiegelen aan het niveau waaraan bij oplevering werd vol
-daan, maar bijvoorbeeld aan eisen die aan huidige nieuwbouwwoningen worden gesteld. De bedrijfeconomische invalshoek zal de 'mixture' van de technische en functionele benadering spiegelen aan de wensen en ei -sen die op dit moment op de woondienstenmarkt worden gesteld aan wo-ningen. Dit zal in een aantal gevallen kunnen leiden tot een grotere (of kleinere) onderhoudsinspanning dan vanuit de technische en func-tionele benadering wordt voorgesteld (bijvoorbeeld in gevallen van verhuurtechnische problemen, een face-lift van de woningen).
Leistra stelt dat de bedrijfseconomische benadering niet past in het kader van het bestaansrecht van deze instellingen. Er zijn inderdaad situaties denkbaar waarin de algemene doelstelling "het bouwen, onder-houden en beheren van kwalitatief aanvaardbare, en betaalbare woningen voor sociale doelgroepen" in conflict treedt met de bedrij fseconomi-sche benadering. Een feit is echter dat toegelaten instellingen steeds meer gedwongen worden om de bedrijfseconomische benadering te volgen. De rijksoverheid speelt een nogal dubbelzinnige rol in dit geheel: aan de ene kant worden corporaties door middel van regelgeving in een keurslijf geperst, maar aan de andere kant moeten de instellingen in het huidige decentralisatie en privatiseringsbeleid het hoofd boven water zien te houden. In beleidsnotities van de rijksoverheid (* 13) wordt de bedrijfseconomische benadering dan ook (weer) veelvuldig ge-bruikt. In de hoofstukken 3.4 en 4 zal hierop nog nader worden inge-gaan.
3.3 Onderhoudssoorten
In theorie zijn er diverse methoden om onderhoud in te delen (naar verantwoordelijkheid, naar dekkingskader, naar activiteit, naar moge-lijke wijze van planning etc). In de praktijk worden indelingen veelal door elkaar gehanteerd. In deze paragraaf is gekozen om onderhoud te beschrijven naar de mogelijke wijze van planning. In hoofdstuk 3.4 zal de koppeling worden gelegd naar de wijze van financiering van de onderscheiden onderhoudssoorten.
onderhoud versus verbetering
In een verhandeling over de onderhoudssoorten kan in feite niet voor-bij worden gegaan aan de grens waarop een activiteit nog onderhoud kan worden genoemd en waar die activiteit resulteert in een 'verbetering'. De grens onderhoud - verbetering is met name relevant in het kader van de financiering van het onderhoud. In dit onderzoek zal niet gepoogd worden weer een nieuwe dimensie toe te voegen aan het onderzoek dat reeds in dat kader is verricht. Het lijkt of dat de overheid er 'baat' bij heeft om de regelgeving op dat punt bewust 'vaag' te houden. In de optiek van de Huurprijzenwet (HPW) is verbetering het verrichten van activiteiten waar een huurverhoging tegenover staat, terwijl on-derhoud voor de huurder zonder huurprijsconsequenties tot stand komt. Wordt echter naar het gesubsidieêrde groot-onderhoud gekeken (waar eveneens geen huurprij sconsequenties tegenover staan), dan wordt de grens tussen onderhoud en verbetering direct gekoppeld aan de investe-l6
ringskosten die met dat onderhoud zijn gemoeid. Als die grens wordt overschreden, is het onderhoud automatisch verbetering (althans het 1,2,3-stelsel treedt in werking). De grens tussen onderhoud en verbe-tering is dus naast een kwaliteitsmaatstaf sterk gekoppeld aan de kosten die eraan verbonden zijn en dit maakt de inhoudelijke begrips-bepaling tot een vaag scenario.
De huidige controverse wordt aardig geïllustreerd wanneer de grondslag van de KWR, de begripsbepaling (van de overheid) m.b.t. onderhoud-verbetering en de subsidietechnische grondslag onderhoud-onderhoud-verbetering naast elkaar worden gezet. De KWR spiegel t de bouwtechnische kwali-teitsachterstand van de bestaande woningvoorraad (en de kosten om deze kwaliteitsachterstand weg te werken) aan de kwaliteit van de woning waaraan bij oplevering was voldaan.
De begripsbepaling (circulaires e.d.) van de overheid omtrent het vraagstuk onderhoud - verbetering neemt eveneens de kwaliteit van de woning, ten opzichte van de oorspronkelijke staat bij oplevering, als uitgangspunt.
De subsidietechnische grondslag koppelt het onderhoud - verbeterings-vraagstuk echter aan de kosten en dus aan de kwaliteit van vervangende nieuwbouw.
De sociale beheerders (en beheerders in het algemeen) weten veelal niet waar zij aan toe zijn. De vraag of een groot-onderhoudsplan als zodanig wordt geaccepteerd door de HID wordt pas beantwoord bij de goedkeuring. In het ,andere geval ontstaat er enorme 'touwtrekkerij' over de vage richtlijnen. Een 'interessant' onderwerp van discussie (tussen beheerders en de HID's) vormen bijvoorbeeld de in de jaren '60 en begin jaren '70 toegepaste gevelpanelen in woningen. Het motto was in die jaren "veel lucht en licht en inspringend op de nieuwe bouwme-thoden die op dat moment hun intrede deden". Op dit moment blijkt het moeilijk de bewoners van deze woningen een aantal jaren achter elkaar "een wind- en waterdichte gevel" te garanderen. In groot-onderhouds-plannen worden deze vliesgevels meestal vervangen. De nieuwe gevelpa-nelen worden voorzien van isolatiemateriaal. De HID accepteert het nieuwe gevelpaneel als zijnde groot-onderhoud. De isolatievoorziening in het paneel is volgens de HID echter een verbetering "ten opzichte van de oorspronkelijke kwaliteit bij oplevering". Het conflict is ge-boren en wordt bij de rechter uitgevochten. De jurisprudentie die ont-staat bij het touwtrekken speelt een belangrijke rol bij de beoorde-ling van toekomstige plannen. Of het een juiste en correcte weg is? (in hoofdstuk 3.4 zal hierop in het kader van een nieuwe verbeterrege-ling nog nader worden ingegaan).
onderhoudssoorten
In de 'traditionele' wlJze van het onderhouden van woningen zijn er in hoofdlijn twee onderhoudssoorten te onderscheiden:
1. het klachtenonderhoud (ook wel correctief onderhoud genoemd); 2. het mutatieonderhoud.
ad.l) het klachtenonderhoud kan omschreven worden als onderhoud dat wordt uitgevoerd na een reparatieverzoek van de bewoner of van derden
en waarbij de gemelde storing een inbreuk betekent op het woongenot, respectievelijk hinder of gevaar oplevert.
ad. 2) het mutatieonderhoud is onderhoud dat noodzakelijk is om de wo-ning volgens door de verhuurder opgestelde normen weer bewoonbaar te maken voor de nieuwe huurder. Dit onderhoud doet zich dus voor in ge-val van een verhuizing van de oorspronkelijke huurder.
Deze onderhoudssoorten zijn niet vanuit de optiek van de planning te benaderen (accidentee I), dit wi I zeggen dat het moment waarop en de plaats waar een klacht of een mutatie zich voordoet moeilijk te voor-spellen zijn. Een derde onderhoudssoort is het groot-onderhoud (zie onderhoud versus verbetering). Deze onderhoudssoort zal in hoofdstuk 3.4 aan de orde worden gesteld. De reden hiervoor is dat groot-onder-houd in feite een 'onderhoudssoort' is, die door de overheid is inge-voerd omdat woningen met de bestaande onderhoudsnorm en bedrijfsreser-ve bedrijfsreser-veelal niet gedurende de gehele exploitatieperiode in een 'rede-lijke onderhoudsstaat' kunnen worden gehouden.
Met de introductie van de onderhoudsplanning wordt er veelal een on-derscheid gemaakt naar:
1. niet of moeilijk planbaar (accidenteel) onderhoud; 2. planbaar (planmatig) onderhoud.
Er wordt dus een dimensie toegevoegd aan de traditionele onderhouds-soorten. Het niet of moeilijk planbare onderhoud vormt het hierboven omschreven klachten- en mutatieonderhoud. Het planbare onderhoud heeft de betekenis van een tijdige, planmatige, al of niet naar aanleiding van inspecties uitgevoerde onderhoudswerkzaamheden.
priemus en Hoenderdos maken in een feasibilitystudie (* 9) overigens onderscheid in gepland en niet-gepland onderhoud. In deze optiek wordt de signaalfunctie die kan uitgaan van het accidentele onderhoud (en die kan leiden tot een planmatige inspectie c.q. uitvoering van onder-houd), onder gepland onderhoud gevat.
Onderhoud kan in hoofdlijn gepland zlJn naar tijdstip en aard van werkzaamheden. Het planbare onderhoud wordt in de grote hoeveelheid literatuur die daarover voorhanden is, veelal in een aantal segmenten opgedeeld:
- inspectief onderhoud. Bij inspectief onderhoud is er slechts sprake van een planning naar tijdstip. In de opgestelde meerjarenplanning wordt aangegeven op welk tijdstip bepaalde onderdelen van een woning moeten worden geïnspecteerd. Aan de hand van de resultaten van die inspectie wordt vastgesteld of er al dan niet onderhoud moet worden verricht;
- periodiek onderhoud. Bij periodiek onderhoud zijn zowel het tijdstip als de onderhoudsactiviteit gepland. Hierbij ondergaan onderdelen van een woning een onderhoudsbeurt na een bepaalde gebruikstijd, ongeacht de toestand op het moment van uitvoeren. Deze
onderhouds-soort wordt veelal gebruikt in het kader van de installaties in een
bouwwerk. Dit onderhoud wordt veelal uitbesteed aan derden
(instal-lateurs in de vorm van garantiecontracten). Ook het schilderwerk wordt in een aantal gevallen op deze manier aangepakt;
- predictief onderhoud. Bij predictief onderhoud is (evenals bij pe-riodiek onderhoud) zowel het tijdstip als de onderhoudsactiviteit gepland. Volgens vroman, (* 14) is de planning van dit onderhoud
gebaseerd op "periodieke opnamen van delen van de woning waarbij de eigenschappen worden geregistreerd, waarvan bekend is hoe zij zich
als functie van de tijd ontwikkelen en wanneer zij hun functie niet meer kunnen vervullen. Op basis van deze opnamen wordt een uitspraak gedaan of en wanneer onderhoudsactiviteiten gewenst zijn".
Een onderhoudssoort die nog niet aan de orde is gesteld, is het preventieve onderhoud. Preventief (preventie) houdt in het 'voorkomen' van achterstallig onderhoud door tijdig bepaalde werkzaamheden te verrichten aan onderdelen van een woning. Preventief onderhoud is voor
100% planbaar onderhoud. Het planbare onderhoud bestaat echter slechts voor een deel uit preventief onderhoud. Een voorbeeld in dit kader vormt een segment van het planbare onderhoud, namelijk het periodieke onderhoud. Indien periodiek onderhoud wordt uitgevoerd, zal er in de praktijk eveneens manifest (achterstallig) onderhoud aan delen van de woning worden aangepakt, maar daarnaast eveneens in de preventieve sfeer worden gewerkt.
In theorie is een opdeling van het planbare onderhoud in facetten wel
mogelijk, in de praktijk blijkt het allemaal wat anders uit te pakken. De inventarisatie van zes onderhoudsplanningssystemen toont aan dat de adviesbureaus er elk een eigen invulling aan geven, die veelal wordt
overgenomen door de opdrachtgevers:
- een meerderheid van de adviesbureaus onderscheidt het inspectieve
onderhoud als een aparte (weliswaar in de systematiek geintegreerde) onderhoudssoort. De invulling ervan loopt echter sterk uiteen. Het
ene bureau poneert in de meerjarenplanning een inspectie aan een
onderdeel van een woning in het jaar voordat er een
onderhoudsacti-viteit aan het desbetreffende onderdeel is genoteerd. Op die manier
wordt de inspectie dus een soort verificatiemiddel voor de op te ste 11 en jaarbegroting . Andere bureaus geven elk onderdee 1 van de
woning een eigen inspectiecyclus onafhankelijk van de 'predictieve
onderhoudscyclus';
- het periodieke onderhoud wordt zelden als aparte onderhoudssoort
onderscheiden. Opdrachtgevers besteden het periodieke (installatie)
onderhoud, wegens het specialistische karakter, veelal uit (in de
vorm van onderhoudscontracten). Indien opdrachtgevers dit periodieke onderhoud toch in de planning willen opnemen, is de achterliggende gedachte in de meeste gevallen de mogelijkheid van controle op de onderhoudscontracten. Tevens kan er een mogelijkheid ontstaan om in de toekomst bij het afsluiten of verlengen van contracten goed geformuleerde eisen en strikte financiêle voorwaarden te stellen; - het predictief onderhoud is in feite de belangrijkste
onderhouds-soort die door de adviesbureaus in de onderhoudsplanning wordt ver-werkt. Predictief (predictie) houdt een beoordeling in. Er wordt dus onderhoud gepland naar aanleiding van een woningopname (inspectie) en dus een kwalitatief inzicht dat is verkregen in de woningen of onderdelen van woningen.
In een aanta 1 gev all en wordt er geen onderscheid gemaakt tussen de bovenstaande onderhoudssoorten en worden deze samengevoegd onder de omschrijving planmatig onderhoud of (overigens theoretisch niet juist) preventief onderhoud.
3.4 Financiering van het onderhoud exploiteren van corporatiewoningen
Woningcorporaties zijn particuliere, door de Kroon toegelaten instel-lingen die uitsluitend in "het belang van de volkshuisvesting" werk-zaam mogen zijn (artikel 59 van de Woningwet). Op corporaties is een uitgebreid stelsel van regels en voorschriften van toepassing.
De rol van corporaties als beheerder in de non-prOfit huursector is na 1969 sterk toegenomen. In dat jaar werd herbevestigd (MG 69-1) dat woningcorporaties bij de bouw van woningwetwoningen voorrang hebben boven gemeentelijke woningbouw (herbevestigd, omdat e.e.a. reeds in de Woningwet van 1965 stond omschreven).
Een corporatie kan bij de exploitatie van woningen wel 'winst' beha-len, maar geen winst uitkeren. Eventuele batige saldi op bepaalde ac-tiviteiten dienen in de bedrijfsreserve te worden gestort (Algemene Bedrijfsreserve- ABR) en mogen uitsluitend voor activiteiten in het kader van de volkshuisvesting worden gebruikt.
Corporaties komen in aanmerking voor financi~le steun van de rijks-overheid voor hun activiteiten op het terrein van de volkshuisvesting. De financi~le steun en, meer algemeen, de voorschriften verbonden aan activiteiten van corporaties staan omschreven in de Woningwet, het Be-sluit Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting (BTIV) en het Besluit Geldelijke Steun Volkshuisvesting (BGSV) en zijn uitgewerkt in een aantal uitvoeringsbeschikkingen te weten:
- Beschikking Regelen Exploitatie Toegelaten Instellingen; - Beschikking Algemene Bedrijfsreserve Toegelaten Instellingen; - Beschikking Belegging Algemene Bedrijfsreserve en Fondsen van
Toege-laten Instellingen;
- Beschikking Inrichting Administratie Toegelaten Instellingen;
- Beschikking Voorschriften Beredeneerd Verslag van de werkzaamheden
en Jaarrekening Toegelaten Instellingen; - Beschikking Leningen Toegelaten Instellingen.
Schematisch kan e.e.a. als volgt worden weergegeven (* 15): Woningwet
~
BTIV BGSV Beschik. Beschik. Alg. Bedr. Res.Voors. Ber. Inricht. Len.
Bedr. Res. VersI. en
en Fondsen Jaarrek.
Admin.
Het zou te ver voeren om alle 'verbanden' tussen de Woningwet, BTIV, BGSV en de uitvoeringsbeschikkingen op deze plaats van een toelichting te voorzien. In dat kader kan o.a. verwezen worden naar "het
onder-zoeksprojekt Woonlasten. en Woonlastenbeleid" (ir. J. v.d. Schaar,
Wo-ningcorporaties en non-profitverhuur, Working Paper 6, DUF 1983; ir. H. Westra, Exploitatie van woningwetwoningen, fondsen en reserves, Working Paper 19, DUP 1984). De aspecten die betrekking hebben op het onderhouden van non-profit huurwoningen zullen in deze paragraaf aan de orde worden gesteld.
de financiering van het onderhoud
De exploitatie van woningen in beheer bij corporaties is zoals vermeld in belangrijke mate gebonden aan door de rijksoverheid vastgestelde
regelgeving. Door middel van een complex instrumentarium van
beslui-ten, beschikkingen en circulaires is de beleidsruimte van corporaties nauw begrensd.
Het woningonderhoud is een van de onderdelen binnen de exploitatie
waarbij de overheid een sterke financi~le betrokkenheid heeft. De door
het Rijk voorgeschreven exploitatieopzet voor corporatiewoningen kent fondsen en reserves welke, de eerste in zijn geheel en de tweede gedeeltelijk, kunnen worden aangewend voor onderhoud (OHF en ABR). De overheid stelt jaarlijks het bedrag (de onderhoudsnorm) vast, dat per woning mag worden opgevoerd voor de uitgaven die betrekking hebben op het 'normale' onderhoud (de term wordt in deze paragraaf nog nader ui tgewerkt ) .
De interpretatie van de onderhoudsnorm door de rijksoverheid kent
een wisselend karakter. Tot 1976 werd ervan uitgegaan dat de
onder-houdsnorm een bedrij fseconomische grootheid was. In deze visie is
het OHF (waarin de onderhoudsnorm wordt gestort) een-lange-termijn
voorziening die voldoende moest zijn om de uitgaven gedurende de
echter sinds 1976 aan het normbegrip een macro-economisch karakter toe: "het bedrag dat in elk jaar van de exploitatie voldoende moet zijn om de onderhoudsuitgaven te dekken van een gemiddelde woning
van-de totale groep woningen waarop de norm van toepassing is". De
toenmalige circulaires MG 73-24, MG 74-40, MG 81-13 en MG 83-57 (en momenteel MG 85-30) vormen in dat kader een aanvullende dekkingsmo-gelijkheid. In deze circulaires wordt een opsomming gegeven van de onderhoudsactiviteiten die kunnen worden omschreven als buitengewoon (groot-) onderhoud (* 16/17).
Het Ministerie stelde zich daarmee op het standpunt dat het dekkings-criterium is gelegen in de aard van de onderhoudsactiviteit. In de Me-morie van Toelichting op de volkshuisvestingsbegroting van 1980 werd de beperking van het normbegrip verder geconcretiseerd. Dit hield in dat de onderhoudnorm uitsluitend de 'dagelijkse' uitgaven behoort te dekken, alsmede de onderhoudsactiviteiten die regelmatig (maar niet met een te grote interval) terugkeren, zoals bijvoorbeeld het schil-derwerk (* 18). Deze beleidslijn houdt in principe in dat de onder-houdsnorm geen wezenlijke componenten meer bevat voor meer omvangrijke onderhoudsactiviteiten. Daartoe diende de ABR die daarmee zwaarder werd belast.
Daarnaast is het onder bepaalde voorwaarden mogelijk een subsidie te krijgen voor buitengewoon (groot-) onderhoud en verbetering.
Het wisselende beleid van de rijksoverheid met betrekking tot de in-houd van de onderhoudsbegrippen en het dekkingskader is niet erg dui-delijk overgekomen bij de corporaties. Uit recente onderzoeksgegevens (* 19) blijkt namelijk dat ongeveer 60% van de onderhoudsnorm wordt besteed aan het zgn. normale onderhoud en 40% aan buitengewoon onder-houd. Het buitengewoon onderhoud wordt in de praktijk voor ongeveer 62% uit de ABR betaald en voor 38% uit het OHF.
het OnderHoudsFonds (OHF)
Het onderhoudsfonds wordt gevormd door de storting van de onderhouds-normbedragen ten laste van de exploitatie. Deze normbedragen worden jaarlijks aangepast aan de kostenstijging. Per 1-7-1986 is het algeme-ne normbedrag voor onderhoud aan voor-oorlogse woningen f 821,-, voor na-oorlogse woningen f 696,-. Het normbedrag voor het onderhouden van de centrale verwarming bedraagt f 116,- en het liftnormbedrag f 110,-. Met het introduceren van de dynamische kostprijshuur in 1975 worden, in de exploitatieopzet, de onderhoudslasten berekend als percentage van de variabele exploitatielasten. Het totale aandeel van de varia-bele exploitatielasten is 1,2% van de stichtingskosten. Die 1,2% is als volgt opgebouwd:
- 0,80% kosten voor onderhoud en algemene beheer- en administratiekos-ten;
- 0,27% belastingen;
- 0,03% premie voor storm- en brandverzekeringen; - 0,10% huurderving.
Bij de berekening van de dynamische kostprijshuur en de jaarlijkse 22
bijdrage wordt dus uitgegaan van een percentage van de stichtingskos-ten. In de exploitatierekening wordt daarentegen gerekend met de vast-gestelde normbedragen. Hierdoor komt slechts voor een bepaald bedrag aan stichtingskosten de werkelijkheid overeen met het model van de dy-namische kostprijsberekening (het normbedrag voor de beheer- en admi-nistratiekosten bedraagt voor juli 1986/1987 f 214,-. Het normbedrag voor onderhoud aan na-oorlogse woningen bedraagt zoals vermeld f 922,-inclusief lift en c.v. Dit totale bedrag f 1.136,- correspondeert met een stichtingskostenbedrag van f 142.000,-). Afwijkingen van dat stichtingskostenbedrag veroorzaken exploitatietekorten of -overschot-ten, die ten 1 aste resp. ten gunste moeten komen van de ABR. Het is
dus moge 1 ij k dat bij een te krappe budgetste 11 ing overschrij dingen ontstaan, waarbij exploitatietekorten ten laste van de ABR komen. Naast de onderhoudsnormen kent het OHF nog een andere inkomstenbron namelijk de rente (loopt via het resultaat op de interest). De gelden van het OHF mogen meestal niet voor een lange termijn worden belegd (dus een lage rente). De rente-inkomsten kunnen echter toch een aan-zienlijke omvang hebben.
Onder bepaalde voorwaarden mogen de gelden van het OHF wel langlopend worden belegd. De voorwaarden staan omschreven in de Beschikking
Be-legging Algemene Bedrijfsreserve en Fondsen van Toegelaten Instellin-gen. De voorwaarden komen neer op de verplichte aanwezigheid van een meerjarenplanning voor het onderhoud en de liquiditeiten (* 20). Recent onderzoek van de NWR/NCIV (* 21) toont aan dat de hoogte van het OHF, gemiddeld genomen, ongeveer 1 a 1,5 keer de onderhoudsnorm bedraagt. Dit zijn dus geen omvangrijke bedragen, alhoewel vermeld moet worden dat de onderzoeksgegevens betrekking hebben op de periode 1978-1980 en de gemiddelde hoogte van het onderhoudsfonds op dit moment dus mogelijk is gewijzigd.
Bij de besteding van middelen uit het OHF geldt toezicht van B en W (van de gemeente):
- twee maanden voor aanvang van het jaar moet er een begroting worden ingediend;
- indien de uitgaven in een bepaald j aar groter zijn dan de som van het saldo aan het begin van het jaar en de inkomsten aan normen is toestemming voor deze uitgaven nodig (formule: toezicht indien de onderhoudsuitgaven groter zijn dan het saldo van OHF + onderhouds-normbedragen ) .
de A1gemene BedrijfsReserve (ABR)
De ABR wordt gevormd door jaarlijkse stortingen en daarnaast door rente-inkomsten, exploitatie-overschotten en bijzondere baten.
Bij woningen die na 1975 zijn gebouwd (DKP), wordt de jaarlijkse stor-ting vastgesteld op 0,5% van de stichtingskosten. Woningen die onder het Traditionele Kostprijssysteem (TKP) zijn gebouwd (voor 1975) ken-nen een storting welke ongeveer in gelijke verhouding staat tot de stichtingskosten (10 % van de eerste jaarhuur).
De storting blijft gedurende de gehele exploitatieperiode constant (en wordt dus niet aangepast aan prijsstijgingen). Door de stijging van de
bouwkosten is derhal ve de storting voor een oudere woning in relHe termen lager dan van een nieuwe woning.
Naast de jaarlijkse stortingen zijn er zoals vermeld ook rente-inkom-sten die ten bate van de ABR komen. Deze inkomrente-inkom-sten kunnen omvangrijk zijn, omdat (in tegenstelling tot het OHF) 60% van de ABR over een lange termijn mag worden belegd. Indien er een meerjarenplanning voor het onderhoud en liquiditeiten aanwezig is, mag een hoger percentage van de ABR worden belegd (* 22).
In de derde plaats kan de ABR worden gevoed door exploitatieoverschot-ten. Vooral bij woningen gebouwd onder het Traditionele Kostprijssys-teem is de kans hierop groot, zeker als de rijksbijdrage is afgebro-ken.
Bij woningen gebouwd onder de DKP is de kans op exploitatieoverschot-ten gering (eventueel wel door huurharmonisatie).
De ABR mag uitsluitend worden aangewend voor doeleinden in het belang van de volkshuisvesting. Als zodanig worden ondermeer beschouwd het dekken van:
- nadelige saldi, ontstaan uit de exploitatie van roerende en onroe-rende goederen;
- nadelige saldi, ontstaan uit het verrichten van leveringen en dien-sten ten behoeve van de huurders, bewoners en de gebruikers van haar onroerende goederen;
ui tgaven voor experimenten, voor onderzoek en voor voorzieningen buiten de woningen en woongebouwen.
Deze regels worden door het ministerie zo geïnterpreteerd, dat buiten-gewoon onderhoud (w.o. ook het niet gesubsidieerde deel van het groot-onderhoud) uit deze reserves mogen (lees: moeten) worden betaald. Het aanwenden van middelen uit de ABR wordt, afhankelijk van de omvang van de reserve, n of meer gecontroleerd door B en W van gemeenten. Via een speciaal rekenmechanisme worden het zgn. laagste en hoogste toetsingsbedrag bepaald (LTB/HTB). Determinanten voor het rekenmecha-nisme zijn: de huren en de rijksbijdragen (tezamen de inkomsten ofte-wel de omzet), de stortingen in het OHF en de stand van het OHF: - indien de ABR groter is dan het HTB dan is er geen specifieke
con-trolerende taak van B en W;
- indien de ABR tussen het LTB en het HTB in ligt, dan moet de corpo-ratie melding maken van de uitgaven;
- indien de ABR kleiner is dan het LTB, dan is er vooraf goedkeuring noodzakelijk van B en W, voordat uit de ABR bedragen worden onttrok-ken.
onderhoudssoorten naar de wijze van financiering van het onderhoud In hoofdstuk 3.3 is ingegaan op de onderhoudssoorten die kunnen worden onderscheiden indien het onderhoud wordt ingedeeld naar wijze van planning. In het navolgende zal worden ingegaan op de onderhoudssoor-ten die kunnen worden onderscheiden in relatie tot de financiering van het onderhoud.
