PR\1235341PL.docx PE695.102v01-00
PL
Zjednoczona w różnorodnościPL
Parlament Europejski
2019-2024
Komisja Gospodarcza i Monetarna
2021/2074(INI) 13.9.2021
PROJEKT SPRAWOZDANIA
w sprawie wpływu krajowych reform podatkowych na gospodarkę UE (2021/2074(INI))
Komisja Gospodarcza i Monetarna
Sprawozdawca: Markus Ferber
PE695.102v01-00 2/9 PR\1235341PL.docx
PL
PR_INI
SPIS TREŚCI
Strona PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO ...3 UZASADNIENIE ...7
PR\1235341PL.docx 3/9 PE695.102v01-00
PL
PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
w sprawie wpływu krajowych reform podatkowych na gospodarkę UE (2021/2074(INI))
Parlament Europejski,
– uwzględniając art. 110–113 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), które dotyczą harmonizacji ustawodawstw odnoszących się do podatków obrotowych, akcyzy i innych rodzajów podatków pośrednich,
– uwzględniając art. 114–118 TFUE, które dotyczą podatków wpływających pośrednio na ustanowienie rynku wewnętrznego,
– uwzględniając sprawozdanie roczne Komisji w sprawie opodatkowania za 2021 r. – przegląd polityki podatkowej w państwach członkowskich UE,
– uwzględniając art. 54 Regulaminu,
– uwzględniając sprawozdanie Komisji Gospodarczej i Monetarnej (A9-0000/2021), A. mając na uwadze, że kwestia szkodliwych praktyk podatkowych jest przedmiotem
rozważań w sprawozdaniu Komisji Gospodarczej i Monetarnej z dnia 21 lipca 2021 r.
w sprawie reformy polityki UE w zakresie szkodliwych praktyk podatkowych (w tym reformy Grupy ds. Kodeksu Postępowania);
B. mając na uwadze, że choć polityka podatkowa w dużej mierze pozostaje w gestii państw członkowskich, jednolity rynek wymaga jednak minimalnego stopnia koordynacji w ustalaniu polityki podatkowej1;
C. mając na uwadze, że rozdrobnienie polityki podatkowej stwarza różne przeszkody dla przedsiębiorstw i obywateli na jednolitym rynku, takie jak niepewność prawa,
biurokracja, ryzyko podwójnego opodatkowania i trudności w ubieganiu się o zwrot podatku; mając na uwadze, że przeszkody te zniechęcają do prowadzenia
transgranicznej działalności gospodarczej na jednolitym rynku; mając na uwadze, że rozdrobnienie polityki stwarza również zagrożenia dla organów podatkowych, takie jak podwójne nieopodatkowanie i możliwości arbitrażu (np. planowanie podatkowe);
D. mając na uwadze, że w społecznej gospodarce rynkowej UE odpowiednie poziomy opodatkowania oraz proste i jasne przepisy podatkowe nie powinny zakłócać procesu podejmowania decyzji przez podmioty gospodarcze; mając na uwadze, że rozsądna polityka podatkowa powinna wspierać tworzenie miejsc pracy i wzrost gospodarczy oraz zwiększać konkurencyjność UE i jej państw członkowskich;
E. mając na uwadze, że ogólny poziom opodatkowania różni się znacznie w
poszczególnych państwach członkowskich, o czym świadczy fakt, że wskaźnik relacji
1 Jak określono w art. 110–118 TFUE.
PE695.102v01-00 4/9 PR\1235341PL.docx
PL
podatków do PKB wahał się od 22,1 % w Irlandii do 46,1 % w Danii w 2019 r.2; mając na uwadze, że w ujęciu zagregowanym obciążenie podatkowe w UE (40,1 %) jest wysokie nawet w porównaniu z innymi zaawansowanymi gospodarkami (średnia Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) wynosiła 34,3 % w 2018 r.);
F. mając na uwadze, że podczas pandemii wiele krajów zastosowało reformy podatkowe, aby wesprzeć gospodarkę, a tylko część tych środków miała charakter tymczasowy;
mając na uwadze, że reformy te obejmowały środki natychmiastowej ulgi dla przedsiębiorstw i gospodarstw domowych, takie jak odroczenia płatności, większe możliwości przenoszenia strat lub przyspieszony zwrot podatku, a także środki stymulacyjne ukierunkowane na odbudowę gospodarczą3;
Uwagi ogólne
1. przypomina, że państwa członkowskie mają swobodę decydowania o własnej polityce gospodarczej, a w szczególności o własnej polityce podatkowej; przypomina jednak, że państwa członkowskie muszą wykonywać te kompetencje zgodnie z prawem Unii;
Wpływ na MŚP
2. zauważa, że szacunkowe koszty przestrzegania przepisów podatkowych w przypadku dużych przedsiębiorstw wynoszą około 2 % płaconych podatków, natomiast
w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) szacunkowe koszty wynoszą około 30 % płaconych podatków4;
3. podkreśla, że różnice w krajowych systemach podatkowych stanowią przeszkodę dla MŚP próbujących prowadzić działalność transgraniczną; zaznacza, że w porównaniu z przedsiębiorstwami wielonarodowymi MŚP dysponują mniejszymi zasobami, które mogą przeznaczyć na zapewnienie zgodności z przepisami podatkowymi i
optymalizację podatkową; zwraca uwagę, że udział wydatków wykorzystywanych do celów przestrzegania przepisów podatkowych jest wyższy w przypadku MŚP niż w przypadku przedsiębiorstw wielonarodowych;
4. zauważa, że harmonizacja podstawy opodatkowania, obejmująca np. wspólną podstawę opodatkowania osób prawnych lub „Business in Europe: Framework for Income
Taxation” [Działalność gospodarcza w Europie: Ramy opodatkowania dochodów], mogłaby zmniejszyć koszty przestrzegania przepisów podatkowych ponoszone przez MŚP, które prowadzą działalność w więcej niż jednym państwie członkowskim;
5. zauważa, że wiele państw członkowskich, a także UE, wprowadziło specjalne systemy sprzyjające MŚP, takie jak specjalne przepisy dotyczące VAT, aby zrównoważyć wyższe efektywne stawki podatkowe i wyższe koszty przestrzegania przepisów podatkowych ponoszone przez MŚP; podkreśla, że takie specjalne traktowanie, choć zasadniczo korzystne, może spowodować dalsze zakłócenia i dalsze zwiększenie
2 Sprawozdanie roczne Komisji w sprawie opodatkowania za 2021 r., s. 24.
3 OECD, Tax Policy Reforms 2021 – Special Edition on Tax Policy during the COVID-19 Pandemic [Reformy polityki podatkowej w roku 2021 – Wydanie specjalne poświęcone polityce podatkowej w czasie pandemii COVID-19], 21 kwietnia 2021 r., s. 30.
4 Komunikat Komisji z 15 lipca 2020 r. pt. „Plan działania na rzecz sprawiedliwego i prostego opodatkowania wspierającego odbudowę gospodarczą”, s. 6 (COM(2020)0312).
PR\1235341PL.docx 5/9 PE695.102v01-00
PL
ogólnej złożoności systemu;
Koordynacja polityki podatkowej
6. zauważa, że UE opracowała takie mechanizmy koordynacji jak procedury wzajemnej oceny w obrębie Grupy ds. Kodeksu Postępowania oraz zalecenia dla poszczególnych krajów w kontekście europejskiego semestru; zwraca uwagę, że w ramach zaleceń dla poszczególnych krajów na 2020 r. Komisja zaleciła sześciu państwom członkowskim ograniczenie agresywnego planowania podatkowego;
7. podkreśla, że doskonałym szczeblem koordynacji polityki podatkowej jest szczebel międzynarodowy w ramach G-20/OECD; zauważa, że propozycje podatkowe UE oparte na umowach międzynarodowych miały w przeszłości większe szanse na przyjęcie przez Radę;
Zalecenia i obszary wymagające reformy
8. zwraca uwagę, że w obszarach o dużym znaczeniu dla funkcjonowania jednolitego rynku i unii rynków kapitałowych uzasadniona jest większa harmonizacja wynikająca z lepszej koordynacji między państwami członkowskimi lub z działań UE;
9. zauważa, że cyfryzacja i znaczące wykorzystanie wartości niematerialnych i prawnych, które stanowią wyzwanie dla obecnego systemu podatkowego, uzasadniają wysoki stopień koordynacji polityki; ubolewa nad tym, że niektóre państwa członkowskie forsują wprowadzenie krajowych podatków cyfrowych pomimo trwających negocjacji na szczeblu UE i OECD; podkreśla, że te środki krajowe powinny być stopniowo wycofywane po wdrożeniu skutecznego rozwiązania międzynarodowego;
10. ubolewa nad uprzywilejowaniem finansowania dłużnego w stosunku do kapitałowego w opodatkowaniu przedsiębiorstw, które pozwala na znaczne odliczenia podatkowe od płatności odsetkowych, podczas gdy koszty finansowania kapitałowego nie mogą być odliczane w podobny sposób; podkreśla niekorzystną sytuację strukturalną, w jakiej znajdują się często młode i małe przedsiębiorstwa, które są uzależnione od
finansowania kapitałowego i mają słaby dostęp do kredytów;
11. zauważa, że zakres uprzywilejowania finansowania dłużnego w stosunku do kapitałowego różni się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich;
z zadowoleniem przyjmuje fakt, że niektóre państwa członkowskie wprowadziły odpisy na kapitał własny przedsiębiorstw, aby rozwiązać ten problem; podkreśla, że wspólne europejskie podejście byłoby bardziej pożądane, aby uniknąć zakłóceń na jednolitym rynku;
12. oczekuje na wniosek Komisji w sprawie ulgi na zmniejszenie uprzywilejowania finansowania dłużnego w stosunku do kapitałowego5;
13. zauważa, że efektywna krańcowa stawka podatkowa (EMTR) jest często decydującym czynnikiem dla przedsiębiorstw podejmujących decyzje inwestycyjne; zwraca uwagę,
5 Komunikat Komisji z 18 maja 2021 r. pt. „Opodatkowanie działalności gospodarczej w XXI wieku”
(COM(2021)0251).
PE695.102v01-00 6/9 PR\1235341PL.docx
PL
że EMTR jest bardzo zróżnicowana w poszczególnych państwach członkowskich;
wzywa Komisję do zbadania, czy niektóre państwa członkowskie nie zakłócają konkurencji przez sztuczne obniżanie EMTR, np. przez systemy przyspieszonej amortyzacji lub dostosowanie niektórych pozycji w sposób umożliwiający uzyskanie odliczenia podatkowego;
14. podkreśla, że zachęty podatkowe dla prywatnych badań i rozwoju (np. ulgi podatkowe, zwiększone odpisy lub dostosowane systemy amortyzacji) mogą przyczynić się do zwiększenia ogólnych wydatków w gospodarce na badania i rozwój, co często wiąże się z pozytywnymi efektami zewnętrznymi; wyraża jednak zaniepokojenie, że niektóre rodzaje zachęt podatkowych, takie jak systemy korzystnego opodatkowania dochodów z patentów lub z praw własności intelektualnej, w niewielkim stopniu przyczyniają się do zwiększenia wydatków na badania i rozwój i mogą w rzeczywistości zakłócać funkcjonowanie jednolitego rynku;
15. podkreśla, że dalsza harmonizacja w dziedzinie zachęt podatkowych dotyczących wydatków na badania i rozwój może być uzasadniona; zauważa, że kwestia ta stanowiła część pierwotnego wniosku Komisji w sprawie wspólnej podstawy opodatkowania osób prawnych; wyraża ubolewanie, że temat ten nie został poruszony w niedawnym
komunikacie w sprawie opodatkowania działalności gospodarczej w XXI wieku;
Tablica wyników podatkowych UE
16. odnotowuje trwające prace Komisji nad tablicą wyników podatkowych UE i wzywa Komisję, aby poinformowała Parlament o swoich zamiarach politycznych i możliwych skutkach finansowych tego systemu;
°
° °
17. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie i Komisji, jak również parlamentom i rządom państw członkowskich.
PR\1235341PL.docx 7/9 PE695.102v01-00
PL
UZASADNIENIE
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) daje państwom członkowskim suwerenne prawo do decydowania o własnej polityce podatkowej, ale zobowiązuje je do przestrzegania norm UE. Jednocześnie dokonywane przez państwa członkowskie wybory w obszarze polityki podatkowej mają oczywiste konsekwencje dla funkcjonowania jednolitego rynku. Aby zapobiec problemom, takim jak niepewność prawa, biurokracja, ryzyko podwójnego opodatkowania i trudności w ubieganiu się o zwrot podatku, które w ostatecznym rozrachunku mogą zniechęcać przedsiębiorstwa i obywateli do angażowania się w transgraniczną działalność gospodarczą, pożądany jest zatem pewien stopień koordynacji polityki. Z kolei rozdrobnienie polityki podatkowej w połączeniu z brakiem współpracy organów podatkowych może sprzyjać rozwojowi możliwości arbitrażu i agresywnego planowania podatkowego.
Wpływ na małe i średnie przedsiębiorstwa:
Szkody wynikające z rozdrobnienia polityki podatkowej, jak również potencjalne korzyści wynikające z lepszej koordynacji krajowych polityk podatkowych, rozkładają się
nierównomiernie pomiędzy różne podmioty gospodarcze, przy czym najbardziej cierpią na tym małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP). Koszty przestrzegania przepisów podatkowych nie skalują się w pełni wraz z ogólnym wzrostem przedsiębiorstwa i dlatego dużo wyraźniej odczuwają je mniejsze firmy. Niektóre państwa członkowskie próbują zrekompensować MŚP wyzwania, z którymi muszą się one zmierzyć w związku z wyższymi kosztami przestrzegania przepisów podatkowych, i tworzą korzystne systemy podatkowe dla mniejszych
przedsiębiorstw. Chociaż ogółem wsparcie dla MŚP jest mile widziane, środki takie wiążą się z pewnym ryzykiem wprowadzenia nowych zakłóceń, np. wynikających z zachęcenia
przedsiębiorstw do zachowania małych rozmiarów. Dlatego też należy starannie rozważyć korzyści płynące z takich systemów preferencyjnych i ich potencjalne niekorzystne skutki.
Innym sposobem ułatwienia transgranicznej działalności gospodarczej byłoby
zharmonizowanie podstawy opodatkowania, zgodnie z założeniami wniosku Komisji w sprawie wspólnej (skonsolidowanej) podstawy opodatkowania osób prawnych (C(C)CTB) oraz planowanej inicjatywy Komisji „BEFIT – Business in Europe: Framework for Income Taxation”.
Koordynacja polityki podatkowej:
Chociaż istnieje potrzeba koordynacji polityki podatkowej w całej UE, Unia Europejska dysponuje przede wszystkim instrumentami „miękkiego prawa” służącymi koordynacji polityki podatkowej, spośród których najważniejsze to Grupa ds. Kodeksu Postępowania (opodatkowanie działalności gospodarczej), zalecenia dla poszczególnych krajów w kontekście europejskiego semestru, a także procedura ustawodawcza podlegająca jednomyślnemu głosowaniu w Radzie. W związku z tym, że zestaw narzędzi Unii
Europejskiej jest nieco ograniczony, idealnym poziomem koordynacji polityki podatkowej jest poziom globalny. Jeśli spojrzeć na tę kwestię z perspektywy historii, wnioski dotyczące polityki wynikające z dyskusji w ramach OECD często mają większe szanse na faktyczne przyjęcie w Radzie i przynoszą korzyści w postaci zmniejszenia rozdrobnienia polityki podatkowej, nawet poza jednolitym rynkiem. To z kolei jest szczególnie korzystne dla MŚP, które chcą rozszerzyć swój potencjalny rynek zbytu nawet poza granice Europy.
PE695.102v01-00 8/9 PR\1235341PL.docx
PL
Zalecenia i obszary wymagające reformy:
Chociaż istnieje wiele możliwości poprawy i usprawnienia koordynacji polityki podatkowej UE, w sprawozdanie skoncentrowano się na kilku kluczowych obszarach, w których reformy są zarówno konieczne, jak i realne.
Uprzywilejowanie finansowania dłużnego w stosunku do kapitałowego:
Systemy podatku dochodowego od osób prawnych w większości państw członkowskich są skonstruowane w taki sposób, że pozwalają na znaczne odliczenia podatkowe kosztów obsługi zadłużenia, ale nie mają podobnego mechanizmu odliczania kosztów finansowania kapitałowego, co sprawia, że finansowanie dłużne jest stosunkowo bardziej atrakcyjne niż finansowanie kapitałowe. Odmienne traktowanie pod względem podatkowym różnych kanałów finansowania może zachęcać przedsiębiorstwa do nadmiernego wykorzystania dźwigni finansowej, przez co są mniej odporne w przypadku niekorzystnych scenariuszy gospodarczych. Co więcej, to uprzywilejowanie finansowania dłużnego w stosunku do
kapitałowego stanowi strukturalną barierę dla młodych i małych przedsiębiorstw, które muszą w większym stopniu polegać na finansowaniu kapitałowym. Aby przeciwdziałać temu
problemowi, niektóre państwa członkowskie wprowadziły odpisy na kapitał własny przedsiębiorstw, jednak podejście europejskie byłoby bardziej rozsądne, aby uniknąć zakłóceń na jednolitym rynku.
Konkurencja w obszarze efektywnej krańcowej stawki podatkowej (EMTR):
Efektywna krańcowa stawka podatku od osób prawnych jest czynnikiem, który może w znacznym stopniu wpływać na decyzje inwestycyjne przedsiębiorstw, np. przy wyborze miejsca prowadzenia nowej działalności. Z tego powodu państwa członkowskie czasami konkurują ze sobą o przedsiębiorstwa przez obniżanie efektywnej krańcowej stawki podatku od osób prawnych. Dlatego też zróżnicowanie efektywnych krańcowych stawek podatku od osób prawnych w państwach członkowskich jest znacznie większe niż zróżnicowanie stawek ustawowych, przy czym w niektórych państwach członkowskich w 2020 r. prognozowana EMTR była nawet ujemna.1 W związku z tym warto, aby Komisja Europejska przyjrzała się temu wskaźnikowi, aby ustalić, czy niektóre państwa członkowskie zakłócają konkurencję przez sztuczne obniżanie krańcowych stawek, np. przez wprowadzanie harmonogramów przyspieszonej amortyzacji lub przyznawanie zbyt szerokich możliwości odliczeń podatkowych.
Zachęty podatkowe na rzecz badań i rozwoju:
Wydatki na badania i rozwój przynoszą oczywiste korzyści dla społeczeństwa i gospodarki, gdyż zachęcają do innowacyjności, a w efekcie prowadzą do spadku cen i zwiększenia konkurencji. Jednak ogółem wydatki na badania i rozwój jako odsetek produktu krajowego brutto są znacznie niższe w UE niż w innych rozwiniętych gospodarkach. Aby temu przeciwdziałać, wiele państw członkowskich próbuje pobudzać dodatkowe inwestycje w badania i rozwój przez wprowadzanie zachęt podatkowych. Nasuwają się jednak wątpliwości, czy wszystkie zachęty podatkowe w tym obszarze są równie skuteczne.
W szczególności systemy korzystnego opodatkowania dochodów z patentów i z praw własności intelektualnej w przeszłości w niewielkim stopniu przyczyniły się do pobudzenia
1 Zob. Komisja Europejska (2021). Sprawozdanie roczne Komisji w sprawie opodatkowania za 2021 r., s. 36.
PR\1235341PL.docx 9/9 PE695.102v01-00
PL
dodatkowych wydatków na badania i rozwój, a wręcz przeciwnie – spowodowały nowe zakłócenia na jednolitym rynku. Dlatego też warto byłoby, aby państwa członkowskie
wspólnie zastanowiły się, jak traktować zachęty podatkowe na rzecz badań i rozwoju. Należy zatem ponownie przeanalizować próbę wprowadzenia przez Komisję wspólnych ram
wydatków na badania i rozwój jako elementu wspólnej podstawy opodatkowania osób prawnych.
Tablica wyników podatkowych UE:
Komisja Europejska zasygnalizowała zamiar podjęcia prac nad unijną tablicą wyników podatkowych, aby lepiej wykrywać strategie podatkowe państw członkowskich, które mogą ułatwiać agresywne planowanie podatkowe i zagrażać jednolitemu rynkowi. Parlament Europejski zwraca się do Komisji Europejskiej, aby poinformowała go o stanie
zaawansowania jej planów oraz uwzględniła wkład wniesiony przez Parlament Europejski w tej sprawie.
