Herziene huisvestingswet, expansief en restrictief ruimtelijk beleid: Afschermen of openbreken van woningmarkten?

•

DTB-WERKDOCUMENT

...

.r:::.

u

co

>

00

~

.-o

ê

::J

c::

-

c::

Z

c::

.-w

o

a.

NO

c::

W

co

Cl

Z

~

HERZIENE HUISVESTINGSWET, EXPANSIEF

EN RESTRICTIEF RUIMTELIJK BELEID:

afschermen of openbreken van woningmarkten 7

Redactie:

H. Priemus

E.

Philipsen

@

.IJ·

or~' .~~.

J ; q , <

-;,&

111

@ @ @ @

§

§

®

@)

97-15

HERZIENE HUISVESTINGSWET , EXPANSIEF EN

RESTRICTIEF RUIMTELIJK BELEID:

afschermen of openbreken van woningmarkten ?

8ifiiriilim

₈₅₁₀

OTB-WERKDOCUMENT

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail mailbox@otb.tudelft.n1 http://www.otb.tudelft.n1

ï

97-15

HERZIENE HUISVESTINGSWET, EXPANSIEF EN

RESTRICTIEF RUIMTELIJK BELEID:

afschermen of openbreken van woningmarkten

?

Redactie: H. Priemus E. Philipsen Bijdragen: H. Priemus J.H.R. Bergh M. Teer A.J. Menkveld J. W. Lagerweij G.J.C. van Enck J. deJong

De OTB-werkdocumenten worden uitgegeven door: Delft University Press

Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61

CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BffiLIOTHEEK, DEN HAAG Huisvestingswet

Herziene Huisvestingswet, expansief en restrictief ruimtelijk beleid: afschermen of openbreken van woningmarkten? - H. Priemus en E. Philipsen (red.) - Delft: Delft University Press. - (OTB-werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8017 : 97-15)

ISBN 90-407-1477-0 NUGI 655

Trefw. : Huisvestingswet ; ruimtelijk ; woningmarkten Copyright CC> 1997 by Onderzoeksinstituut OTB

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD Delft, The Netherlands.

INHOUD

1 AFSCHERMEN OF OPENBREKEN VAN WONINGMARKTEN . . . . 1

H. Priemus, Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft 2 HERZIENING VAN DE HUISVESTINGSWET IN RELATIE TOT HET RUIMTELIJK BELEID VAN RIJK EN PROVINCIE . .. .. . . . 3

J.H.R. Bergh, Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, ministerie van VROM 2.1 Inleiding .. . . .. .. . . .. 3

2.2 Waarom afscherming van woningmarkten? . . . 3

2.3 Het nationaal ruimtelijk beleid . . . .. . . .. . . .. 6

2.4 De nieuwe Huisvestingswet . . . .. . .. .. 8

3 WANNEER IS SCHAARS SCHAARS GENOEG? . . . .. 11

M. Teer, Gedeputeerde Staten Gelderland 3.1 Streekplan Gelderland . . . . . . . . . . . . . . 11

3.2 Geconcentreerde verstedelijking is uitgangspunt van beleid. . . .. 12

3.3 Restrictief beleid/restrictieve gebieden in Gelderland . . . 14

3.4 Relatie restrictief beleid en huidige Huisvestingswet . . . . . . . .. 16

3.5 Consequenties wijziging Huisvestingswet . . . 18

3.6 Hoe nu verder? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

4 WOONRUIMTEVERDELING: DE VERLOREN ZOON VAN DE RUIMTELIJKE ORDENING. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 23

A.J. Menkveld, Bestuur Regio Utrecht 4.1 Inleiding . . . .. .. . . .. . . .. . . 23

4.2 Kenschets BRU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

4.3 De ommekeer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

4.4 Onvoldoende aanbod om verhuisstromen af te leiden . . . .. . 26

4.5 Invloed wijziging Huisvestingswet . . . 27

4.6 Woonruimteverdeling, 'back to basics' . . . . . . . . . . . . . . . .. 28

5

6

7

RUIMTELUK BELEID EN WOONRUIMTEVERDELING IN EPE 33 J. W. Lagerweij, Gemeente Epe

5.1 Hoe restrictief is het ruimtelijk beleid in de gemeente Epe? 33 5.2 Welke instrumenten worden ingezet in de gemeente Epe? 35 5.3 Hoe werkt het instrumentarium in de praktijk? . . . . . . 35 5.4 Wat zijn de effecten van het wijzigingsvoorstel van de

Huis-vestingswet? . . 38

5 .5 Samenvatting.. . . .. . . ... .. . . .. 40

VERDELEN VAN SCHAARSTE IN TWELLO .

G.J.C. van Enck, Woningstichting Goed Wonen, Twello 6.1 Inleiding .. .... .. . . . . . . 6.2 Huisvestingswet . . . .. . . . . 6.3 Nieuwe Huisvestingswet . . . . . .. ... . . .. .. . . . .. 43 43 44 46

JURIDISCHE KANTTEKENINGEN BU HET NIEUWE BELEID 49 J. de Jong, Faculteit der Geodesie, TU Delft

7.1 Inleiding .. . . .. . . .. . . 49 7.2 Stand van zaken aangaande de procedure bij de wetswijziging 49 7.3 Aanleiding tot wijziging van de Huisvestingswet . . 50 7.4 Strekking van het wetsvoorstel . . . . . . . . . . . . . . 51 7.5 Uitgangspunten van de voorgestelde wetswijziging . . 52 7.6 Wijziging van de koopprijsgrens . . 53 7.7 Lokale bindingseisen . . . . . . . .. . . . .. 53 7.8 Restrictief-beleidsgebieden. . .. . .. . . 54 7.9 Enkele andere onderwerpen . ... .. . ... . 55 7.10 Tot slot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

1

AFSCHERMEN OF OPENBREKEN VAN

WONINGMARKTEN

H. Priemus

Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft

VINEX heeft ons het restrictief ruimtelijk beleid gebracht. Recentelijk is dat beleid geconcretiseerd in de vorm van het contourenbeleid. Zoals bekend is er een restric-tief rijks- en provinciaal beleid. Gemeentebesturen en andere betrokkenen zijn niet allemaal even enthousiast over het keurslijf waarin gemeenten, gelegen in landschap-pelijk waardevolle gebieden, worden geperst. Meestal onderschrijven de betrokkenen het doel hiervan wel, maar vinden ze de uitwerking te beperkend. Het ruimtelijk

beleid lijkt gedigitaliseerd. Wat betreft de bouw van woningen, kantoren en andere

gebouwen: niks mag, Of alles mag.

Binnenkort zal de Huisvestingswet worden herzien. Het idee is dat woningen aan gegadigden worden toegewezen, zonder dat lokale of regionale kandidaten

catego-risch voorrang krijgen. Voor zover criteria worden gehanteerd, dienen deze

regio-naal te gelden. Lokale woningmarkten mogen niet worden afgeschermd ten opzichte

van woningzoekenden van buiten de gemeente en de regio.· Slechts als voor de

gemeente een restrictief beleid geldt, mag ook het toewijzingsbeleid restrictief zijn.

Ook in dit opzicht lijkt een digitalisering ophanden. Of een gemeente mag buiten

bepaalde contouren niet bouwen en mag dan voorrang geven aan lokale woningvra-gers, Of een gemeente kan bouwen, maar moet dan de woningmarkt in beginsel voor

iedereen openstellen. Dit plaatst gemeenten, woningcorporaties en provincies in een

nieuwe situatie. Het lijkt in vele gevallen niet langer mogelijk de druk op bepaalde lokale woningmarkten te reguleren en de woningvraag enigszins te kanaliseren. Hoe zullen lokale actoren met deze situatie omgaan en hoe wordt vermeden dat de lokale doelgroep van het volkshuisvestingsbeleid op de woningmarkt wordt

wegge-drukt? Deze vragen stonden centraal tijdens de OTB-studiedag 'Herziene

Huisves-tingswet, expansief en restrictief ruimtelijk beleid: afschermen of openbreken van

woningmarkten' op 18 februari 1997. In deze bundel worden de teksten van de

inleidingen afgedrukt. Uit deze teksten wordt duidelijk dat enerzijds het volkshuis-vestingsbeleid en de ruimtelijke ordening strakker aan elkaar worden gekoppeld door de herziening van de Huisvestingswet, terwijl anderzijds het principiële verschil in

uitgangspunt van beide beleidsvelden deze koppeling ongemakkelijker maakt. De

grondslag voor de Huisvestingswet is de vrijheid van vestiging van huishoudens. De

is en zorgvuldig moet worden ingericht. Die notie veronderstelt dat er geen bouw-vrijheid is: men mag niet overal bouwen waar men wil. Het resultaat is een alles-of-niets-beleid. Of: er is een restrictief ruimtelijk beleid waarbij bindingseisen aan gegadigden mogen worden gesteld, Of er is geen restrictief beleid, maar dan is elke bindingseis aan gegadigden uit den boze. In de praktijk hebben provincies, gemeen-ten en corporaties moeite met deze aanpak, vooral in situaties waarin een uitbreiding van de woonverbetering is toegestaan en het gebied een grote schaarste kent, bijvoorbeeld door de attractiviteit van het woonmilieu.

In hoofdstuk 2 geeft drs. J.H.R. Bergh, directeur van de Bestuursdienst, DGVH, een overzicht van het rijksbeleid en de rijksvisie. Mw. ir. M. Teer, directeur van de dienst Ruimte, Economie en Welzijn van de provincie Gelderland schetst in hoofd-stuk 3 het spanningsveld tussen restrictief ruimtelijk beleid en volkshuisvestingsbe-leid in Gelderland, onder het motto: wanneer is schaars schaars genoeg? Vanuit de ervaringen in de Regio Utrecht gaat drs. A.J. Menkveld in hoofdstuk 4 in op de woonruimteverdeling als de verloren zoon van de ruimtelijke ordening.

In de hoofdstukken 5 en 6 wordt ingegaan op lokale ervaringen. Wethouder I.W.

Lagerweij bespreekt in hoofdstuk 5 de wijze waarop in zijn gemeente Epe wordt

omgegaan met het ruimtelijk beleid en de woonruimteverdeling. G.J.c. van Enck,

hoofd Woondiensten van de Woningstichting Goed Wonen te Twello zet in

hoofd-stuk 6 uiteen hoe de woningschaarste in Twello wordt verdeeld. Tenslotte plaatst

prof. dr. J. de Jong, hoogleraar onroerend-goedrecht aan de TU Delft, in hoofdstuk 7 juridische kanttekeningen bij de relatie tussen de Huisvestingswet en de Wet op de Ruimtelijke Ordening.

r

I

2

HERZIENING V AN DE HUISVESTINGSWET IN

RELATIE TOT HET RUIMTELIJK BELEID VAN

RIJK EN PROVINCIE

J.H.R. Bergh

Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, ministerie van VROM

2.1 Inleiding

Het OTB heeft mij gevraagd op deze studiedag een inleiding te houden over de herziening van de Huisvestingswet in relatie tot het ruimtelijk beleid van rijk en provincie. Van mij wordt natuurlijk een officiële rijksvisie verwacht:

Hoe ziet de nieuwe Huisvestingswet eruit? Hoe is deze gerelateerd aan het ruimtelijk beleid?

Uiteraard wil ik graag aan dit verzoek voldoen, maar ik moet daarbij wel een

belangrijk voorbehoud maken. Op dit moment wordt binnen het ministerie van

VROM namelijk nog hard gestudeerd op het advies dat de Raad van State onlangs over de ontwerpwijzigingswet heeft uitgebracht. Ik verwacht dat het uiteindelijke wetsontwerp in april bij de Tweede Kamer zal worden ingediend. Dit betekent dat ik

mij vandaag moet beperken tot een uiteenzetting van de hoofdlijnen, maar ook dat

het uiteindelijke wetsontwerp op onderdelen misschien iets zal afwijken van het beeld dat ik u hier zal schetsen.

2.2 Waarom afscherming van woningmarkten?

Op deze studiedag staat de relatie tussen het wettelijke woonruimteverdelingsinstru-mentarium en het ruimtelijk beleid centraal, of anders gezegd: in hoeverre mogen woningmarkten worden afgeschermd voor mensen van buiten? Anno 1997 is dat natuurlijk geen nieuw vraagstuk.

Het naoorlogs wettelijk instrumentarium voor woningdistributie bestaat dit jaar al vijftig jaar. Maar: in die afgelopen vijftig jaar is er natuurlijk veel veranderd:

We kunnen niet meer spreken van collectieve schaarste aan woonruimte.

De kwaliteit van de woningvoorraad is in het algemeen goed.

Steeds meer huishoudens kunnen heel goed zelf in hun huisvestingsbehoefte voorzien, bijvoorbeeld door een woning te kopen.

Vaker dan vroeger willen èn doen huishoudens dat ook.

De inkomenssituatie van grote groepen huishoudens is aanmerkelijk verbe-terd.

Landelijk bezien is de omvang van de voorraad goedkopere woningen ruim voldoende om de huishoudens met lagere inkomens te kunnen huisvesten. In een toenemend aantal woningmarkten is sprake van evenwicht tussen vraag en aanbod en soms zelfs van leegstand.

Door veranderde mobiliteitspatronen is sprake van steeds sterkere regionalise-ring van woningmarkten. In dit verband wil ik ook wijzen op de VINEX-bouwstroom waarbij in regionaal verband wordt voorzien in de behoefte aan uitbreidingsnieuwbouw .

Dergelijke veranderingen maken het niet meer vanzelfsprekend dat woningmarkten lokaal of regionaal worden afgeschermd voor mensen van buiten. Integendeel: in de visie van het kabinet dient anno 1997 het centrale uitgangspunt te zijn dat mensen in beginsel zelf moeten kunnen kiezen waar zij willen wonen.

Afschermen van woningmarkten voor mensen van buiten dient dus geen regel meer te zijn, maar uitzondering. De keuzevrijheid van burgers moet voorop staan. De praktijk laat echter een heel ander beeld zien: veel gemeenten schermen hun woning-markt nog steeds af door bindingseisen te hanteren. Dit wordt veelal gemotiveerd vanuit de zorg voor de huisvesting van de eigen inwoners. Ik vind dat, behalve om de redenen die ik al noemde, om nog een aantal redenen in het algemeen geen overtuigend argument meer. Ik noem er drie.

1. Uiteraard zijn er ook nu nog groepen woningzoekenden die zich op de woningmarkt niet zelf kunnen redden. Zij zullen voor hun huisvesting veelal zijn aangewezen op de voorraad relatief goedkope huurwoningen en daarmee dus op toegelaten instellingen. De zorg voor de huisvesting van die doelgroep is zelfs de primaire taak die toegelaten instellingen in het BBSH (Besluit Beheer Sociale Huursector) is toebedeeld. Via prestatieafspraken over de hantering van passendheids- en - zo nodig - urgentiecriteria kunnen gemeente en toegelaten instelling samen invulling geven aan een op de woningmarkt afgestemd verdelingsbeleid. Dat zal veelal voldoende zijn om voor de huis-vesting van de doelgroep zorg te dragen. Verdergaande regulering van woningmarktprocessen door hantering van bindingseisen is daarvoor anno 1997 in het algemeen niet meer nodig.

2. Mijn tweede kanttekening hangt samen met het Grote-Stedenbeleid en met het streven naar ruimtelijke herstructurering, dat wil zeggen: het opwaarderen van wijken in bestaand stedelijk gebied door een gevarieerder woningaanbod. Die herstructurering is geen doel op zich, maar een bijdrage vanuit de volkshuisvesting aan het kabinetsbeleid om de sociaal-economische structuur van steden te versterken.

Het is duidelijk dat de herstructureringsopgave niet door de gemeentebesturen van steden alleen kan worden gerealiseerd. Noodzakelijke voorwaarde voor intensivering van herstructureringsplannen is dat er regionaal voldoende aanbod van goedkope en betaalbare huurwoningen is. Dat aanbod moet

vooral buiten de eenzijdig samengestelde stadswijken worden gevonden. Dit moet op twee manieren worden bereikt, namelijk:

door sociale nieuwbouw op VINEX-uitleglocaties;

én' door een woonruimteverdeling waarin woningzoekenden niet gehinderd worden door lokale drempels en zich vrij kunnen bewegen op de woningmarkt.

Het afschermen van de woningmarkt voor lagere-inkomensgroepen uit nabijgelegen steden is dan ook zeer onwenselijk.

3. Mijn derde kanttekening is dat ook ingezetenen zelf niet ècht baat hebben bij hekken om gemeenten in de vorm van bindingseisen. Wanneer ook andere gemeenten zulke hekken plaatsen, kunnen ingezetenen niet naar een andere gemeente verhuizen als zij dat willen. Hekken zorgen er dus niet alleen voor dat niet-ingezetenen niet of slechts selectief tot de eigen gemeente worden toegelaten, maar andersom ook dat ingezetenen alleen binnen de hekken van de eigen gemeente terecht kunnen.

Bezien we nu de praktijk, dan blijkt de keuzevrijheid van burgers en hun recht op vrije vestiging niet centraal te staan. Dat is in strijd met de uitgangspunten van de Huisvestingswet, die op 1 juli 1993 in werking is getreden, en verhindert een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte.

Er is één belangrijke uitzondering op de regel van vrije vestiging. Deze betreft de mogelijkheid die de wet biedt aan gemeenten waaraan door het bovengemeentelijk ruimtelijk beleid strikte groeibeperkingen zijn opgelegd. Hoewel de praktijk van de uitvoering van de Huisvestingswet nog jong is. is duidelijk geworden dat vele gemeenten dit argument al snel aangrijpen om hun oude afschermingsbeleid te kunnen voortzetten. Medio 1995 was bijna de helft van de ruim 200 toen vastgestel-de Huisvestingsverorvastgestel-deningen in strijd met vastgestel-de wet, voor zover het het stellen van bindingseisen en de vaststelling van een hogere koopprijsgrens betreft. Let wel: ik heb het hier alleen over Huisvestingsverordeningen en nog niet eens over privaat-rechtelijke zaken zoals de uitgifte van bouwgrond of over afspraken tussen gemeente en verhuurders.

Door veel gemeenten wordt het recht van vrije vestiging in de praktijk dus beperkt. In Volendam bijvoorbeeld wordt de bouwgrond voor nieuwbouwwoningen op z'n Volendams verdeeld. In de feestzaal. Met lootjes. Het lijkt wel wat op het Rad van Fortuin. De wethouder als Hans van der Togt en zijn assistent als Leontien met snor. Alleen Volendammers mogen aan dit spel meedoen. En val je in de prijzen. dan heb je meteen een eeuwigdurend kettingbeding aan je broek: je mag de grond en de woning alleen maar doorverkopen aan Volendammers. Verkoop je toch aan een buitenstaander. dan krijg je een forse geldboete en word je levenslang uitgesloten van een Huisvestingsvergunning voor een woning van na 1995.

Dit is één voorbeeld, maar het geheel van knelpunten is van dien aard dat naar het oordeel van het kabinet tot aanscherping van de Huisvestingswet moet worden overgegaan. In een overleg met minister De Boer en staatssecretaris Tommel heeft de vaste Kamercommissie voor VROM in februari 1996 op hoofdlijnen met die kabinetsvisie ingestemd.

2.3 Het nationaal ruimtelijk beleid

Waar gaat het nu om bij het ruimtelijke-ordeningsbeleid? De kern van het nationaal ruimtelijk beleid is het concentreren van wonen, werken en voorzieningen op nationaal en regionaal schaalniveau. Dit kabinet zet het beleid voort dat al in de jaren tachtig is ingezet: versterking van steden, vermindering van mobiliteit en behoud van landschappelijke waarden. Wonen, werken en andere voorzieningen blijven op die manier in elkaars nabijheid, waardoor draagvlak ontstaat voor een hoogwaardig voorzieningenniveau en voor 'milieuvriendelijke vervoerswijzen' zoals de fiets en het openbaar vervoer.

Op het nationale niveau betekent dit dat de autonome bevolkingsontwikkeling van een regio in die regio zal moeten worden opgevangen. Dat geldt ook voor regio's met relatief veel druk op de ruimte, zoals in de Randstad het geval is.

In de regio's zèlf is het beleid gericht op de concentratie van stedelijke ontwikkeling in de stadsgewesten. Dus: niet iedere gemeente voor zich draagt zorg voor de eigen uitbreidingsbehoefte, maar dat moet in regionaal verband worden geregeld.

Er is nog een ander, zeer wezenlijk motief voor de concentratie van stedelijke ontwikkelingen: de wens om op het niveau van landsdelen de niet-stedelijke gebieden open te kunnen houden in het belang van de landbouw, het landschap, de ecologie en de recreatie. In deze open gebieden moet in principe de uitbreiding van het ruimtebeslag door verstedelijking worden beperkt. Op dit punt heeft het Rijk eind jaren tachtig het beleid aanzienlijk aangescherpt: draagvlak voor de stad en impuls voor de kwaliteit van de open ruimten, dat is de kern voor wat is gaan heten: het restrictieve beleid. Het Rijk geeft alleen op hoofdlijnen de invulling van het restric-tieve beleid aan. Provincies kunnen binnen die hoofdlijnen het beleid in hun streek-plannen verder invullen.

Die invulling kan verschillen per type gebied, het rijksrestrictieve gebied (zoals de Veluwe, de duinstrook en het Groene Hart) en de provinciaal restrictieve gebieden (zoals het rivierengebied en de Brabantse zandgronden). Kenmerkend voor het onderscheid is de wijze waarop de provincie het restrictieve beleid verder kan invullen.

Het gaat er om dat provincies voor gemeenten die in de rijksrestrictieve gebieden liggen, maximale bebouwingscontouren aangeven voor het ruimtebeslag van woning-bouw, bedrijfsterreinen en voorzieningen. Provincies zijn vrij voor de provinciaal restrictieve gebieden hun eigen methode van beleid te hanteren, mits dat even toets-baar en handhaaftoets-baar is als de contourenbenadering.

Algemeen kenmerk voor de restrictieve gebieden is dat gemeenten in die gebieden

niet volledig in de opvang van de lokale woningbehoefte zullen kunnen voorzien. In

de woningbouwbehoefte van zo'n gemeente wordt dan gewerkt met een 'negatief migratiesaldo' .

Werd in het verleden gewerkt met woningbouwaantaUen, nu is ervoor gekozen het restrictief beleid te operationaliseren door middel van maximale

bebouwingscon-touren. Dit vermijdt discussies over aantallen en geeft een helder en controleerbaar

beeld. Bij die bebouwingscontour moet u overigens niet denken dat we het hebben

over een gewijzigde 'vestingswet' , wat op deze dag geen denkbeeldige verspreking

is. Een bebouwingscontour is namelijk in principe flexibel en wel in twee opzichten.

Als een gemeente een bestemmingsplan voor het buitengebied of de bebouwde kom herziet, dan kan worden afgeweken van de contour als dat elders, niet noodzake-lijkerwijs binnen hetzelfde plangebied, gecompenseerd wordt.

Voor het overige betekent een bebouwingscontour dat erbuiten geen verdere verstedelijking mag plaatsvinden, maar dat inbreidingslocaties door verdichting, herstructurering of functieverandering wel additioneel benut kunnen worden. Hier liggen zonder twijfel kansen om draagvlak te creëren voor het versterken van de structuur van de bebouwde kom door inbreiding.

En dan het tweede element van flexibiliteit: een gemeente kan in beperkte mate

variëren met het voorgenomen aantal woningen. Ik zeg met nadruk 'beperkte mate',

omdat een gemeente zelf wel weet wat in de betreffende stedenbouwkundige structuur of gegeven de lokale woonwensen, de optimale dichtheid is.

Er is' echter meer dan bouwen alleen. Bij het restrictieve beleid gaat het er namelijk

ook om letterlijk en figuurlijk ruimte te bieden voor het 'open gebied'. Een goede

kwaliteit van het open gebied komt ten goede aan het woon- en werkmilieu in een gemeente of zelfs aan dat van meerdere gemeenten gezamenlijk.

In de afgelopen jaren zijn veel initiatieven genomen en investeringen gedaan voor

ontwikkeling van natuur en recreatie. Het restrictieve beleid biedt daar dus ruimte

voor die vanuit andere beleidssectoren wordt ingevuld.

Voorbeelden zijn, dicht bij huis: Midden-Delfland, de Rotterneren en straks het

Bentwoud, waar een verbetering van de recreatieve vaarroutes heeft plaatsgevonden.

En er zijn er allicht ook bij u in de buurt.

U ziet: restrictief beleid met bebouwingscontouren als operationalisering is flexibel

en ook handhaafbaar. Er zijn ook beleidsmatige voordelen ten opzichte van de

klassieke 'aantallenmethode ' :

Gemeenten kunnen invulling geven aan beleid voor de leefbaarheid in kleine

kernen.

Rijk en provincie kunnen invulling geven aan een eindbeeld waarin het ruimtebeslag door verstedelijking zich niet meer uitbreidt.

2.4 De nieuwe Huisvestingswet

Ik kom terug op het primaire doel van de Huisvestingswet. De Huisvestingswet biedt gemeenten het instrumentarium om bij schaarste goedkope woningen zo evenwichtig en rechtvaardig mogelijk te verdelen over de doelgroep, de lagere-inkomensgroepen. In welke opzichten verschilt die gereedschapskist na de wetswijziging in vergelijking met die van nu?

Uitgaande van de keuzevrijheid van burgers en hun recht op vrije vestiging, zullen de mogelijkheden tot hantering van bindingseisen na de wetswijziging in beginsel zijn beperkt tot gemeenten in ruimtelijk restrictief-beleidsgebied waar sprake is van schaarste. Alleen dergelijke gemeenten zullen bindingseisen mogen hanteren om de toegang tot de woningmarkt te reguleren. In het verlengde daarvan zal gelden dat bindingseisen geen rol mogen spelen bij woningtoewijzing.

Deze benadering zal gelden, ongeacht of het nu gaat om:

publiekrechtelijk handelen van gemeenten via Huisvestingsverordeningen; privaatrechtelijk handelen van gemeenten via bijvoorbeeld de uitgifte van bouwgrond;

convenanten tussen gemeente en verhuurders; het verhuurbeleid van toegelaten instellingen.

Bij zeer hoge uitzondering zal ook een niet-restrictieve gemeente na de wetswijziging bindingseisen mogen hanteren. Ik wil het uitzonderingskarakter daarvan benadruk-ken. Het gaat hier om een hardheidsclausule voor situaties die naar het oordeel van de minister van VROM als zeer bijzonder moeten worden aangemerkt. De verwach-ting is dat de minister zeer terughoudend gebruik zal maken van die bevoegdheid. Voor niet-restrictieve gemeenten zal vestigingsvrijheid dus de regel zijn.

Wanneer inperking van de vrijheid van vestiging voor niet-gebonden woningzoeken-den via hantering van bindingseisen nodig is, dienen bindingseisen in beginsel alleen betrekking te hebben op de regionale schaal. Voor het mogen hanteren van het vereiste van regionale binding door gemeenten in restrictief gebied zal, gelijk nu het geval is, voorafgaande goedkeuring van Gedeputeerde Staten nodig blijven. Hante-ring van de eis van regionale binding betekent dat de woningzoekenden zich tenmin-ste vrij kunnen vestigen binnen de regio waarmee zij een binding hebben.

De wetswijziging voorziet weliswaar ook in de uitzonderingsmogelijkheid van hantering van de eis van subregionale, gemeente- of kernbinding, maar ook die mogelijkheid is uitsluitend bedoeld voor situaties die naar het oordeel van de minister van VROM als zeer bijzonder moeten worden aangemerkt. Ook op dit punt geen misverstand dus: voor restrictieve gemeenten zal regiobinding de regel zijn. Wat betekent de komende wijziging van de Huisvestingswet nu in de praktijk? Het geheel overziende, kom ik op hoofdlijnen tot een aantal conclusies.

Het kabinet streeft ernaar dat de wijziging van de Huisvestingswet nog dit jaar in het Staatsblad wordt geplaatst. De feitelijke inwerkingtreding is twee maanden later. Vervolgens hebben gemeenten zes maanden de tijd om hun Huisvestingsverordenin-gen in overeenstemming te brenHuisvestingsverordenin-gen met de gewijzigde wet.

De wetswijziging zal voor een aantal gemeenten betekenen dat zij geen bindingseisen meer zullen mogen hanteren. Uit tot nu toe uit gemeentekring ontvangen reacties op de komende wijziging van de Huisvestingswet blijkt dat een leven zonder bindingsei-sen nog even wennen is voor veel bestuurders en ambtenaren.

In die reacties komt vooral de vrees tot uiting dat de lokale woningmarkt zal worden

overspoeld door mensen die in die gemeente niets te zoeken hebben en dat dit ten koste zal gaan van de eigen ingezetenen. Schiedam bijvoorbeeld vreest de instroom van Rotterdamse uitkeringsgerechtigden en Amsterdam is bevreesd dat in de nieuwbouwwoningen in IJburg ook niet-Amsterdammers terecht zullen komen.

Ik denk dat de rampspoed in de praktijk nogal mee zal vallen. Alleen theoretisch al is het onmogelijk dat alle gemeenten "het afvoerputje van Nederland" zouden zijn, waar alle woningzoekenden naar toe zouden stromen.

Naast het verschijnsel 'instroom' kennen we bovendien het verschijnsel 'uitstroom': het verdwijnen van hekken om veel gemeenten betekent ook een vergroting van de huisvestingsmogelijkheden van eigen ingezetenen in andere gemeenten.

De praktijkervaringen die tot nu toe met versoepeling van bindingseisen zijn opgedaan (bijvoorbeeld in het kader van regionalisering), bieden ook geen grond voor een dergelijke vrees. Zie bijvoorbeeld de provincie Utrecht, waar regionalise-ring slechts in beperkte mate tot een verschuiving van intergemeentelijke verhuispa-tronen heeft geleid. Dat is ook begrijpelijk, omdat mensen in het algemeen het liefst ergens gaan wonen waar men al een binding heeft, hetzij omdat men er altijd al heeft gewoond, hetzij door een binding door werk, studie of familie. En zelfs al zou een enkele gemeente wèl worden geconfronteerd met een sterk toenemende belang-stelling van woningzoekenden van buitenaf, dan hoeft dat niet per definitie een probleem te zijn dat door hantering van bindingseisen moet worden tegengegaan.

Ook zonder bindingseisen biedt de gewijzigde Huisvestingswet gemeenten namelijk nog voldoende mogelijkheden om de passende huisvesting van mensen met lagere inkomens te waarborgen.

Ik ben ervan overtuigd dat we met de komende wlJzlgmg van de Huisvestingswet een goede wettelijke basis leggen voor een woonruimteverdelingsbeleid dat past bij de huidige tijd. Of u dat ook vindt, zullen we aan het einde van deze dag weten.

3

WANNEER IS SCHAARS SCHAARS GENOEG?

M. Teer

Gedeputeerde Staten Gelderland

Het onderwerp van mijn bijdrage moest gaan over het spanningsveld tussen

restric-tief ruimtelijk beleid en volkshuisvestingsbeleid in Gelderland. Op dat spanningsveld

ga ik ook in. Uit mijn verhaal zal echter blijken dat dit spanningsveld vooral draait

om de vraag: wanneer is schaars schaars genoeg?

Als we praten over restrictief beleid en Huisvestingswet, dan praten we over het

ruimtelijk beleid. Daarom lijkt het me goed eerst te vertellen hoe het Gelders

ruimtelijk beleid eruit ziet. Ik zal dat doen vanuit het in september 1996 vastgestelde streekplan. Van daaruit zal ik, zoals dat heet, inzoomen op de restrictieve gebieden in Gelderland met het accent op de omvang en ligging ervan, maar ook op de grote aantallen inwoners en woningen in die gebieden.

Vervolgens zal ik ingaan op de aard van de discussies die wij de afgelopen jaren,

mede in IPO-verband, met vooral staatssecretaris Tommel over de wijziging van de

Huisvestingswet hebben gehad. Ik zal eindigen met aan te geven hoe wij denken dat met de vormgeving van restrictief beleid omgegaan zou kunnen en (wat ons betreft) zou moeten worden. Daarbij komt ook de rolverdeling tussen rijk en provincie op dit punt aan de orde.

3.1 Streekplan Gelderland

Met het nieuwe streekplan hebben we een ruimtelijke visie op de ontwikkeling van

Gelderland neergezet. We hebben een realistisch plan willen maken. Dus we hebben

ons de vraag gesteld: kunnen we dit beleid redelijkerwijs waarmaken en uitvoeren?

Geen luchtfietserij en geen filosofie die uitgaat van de maakbare maatschappij. We

zijn veel meer uitgegaan van de gedachte dat maatschappelijke ontwikkelingen kunnen worden beïnvloed en bijgestuurd in gewenste richtingen. We hebben ons hierbij gerealiseerd dat daarvoor een voldoende politiek-bestuurlijk en maatschappe-lijk draagvlak onontbeermaatschappe-lijk is.

Gelderland is een provincie die zich kenmerkt door een grote verscheidenheid aan

eigenheid, de identiteit van de verschillende delen van de provincie, is één van de gehanteerde uitgangspunten in het nieuwe Streekplan Gelderland.

Gelderland is door zijn ligging van strategisch belang voor de verdere ontwikkeling van de internationale en nationale economie. Daarnaast is Gelderland van (inter)nati-onaal belang als gebied met grote aaneengesloten en waardevolle natuurlijke en landschappelijke eenheden.

Het doel van het Gelderse ruimtelijke beleid is het veiligstellen en verbeteren van de economische en ecologische structuur van Gelderland voor de huidige en toekomsti-ge toekomsti-generaties. De provincie wil de huiditoekomsti-ge balans tussen economie en ecologie bewaren. De ontwikkeling van werk en het behoud van de relatieve rust en ruimte vormen de rode draad van het provinciale beleid.

3.2 Geconcentreerde verstedelijking is uitgangspunt van beleid

Dit is op twee niveaus uitgewerkt, namelijk op het niveau van de globale verstedelij-kingszones en van de ruimtelijk-economische hoofdstructuur.

Op het eerste niveau is Gelderland in drie globale verstedelijkingszones onderschei-den, op basis waarvan beleidsuitgangspunten zijn geformuleerd. Aan ieder van die zones zijn specifieke kansen en bedreigingen verbonden. Deze verstedelijkingszones zijn redelijk globaal, maar geven beknopt weer welke verstedelijkingsprocessen zich hier afspelen en hoe daar in de toekomst mee zal worden omgegaan.

De zone Gelderland-West grenst aan de Randstad en staat dientengevolge sterk onder invloed van ontwikkelingen in het aangrenzende gebied. Het westelijk deel van de provincie ligt binnen de invloedssfeer van de Randstad, meer in het bijzonder van het Stedelijk knooppunt Utrecht en het Stadsgewest Amersfoort. De Bomrnelerwaard heeft functionele relaties met het Stadsgewest 's-Hertogenbosch.

Binnen de zone Gelderland-West is het grootste deel van het (inter)nationale natuur-gebied van de Veluwe (het CVN) gelegen. Dit geeft de noodzaak om een goede balans tussen verstedelijkingsdruk en behoud van natuurlijke en landschappelijke kwaliteiten te vinden al aan. Voor het overige deel van de zone Gelderland-West is een terughoudend en ruimtesparend verstedelijkingsbeleid van toepassing. Wel wordt, gelet op de feitelijke ontwikkelingen in de afgelopen jaren, beleidsmatig ruimte geboden om in een aantal regionale kernen een zekere bevolkingsoverloop van buiten de provincie te huisvesten. Dit om de eenvoudige reden dat die voorlopig niet valt tegen te houden en deze overloop niet ten koste mag gaan van de bij die gebieden behorende woningbehoefte. Daarbij wordt er wel van uitgegaan dat deze "autonome" overloop als gevolg van bouwinspanningen op de nabije VINEX-locaties (Stadsgewesten Utrecht, Amersfoort en 's-Hertogenbosch) in de loop van de planperiode zal afnemen.

"·MH .... - ' ; ...

-.·

!

,

...

De zone Gelderland-Midden betreft vooral het Stedelijk knooppunt Arnhem-Nijme

-gen en het Stadsgewest Stedendriehoek. In deze stedelijke kerngebieden ligt het accent op nationale respectievelijk bovenregionale economische ontwikkeling en vindt binnenprovinciaal de grootste mate van bundeling plaats. Hier kunnen de ste-den zich ontwikkelen. Voor grootschalige uitleg van woningbouw en bedrijvigheid zijn ontwikkelingsrichtingen vastgesteld en in het kader van de VINEX afspraken vastgelegd.

De zone Gelderland-Oost kent weinig druk vanuit de aangrenzende gebieden. In dit deel van de provincie zal een stimulerend beleid worden gevoerd om een gezonde economische basis in de regio te behouden. Uitgangspunt daarbij is zorg voor de leefbaarheid in de regio. Een beperkt binnenlands bevolkingsvestigingsoverschot

. wordt daarbij acceptabel geacht als positieve bijdrage aan het draagvlak van de zorgvoorzieningen.

Op het tweede niveau van bundeling is de ruimtelijk-economische structuur richting-gevend. In deze structuur is de belangrijkste infrastructuur opgenomen en zijn kernen onderscheiden naar hun functie voor de omgeving. Dit levert kernen op met een bovenregionale, een regionale of een subregionale functie. Deze kernen, die op grond van hun werkgelegenheids- en verzorgingsfunctie, hun ligging ten opzichte van openbaarvervoerknooppunten en transportassen en hun ontwikkelingspotenties tot de ruimtelijk-economische hoofdstructuur worden gerekend, dienen een verstede-lijkingsopgave te vervullen. Hierbij gaat het vooral om versterking van de verzor-gings- en werkgelegenheidsfunctie en als afgeleide daarvan om woningbouw.

De overige kernen hebben een lokale functie ten aanzien van werkgelegenheid en verzorging. In het verstedelijkingsbeleid is ook aandacht voor de leefbaarheid van het platteland. Het geformuleerde beleid is sterk op deelgebieden toegesneden. Er is dus geen sprake van een uniform verstedelijkingsbeleid voor heel Gelderland, maar van maatwerk per regio.

Het beleid is gericht op een grotere mate van stedelijke bundeling in de kernen van de ruimtelijk-economische hoofdstructuur, waarbij het accent ligt op de stedelijke kerngebieden van het Stedelijk knooppunt Arnhem-Nijmegen en het Stadsgewest Stedendriehoek. De provincie wenst dat ook binnen gemeenten het bundelingsbeleid doorwerkt.

Meer specifiek met betrekking tot het wonen geldt als algemeen uitgangspunt het bevorderen van een woonsituatie die zo goed mogelijk aansluit bij de wensen en mogelijkheden van de Gelderse ingezetenen en van diegenen die op Gelderland als woongebied zijn aangewezen. Bovendien wordt ook ingespeeld op de druk die in delen (vooral in het westen) van de provincie op de woningmarkt bestaat in verband met een zekere mate van overloop vanuit aangrenzende gebieden.

De inspanningen ten aanzien van de woningbouw richten zich in sterke mate op het

realiseren van de, op grond van prognoses bepaalde, regionale woningbehoefte. In

overleg met de in regionaal verband samenwerkende gemeenten worden afspraken gemaakt over de binnenregionale verdeling. Daarmee worden de flexibiliteit en de realisatiekans van de uitvoeringsprogramma's vergroot. Dit afsprakenkader heeft de status van uitwerking van het Streekplan ex artikel 4a, lid 8 WRO.

Behalve de kwantitatieve zijde van de woningmarkt vragen vooral kwalitatieve

aspecten veel aandacht. Omdat de bestaande woningvoorraad alleen te weinig

mogelijkheden biedt om aan kwalitatieve behoeften te kunnen voldoen, zal

strategi-sche nieuwbouw een aantal volkshuisvestingsproblemen moeten oplossen. Dit

impli-ceert veel aandacht voor doelgroepen op de woningmarkt en daarmee samenhangend bouwinspanningen gericht op geconstateerde regionale behoeften. Bij de gemeenten ligt een grote verantwoordelijkheid voor zowel het bouwen van woningen die aansluiten op de behoefte, als voor een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van de woningvoorraad. De juiste woningen op de juiste plaats op het juiste tijdstip voor

de juiste mensen: deze gedacht dient daarbij het uitgangspunt te zijn.

Aandachtspun-ten daarbij zijn: bouwen voor senioren in de buurt van voorzieningen, menging van prijsklassen teneinde segregatie te voorkomen en onderhoud van de oudere betaalba-re woningvoomaad.

3.3 Restrictief beleid/restrictieve gebieden in Gelderland

Als we praten over restrictief beleid in Gelderland, dan is het nodig eerst aan te duiden op welk deel van onze provincie dat beleid volgens het Rijk van toepassing is. Een groot deel van Gelderland behoort tot de restrictieve gebieden.

Van de totale Gelderse bevolking en woningvoorraad bevindt zich ongeveer een

derde deel in die restrictieve gebieden. Voor de duidelijkheid: we praten hier over

ruim 600.000 mensen en bijna 220.000 woningen. Voor deze voornamelijk

provinci-aal restrictieve gebieden geldt volgens het Rijk (zie deel 1 Actualisering VINEX) dus dat "uitbreiding van het stedelijk ruimtebeslag hier in beginsel niet mag plaatsvin-den" en dat "binnen deze open ruimten de mogelijkheid aanwezig is om enige (let wel enige!, M. T.) uitbreiding van het stedelijk ruimtebeslag te accepteren mits dit beperkt blijft tot zogenoemde 'regionale opvangkernen' " .

Het Centraal Veluws Natuurgebied (CVN) wordt gerekend tot rijksrestrictief gebied; het overige deel tot provinciaal restrictief gebied.

Voor het CVN geldt rijksrestrictief beleid. Op aandringen van het Rijk zullen wij

samen met het Rijk en de betreffende gemeenten voor de kernen, die in het CVN

zijn gelegen, dan wel direct daaraan grenzen, definitieve verstedelijkingscontouren

vaststellen. Deze contouren worden door middel van een streekplanuitwerking

Restrictief beleid, of anders gezegd: ruimtesparend beleid ofwel openruimtebeleid, beoogt het contrast tussen stedelijk en niet-stedelijk gebied te behouden en te versterken. Restrictief beleid is dus onderdeel van het verstedelijkingsbeleid.

De provincies moeten zich inspannen om nadere uitwerking te geven aan die rijksuit-gangspunten. Dat betekent dat een provincie in de restrictieve gebieden een

terug-houdend verstedelijkingsbeleid voert, gericht op bundeling in regionale kernen. Een

veel ruimhartiger verstedelijkingsbeleid, gebaseerd op het benutten van de potenties voor wonen en werken, staat dus haaks daarop. De provincies zullen en kunnen op

dit punt de wensen van gemeenten en bedrijfsleven dan ook niet honoreren.

Dat gebeurt dus ook niet in Gelderland.

·Gelderland voert met het nieuwe streekplan, zoals ook in de vorige streekplannen het

geval was, een terughoudend verstedelijkingsbeleid voor de Veluwe en het Rivieren-land. Dit terwijl de ligging van deze gebieden en de aanwezige kwaliteiten in deze gebieden enorme mogelijkheden bieden voor verstedelijking en economische ontwikkeling.

Zoals het Rijk in de VINEX geen wIJzlgmg van betekenis in de verdeling van bevolking en werkgelegenheid over het land nastreeft, zo ook wil de provincie in beginsel voor haar deelgebieden geen andere verdeling binnen haar grondgebied nastreven. Waar mogelijk wenst Gelderland dus te voorzien in de ruimtelijke behoefte aan huisvesting, werkgelegenheid en voorzieningen, die uit de samenstelling

van de bevolking in de betreffende regio's en deelgebieden voortvloeit. Dit uiteraard

in samenhang met het ook voor deze gebieden geldende bundelingsbeleid. Met

andere woorden: er moet sprake zijn van zeer zwaarwegende factoren, wil die

ruimte niet geboden kunnen worden. Voor het CVN is van dergelijke zwaarwegende

factoren sprake. Daarover verschillen we met het Rijk niet van mening. Voor de overige (provinciaal) restrictieve gebieden gelden dergelijke zwaarwegende factoren niet. Dat betekent dat we voor deze gebieden, als basis van beleid, ruimte bieden voor de bij die regio's passende behoefte. Discussie kan vervolgens worden gevoerd over de vraag in hoeverre daar bovenop nog rekening moet worden gehouden met een zekere trendmatige, autonome binnenlandse migratie naar deze gebieden. In Gelderland zijn we er in het nieuwe streekplan vanuit gegaan dat in West-Gelder-land, en dan met name in het Rivierenland en de West-Veluwe, gelet op de feitelijke

ontwikkelingen in de afgelopen jaren toch een zekere overloop (is: ongebonden

vestiging vanuit vooral de randstadprovincies) zal optreden, maar dat deze als gevolg van bouwinspanningen op de nabije VINEX-locaties (Utrecht, Amersfoort, Den Bosch) in de loop van de planperiode wel zal afnemen. Gesteld zou kunnen worden dat op dit punt het verstedelijkingsbeleid voor deze restrictieve gebieden enigszins is verruimd; je kunt en moet je ogen echter ook niet sluiten voor de maatschappelijke werkelijkheid! Overigens blijkt uit onderzoek dat in opdracht van de RPD is uitgevoerd naar het verschijnsel overloop, dat vertrek van bevolking en bedrijven vanuit de Randstad naar onder meer Gelderland, afgezet tegen de Randstad als

geheel, niet omvangrijk is. Van een substantiële verhuisstroom is volgens dat onderzoek dus geen sprake.

3.4 Relatie restrictief beleid en huidige Huisvestingswet

Op zich zit er een merkwaardige spanning tussen het uitgangspunt van vrije vesti-ging, zoals opgenomen in de Huisvestingswet, en het voeren van een ruimtelijk beleid, dat per definitie die vrijheid in meer of mindere mate beïnvloedt en dus ook in bepaalde gebieden/gemeenten/kernen beperkt! Dit is ook opvallend: beide beleidsvelden vallen binnen één ministerie! Een beperkend beleid leidt tot spannin-gen op de woningmarkt en kan en zal ongewenste gevolspannin-gen hebben voor de primaire doelgroepen van beleid.

Hoe gaan wij tot nu toe nu om met de vigerende Huisvestingswet? Het uitgangspunt van de Huisvestingswet is vrijheid van vestiging. Gezien de intenties van de Huisvestingswet is het hanteren van termen als "eigen behoefte", "plaatsgebonden behoefte" en "lokale binding" in principe strijdig met de wet. Uit de discussies met onder meer gemeenten blijkt overigens nog steeds dat het heel moeilijk is betere omschrijvingen te vinden. Bij hoge uitzondering kan inbreuk op het uitgangspunt worden gemaakt. Het streekplan geeft een basis voor die uitzonderingen. Het is een eerste kader voor afweging en toetsing van huisvestingsverordeningen en -overeen-komsten. Van belang is de vraag of er sprake is van een ruimtelijk beperkend beleid en van een onaanvaardbaar grote verstedelijkingsdruk. Als er onvoldoende woon-ruimte beschikbaar is om woningzoekenden, met name de doelgroepen van beleid, binnen een redelijke termijn te huisvesten en als de woningvoorraad, op grond van bovengemeentelijk ruimtelijk beleid, niet zodanig zal toenemen dat in redelijke mate aan de huisvestingsvraag kan worden voldaan, dan is er sprake van schaarste. Bij een bepaalde schaarste moet een ordening kunnen worden aangebracht. Hierbij kan het gaan om een verhoging van de koopprijsgrens (hetgeen leidt tot uitbreiding van de te verdelen voorraad koopwoningen) en het stellen van de eis van economische of maatschappelijke binding aan een gebied via de toelating of toewijzing door voor-rang/urgentie of om het uitsluiten van de zogenaamde beschermde categorieën woningzoekenden (artikel 5 Huisvestingsbesluit). In regionaal verband dienen het bovengemeentelijk ruimtelijk beleid en het huisvestingsbeleid onderling op elkaar te zijn afgestemd. Tevens dient de noodzaak voor het hanteren van het instrumentarium te worden aangetoond en moet worden aangegeven welke maatregelen zijn getroffen om geweerde woningzoekenden elders in de regio of de provincie op te vangen. Afhankelijk van de zwaarte van de vestigingsbeperkende maatregelen neemt de bewijslast voor gemeenten en regio's in gewicht toe. Concreet betekent dit dat er voor sommige regio's, of delen daarvan, redenen zijn om vestigingsbeperkende maatregelen in het kader van de Huisvestingswet toe te staan. Genoemde redenen kunnen in een zeer beperkt aantal gevallen aanleiding zijn om subregionale bin-dingseisen te stellen. Er dient altijd te worden gekozen voor het lichtste pakket aan maatregelen. Mede op basis van de vorige streekplannen is een groot aantal

gemeen-ten met provinciale toestemming overgegaan tot het stellen van bindingseisen. In de restrictieve gebieden buiten de stadsgewesten gaat het daarbij om 27 gemeenten.

Op zich kan Gelderland zich goed vinden in de bedoelingen van restrictief beleid. Daarom wordt er ook in het nieuwe streekplan een terughoudend verstedelijkingsbe-leid geformuleerd voor een groot deel van Gelderland, namelijk voor Gelderland-West. De vraag was echter: wanneer is restrictief (in termen van toename van de woningvoorraad) restrictief genoeg om bindingseisen te mogen stellen? Het gaat hierbij dus om de interpretatie van de zinsnede uit de Huisvestingswet n geringe

mogelijkheden tot uitbreiding van de woonruimtevoorraad n •

Door het Rijk is 'gering' beschouwd ten opzichte van de bestaande voorraad; door Gelderland is 'gering' gekoppeld aan de feitelijk optredende behoefte. Volgens de voorzitter van de Raad van State is 'gering' in de zin van 'vrijwel uitsluitend beperkt tot de bestaande woningvoorraad' niet in overeenstemming met de wet. 'Gering' in relatie tot de feitelijk optredende behoefte acht hij evenwel ook niet juist. Volgens hem moet 'gering' gekoppeld blijven aan de bestaande woningvoorraad, zonder dat dit gezien dient te worden als nulgroei.

De uitleg van het begrip 'geringe groei' behoort naar de mening van de provincie Gelderland te worden gezien in het licht van de huisvestingsproblemen van woning-zoekenden, die in een bepaald gebied waarmee zij een binding hebben, niet of nauwelijks gehuisvest kunnen worden. Met andere woorden: dit begrip kan niet worden losgemaakt van de behoefte aan voldoende woonruimte. Bij schaarste moet een órdening kunnen worden aangebracht. Woningzoekenden met een binding aan een gebied hebben derhalve meer belang bij vestiging in dat gebied dan woning-zoekenden zonder binding.

Door het IPO en de VNG is ervoor gepleit bindingseisen aan woningzoekenden te kunnen stellen, daar waar sprake is van een terughoudend verstedelijkingsbeleid in combinatie met een grote verstedelijkingsdruk. Dit met als doel primaire doelgroe-pen en woningzoekenden met een binding te 'beschermen' tegen koopkrachtiger woningzoekenden van elders zonder deze binding. Voor het Rijk vormt vrije vestiging het uitgangspunt, waaraan slechts in zeer uitzonderlijke gevallen kan worden getornd.

Om een verantwoord volkshuisvestingsbeleid te kunnen voeren, dat zoveel mogelijk aansluit bij de regionale behoefte dient, zeker in situaties van schaarste als gevolg van bovengemeentelijk ruimtelijk beleid, strategische nieuwbouw en verbouw plaats te vinden, gericht op met name de primaire doelgroepen van beleid. Als aanvullend instrument ten behoeve van een rechtvaardige en evenwichtige verdeling van de woningvoorraad is het gewenst dat in de betreffende regio bindingseisen kunnen worden gesteld.

De provincies hebben in de discussies met de staatssecretaris steeds gepleit voor maatwerk. In de Bespreeknota ten behoeve van het bestuurlijk overleg met landsdeel Oost (eind '95) in het kader van de Actualisering VINEX werd gesteld dat de concretisering van het restrictieve beleid een afgeleide moet zijn van de specifieke condities van elk gebied. Dat wekte de indruk dat de operationalisering van restric-tief beleid om maatwerk vraagt, omdat de provinciale restrictieve gebieden zeer divers zijn. Ze hebben maar één gemeenschappelijk kenmerk, namelijk een grote verstedelijkingsdruk. Daarmee leek een opening te worden geboden in de discussie over restrictief beleid, waarbij meerdere vormen van operationalisatie mogelijk zouden kunnen zijn. Maatwerk in operationalisering betekent voor mij dat, uitgaande van een (meer of minder sterk) terughoudend verstedelijkingsbeleid en het in beginsel ruimte bieden voor de 'eigen' behoefte voor wonen en werken, rekening kan worden gehouden met de specifieke condities van een gebied (potenties, aanwezige waarden, leeftijdsopbouw en dergelijke) en dat de instrumenten daarop aangepast en toegesneden kunnen worden.

En toen kwamen de wijzigingsvoorstellen van het Rijk!

3.5 Consequenties wijziging Huisvestingswet

Op dit moment maken in Gelderland 27 gemeenten buiten het Stedelijk knooppunt Arnhem-Nijmegen en buiten het Stadsgewest Stedendriehoek gebruik van de huidige Huisvestingswet om bindingseisen te kunnen stellen aan woningzoekenden. De thans lopende wetswijziging kan echter tot gevolg hebben dat de beleidsuitgangspunten in het nieuwe streekplan onvoldoende juridische hardheid hebben om in grote delen van Gelderland wettelijk instrumentarium in te mogen zetten, teneinde ongewenste vestiging tegen te gaan. Immers, wij hebben geen contouren of vergelijkbare vorm (toetsbaar en hanteerbaar) aangegeven en hebben geen nulgroei op termijn (dat wil zeggen: geen uitbreiding van het stedelijke ruimtebeslag) als doelstelling voor de restrictieve gebieden geformuleerd! En dat zijn nu net de voorwaarden waaraan volgens de voorgenomen wijziging van de wet moet worden voldaan.

De voorgestelde wetswijziging leidt ertoe dat eerdergenoemde 27 gemeenten geen bindingseisen meer kunnen stellen. Dat kan dan vervolgens vanuit betreffende gemeenten weer leiden tot extra woningclaims om op deze wijze in ieder geval over voldoende woningen te kunnen beschikken om hun eigen woningzoekenden ook aan een woning te kunnen helpen.

Eén van de achtergronden van de voorgenomen wetswijziging is dat de verschillende provincies geen eenduidige interpretatie kennen van restrictief beleid. Dat acht het Rijk volgens deel 1 van de Actualisering VINEX niet gewenst. Daarom wordt een en ander nog eens door het Rijk nader verduidelijkt. Het Rijk wil thans nog niet zover gaan om met uniforme kengetallen voor verstedelijking in restrictieve gebieden te komen. Het tegemoetkomen aan de zogenaamde 'eigen' woningbehoefte wordt echter

I1 ! ! , HWW"! , ... , ... Wlpll

niet als een toereikende invulling van restrictief beleid beschouwd. De provincies komen volgens het Rijk nog teveel tegemoet aan de uitbreidingswensen van de gemeenten.

De discussie over de voorgenomen wIJzlgmg van de Huisvestingswet wordt naar mijn mening overigens ten onrechte verengd tot een discussie over de vormgeving van restrictief beleid. De discussie zou mijns inziens primair moeten gaan over een rechtvaardige en evenwichtige verdeling van de woonruimten in met name gebieden, die onder grote verstedelijkingsdruk staan.

Wezenlijk voor de discussie met het Rijk is dat de thans gegeven interpretatie van restrictief beleid (nulgroei en contouren) onvoldoende recht doet aan het vormgeven . van een terughoudend verstedelijkingsbeleid in met name de provinciaal restrictieve gebieden en het daarbij geven van instrumenten aan de gemeenten om bij druk op de

woningmarkt vestigingsbeperkende maatregelen te kunnen treffen. Woningzoekenden

met een binding aan een restrictief gebied zouden meer kansen op huisvesting in dat gebied moeten kunnen krijgen dan woningzoekenden zonder deze binding.

De door het Rijk voorgestane, en in mijn ogen te enge, operationalisatie lijkt vooral te zijn ingegeven vanuit handhavings- en monitoringswensen. Niet voor niets staat in eerdergenoemd deel 1 van de Actualisering VINEX dat het restrictieve beleid qua vormgeving duidelijk toetsbaar en handhaafbaar moet worden gemotiveerd en vastgelegd. Voor wie moet dat overigens handhaafbaar en toetsbaar zijn? Toch niet

voor het Rijk, neem ik aan. Naar mijn mening behoort het handhaven van het

provinciale ruimtelijke beleid, waarin eveneens het rijksbeleid wordt uitgewerkt, tot de provinciale competentie!

Overigens is het ook nu nog steeds niet helder wanneer er concreet sprake is van zodanige problemen, dat het huisvestingsinstrumentarium kan of moet worden

ingezet. De vraag is: waar ligt waarom het breekpunt daarvoor? Waarom is er

slechts in een situatie van nulgroei en contouren reden voor bindingseisen en in alle andere gevallen niet? Maakt het dus niet uit of woningzoekenden wel of geen binding hebben met een kern, gemeente of regio, terwijl daarvoor wel degelijk een beperkend beleid wordt gevoerd? Bij haar bezoek aan het Groene Hart heeft minister De Boer aangegeven, dat gemeenten binnen de contouren van de kernen de woning-bouwmogelijkheden ten volle kunnen benutten. Ook in deel 1 van de Actualisering VINEX is gesteld dat iedere gemeente vrij (?!) is om binnen de contouren eigen ruimtelijke plannen ten uitvoer te brengen. Hoera! In zo'n situatie is er geen sprake van nulgroei van de woningvoorraad, waarom dan daar wel de mogelijkheid van bindingseisen? Consistent? Ik begrijp het niet.

Restrictief beleid heeft in de loop der tijd verschillende, elkaar deels overlappende doelstellingen en achtergronden gekend. Thans wordt restrictief beleid niet zozeer meer gezien in relatie tot de woningvoorraad, maar veel meer in termen van het voorkomen van vermindering van de open ruimte. Dit past overigens ook het meest bij de VINEX-tekst, waarin immers gesproken wordt over het voorkomen van

-

'

1

"___

_'''7_

,,,,,.

uitbreiding van ruimtebeslag door verstedelijking. Dit is mijns inziens de conclusie uit de contourendiscussie. Binnen nader te bepalen contouren kunnen gemeenten blijkbaar qua aantallen woningen hun gang gaan, hetgeen leidt tot toename van de voorraad terwijl betreffende gemeenten toch bindingseisen mogen stellen! Voorko-men moet worden dat de rigiditeit van het een, vervangen wordt door de rigiditeit van het andere.

Soms zou je in je slechtste momenten kunnen denken dat het Rijk door middel van de wijziging van de Huisvestingswet in verschillende provincies het restrictief beleid wil aanscherpen ten faveure van VINEX-locaties.

De voorgestane operationalisatie van het rijksbeleid, "in principe geen verdere uitbreiding van het stedelijk ruimtebeslag" (op termijn), houdt het gevaar in dat gezocht wordt bij beperkte uitbreidingsmogelijkheden naar andere mogelijkheden om toch 'eigen' woningzoekenden een zekere mate van voorkeur te bieden; het gevaar van een nieuwe achterdeurcultuur. Te denken valt aan een ontmoedigend baliebeleid, privaatrechtelijke constructies en dergelijke. Dat betekent dat tegen het ogenschijnlijk gemakkelijk te handhaven contourenverhaal een moeilijk te controleren en te handhaven 'sluiproute' kan en zal worden gevolgd. Dit geldt zowel voor woningzoe-kenden als voor rechter en toezichthoudende instanties.

Overigens betekent het werken met contouren dat de discussie van het aantal woningen verschoven wordt naar de exacte begrenzing van die contouren. En dit gekoppeld aan de ongetwijfeld grote druk die zal komen te liggen op locaties binnen die contouren en daarmee op het verdwijnen van het karakter van de betreffende dorpen. Uiteraard zal het daarmee beoogde zuinige ruimtegebruik deels worden gerealiseerd. Zuinig ruimtegebruik is echter een algemene doelstelling van beleid en zeker niet alleen gebonden aan restrictieve gebieden. Zo heeft Gelderland in het nieuwe streekplan als hoofdlijn van beleid opgenomen dat versnippering van de ruimte zoveel mogelijk moet worden voorkomen en dat een zorgvuldige benutting van inbreidingslocaties mede bepalend is voor het verlenen van medewerking aan het ontwikkelen van uitbreidingslocaties.

Ik heb voor de aardigheid eens laten berekenen wat de consequenties zijn van nulgroei op termijn (10 jaar; dus elk jaar 10% minder) van de woningvoorraad in de restrictieve gebieden buiten de stadsgewesten. Even ter herinnering: daar wonen ruim 600.000 mensen in bijna 220.000 woningen.

Volgens het voorlopige streekplanprogramma zal de woningvoorraad in de periode tot 2005 in deze restrictieve gebieden met circa 22.000 woningen toenemen. Dat is

met zo'n 10%. Gaan we nu uit van nulgroei van de voorraad over 10 jaar door middel van stapjes van 10% per jaar minder, dan neemt de woningvoorraad tot 2005 nog toe met bijna 16.000 woningen. Dat is ruim 7%. We praten dus voor die periode over een verschil van ruim 6.000 woningen oftewel ruim 650 woningen per

jaar bij een bevolking van ruim 600.000 mensen! Waar hebben we het over! Moet het belang van woningzoekenden daarvoor wijken?

Als we die cijfers nu eens proberen te vertalen in ruimtebeslag: stel dat de woning-dichtheid in de restrictieve gebieden gemiddeld 35 woningen per hectare zal bedragen, dan praten we over een extra ruimtebeslag van ruim 6.000 gedeeld door 35 is 174 hectare. Die woningen zullen echter elders buiten die restrictieve gebieden in stadsgewesten gebouwd moeten worden. Stel dat daar de gemiddelde woningdicht-heid 70 woningen per hectare zal bedragen, dan praten we over zo'n 87 hectare. Aan ruimtebeslag hebben we dus zo'n 87 hectare in de periode tot 2005 'gewonnen'.

Dit heeft echter voor de bevolkingsontwikkeling als consequentie dat in die periode de bevolkingsomvang in deze restrictieve gebieden niet zal toenemen tot zo'n 649.000 conform het voorlopige streekplanprogramma, maar tot zo'n 633.000. M.a.w. 16.000 mensen zullen elders onderdak moeten vinden!

Kijkend naar deze cijfers kun en moet je je afvragen waar het Rijk, mede gelet op het ontbreken van zwaarwegende argumenten voor zo'n beperkend beleid en van een maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak daarvoor, met de voorgestelde operatio-nalisatie van restrictief beleid mee bezig is.

3.6 Hoe nu verder?

Gelderland wenst met het nieuwe streekplan op een volwassen manier met de gemeenten om te gaan en deze ook de ruimte te geven voor een eigen afweging. Uiteraard wordt die afweging getoetst aan het provinciale beleid, maar we gaan als provincie buiten het CVN echt niet met contouren werken! De beleidstekst is voldoende duidelijk op die punten, waarop dat door de provincie nodig wordt geacht. Bovendien is operationalisatie in termen van nulgroei en contouren voor deze gebieden voor ons onaanvaardbaar en vanuit de inhoud niet overtuigend te beargu-menteren.

De provincies pleiten voor maatwerk. De constatering dat provincies komen tot verschillen in interpretatie en vormgeving van het restrictieve beleid dient naar mijn mening juist als een bevestiging te worden gezien van de noodzaak van maatwerk, in plaats van als een probleem te worden aangemerkt.

Dus men moet aankoersen op een optie, waarin maatwerk qua operationalisatie per provincie en per gebied kan worden geleverd, waarbij het Rijk accepteert dat handhaving en monitoring wat lastiger is dan in hun operationalisering. Op ambtelijk niveau dient men te proberen deze gedachte verder uit te werken.

Maatwerk per regio/gebied is dus nodig en mogelijk. Het daarover eens worden en vervolgens de voorgestelde wijziging van de Huisvestingswet ook daarop aanpassen, zou vele problemen van gemeenten en provincies 'oplossen'. Met andere woorden:

de discussie over de invulling en vormgeving van restrictief beleid dient niet te worden gevoerd zonder een relatie met de Huisvestingswet te leggen, maar deze relatie dient van meet af aan zeer nadrukkelijk in het oog gehouden te worden.

In dit verband is wellicht ook de vraag op zijn plaats of juist in gebieden, waarin sprake is van een terughoudend verstedelijkingsbeleid in combinatie met een grote verstedelijkingsdruk, het niet ook noodzakelijk is dat betreffende gemeenten in die gebieden voor wat betreft grondaankopen voorkeursrecht zouden moeten kunnen vestigen. Dit voorkeursrecht is nu beperkt tot gemeenten met een bijzondere, meer of minder omvangrijke groeitaak of functie. In restrictieve gebieden is de druk op de woningmarkt echter zodanig dat de marktwerking ertoe leidt dat grond en huizen aanzienlijk in prijs stijgen, waardoor de primaire doelgroepen in het gedrang komen.

Er zijn naar mijn mening vier theoretische mogelijkheden voor operationalisatie: operationalisatie via nulgroei qua ruimtebeslag;

operationalisatie via nulgroei qua bevolkingsontwikkeling; operationalisatie via nulgroei qua toename woningvoorraad; operationalisatie via beperking binnenlands vestigingsoverschot.

Mijns inziens past de laatste optie het best bij de achterliggende gedachten om voor bepaalde gebieden restrictief beleid te voeren en die optie is voor Gelderland ook de enige bespreekbare optie voor gebieden buiten het CVN. Deze optie vraagt echter om het kunnen stellen van bindingseisen!

Restrictief beleid betekent het niet tegemoet komen aan de zich feitelijk manifes-terende woningbehoefte, nota bene voornamelijk voortkomend vanuit de bevolking ter plaatse! Dat leidt tot grote verstedelijkingsdruk en dus ook grote druk op de woningmarkt, met als consequentie onder meer een prijsopdrijvend effect als gevolg van schaarste. Schaarste aan beschikbare woningen leidt per definitie in het kader van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van de woonruimtevoorraad onvermijdelijk tot keuzes tussen woningzoekenden. Ordening moet dus mogelijk zijn. Het gaat er immers om de juiste mensen met de juiste inkomens en de meeste binding in de juiste woningen te kunnen huisvesten. Moet een Huisvestingswet daarvoor niet het juiste instrumentarium bieden? Wanneer is schaars schaars genoeg?

il

: I

4

WOONRUIMTEVERDELING: DE VERLOREN

ZOON V AN DE RUIMTELIJKE ORDENING

A.J. Menkveld

Bestuur Regio Utrecht

4.1 Inleiding

Het Bestuur Regio Utrecht, kortweg BRU, is een zogenaamde kaderwetregio. Woonruimteverdeling is één van de taken die sinds 1 juli 1995 door het regiobestuur wordt uitgevoerd. Ik spreek uitdrukkelijk niet namens het bestuur, maar op persoon-lijke titel. Een kaderwetregio bestaat bij de gratie van het spanningsveld tussen ruimtelijke ordening, milieu en volkshuisvesting. Naast taken die betrekking hebben op verkeer, zijn dit dan ook de hoofdtaken van de regio.

Er is in het BRU één Huisvestingsverordening die voor de hele regio met ruim 750.000 inwoners geldt. Formeel behoeft geen van de 26 gemeentebesturen zich beleidsmatig met woonruimtezaken bezig te houden. U begrijpt dat er in de praktijk, gelukkig, sprake is van een grote betrokkenheid van gemeenten bij dit onderwerp, al was het maar omdat lokale partijen bij de uitvoering een belangrijke taak hebben en er een traditie van intensieve lokale betrokkenheid bij het thema woonruimteverde-ling bestaat.

In dit verband vond ik het stoplicht op de aankondiging voor dit congres zeer geslaagd. Het deed mij direct denken aan de cabaretier Herman Finkers. Ooit zei hij: "Eén stoplicht springt op rood, een ander weer op groen, in Almelo is altijd wat te doen." De eerste boodschap van deze inleiding is dan ook: in de woonruimtever-deling bij het BRU is altijd wat te doen; soms staat een stoplicht op rood, maar als je even wacht, springt dit vanzelf weer op groen.

Er zijn drie hoofdlijnen in mijn verhaal:

kenschets spanningsveld V

< ->

< ->

woonruimteverdeling: superelastisch en luchtdoorlatend;

de toekomst van de regionale woonruimteverdeling.

De producten van de samenwerking tussen volkshuisvesting en ruimtelijke ordening zijn overal om ons heen te vinden in de vorm van dorpen, steden en open ruimten. In het eerste deel wil ik u - met het risico dat u in mij uw oude aardrijkskundeleraar