Europejski Fundusz Walutowy – nowa propozycja instytucjonalna i jej ocena

Europejski Fundusz Walutowy – nowa propozycja instytucjonalna

i jej ocena

Kamilla Marchewka-Bartkowiak

European Monetary Fund: a new institutional proposal and its assessment

In 2017 a proposal to establish European Monetary Fund (EMF) was formulated to provide financial stability support to euro area member states. The article analyses the institutional issues behind the EMF regulations regarding its organization and functioning. The author also presents and assesses the main assumptions about the EMF, taking into account the argu- ments used in the European debate on this proposal.

Wprowadzenie

Kryzys finansowy z  2008 roku przyczynił się do podjęcia europejskiej dyskusji nad niedoskonałościami wprowa- dzonych dotychczas rozwiązań ponadnarodowych, w tym instytucjonalnych. Już na początku kryzysu pojawiły się bowiem opinie o niewystarczającej wspólnotowej pomocy finansowej instytucji UE dla państw, które indywidualnie i  nagle jej potrzebowały. Co więcej, okazało się, że kraje strefy euro, połączone wspólną walutą i polityką Europej- skiego Banku Centralnego, zmuszone były do uzyskania dodatkowego zewnętrznego wsparcia finansowego z Mię- dzynarodowego Funduszu Walutowego (dalej jako MFW, ang. International Monetary Fund).

Doświadczenia te wynikają z jednej strony z bezprece- densowej skali kryzysu, którego źródłem był amerykański sektor finansowy, ale także ograniczeń prawno-organiza- cyjno-finansowych wprowadzonych w ramach pierwotnej organizacji instytucji unijnych. Konsekwencją powyższe- go w  pierwszej fazie kryzysu, były więc szybkie, czasami prowizoryczne rozwiązania prawno-instytucjonalne, które miały zapobiec eskalacji problemów finansowych, a dalej politycznych.

Na bazie kolejnych reform instytucjonalnych podję- tych po 2010 roku, powstała koncepcja utworzenia Euro- pejskiego Funduszu Walutowego (dalej jako EFW) w Unii Gospodarczej i  Walutowej jako instytucji o  charakterze pomocowym i ochronnym. Propozycja ta stała się podsta- wą kolejnej dyskusji nad istotą i zadaniami EFW, ale także jego miejscem w dotychczasowej strukturze europejskich instytucji.

W niniejszym artykule autorka dokona analizy ewolucji zmian instytucjonalnych, które stały się podstawą do przy- jętej koncepcji prawnej EFW, przedstawi założenia funkcjo- nowania Funduszu oraz ich ocenę w świetle argumentów przytaczanych na ten temat w opiniach międzynarodowych.

Przemiany instytucjonalne

w kierunku Europejskiego Funduszu Walutowego

Analizę przemian instytucjonalnych w  przedmiotowym zakresie należy rozpocząć od przypomnienia kilku faktów dotyczących kwestii finansowania ponadnarodowego w obrębie strefy euro oraz całej Unii Europejskiej.

Po pierwsze, głównym źródłem finansowania przyjętych ponadnarodowych działań jest budżet ogólny UE¹, którego dochodami są zasoby własne², bazujące przede wszystkim na wkładach państw członkowskich. Ważną zasadą budże- tu UE jest reguła równowagi. Oznacza ona, że budżet ten corocznie nie może wykazywać deficytu, czyli nie może być dofinansowany w wyniku zaciągniętego długu. W pro- cedurę opracowania i wykonania budżetu zaangażowane są cztery główne instytucje: Komisja Europejska, Rada Unii Europejskiej, Parlament Europejski oraz Trybunał Obra- chunkowy. Warto też wspomnieć, że od wielu lat pojawiają się zapowiedzi zwiększenia integracji budżetu unijnego oraz wyodrębnienia budżetu tylko dla państw członkow- skich strefy euro³.

Po drugie, bezpośredniego wsparcia finansowego pań- stwom członkowskim nie może udzielić Europejski Bank Centralny. Na mocy bowiem art.  101 TFUE zakazane jest udzielanie przez EBC lub krajowe banki centralne pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów władzom publicznym, jak również nabywanie bezpośred- nio od nich przez EBC lub krajowe banki centralne ich pa- pierów dłużnych.

Po trzecie, instytucją, mającą podstawę traktatową⁴, a  posiadającą zdolność do zaciągania kredytów i  ich udzielania, jest powołany w 1958 roku Europejski Bank In- westycyjny (EBI). Głównymi udziałowcami w kapitale Ban- ku są państwa członkowskie UE. Zadaniem głównym EBI jest „przyczynianie się, poprzez odwołanie się do rynku kapitałowego i  zasobów własnych, do zrównoważonego i  stałego rozwoju rynku wewnętrznego w  interesie Unii.

W tym celu Bank, nie dążąc do osiągania zysków, udziela pożyczek i gwarancji” (art. 309 TFUE). Powyższe rozwiąza- nie instytucjonalne zostało wprowadzone m.in. na podsta- wie postulatów zaprezentowanych w ramach tzw. Raportu Spaaka z  1956 roku⁵, dotyczących stworzenia instytucji, mającej zdolność do zaciągania długu na rzecz finansowa- nia określonych projektów państw członkowskich.

Po czwarte, jedna z  głównych reguł jakościowych za- pisanych w  traktacie unijnym określa, że Wspólnota (ani żadne państwo członkowskie) nie odpowiada za zobo- wiązania państwa członkowskiego, ani ich nie przejmuje z  zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji finansowych dla wspólnego wykonania określonego projektu (art.  103 TFUE). Jednakże, w przypadku gdy państwo członkowskie ma trudności lub jest istotnie zagrożone poważnymi trud-

1 Podstawę prawną budżetu UE stanowią artykuły 310–325 (dawne artykuły 268–280 TWE) Traktatu o  funkcjonowaniu Unii Europejskiej (FFUE).

2 W strukturze dochodów budżetu UE wyróżnia się tradycyjne zasoby własne, zasoby własne pochodzące z podatku VAT, opar- te na dochodzie narodowym brutto (DNB) oraz tradycyjne zasoby własne.

3 Harmonogram prac w tym zakresie zawarto m.in. w komuni- kacie Komisji pt. Plan działania na rzecz pogłębionej i  rzeczywi- stej unii gospodarczej i walutowej. Otwarcie debaty europejskiej, KOM(2012) 777.

4 Powołanie EBI nastąpiło na mocy art. 129 Traktatu o ustano- wieniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Obecnie podstawa prawna jego funkcjonowania zawarta jest w art. 308 TFUE.

5 The Brussels Report on the General Common Market, Inter- governmental Committee, Brussels, June 1956.

nościami z  racji klęsk żywiołowych lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego kontrolą, Rada na wniosek Komisji, może przyznać danemu państwu człon- kowskiemu, pod pewnymi warunkami, wspólnotową po- moc finansową (art. 100 TFUE).

Wprowadzenie powyższych reguł prawnych stanowi przede wszystkim barierę do nadmiernego finansowania ponadnarodowego, w  szczególności w  postaci instru- mentów dłużnych, umożliwia koncentrowanie się na wy- datkowaniu środków o  charakterze prorozwojowym oraz zapewnia finansową, a nawet polityczną niezależność in- stytucji UE.

Należy jednak zwrócić uwagę, że zasady te nie do koń- ca uwzględniają zróżnicowane mechanizmy kryzysów fi- nansowych oraz ich długoterminowe skutki, a  także fakt, iż kryzys wywołany czynnikami zewnętrznymi może zo- stać powiązany z nadal nierozwiązanymi problemami we- wnętrznymi Unii.

Tak się też stało w 2008 roku, kiedy kryzys sektora ban- kowego przerodził się w kryzys sektora publicznego. W tym kontekście zatem nierozwiązana kwestia wysokiego długu publicznego i nieprzestrzegania traktatowych kryteriów fi- skalnych⁶ przez wiele państw członkowskich w połączeniu ze skalą ratowania instytucji finansowych z budżetów krajo- wych spowodowała eskalację problemów finansowych po- szczególnych krajów, a także całej strefy euro. Początkowo wydawało się zatem, że dotychczasowe ograniczenia praw- no-instytucjonalne dotyczące zasad finansowania państw unijnych muszą zostać uzupełnione o  instytucje i  instru- menty dające możliwość, chociażby czasowo, na wsparcie finansowe (pożyczkowe) o charakterze ratunkowym.

Bazując zatem na możliwych do wykorzystania w krót- kim czasie unijnych ram prawnych (w tym zapisu art. 103 TFUE), w maju 2010 roku został powołany europejski me- chanizm stabilizujący⁷ strefę euro⁸, w  skład którego we- szła instytucja o nazwie Europejski Instrument Stabilności Finansowej – dalej jako EISF (European Financial Stability Facility). Otrzymała ona szerokie instrumentarium, w za- kres którego weszły:

• emisje obligacji lub innych instrumentów dłużnych na rynku finansowym w  celu uzyskania środków na udzielenie pożyczek dla wsparcia finansowego państw członkowskich,

• pomoc finansowa w  oparciu o  makroekonomiczny program dostosowawczy,

• udzielenie pożyczek na dokapitalizowanie instytucji finansowych dla państw, które nie zostały objęte pro- gramem dostosowawczym,

• możliwość interwencji na rynku długu.

Powyższe uprawnienia stwarzały zatem EISF możliwo- ści pozyskania (podobnie jak EBI) środków na rynku fi-

6 Więcej na ten temat m.in. w: K. Marchewka-Bartkowiak, Problem długu publicznego w Unii Europejskiej ze szczegól- nym uwzględnieniem kryteriów z Maastricht, „Studia BAS” 2010, nr 3(23).

7 Rozporządzenie Rady (UE) nr 407/2010 z dnia 11 maja 2010 r.

ustanawiające europejski mechanizm stabilizacji finansowej.

8 Dla państw członkowskich UE spoza strefy euro przyznaje się pomoc finansową dla bilansów płatniczych na podstawie: Roz- porządzenie Rady (WE) nr 332/2002 z dnia 18 lutego 2002 r.

nansowym, których spłata była gwarantowana przez państwa członkowskie strefy euro. Z  pożyczek EISF skorzystały w  pierwszych latach kryzysu finansowe- go Portugalia, Grecja oraz Irlandia.

EISF miała być początkowo instytucją tymczaso- wą, działającą jako spółka ustanowiona na podsta- wie prawa luksemburskiego. Kolejne potrzeby po- życzkowe krajów strefy euro spowodowały jednak podjęcie decyzji o zmianie zasad funkcjonowania tej instytucji. Na podstawie porozumienia podpisane- go i ratyfikowanego przez 17 państw członkowskich UGW, EISF miał systematycznie⁹ i  formalnie zostać zastąpiony przez instytucję o nazwie Europejski Me- chanizm Stabilności (dalej: EMS – European Stabili- ty Mechanism). Powołanie EMS możliwe było także dzięki zmianie art. 136 TFUE (uzyskana notyfikacja państw członkowskich), w którym wprowadzono zapis o powoła- niu mechanizmu służącego ochronie stabilności finanso- wej strefy euro.

Porównanie EIFS oraz EMS zawiera tabela 1.

EMS ma obecnie status instytucji międzyrządowej, pod- legającej przepisom międzynarodowego prawa publicz- nego (zadania zawarte w tabeli 3). Otrzymał także szersze uprawnienia emisyjne, w  tym m.in. dotyczące papierów krótkoterminowych – bonów (bills). W ten sposób na ryn- ku finansowym pojawiły się emisje papierów dłużnych, emitowanych przez instytucje ponadnarodowe (EISF oraz EMS), których zabezpieczeniem spłaty są pośrednio kraje członkowskie Unii Gospodarczej i  Walutowej. Stworzony mechanizm finansowania pomocowego jest zatem swego rodzaju zamkniętym systemem rynkowym, omijającym za- równo budżety krajowe, jak i budżetu ogólny UE. Udzielo- na łączna pomoc finansowa przez EISF oraz EMS wynosi około 273 mld EUR¹⁰.

W  tym miejscu należy podkreślić, że mechanizm ten bazuje zarówno na doświadczeniach EBI, jak i  na propo- zycjach rozwiązań operacyjno-instytucjonalnych, które pojawiały się od 1996 roku. Pierwszy w  tym zakresie był Raport Grupy Giovanniniego¹¹, w ramach którego opraco- wano etapy przejścia z emisji krajowego długu na wspólny dług strefy euro. W propozycji tej postulowana była także

9 EISF będzie funkcjonował do czasu spłaty wszystkich zobo- wiązań (głównie obligacyjnych).

10 Dane ze strony www.esm.europa.eu.

11 Coordinated public debt issuance in the euro area, Report of the Giovannini Group, EFC European Commission, Brussels, No- vember 2000.

wspólna (unijna) instytucja pożyczkowa. Głównym zało- żeniem Grupy była konsolidacja krajowego zadłużenia publicznego i  stworzenie obligacji strefy euro konkuren- cyjnej względem obligacji USA. Obecnie można jedynie przypuszczać, iż powołanie tej instytucji od początku 1999 roku, stworzyłoby ważny bufor bezpieczeństwa w okresie kryzysu finansowego.

W  tym kontekście warto także wspomnieć o  innych rozwiązaniach instytucjonalnych z  lat 2011–2012, które pozostały na etapie propozycji, jak chociażby powołanie Europejskiej agencji zarządzania długiem, która miała- by emitować wspólne obligacje stabilizacyjne¹², czy też Europejski Fundusz Amortyzacji Zadłużenia¹³, który miał- by sprzedawać na rynku pierwotnym obligacje wspólne państw strefy euro, będące wynikiem konsolidacji zobo- wiązań krajowych występujących ponad kryterium trakta- towe długu publicznego¹⁴.

Ewolucję analizowanych zmian instytucjonalnych za- wartą w  prawodawstwie unijnych (wnioski i  regulacje prawne) przedstawia tabela 2.

W  2017 roku zaprezentowana została koncepcja Euro- pejskiego Funduszu Walutowego¹⁵, jako rezultat propozy- cji przedstawionej w  2010 roku w  raporcie D. Grosa  oraz

12 Zielona księga w sprawie możliwości wprowadzenia obliga- cji stabilnościowych, COM(2011) 818.

13 Komunikat Komisji, Plan działania na rzecz pogłębionej i rze- czywistej unii gospodarczej i walutowej. Otwarcie debaty europej- skiej, COM(2012) 777.

14 Kryterium określa maksymalny poziom relacji długu publicz- nego do PKB w wysokości 60%.

15 COM(2017) 827 final.

Tabela 1. Porównanie zasad funkcjonowania EISF oraz EMS

EISF EMS

Podstawa prawna Spółka ustanowiona na podstawie prawa luksem-

burskiego Organizacja międzyrządowa ustanowiona na

podstawie prawa międzynarodowego z siedzibą w Luksemburgu

Zasady powołania Charakter tymczasowy

(czerwiec 2010 – czerwiec 2013) Charakter stały

Podstawa kapitałowa Kapitał oparty o gwarancje państw strefy euro Kapitał oparty o udziały państw strefy euro Zdolność pożyczkowa Maksymalna zdolność pożyczkowa 440 mld euro,

przy łącznych gwarancjach na 780 mld euro Maksymalna zdolność pożyczkowa 500 mld euro, przy 700 mld kapitału subskrybowanego (620 mld euro kapitału płatnego na żądanie)

Źródło: opracowanie na podstawie danych uzyskanych z www.esm.europa.eu.

Tabela 2. Ewolucja zmian instytucjonalnych w zakresie unij- nych instytucji pożyczkowych

Termin i zakres

realizacji Nazwa instytucji

propozycja 1996 Wspólna (unijna) instytucja pożyczkowa zrealizowany 2010 Europejski Fundusz Stabilności Finansowej propozycja 2011 Europejski urząd (agencja) zarządzania długiem propozycja 2012 Europejski Fundusz Amortyzacji Zadłużenia zrealizowany 2013 Europejski Mechanizm Stabilności propozycja 2017 Europejski Fundusz Walutowy

Źródło: opracowanie własne na podstawie przedmiotowego prawodaw- stwa unijnego.

cji). Każdy członek Funduszu otrzymuje udziały w zamian za swój wkład kapitałowy ustalony zgodnie z  wyznaczo- nym kluczem.

Na czele EFW stoi Rada Gubernatorów oraz Rada Dy- rektorów, a także Dyrektor Zarządzający. Fundusz zatrud- nia także swój personel. Każdy członek EFW posiada własnego gubernatora (w randze członka rządu odpowie- dzialnego za sprawy finansowe) i jego zastępcę. Przewod- niczącym Rady Gubernatorów zostaje przewodniczący Eurogrupy.

Zgodnie z  przyjętym założeniem decyzje Rady Guber- natorów i Rady Dyrektorów podejmowane mogą być w za- leżności od rodzaju decyzji w  zróżnicowany sposób, tzn.

jednogłośnie, wzmocnioną większością kwalifikowaną (85% oddanych głosów), większością kwalifikowaną (80%

oddanych głosów) lub większością zwykłą.

W posiedzeniach Rady Gubernatorów ma prawo uczest- niczyć także członek Komisji Europejskiej oraz prezes Eu- ropejskiego Banku Centralnego. Z  kolei przedstawiciele państw Unii Europejskiej, niebędący członkami strefy euro, będą mogli brać udział w posiedzeniach jedynie w charak- terze obserwatora.

Rada Dyrektorów składa się również z  przedstawicieli państw członkowskich, przy czym to gubernator mianuje jednego dyrektora i jego zastępcę. Ponadto Komisja Euro- pejska może mianować jednego członka bez prawa głosu, zaś EBC może powołać jednego obserwatora. Dyrektor za- rządzający jest mianowany przez Radę na podstawie osią- gnięć zawodowych i  doświadczenia międzynarodowego.

Jego kadencja ma trwać 5 lat. W celu powołania dyrektora zarządzającego, Rada musi jednak zasięgnąć opinii Parla- mentu Europejskiego.

Mechanizm finansowy, na którym opierać ma się dzia- łalność EFW przedstawia syntetycznie schemat 1.

Europejski Fundusz Walutowy ma zostać zasilony pier- wotnym kapitałem zakładowym w kwocie 704,8 mld euro, z czego 80,5 mld euro ma stanowić wartość udziałów opła- canych przez państwa członkowskie (zgodnie z  kluczem udziałowym), reszta zaś to część kapitału płatna na żąda- nie. Obowiązek wnoszenia wyznaczonej kwoty wkładów w kapitał zakładowy pozostaje niezmieniony nawet w sytu- acji wsparcia finansowego któregoś z  państw członkow- skich lub też wejścia w skład członków Funduszu nowego uczestnika.

T. Mayera  opracowanym dla Parlamentu Europejskiego¹⁶ oraz deklaracji co do konieczności dalszej integracji, sta- bilizowania i zapewnienia bezpieczeństwa Unii Gospodar- czej i Walutowej złożonej w 2015 roku w tzw. sprawozda- niu pięciu przewodniczących¹⁷. W  konsekwencji podjęto kolejne działania, dotyczące przyspieszenia tworzenia unii bankowej i unii rynków kapitałowych w strefie euro, a tak- że powołania Europejskiej Rady Budżetowej oraz rad ds.

produktywności jako organów monitorujących realizacje polityki budżetowej i  makroekonomicznej na poziomie unijnym oraz krajowym.

Europejski Fundusz Walutowy – założenia organizacyjne

Zgodnie z  ogólnym założeniem, Europejski Fundusz Wa- lutowy¹⁸ – EFW (European Monetary Fund) miałby zostać docelowo powołany w miejsce EMS wraz z jego celami, za- daniami i posiadanym instrumentarium. Ponadto EFW ma stanowić mechanizm ochronny dla Jednolitego Funduszu Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji¹⁹, będącego zabezpieczeniem dla sektora bankowego państw, które uczestniczą w unii bankowej. Formalny zakres zadań EMS oraz EMF prezentuje tabela 3.

Europejski Fundusz Walutowy ma posiadać osobowość prawną. Jego członkami mają być kraje strefy euro oraz państwa, które przyjmą walutę euro (po uchyleniu deroga-

16 D. Gros, T. Mayer, Towards a Euro(pean) Monetary Fund, „Po- licy Brief” 2010, nr 202, Centre for European Policy Studies (CEPS), Brussels.

17 Zawarte w: Dokończenie budowy europejskiej unii go- spodarczej i walutowej, sprawozdanie opracowane przez Jean- -Claude’a  Junckera w  ścisłej współpracy z  Donaldem Tuskiem, Jeroenem Dijsselbloemem, Mario Draghim i Martinem Schulzem, 22 czerwca 2015 r.

18 Na podstawie COM(2017) 827 wraz z załącznikiem

19 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i  Rady (UE) nr 806/2014 z dnia 15 lipca 2014 r. ustanawiające jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwi- dacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1093/2010.

Tabela 3. Zadania analizowanych instytucji

Europejski Mechanizm Stabilności Europejski Fundusz Walutowy Celem EMS jest uruchamianie funduszy oraz udzielanie jego człon-

kom napotykającym lub mogącym napotkać poważne trudności finansowe, pod rygorystycznymi warunkami dostosowanymi do charakteru wybranego instrumentu pomocy finansowej, wsparcia na rzecz stabilności, jeżeli będzie to konieczne do zapewnienia stabilności finansowej strefy euro w całości i jej państw członkow- skich. W tym celu jest on uprawniony do pozyskiwania środków finansowych poprzez emisję instrumentów finansowych oraz za- wieranie umów i porozumień finansowych lub innych z członkami EMS, instytucjami finansowym i innymi osobami trzecimi.

• przyczynia się do ochrony stabilności finansowej strefy euro, a także stabilności finansowej „uczestniczących państw człon- kowskich”

• uruchamia fundusze oraz udziela swoim członkom mającym po- ważne trudności finansowe lub zagrożonym takimi trudnościami, pod rygorystycznymi warunkami dostosowanymi do charakteru wybranego instrumentu pomocy finansowej, pomocy stabi- lizacyjnej, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia stabilności finansowej

• udostępnia linie kredytowe lub ustanawia gwarancje wspie- rające Jednolitą Radę ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (Single Resolution Board*) na potrzeby wszelkich powierzonych jej zadań.

SRB – skrót stosowany także w polskim piśmiennictwie.

Źródło: na podstawie przedmiotowego prawodawstwa unijnego

Fundusz może pozyskać również środki w wyniku emi- sji instrumentów finansowych oraz w  ramach dodatko- wych umów i  porozumień z  państwami członkowskimi, instytucjami finansowymi lub innymi stronami trzecimi.

O szczegółowych zasadach i strukturze powyższych źródeł zasilania będzie decydować Rada Dyrektorów i  dyrektor zarządzający. Należy jednak przypuszczać, iż wśród wska- zanych instrumentów znajdą się przede wszystkim stoso- wane dotychczas przez EMS obligacje i bony.

Wskazane podstawowe przychody (głównie rynko- we) EFW będą stanowiły źródła finansowania instrumen- tów pomocowych, wśród których wyróżnić należy przede wszystkim linie kredytowe, pożyczki oraz gwarancje, a  także zakup obligacji państwa członkowskiego przez Fundusz na rynku finansowym. Pierwotna zdolność udzie- lania pożyczek przez EFW nie może być jednak mniejsza niż 500 mld euro, zaś suma wszystkich zobowiązań finan- sowych Funduszu nie może przekraczać jego minimalnej zdolności pożyczkowej. Należy też dodać, że w  zapisach regulacyjnych wyraźnie wskazuje się, iż koszty ani straty EFW nie mogą być pokrywane z  budżetu UE. Udzielanie podstawowej pomocy stabilizacyjnej będzie możliwe po dokonaniu przez Komisję Europejską w  porozumieniu z EBC, oceny dotyczącej ryzyka zagrożenia stabilności fi- nansowej dla całej strefy euro, oceny stabilności długu pu- blicznego oraz weryfikacji faktycznych lub potencjalnych potrzeb kraju członkowskiego w  zakresie finansowania z  Funduszu. Na tej podstawie władze EFW mają ustalać warunki przyznanej pomocy i strukturę uruchamianych jej instrumentów, które będą poddane negocjacjom z benefi- cjentem pomocy w ramach tzw. protokołu ustaleń. Należy dodać, że monitoring przestrzegania powyższych ustaleń przez państwo otrzymujące pomoc znajdzie się w kompe- tencjach wspólnych EFW, Komisji Europejskiej i EBC.

Nieco odrębnym zadaniem EFW ma być także stworze- nie wspomnianego wcześniej mechanizmu ochronnego w ramach unii bankowej. Należy bowiem zaznaczyć, że za- łożenie takie powstało już w 2013 roku w trakcie uzgodnień dotyczących zasad funkcjonowania jednolitego mechani- zmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, który po- wstał jako konsekwencja ratowania instytucji kredytowych i  ubezpieczeniowych z  budżetów krajowych w  pierwszej fazie kryzysu finansowego. Obecnie mechanizm ten ma się charakteryzować neutralnością budżetową, a głównym

jego założeniem jest odzyskiwanie z sektora finansowego wszelkich kosztów poniesionej pomocy.

W  mechanizmie finansowym EFW zakłada się także ustanowienie funduszu rezerwowego zasilanego z  przy- chodów z  tytułu kar finansowych płaconych przez jego członków w  ramach wcześniej uregulowanych zapisami traktatowymi²⁰ procedur, tj. procedury wielostronnego nadzoru, procedury nadmiernego deficytu oraz procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej.

Ponadto określona została polityka dywidendowa, któ- ra oznacza, że w sytuacji przekroczenia wymaganego po- ziomu kapitału zakładowego i funduszu rezerwowego oraz posiadania zdolności pożyczkowych, Rada Dyrektorów może zdecydować o wypłacie dywidendy na rzecz człon- ków EFW.

Ocena skutków ekonomicznych i wnioski z dyskusji

Europejski Fundusz Walutowy, w zaproponowanej postaci, ma stanowić kolejny etap tworzenia w strefie euro bufora bezpieczeństwa finansowego dla poszczególnych państw członkowskich oraz Unii Gospodarczej i Walutowej. Przed- miotowa instytucja, która posiada uprawnienia do udziela- nia pomocy finansowej uważana jest także za niezbędny element reformy systemu finansowego dla całej Unii Eu- ropejskiej. Uwzględniając zatem dotychczasowe doświad- czenia kryzysu finansowego z  2008 roku należy zgodzić się z faktem, że dążenie do dalszej integracji europejskiej wymaga stworzenia skutecznego mechanizmu zabez- pieczającego, w  szczególności kraje powiązane wspólną walutą. Ponadto zaawansowane już działania w  zakresie tworzenia unii bankowej i unii rynków kapitałowych wiążą się z koniecznością ich uzupełnienia o zadeklarowane już wcześniej rozwiązania ochronne.

Europejski Fundusz Walutowy miałby zastąpić dotych- czasową instytucję jaką jest Europejski Mechanizm Stabil- ności, którego zakres działania oraz organizacja obecnie musiałaby zostać rozszerzona. EMS, jak zostało zadeklaro- wane w przedstawionej propozycji legislacyjnej, powinna zostać już teraz włączona do oficjalnych traktatowych in-

20 Artykuł 121 oraz 126 TFUE.

Schemat 1. Mechanizm finansowy Europejskiego Funduszu Walutowego

Źródła przychodów Źródła kosztów

Pierwotny kapitał zakładowy, w tym udziały opłacone

oraz udziały płatne na żądanie →

EFW

→

Grupy instrumentów pomocy finansowej, w tym:

• instrumenty ostrożnościowej pomocy finansowej oraz pomocy finansowej na dokapitalizowanie instytucji kredytowych,

• pożyczki,

• instrumenty wsparcia na rynku pierwotnym oraz wtórnym,

• instrumenty na rzecz bezpośredniego dokapitalizowania instytucji kredytowych Środki pozyskane z emisji instrumentów finansowych

lub w wyniku umów i porozumień →

Środki odzyskane z SRB*

→

→ Wsparcie finansowane na rzecz SRB – linia kredyto- wa lub gwarancja na zobowiązanie

* Skrót od Single Resolution Board – Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji.

Źródło: na podstawie COM(2017) 827.

stytucji Unii Europejskiej. EFW otrzymałby zatem do dys- pozycji szeroki zakres instrumentów, zarówno własnego zasilania finansowego, jak i udzielania pomocy finansowej.

Należy zwrócić uwagę, że EFW stałby się unijną instytucją tworzącą nie tylko finansowy mechanizm pomocowy, ale także mechanizm pozabudżetowego zaciągania długu rynkowego pośrednio gwarantowanego przez kraje człon- kowskie UGW. Zasilanie EFW środkami z  emisji obligacji i bonów sprzedawanymi na rynku finansowym, w zależno- ści od bieżących potrzeb pożyczkowych Funduszu, będzie miało wpływ również na konkurencyjność rynku długu (szczególnie długu skarbowego). Ważnym zatem aspek- tem tworzenia przedmiotowej instytucji powinno być dąże- nie do ograniczania wpływu tego segmentu obligacji EFW na rynek.

W rozważanej propozycji utworzenia EFW brak jest od- powiedzi na pytanie czy strefa euro nadal będzie dążyła do integracji długu państw członkowskich i  stworzenia wspólnej obligacji, jak wynikło to z  przedstawionych wy- żej propozycji (obligacja stabilnościowa czy obligacja FAZ). Zadania EFW nie obejmują zadań w  tym zakresie.

Ch. Wyplosz²¹ w swojej opinii dla Parlamentu Europejskie- go na temat EFW, zwraca uwagę na relacje pomiędzy obo- wiązkami nałożonymi na państwa członkowskie w Pakcie Stabilności i Wzrostu a możliwymi do realizacji zadaniami Funduszu. Dotychczas bowiem wszelkie działania związa- ne z  kontrolą realizacji Paktu (w  tym kryteriów fiskalnych dotyczących deficytu i długu publicznego) przypisane zo- stały Komisji Europejskiej. Racjonalne wydaje się jednak przeniesienie zadań w zakresie nadzoru nad wypełnianiem traktatowych reguł krajowej polityki budżetowej do Fundu- szu, co umożliwiłoby mu jednoczesny monitoring potrzeb pożyczkowych państw członkowskich, jak i krajowych seg- mentów rynku długu. Powyższe rozwiązanie postulowane było także przez W. Schäuble – Ministra Finansów Niemiec, który domagał się, aby EFW otrzymał mandat również do wykonywania działań prewencyjnych, czyli dyscyplinują- cych krajowe polityki fiskalne oraz włączania mechanizmu restrukturyzacji zadłużenia w celu wzmacniania dyscypliny na rynku długu²².

Propozycja utworzenia EFW nie zawiera bezpośrednich odniesień do kwestii jego pozycji w relacji do Międzyna- rodowego Funduszu Walutowego. Do problemu tego na- wiązał już w 2017 roku m.in. P. Thomsen, dyrektor Depar- tamentu Europejskiego MFW, wskazując na konieczność podjęcia działań kooperacyjnych pomiędzy przedmioto- wymi instytucjami. Relacje te będą istotne w odniesieniu do możliwości wprowadzenia w  praktyce opcji wyboru pomocy finansowej przez państwo członkowskie, co zwią- zane jest z decyzją, czy kraje strefy euro zobligowane będą w  pierwszej kolejności do wykorzystania operacji pomo- cowych EFW. Warto w tym kontekście także odnotować ar- gumentację M. Ioannidisa z Instytutu Maxa Plancka²³, któ- ry zwraca uwagę m.in. na błędne zastosowanie w nazwie EFW słowa „walutowy”. W  odróżnieniu bowiem od MFW,

21 Ch. Wyplosz, A European Monetary Fund?, „In-depth analy- sis”, European Parliament, May 2017.

22 European integration and the role of the ESM, Deutsche Bank Research, Focus Europe Special, November 2017.

23 M. Ioannidis, Towards a European Monetary Fund: Com- ments on the Commission’s Proposal, eulawanaysis.blogspot.com.

który ustanowiony został pierwotnie w celu stabilizowania systemu walutowego (kursowego) i finansowany jest z re- zerw walutowych banków centralnych, EFW ma realizować głównie zadania uruchamiane w okresie kryzysu. Propono- wana nazwa nie odzwierciedla więc roli rozważanej insty- tucji. Autor sugeruje zatem ustanowienie Europejskiego Funduszu Stabilizacyjnego.

Innym ważnych argumentem krytycznym w odniesieniu do przedstawionej propozycji jest skomplikowane umoco- wanie EFW wśród instytucji UE. Jak już wcześniej wspo- mniano brak jest wyrazistego podziału pomiędzy zadania- mi EFW a Komisją Europejską i EBC, ale także nieklarowne są zasady nadzoru Komisji Europejskiej i Parlamentu Euro- pejskiego nad Funduszem. W tym przypadku Ch. Wyplosz zwraca uwagę m.in. na możliwe problemy z bieżącym prze- pływem informacji pomiędzy instytucjami, co w  warun- kach kryzysu staje się kluczowe do podejmowania szyb- kich decyzji. Z kolei problemy nadzorcze mogą skutkować wzajemnym obwinianiem się instytucji w sytuacji niepora- dzenia sobie ze sprawnym rozwiązywaniem problemów.

Nawiązuje się w tym kontekście do teorii agencji oraz trud- nych relacji pryncypał–agent. Postulować należy zatem rewizję zadań EFW głównie w aspekcie wzmocnienia jego pozycji i niezależności w odniesieniu do innych instytucji unijnych.

Jednym z  najistotniejszych jednak argumentów, które pojawiają się w  dyskusjach nad przedstawioną propozy- cją utworzenia EFW jest wzmocnienie występującego już zjawiska pokusy nadużycia²⁴ zarówno przez kraje człon- kowskie, które będą miały większe możliwości uzyskania wsparcia finansowego (czyli pożyczkobiorców), ale także inwestorów udostępniających finansowanie poprzez za- kup emitowanych obligacji Funduszu (czyli pożyczkodaw- ców). W tym przypadku zwraca się uwagę na zastosowanie w praktyce EFW dotychczasowych pozytywnych doświad- czeń pokryzysowych tzw. Troiki (Komisja Europejska, MFW, EBC) w  ramach negocjacji i  monitoringu realizacji warunków, jakie kraj członkowski musi spełnić, aby otrzy- mać przedmiotowe wsparcie, a także ważną rolę zewnętrz- nych ocen wiarygodności EFW.

Podsumowując, należy zwrócić uwagę, że w  przed- stawionej propozycji zmian instytucjonalnych kontekst

„stabilizacyjny” EFW skupia się na dwóch rolach: pomocy finansowej dla państw oraz ochrony finansowej mechani- zmu SRB. Oba te zadania mają przede wszystkim być uru- chamiane w sytuacji potencjalnych kryzysów finansowych.

W okresie niekryzysowym EFW ma faktycznie wypełnić za- dania wykonywane dotychczas przez EMS. Uznać zatem trzeba, że zamiana jednej instytucji na drugą ma bardziej wymiar polityczny aniżeli ekonomiczny. Wydaje się, iż utworzenie EFW ma wpłynąć przede wszystkim na zwięk- szenie wiarygodności systemu finansowej strefy euro jako całości, dając poczucie większej niezależności Unii od międzynarodowej pomocy finansowej. EFW ma stać się także wyraźnym sygnałem dla krajów UE spoza strefy euro, że proces integracyjny będzie się nadal pogłębiał, co ozna- cza, iż większe bezpieczeństwo finansowe będzie gwaran- towała Unia Gospodarcza i Walutowa.

24 Ang. moral hazard, zjawisko, które wymienia się jako jedną z przyczyn kryzysu zadłużenia w Grecji.

Zespół redakcyjny:

Dobromir Dziewulak (redaktor naczelny), Adrian Grycuk (sekretarz redakcji; tel. +48 22 694 20 69, e-mail: adrian.grycuk@sejm.gov.pl), Piotr Russel, Piotr Chybalski

Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, ul. Zagórna 3, 00-441 Warszawa Stworzenie EFW w przewidywanym kształcie nie rozwią-

że jednak dotychczasowych i najważniejszych problemów strefy euro. Nadal państwa członkowskie stoją bowiem przed koniecznością dyscyplinowania polityk budżeto- wych i ograniczania zadłużenia, a tym samym bezwzględ- nego respektowania unijnych reguł fiskalnych. Ponadto w gestii decyzji politycznych nadal pozostaje ustanowienie nowych zasad finansowania i integracji unijnego budżetu w ramach UGW. Dopiero po wprowadzenia tych rozwiązań, proponowany mechanizm finansowy można by nazwać w pełni spójnym i stabilnym.

Bibliografia

Coordinated public debt issuance in the euro area, report of the Giovannini Group, EFC European Commission, Brus- sels, November 2000.

Dokończenie budowy europejskiej unii gospodarczej i walutowej, sprawozdanie opracowane przez Jean- Claude’a Junckera w ścisłej współpracy z Donaldem Tus- kiem, Jeroenem Dijsselbloemem, Mario Draghim i Marti- nem Schulzem, 22 czerwca 2015 r.

European integration and the role of the ESM, Deutsche Bank Research, Focus Europe Special, November 2017.

Gros D., Mayer T., Towards a Euro(pean) Monetary Fund,

„Policy Brief” 2010, nr 202, Centre for European Policy Studies (CEPS), Brussels.

Ioannidis M., Towards a European Monetary Fund: Com- ments on the Commission’s Proposal, eulawanaysis.

blog spot.com.

Komunikat Komisji, Plan działania na rzecz pogłębionej i  rzeczywistej unii gospodarczej i  walutowej. Otwarcie debaty europejskiej, COM(2012) 777.

Marchewka-Bartkowiak K., Problem długu publicznego w Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem kry- teriów z Maastricht, „Studia BAS” 2010, nr 3(23).

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i  Rady (UE) nr  806/2014 z  15  lipca 2014  r. ustanawiające jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporząd- kowanej likwidacji instytucji kredytowych i  niektórych firm inwestycyjnych w  ramach jednolitego mechani- zmu restrukturyzacji i  uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i  uporządkowa- nej likwidacji oraz zmieniające rozporządzenie  (UE) nr 1093/2010.

Rozporządzenie Rady (UE) nr 407/2010 z  11  maja 2010  r.

ustanawiające europejski mechanizm stabilizacji finan- sowe.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 332/2002 z 18 lutego 2002 r.

The Brussels Report on the General Common Market, Inter- governmental Committee, Brussels, June 1956.

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

www.esm.europa.eu.

Wniosek Rozporządzenia rady w sprawie utworzenia Euro- pejskiego Funduszu Walutowego, COM(2017)827 final.

Wyplosz Ch., A European Monetary Fund?, „In-depth analy- sis”, European Parliament, May 2017.

Zielona księga w sprawie możliwości wprowadzenia obli- gacji stabilnościowych, COM(2011) 818.