Wokół dyskusji nad projektami sądownictwa administracyjnego

Tadeusz Woner

Wokół dyskusji nad projektami

sądownictwa administracyjnego

Palestra 3/2-3(14-15), 57-66

T A D E U S Z W O N E *

adwek«)

W o k ó ł dyskusji nad projektam i sądow nictw a

adm inistracyjnego

W latach ubiegłych w prasie prawniczej i powszechnej narzekano r.a objawy niepraworządności organów adm inistracyjnych. A nalizując różne przyczyny tej niepraworządności, zastanaw iano się nad sposobami •kontroli organów adm inistracyjnych i w ysunięto myśl kontroli sądo­

wej. Istniejące dotychczas kontrole: Najwyższej Izby Kontroli, w ew- nętrznoresortow a, społeczna (rad narodow ych), finansowa i p ro k ura­ torska okazały się niewystarczające, albowiem każda z nich dokony­ wana jest w edług innego kryterium . Dlatego też uznano zgodnie, że kontrola organów adm inistracyjnych pod względem legalności zasad­ niczo pow inna być dokonywana przez sądy. Tem at więc sądow nictw a adm inistracyjnego stał się aktualny i był w latach ubiegłych szeroko dyskutowany.

Komisja P raw a A dm inistracyjnego przy Zarządzie Głównym ZPP jeszcze w 1956 r. opracowała konkretny projekt „O powołaniu sądów do orzekania o zgodności z praw em decyzji adm inistracyjnych” . P ro jek t ten został następnie wzięty pod rozwagę przez specjalnie pow ołany w Komisji K odyfikacyjnej Zespół Sądownictwa A dm inistracyjnego. Przewodniczący tego Zespołu podał do wiadomości publicznej w w yw ia­ dzie udzielonym „Praw u i Życiu“ (nr 6 z dnia 10 m arca 1957 r.), że większość członków Zespołu Sądownictwa A dm inistracyjnego Komisji Kodyfikacyjnej wypowiedziała się za przyjęciem w określeniu zakresu właściwości sądów adm inistracyjnych klauzuli generalnej, za jednoin- stancyjnością, lecz zarazem za dwustopniowością sądów adm inistracyj­ nych i za zawodowym składem sądzącym oraz za oparciem legitym acji do skargi na naruszeniu praw a podmiotowego skarżącego, z jednoczes­ nym jednak przyznaniem praw a skargi również prokuraturze. Ponieważ w spraw ie kontroli sądowej aktów adm inistracyjnych wypowiedzi

58 T A D E U S Z W O N E R _{N r 2— 3}

w szystkich zabierających głos w dyskusji, a przede wszystkim Zespołu Sądownictwa A dm inistracyjnego Komisji K odyfikacyjnej, były pozy­ tyw ne, przy czym niektórzy dyskutanci uznali ten problem za bardzo doniosły i nagły, przeto należy przypuszczać, że projekt sądownictwa adm inistracyjnego został przez Komisję K odyfikacyjną już przedysku­ towany. Niestety, nie został on dotychczas podany do wiadomości publi­ cznej. Zapewne też dlatego dyskusja publiczna w tej ważnej sprawie wprowadzenia u nas w życie sądownictwa adm inistracyjnego, wszczęta przed dwoma laty z tak wielkim entuzjazmem, została przerwana.

Zagadnienie sądownictwa adm inistracyjnego w obecnych czasach ma znaczenie woale nie mniejsze niż zagadnienie sądownictwa powszech­ nego. Stosunki życia współczesnego obywatela są uregulow ane niew ąt­ pliwie w szerszym zakresie praw em adm inistracyjnym niż prawem cy­ wilnym. Z tego względu spraw a kontroli praworządności władz admi­ nistracyjnych ma dla obyw atela decydujące znaczenie. K ontrola taka jest bowiem gw arancją jego praw.

Przed zajęciem stanowiska w kwestii sądownictwa adm inistracyjnego jako sądownictwa szczególnego należy sobie uprzytomnić, że rola i zna­ czenie norm pozytywnego praw a adm inistracyjnego i praw a cywilnego nie są wcale identyczne. Stosunki życiowe unormowane przez prawo cy­ w ilne organizowane są zasadniczo przez obywateli lub przez przedsię­ biorstw a uspołecznione w ram ach norm praw a cywilnego (z ustawowo dopuszczalną swobodą um ów ). Wynikłe spory co do ich zgodności z praw em rozstrzygają sądy powszechne. N atom iast stosunki życiowe unormowane przez praw o adm inistracyjne organizuje władza admini­ stracyjna, a o ich zgodności z normą praw a adm inistracyjnego ma de­ cydować sąd na skutek skargi obywatela (czy też p ro k u ratu ry ). Sądy powszechne orzekają zasadniczo o zgodności stosunków życiowych zor­ ganizowanych przez obyw ateli z normą praw a cywilnego poprzez sub- sumpcję ustalonego stanu faktycznego pod odpowiedni przepis prawa cywilnego. Władza jurysdykcyjna sądu powszechnego jest w takich wy­ padkach związana norm ą praw a, które zasadniczo całkowicie reguluje te stosunki (z zastrzeżeniem sfery pozostawionej swobodnemu uregu­ lowaniu przez strony). P raw o adm inistracyjne natom iast n ie tylko nor­ m uje stosunki życia społecznego, ale także nakazuje władzy adm inistra­ cyjnej twórczo organizować to życie społeczne. W takiej sytuacji prawo adm inistracyjne, norm ując szczegółowo kompetencje, postępowanie i za­ dania organizacyjne, nie norm uje już bliżej czy bardziej szczegółowo tych stosunków życia społecznego, gdyż nie może nadążyć, a nawet- wyprzedzić n u rtu życia społecznego.

N r 2—3 P R Z E P IS Y S Ą D O W N IC T W A A D M IN IS T R A C Y JN E G O 59

Działalność adm inistracyjna to nie tylko stosowanie norm praw a ad­ m inistracyjnego przez subsum pcje ustalonych faktów pod przepis prawa, ale także w ykonywanie twórczej organizatorskiej działalności. Dlatego też w praw ie adm inistracyjnym znana jest instytucja „swobodnej dzia­ łalności“ (zwanej także „swobodnym uznaniem “), polegająca na dy- skrecjonalności władzy adm inistracyjnej. Nie zawsze bowiem przepis praw a adm inistracyjnego łączy z pewną sytuacją życiową w sposób bezwzględny nastąpienie określonych skutków prawnych. Mówimy w te­ dy, że w ładza adm inistracyjna postępuje dyskrecjonalnie, czyli „swo­ bodnie“. W socjalistycznej doktrynie praw a adm inistracyjnego „swobod­ na działalność“ w tym potocznym znaczeniu jest problem em dyskusyj­ nym. W p raw ie adm inistracyjnym istnieją normy, na mocy których nastąpienie skutków praw nych nie jest bezwzględnie uzależnione od określonej w norm ie sytuacji życiowej (używanie w normie w yrażeń — władza „może“ itp.), i właśnie tÿlko w tym znaczeniu można używać określenia „swobodnego działania“ czy też „swobodnego uznania“.

Praw o adm inistracyjne, nakazując władzy adm inistracyjnej spełnia­ nie twórczej pracy organizacyjnej, podaje cele i zadania tej działalności, nie podając jednak bliżej sposobu realizacji tego celu. Władza adm ini­ stracyjna może jednak nadużyć tego zlecenia przez w ydanie aktu ad­ m inistracyjnego nie w celu spełnienia postawionego zadania, ale w celu zupełnie innym . Takie obejście upoważnienia z ustawy, znane w dok­ trynie rom ańskiej jako détournement de pouvoir, jest rodzajem n ad ­ użycia w ładzy (excès de pouvoir), które w ym yka się spod kontroli le­ galności.

Podane wyżej formy działailności adm inistracyjnej nie są związane przepisami praw a adm inistracyjnego w taki sposób, jak sądy powszech­ ne związane są praw em cywilnym. Dlatego też w odróżnieniu od dzia­ łalności sądów powszechnych, związanej niem al całkowicie normam i prawa, twórczą organizacyjną działalność adm inistracji w pew nym stop­ niu można określić jako wolną, czyli niecałkowicie lub wyczerpująco związaną norm am i praw a pozytywnego. Metoda pracy adm inistracyjnej jest zatem odmienna od metody pracy jurysdykcyjnej sądów. Nie należy więc przy rozpoznawaniu zagadnienia sądownictwa adm inistracyjnego zapominać o tej roli i zakresie praw a adm inistracyjnego, a zwłaszcza o odmiennej metodzie pracy praw noadm inistracyjnej. Dopiero po uwzglę­ dnieniu tej swoistej problem atyki pracy adm inistracyjnej należy się ustosunkować do węzłowych zagadnień sądownictwa adm inistracyjnego,

6 0 T A D E U S Z W O N E R N r 2 __ 3

jakim i są: zakres właściwości, legitym acja do skargi i ustrój sądów adm inistracyjnych.

^ _* £

Doniosłość znaczenia kontroli sądowej aktów adm inistracyjnych po­ lega na tym, że oceny legalności dokonuje nie nadrzędny organ władzy adm inistracyjnej, lecz organ pozaadministracyjny, jakim je st sąd. Przy takiej kontroli władza adm inistracyjna występuje jako strona jakby za- pozwana przed sąd.

K ontrola sądowa powinna się zaczynać (chociaż nie w każdym sy­ stemie je st to praktykow ane) dopiero po wyczerpaniu przysługujących stronie zwykłych środków odwoławczych przewidzianych w postępowa­ niu adm inistracyjnym . Dopuszczalność skargi do sądu na decyzję adm i­ nistracyjną wydaną tylko w pierwszej instancji adm inistracyjnej by­ łaby przecież niczym nie uzasadnionym przekazywaniem spraw y admi­ nistracyjnej z orzecznictwa adm inistracyjnego do orzecznictwa sądowego. Czy jednak każda ostateczna decyzja adm inistracyjna pow inna być zaskarżalna przed sąd? Ta kw estia właściwości jest najważniejszym problem em sądownictwa administracyjnego.

Zespół Sądownictwa A dm inistracyjnego Komisji Kodyfikacyjnej we wstępnej dyskusji określił właściwość sądu adm inistracyjnego klauzulą generalną, tzn. że każda ostateczna decyzja władzy adm inistracyjnej będzie mogła być zaskarżona przed sąd. Czy takie m aksym alistyczne stanowisko je st w naszych obecnych stosunkach uzasadnione? P ro jek ­ tow ane sądy adm inistracyjne będą badać tylko legalność aktu adm ini­ stracyjnego, a więc będą m iały uprawnienia tylko kasacyjne. Działal­ ność adm inistracyjna, tak zwana „związana“ przez prawo, może być zawsze całkowicie oceniana pod względem zgodności z prawem. Ale duża część działalności adm inistracyjnej, jak wyżej podano, jest właśnie tak zwana „wodna“ (nie zw iązana), czyli nie unormowana szczegółowo przez prawo. Organizowanie życia społecznego wymaga jednak w ypo­ sażenia organu adm inistracyjnego w swobodne uznanie (w znaczeniu wyżej podanym ). Takie decyzje oparte na swobodnym uznaniu nie mogą być kontrolowane pod względem legalności. Należy jednak nadać sądom praw o kontroli, czy organ adm inistracyjny nie wykroczył poza ramy swobodnego uznania albo czy nie dopuścił się obejścia udzielonego przez praw o upoważnienia czy zlecenia (détournement de pouvoir). Słusznie też d r W. Dawidowicz w artyikuile „W spraw ie sądownictwa adm inistra­ cyjnego” (PiP Nr 12 z 1956 r.) uważa, że „wydaje się konieczne jeszcze

N r 2— 3 P R Z E P IS Y S Ą D O W N IC T W A A D M IN IS T R A C Y JN E G O ₆₁

raz powrócić w sposób wolny od wszelkich uproszczeń do kw estii swo­ bodnego uznania organów adm inistracji w państw ie ludow ym “, „prze­ milczanie zaś nie na w iele się tu przyda“ (str. 1047). Odmienne stano­ wisko d ra J. Litw ina w artykule „Problem atyka sądownictwa adm ini­ stracyjnego” (opublikowanym w nrze 10 „Nowego P raw a” z 1956 r.), że „na razie swobodnego uznania nie ma, tzn. nie ma dla nas zagad­ nienia w yłączenia z poda orzecznictwa sądowego wielkiej grupy spraw , w których organ adm inistracji ma względnie dużą swobodę powzięcia takiej lub innej decyzji“ (str. 14 i 15) — nie jest przekonyw ające cho­ ciażby z tego powodu, że przyznaje się jednak istnienie takiej „większej grupy spraw “, której tylko nie chce się określić decyzjami wydanym i na m ocy swobodnego uznania. Istota swobodnego uznania, jak wyżej podano, polega nie na konstrukcji ustroju i sposobie powołania organu adm inistracyjnego, lecz na sposobie związania tegoż organu norm ą p ra­ wa, uzależniającą bezwzględnie nastąpienie skutku praw nego od po­ w stania faktycznej sytuacji życiowej, określonej w części dyspozycyjnej normy.

W związku z upraw nieniam i kasacyjnym i sąd adm inistracyjny, do­ patru jąc się pogwałcenia praw a, uchyli tylko zaskarżoną decyzję adm i­ nistracy jn ą i wówczas władza adm inistracyjna będzie obowiązana w zakreślonym w ustaw ie term inie wydać nową decyzję, lecz już zgodnie z zapatryw aniem praw nym sądu adm inistracyjnego, w yrażonym w jego wyroku. Decyzja adm inistracyjna uchylona w yrokiem sądu adm inistra­ cyjnego (jako ostateczna w toku postępowania adm inistracyjnego) bę­ dzie już raczej w ykonana, gdyż z upraw nienia w strzym ania wykonania zaskarżonej decyzji sąd adm inistracyjny będzie korzystał w w yjątko­ wych tylko wypadkach. S kutki uprzedniego wykonania uchylanej n a ­ stępnie decyzji adm inistracyjnej nie zawsze mogą okazać się odw ra­ calne. N atom iast ew entualne szeroko praktykow ane w strzym yw anie wykonalności zaskarżonej decyzji może wpłynąć ujem nie na nakazaną interesem publicznym szybkość postępowania adm inistracyjnego. Te ko­ nieczne już następstw a zaskarżalności decyzji adm inistracyjnych nie za­ wsze będą harmonizować z zasadą względnie szybkiego tem pa pracy adm inistracyjnej oraz koniecznej stabilizacji w stosunkach publicznych. Dopuszczenie zaskarżalności każdej bez żadnego w yjątku decyzji adm ini­ stracyjnej może wprowadzić pewnego rodzaju perturbacje w pracy ad­ m inistracyjnej. W prowadzając niczym nie ograniczoną klauzulę generalną przy określeniu właściwości sądów adm inistracyjnych, należy się spo­ dziewać niebywałego napływ u spraw w sądach adm inistracyjnych, co musi się odbić na powolnym tem pie ich rozpoznawania, a w konsekw en­

T A D E U S Z W O N E R N r 2— 3

cji fakt ten spotęguje wyżej podane ujemne następstw a w pracy adm i­ nistracyjnej. Te względy praktyczne nakazują realnie, a nie teoretycz­ nie i postulatow o ustosunkować się do zakresu właściwości sądów adm i­ nistracyjnych. Dlatego też dr W. Dawidowicz w cytowanym wyżej a rty ­ kule, „uznając konieczność istnienia pewnych wyłączeń spod jurysdyk­ cji sądow o-adm inistracyjnej” (str. 1047), proponuje wprowadzenie poza spraw am i z zakresu swobodnego uznania także „przedmiotowych w yłą­ czeń.” Dr L. Bar i d r J. Stem browicz w artykule „O potrzebie sądowej kontroli adm inistracji” (opublikowanym w numerze 1 „Państw a i P ra ­ w a” z 1957 r.) w yrazili pogląd, że „w naszych w arunkach wypadnie się zastanowić nad przyjęciem klauzuli generalnej z równoczesnym zastrze­ żeniem wyłączeń czasowych i trw ałych” (str. 116).

Zakres właściwości w dotychczasowej dyskusji zaprojektowano więc w form ie bądź klauzuli generalnej (bez wyłączeń), bądź też klauzuli ge­ neralnej z enum eracją negatywnych wyłączeń. Właściwość ta może być jednak określona także klauzulą enum eracyjną pozytywną przez taksa- t> wne wym ienienie spraw przekazanych do rozpoznania sądom adm ini­ stracyjnym .

Teoretycznie zakres właściwości określonej klauzulą enum eracji po­ zytyw nej może być oczywiście większy i szerszy niż zakres właściwości określonej klauzulą generalną z enum eracją negatyw nych wyłączeń, ale praktyczny skutek w yboru sposobu określenia właściwości nie jest bez znaczenia. Zasięg sfery stosunków życiowych normowanycn praw em ad­ m inistracyjnym nie jest ściśle zam knięty czy też uregulowany skodyfi- kowanym praw em adm inistracyjnym . Ze względu na ten ch arakter dy­ namiczny, a nie statyczny praw a adm inistracyjnego zachodzi ew entu­ alność, że nowe stosunki życiowe dotychczas nie unormowane praw em adm inistracyjnym zostaną w przyszłości unormowane i wówczas po­ w staje obawa, czy te nowe już unormowane praw em adm inistracyjnym stosunki znajdą się na liście enum eracji pozytywnej. Dlatego też n a j­ więcej celowe w naszych stosunkach jest przyjęcie klauzuli generalnej z enum eracją ‘ negatywnych wyłączeń. Wyłączenia tak ie pow inny być jednak ch arakteru przedmiotowego, to znaczy powinny one uwzględniać rodzaj stosunków unormowanych pozytywnym praw em adm inistracyj­ nym. W dyskusji zastrzegano jednak, że w żadnym wypadku nie powinny być wyłączone spraw y o „społecznym ostrym problem ie“ (jak np. sprawy m ieszkaniowe). Stanowisko to znalazło także uznanie w Zespode Sądow­ nictwa A dm inistracyjnego Komisji Kodyfikacyjnej.

K ry teriu m „społecznej ostrości problem u“ nie należy się jednak kie­ rować. Przykładow o wymienione wyżej spraw y mieszkaniowe to sprawy

N r 2—3 P R Z E P IS Y S Ą D O W N IC T W A A D M IN IS T R A C Y JN E G O ₆₃

masowe, lecz o problem atyce praw nej raczej prostej. Jeżeli zaś w takich spraw ach nie nastąpi w strzym anie wykonania ostatecznej decyzji (a taka p raktyka ze względu na „ostrość społeczną problem u” nie będzie po­ żądana), to w wypadku uchylenia przez sąd takiej decyzji wyrok sądu

nie będzie życiowo skuteczny. Z tych więc względów tego rodzaju spraw y masowe o takiej ostrej społecznie problem atyce pow inny być właśnie

wyłączone spod jurysdykcji sądowej.

Klauzula generalna bez żadnych wyłączeń spowoduje niewątpliwie masowy napływ skarg i od razu zatam uje nakazaną życiowo w sprawach adm inistracyjnych szybkość postępowania. Przewlekłość postępowania na pewno nie przyczyni się do uzdrowienia postępowania adm inistracyj­ nego, a przecież w tym właśnie celu ma być pow ołane do życia sądow­ nictwo adm inistracyjne. M aksymalistyczne rozbudowanie właściwości sądów adm inistracyjnych, podyktow ane niewątpliw ie najlepszym i zamie­ rzeniami, wzbudza jednak obawę, czy nowo projektow ane sądy admini­ stracyjne ugruntują się.

Kontrola sądowa decyzji adm inistracyjnych to kontrola tylko pod względem legalności. Sądy więc adm inistracyjne powinny mieć ch arak­ ter zdecydowanie kasacyjny. Będą one bądź uchylać zaskarżone decyzje adm inistracyjne, bądź też oddalać skargę (a w wypadkach braku prze­ słanek procesowych — pozostawiać skargę bez rozpoznania, czyli od­

rzucać) .

Podstawą skargi może być zarzut obrazy praw a m aterialnego lub istot­ nych przepisów postępowania. Uzasadnionymi ustaleniam i stanu faktycz­ nego, dokonanymi przez władzę adm inistracyjną, sąd adm inistracyjny powinien być związany. Ustalenia sprzeczne z zebranym w sprawie m a­ teriałem dowodowym lub niezgodne z zasadami logicznego rozumowania nie są oczywiście uzasadnione, lecz tylko dowolne i jako takie są sprzecz­ ne z zasadami postępowania adm inistracyjnego. Przyznanie sądom ad­ m inistracyjnym praw a m erytorycznej zmiany zaskarżonej decyzji lub

też praw a uzupełniania postępowania nowymi dowodami byłoby nie ba­ daniem legalności, lecz tylko formą ingerencji sądu w samą funkcję ad­ ministrowania. Sugerowane przez dra J. Litwina (w cytow. artykule, str. 18) oraz dra L. Bara i dra J. Stembrowicza (w cytow. artykule, str. 116) upraw nienia rew izyjne sądów adm inistracyjnych są w niektórych systemach stosowane (np. F rancja), kłócą się jednak z zasadą sądowego badania samej tylko legalności.

W wyniku ogólnej dyskusji przyjęto jako kry terium — przy legitym acji do skargi — naruszenie praw a podmiotowego skarżącego bądź też obcią­ żenia go obowiązkiem bez podstawy praw nej. Przyjęto więc zasadniczo

64 T A D E U S Z W O N E R _{N r 2—3}

za podstawę ochronę praw a podmiotowego, a nie praw a przedmiotowego. Zasadniczo bowiem przez projektow ane jednocześnie przyznanie praw a skargi również prokuratorow i dopuszczono możliwość ochrony obiektyw ­ nego porządku prawnego, a więc praw a przedmiotowego. To uzupełnie­ nie jest słusznym w yrazem troaki o zapewnienie pełnej praworządności w adm inistracji. Dlatego 'też przyjęta w instytucji skarg i zażaleń (gru­ dzień 1950 r.) actio popularis nie została już dopuszczona w postępowa­ niu sądow oadm inistracyjnym .

Ze względu na to, że w naszym sądowym systemie procesowym zdol­ ność sądowa i procesowa nie jest emanacją zdolności prawnej i zdolności do działań praw nych, zachodzi konieczność zaznaczenia, że osoba sk ar­ żąca powinna posiadać zdolność procesową. Podnoszone początkowo myśli wprowadzenia pewnych filtrów w organach niesądowych przed dopusz­ czeniem skargi do rozpoznania przez sąd zostały słusznie w dyskusji od- izucone, jako objawy niweczące prawo obywatela do sądowego zaskar­ żenia decyzji adm inistracyjnej.

Przyznanie sądowi adm inistracyjnem u upraw nienia kasacyjnego (a n a ­ wet rewizyjnego) nakazuje powołanie sądów adm inistracyjnych jedno­ instancyjnych. Jedynie w w ypadku przyznania sądom adm inistracyjnym upraw nień reform acyjno^m erytorycznych staje się aktualny problem dwuinstancyjności. Sądy adm inistracyjne, pow inny jednak tylko kontro­ lować legalność decyzji adm inistracyjnych, natom iast nie pow inny w y­ konywać funkcji adm inistracyjnych, do czego nie są nie tylko powołane, ale naw et przygotow ane ze względu na niezbędną wówczas znajomość bieżącego życia prawnopublicznego.

Jednoinstancyjność nie wyłącza oczywiście dwustopniowości. Jeden sąd adm inistracyjny na całe państw o nie podoła badaniu legalności de­ cyzji wszystkich władz adm inistracyjnych. P rak ty k a z okresu między­ wojennego w Najwyższym T rybunale A dm inistracyjnym wykazała do­ bitnie nieprzydatność takiej organizacji. Wyroki NTA zapadały po upły­ wie paru, a naw et kilku lat od zaskarżenia decyzji adm inistracyjnej i staw ały się często życiowo nieaktualne. Jeżeli więc kontrola sądowa ma być skuteczna i celowa, to m usi być możliwie szybka i dlatego powinny być powołane terenow e sądy adm inistracyjne (wojewódzkie) do rozpozna­ wania skarg na decyzje władz adm inistracyjnych do stopnia wojewódz­ kiego włącznie oraz najw yższy sąd (czy trybunał) adm inistracyjny do rozpoznawania skarg na decyzje władz naczelnych i centralnych.

Powołanie sądów terenow ych może jednak zrodzić rozbieżność orzecz­ nictw a sądowoadministracyjnego. Ten niepożądany objaw można usunąć przez przyznanie prezesowi najwyższego sądu (trybunału) adm inistracyj­

N r 2—3 P R Z E P IS Y S Ą D O W N IC T W A A D M IN IS T R A C Y JN E G O 65

nego, Prokuratorow i Generalnemu, wszystkim resortowym m inistrom i wydzielonym urzędom centralnym praw a rew izji nadzwyczajnej od wyroków sądów adm inistracyjnych terenow ych do najwyższego sądu (trybunału) adm inistracyjnego. Przez rew izje nadzwyczajne będzie można osiągnąć jednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Ze względu na charak ter kasacyjny sądów adm inistracyjnych udział ławników w tych sądach jest zupełnie zbędny i niecelowy. Sędziowie sądów adm inistracyjnych muszą cczywiście — podobnie jak sędziowie sądów powszechnych — korzystać z konstytucyjnie zagwarantowanej niezawisłości i nieusuwalności.

Kontrola sądowa decyzji adm inistracyjnych, polega na badaniu ich .zgodności z praw em adm inistracyjnym m aterialnym i formalnym. Skład sędziowski musi więc wykazać się wysoką znajomością praw a i prak ty k i adm inistracyjnej, a-le prócz osób o kw alifikacjach zawodowych praw ni- czo-adm inistracyjnych w sądach adm inistracyjnych powinny zasiadać także osoby o zawodowych kw alifikacjach sędziowskich.

P rojekt Komisji Praw a A dm inistracyjnego ZPP nie przewidywał powołania odrębnych sądów adm inistracyjnych, natom iast przekazywał kontrolę legalności decyzji adm inistracyjnych sądom powszechnym, w których m iały być zorganizowane wydziały sądownictwa adm inistracyj­ nego. P rojekt powyższy nie jest uzasadniony ani podanymi wyżej wzglę­ dam i na odrębną problem atykę praw noadm inistracyjną, ani też argu­ mentami prawno-historycznym i. K ontrola sądowa aktów adm inistracyj­ nych wykonywana jest wprawdzie przez sądy powszechne w państw ach anglosaskich, ale ten system organizacyjny — pomimo znanego konser­ watyzmu form ustrojow ych w Anglii — je st ostatnio krytykow any i wy­ daje się, że Anglia znajduje się na drodze do zerw ania z tą formą ustro­ jową i do przejścia na system odrębnego sądownictwa adm inistracyjnego. W Anglii powołano już z mocy specjalnych ustaw mieszane kolegia ąuasi-sądowe do orzekania w niektórych spraw ach adm inistracyjnych. Obecnie toczy się w tym k ra ju dyskusja nad pracam i specjalnie utworzo­ nego komitetu, który ma opracować projekt powołania najwyższego try ­ bunału adm inistracyjnego jako nadbudowy nad owymi ‘kolegiami, peł­ niącymi już rolę sądów adm inistracyjnych. Także w Stanach Zjednoczo­ nych Ameryki Północnej krytycznie jest oceniany system kontroli legal­ ności aktów adm inistracyjnych przez sądy powszechne. Również i tam dyskutow any jest projekt powołania odrębnego sądownictwa adm inistra­ cyjnego.

66 T A D E U S Z W O N E R

Jeżeli więc w państw ach anglosaskich ten system kontroli legalności aktów adm inistracyjnych przez sądy powszechne okazał się życiowo nie­ przydatny — i to w takim stopniu, że przełam ał znany konserw atyzm form ustrojow ych — to przekazywanie sądownictwa adm inistracyjnego u nas sądom powszechnym jest także niecelowe. Rozbudowa zasięgu praw a 'adm inistracyjnego postępuje w dalszym ciągu tak bardzo naprzód, i to we wszystkich państwach, że zakres orzecznictwa sądów adm inistra­ cyjnych niewątpliwie będzie szerszy niż jurysdykcja sądów powszech­ nych. Te względy także przem aw iają za powołaniem u nas odrębnej or­ ganizacji sądów 'adm inistracyjnych.