wn'c" U' W!,"lrrru 11111111011"11111010111011"111'111'1111'111'''''11111111111111111111'''11111'11'1 " ' ,
MEERJARENVISIE RUIMTELUK ONDERZOEK
1991-l996
PRIORItEItEN IN HET ONDERZOEK
~u...)
TOverzicht van onderwerpen voor ondeIZOek
op
de themavelden
'tijd-ruimtelijke dynamiek', mobiliteit en
infrastructuur,ruimte
en
milieu,
stedelijke vernieuwing en ruimtelijk beleid
en
bestuur
I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
commissie van het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (NIROV) te Den Haag.
Het PRO heeft ten hoogste 15 leden; in de brede samenstelling komen de onderscheiden belangen vanuit de kring van de rijks-, provinciale en gemeentelijke overheid, de kring van de onderzoekers met de universitaire en para-universitaire onderzoekinstellingen en uit de kring van overige belangstellenden bij het ruimtelijk onderzoek met o.a. de particuliere en/of aan het bedrijfsleven gelieerde onderzoekinstellingen tot uiting.
Het PRO heeft tot taak afstemming en coördinatie op het veld van onderzoek van belang voor het ruimtelijk beleid te bevorderen door:
het doen (laten) verrichten en publiceren van voorstudies en programmeringsstudies op deelterreinen van het veld, gericht op advisering over wenselijke richtingen van het onderzoek, rekening houdend met het reeds lopende en voorgenomen onderzoek
het stimuleren van overleg tussen instanties die bemoeienis hebben met onderzoek ten behoeve van het ruimtelijk beleid en te fungeren als platform voor programmeringservaringen
het op verzoek van de minister van VROM periodiek, dat wil zeggen eens in de vijf à zes jaar, samenstellen en publiceren van een rapport over de middellange termijn prioriteiten in het onderzoek.
De voorstudies gaan vooraf aan de feitelijke adviezen, terwijl de programmeringsstudies juist in het algemeen beogen een verdere uitwerking daaraan te geven. De advisering over de middellange termijn prioriteiten krijgt gestalte in de vorm van een Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek. De eerste Meerjarenvisie van het PRO is verschenen in 1985 ('Ruimtelijk onderzoek in perspectief', Den Haag 1985). De tweede Meerjarenvisie bestrijkt de periode
1991-1996, en is gebaseerd op vijf in 1991 gepubliceerde voorstudies.
Nadere informatie over samenstelling en werkwijze van het PRO is verkrijgbaar bij het secretariaat: Mauritskade 23, 2514 HD Den Haag (telefoon: 070-3602775, fax: 070-33617422).
MEERJARENVISffi RUIM'THI...DK ONDERZOEK
1991-1996
prioriteiten in het onderzoek
Bibliotheek TU Delft
11111
,,~""
L: 18'(0808MEHRJARENVISIE RUIMTELIJK ONDERZOEK 1991-1996
prioriteiten
in hetonderzoek
Overzicht van onderwerpen voor onderzoek op de themavelden 'tijd-ruimtelijke dynamiek', mobiliteit en infrastructuur, ruimte en milieu, stedelijke vernieuwing en ruimtelijk beleid en bestuur
PRO-publicatie 1992 1111111 1111 11 I I 111 I I I
~\O
5C(j1
Stevinweg 1 2628 Delft
Telefoon: 015-783254 Fax: 015-781661 In opdracht van:
Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) Mauritskade 23
2514 HD Den Haag Telefoon: 070-3602775 Fax: 070-3617422
".1 't • f
CIP.'iGEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG
I
o I
Progammeringsoverlég Ruimtelijk Onderzoek ~,
Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996, prioriteiten in het onderzoek - Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) - Delftse Universitaire Pers - 111 - PRO-publicatie, Den Haag - Met lit. opg.
ISBN 90-6275-774-X NUGI655
Trefw.: ruimtelijk onderzoek; ruimtelijk beleid; onderzoeksprogrammering Copyright © 1992 by Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO)
Het overnemen uit deze publicatie is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld.
Woord vooraf
In de overeenkomst tussen het mmlsterie van VROM en het Nederlands
Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (NIROV) , op grond waarvan het Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) sinds 1987 functioneert, is bepaald dat het PRO periodiek een rapport samenstelt en publiceert over de middellange termijn prioriteiten in het onderzoek. In 1990 heeft de minister van Volkshuisvesting. Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) het PRO om een dergelijk rapport gevraagd. Dit verzoek heeft geresulteerd in de voorliggende Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek
1991-1996.
Het rapport geeft een overzicht van onderwerpen voor onderzoek die naar de mening van het PRO de komende jaren prioriteit zouden behoeven. Het is geen terreindekkend overzicht, de Meerjarenvisie omvat onderwerpen op vijf op dit moment belangrijke themavelden: naast 'tijd-ruimtelijke dynamiek', zijn dat mobiliteit en infrastructuur, ruimte en milieu, stedelijke vernieuwing en ruimtelijk beleid en bestuur. De verdere ontwikkeling van recent en voorgenomen beleid heeft bij de keuze van deze velden een rol gespeeld. Binnen de vijf themavelden worden 54 potentiële onderwerpen aangegeven, gegroepeerd naar 27 aandachtsvelden.
Ter voorbereiding van de Meerjarenvisie is voor elk themaveld een voorstudie opgesteld. In deze voorstudies zijn door terzake deskundigen op systematische wijze de maatschappelijke, de wetenschappelijke (d.w.z. het lopend en voorgenomen onderzoek) en de beleidsmatige ontwikkelingen per themaveld verkend. Wat betreft ontwikkelingen in de samenleving is daarbij expliciet uitgegaan van een drietal belangrijke, leidende 'megatrends': emancipatie en individualisering, de schaaldifferentiatie en de economisch-technologische vernieuwing. De gedachtenontwikkeling van de auteurs van deze voorstudies werd kritisch gevolgd door zogenaamde klankbordgroepen, terwijl er bovendien naar aanleiding van de studies medio 1991 per themaveld een strategische conferentie is gehouden, waarop genodigden uit het brede beleids-en onderzoeksveld beleids-en overige belanghebbbeleids-endbeleids-en bij het ruimtelijk onderzoek de gelegenheid kregen kommentaar te geven. De in totaal meer dan 200 deelnemers hebben een wezenlijke bijdrage geleverd aan de keuze van het PRO van de 54 onderwerpen, zowel in de bevestiging van gekozen richtingen en voorgestelde prioriteiten als - soms - de afwijzing ervan.
De Meerjarenvisie beoogt een leidraad te zijn, een richtinggevend hulpmiddel bij het maken van keuzen van onderzoeksonderwerpen. Het rapport biedt aanknopingspunten voor het formuleren en uitvoeren van projecten.
De prioriteiten zijn in beginsel van betekenis voor zowel financiers of opdrachtgevers, onderzoekers of project-/programmaleiders, als gebruikers van onderzoek. Maar niet voor iedereen zal elke prioriteit even belangrijk zijn. Immers, de missies van instellingen zijn niet gelijk. Elke instelling afzonderlijk dient selectief met de prioriteiten om te gaan. Te hopen valt dat het veld van ruimtelijk onderzoek als geheel initiatieven zal ontplooien die gezamenlijk een redelijke dekking van alle prioriteiten geven.
Het PRO verwacht in dit verband de komende tijd binnen het beleids- en onderzoeksveld en met overige belanghebbenden een discussie omtrent de noodzakelijke nadere uitwerking en uitvoering van de onderwerpen. Daarbij
wil het PRO naar vennogen behulpzaam zijn. Zo zal het PRO in een aparte studie aandacht besteden aan de vraag hoe complexe onderzoeksprojecten in samenhang zouden kunnen worden aangepakt. Ook wil het een rol spelen onder andere door bemiddeling bij het verkrijgen van fondsen, en het organiseren van werkgroepen. Met name het feit dat in het PRO de meest relevante geledingen zijn vertegenwoordigd, zal hierbij nuttig kunnen werken.
De in 1991 gepubliceerde voorstudies vonnen in feite het kader waarbinnen het PRO zijn onderwerpen heeft vastgesteld. Dat is de reden waarom er sprake is
van 'Meerjarenvisie 1991-1996'. Met deze looptijd wordt bovendien aangegeven dat het zaak is, dat de komende jaren de gepresenteerde onderzoekssuggesties gaan doorwerken in de beleids- en onderzoekspraktijk. Het gaat er daarbij om de onderwerpen een plaats te laten krijgen in de onderzoeksprogramma's van instellingen die zich bezighouden met onderzoek van belang voor de ruimtelijke ordening. Het PRO heeft kunnen vaststellen dat - mede als reactie op het verschijnen van de voorstudies - op een aantal onderwerpen reeds acties zijn ondernomen.
Inhoud
WOORD VOORAF
1. INTRODUCTIE VAN DE MEERJARENVISIE 5
1.1. Werkwijze, karakter en reikwijdte 5
1.2. Overzicht van onderwerpen per themaveld 9 1.3. Kanttekeningen bij uitwerking en uitvoering van onderwerpen 10 2. ONDERZOEK NAAR DE RELATIE TUSSEN TIJD EN RUIMTE 15
('TIJD-RUIMTELIJKE DYNAMIEK')
3. ONDERZOEK NAAR VERKEER, VERVOER EN 21
INFRASTRUcrUUR, TOEGESPITST OP INRICHTING EN MOBILITEIT
4. ONDERZOEK OP HET RAAKVLAK VAN RUIMTELIJK EN 31 MILIEUBELEID
5. ONDERZOEK NAAR DE STEDELIJKE VERNIEUWING, 37 VANUIT RUIMTELIJK-ECONOMISCHE !NVALSHOEK
6. ONDERZOEK NAAR AANPASSING EN VERNIEUWING VAN 43 HET OPENBAAR BESTUUR INZAKE RUIMTELIJK BELEID
Bronnen 51
Lijst van afkortingen 55
Bijlagen
1 Overzicht van het totaal aantal onderwerpen voor onderzoek 57 in alle vijf voorstudies
2 Selectieprocedure van onderwerpen uit de voorstudies 59 3 Samenstelling van het PRO bij de voorbereiding van de 61
1. Introductie van de
Meerjarenvi-•
•
vIsie
De Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996 is opgesteld door het Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) op verzoek van de
minister van VROM. Het rapport reikt een overzicht aan van onderwerpen voor
onderzoek. Onderwerpen, die naar het oordeel van het PRO de komende jaren prioriteit verdienen in het onderzoek ten behoeve van het ruimtelijk beleid.
Waarmee wordt bedoeld dat ze betrekking hebben op urgente, actuele of
potentiële ruimtelijk relevante ontwikkelingen en inrichtingsvraagstukken. Het overzicht is bestrijkt niet het gehele terrein van het ruimtelijk beleid, maar gekozen is, mede gezien de personele en financiële mogelijkheden bij het PRO,
voor een behandeling van vijf op dit moment belangrijke themavelden: naast
'tijd-ruimtelijke dynamiek' zijn dat mobiliteit en infrastructuur, ruimte en milieu, stedelijke vernieuwing en ruimtelijk beleid en bestuur. Het PRO heeft
voor elk van deze vijf themavelden de onderwerpen gekozen met inachtneming van een beperkt aantal specifieke criteria, na zorgvuldige analyse van de onderzoeksbehoefte op elk themaveld en in samenspraak met het beleids- en
onderzoeksveld en overige belanghebbenden bij het ruimtelijk onderzoek.
De Meerjarenvisie geeft alleen hoofdlijnen en belangrijke accenten aan. De
onderwerpen zouden op korte termijn door het beleids- en onderzoeksveld en on overleg met overigen verder uitgewerkt moeten worden, waarbij het PRO niet de illusie koestert dat al de naar voren geschoven suggesties daadwerkelijk
tot uitvoering zullen worden gebracht. Het overzicht is een groslijst waaruit
instanties kunnen -en bij voorkeur moeten - kiezen.
In hoofdstuk 1 wordt ingegaan op de werkwijze en het karakter en de reikwijdte van de Meerjarenvisie, waarna er een tabel-overzicht met alle
onderwerpen per themaveld volgt. Ingegaan wordt ook op een tweetal
kanttekeningen bij verdere uitwerking en uitvoering ervan. De onderwerpen
zelf worden kort beschreven in de hoofdstukken 2 tot en met 6.
1.1. WERKWIJZE, KARAKTER EN REIKWIJDTE
Dit is de tweede Meerjarenvisie van het PRO; de eerste is in 1985 gepubliceerd 1. Evenals deze eerste visie is het onderhavige rapport het resultaat van een uitvoerig werkproces, waarbij - en dat in tegenstelling tot de
visie uit 1985 - niet alleen gekozen is voor een beperking van het aantal
themavelden, maar ook voor eenheid in de aanpak van elk veld afzonderlijk.
Werkwijze
Na ampele discussie heeft het PRO begin 1990 de vijf themavelden
vastgesteld. Vervolgens is voor elk veld in een afzonderlijke voorstudie op
verkennende en systematische wijze de onderzoeksbehoefte geanalyseerd, hetgeen per themaveld/voorstudie geresulteerd is in een overzicht van ca. 40 tot 50 onderwerpen. Bijlage 1 geeft een volledig beeld van alle onderwerpen uit deze vijf voorstudies, die in 1991 zijn gepubliceerd.
Uitgangspunt bij het aangeven van de onderzoeksbehoefte in elke voorstudie is geweest de vraag naar onderzoek. Daarbij is onder meer een al dan niet impliciete vergelijking gemaakt met het aanbod van onderzoek. Bij de vraag naar onderzoek is met name nagegaan welke maatschappelijke ontwikkelingen zich aandienen en welke de ruimtelijk relevante consequenties zijn voor het themaveld in kwestie. Centraal in die analyses stonden allerlei ontwikkelingen in relatie met drie 'megatrends', namelijk emancipatie en individualisering, de differentiatie in ruimtelijke schalen (met daarbij onder meer het proces van internationalisering) en de economisch-technologische vernieuwing. Bij het aanbod van onderzoek ging het onder meer om de mate waarin het onderzoek zich nu al met die vraagstukken bezighoudt (het lopend en voorgenomen onderzoek), en om ontwikkelingen wat betreft de uitvoering van onderzoek (financiëring, samenwerking, enz.).
Op basis van het al aanwezige onderzoek, de analyse van de trends, én op basis van relevante beleidsontwikkelingen op het betreffend themaveld of anderszins zijn in elke voorstudie de consequenties voor het ruimtelijk beleid en het themaveld in kwestie nagegaan, zijn vervolgens kennislacunes gesignaleerd en zijn potentiële vraagstukken op dat themaveld voor het ruimtelijk beleid geformuleerd. Wat betreft beleidsontwikkelingen hebben de nationale nota's VINEX, NMP+, SVV-TI en Bestuur op niveau I en 2 voor de komende jaren in belangrijke mate een lijn uitgezet.
Alle voorstudies zijn bij het aangeven van onderzoeksonderwerpen dus uitgegaan van wetenschappelijke ontwikkelingen en kansen, maatschappelijke problemen en wensen en beleidsmatige ontwikkelingen. Onderstaand schema geeft één en ander aan:
GWBAAL ANALYSESCHEMA VOORSTUDIES Lopend en voorge- drie 'megatrends'
nomen onderzoek
l
consequentJs themaveldconsequentii~
ruimtelijk beleid.
thT 'd
reacties over el [andere invalshoeken*
beleidslijnen/-doelen*
sectorontwikkelingen*
ontwikkelingen op het themaveld kennislacunes! vraagstukken!
onderwerpen voor onderzoekDe Meerjarenvisie is gebaseerd op selectie door het PRO van in de voorstudies aangegeven onderwerpen (in totaal 181 onderwerpen), alsmede op de resultaten van een bespreking van die studies met het be leids- en onderzoeksveld en
7
overige belanghebbenden bij het ruimtelijk onderzoek. Deze hebben bij het opstellen ervan een inbreng gehad in begeleidende klankbordgroepen en door deelname aan een aantal strategische conferenties medio 1991 over de toen gereed zijnde studies en de selectie van onderwerpen daaruit door het PRO. De keuze van het PRO werd in grote lijnen ondersteund. Op grond van die besprekingen zijn onderwerpen uit de selectie weggevallen of toegevoegd, zijn soms accenten anders gelegd en zijn onderwerpen geactualiseerd en verder aangevuld. Op de conferenties is onder meer ook gesproken over de
2 uitvoering van onderzoek. Het verslag van de conferenties is apart gepubliceerd .
Het PRO heeft bij zijn prioritering bij elk onderwerp steeds gekeken of het gaat om:
*
*
*
*
*
maatschappelijke vraagstukken die spelen op middellange termijn ruimtelijke ontwikkelingen en problemen
onderwerpen waarvoor nu te weinig kennis voorhanden is
onderwerpen die kunnen bijdragen aan de ruimtelijke beleidsvorming onderwerpen waarvoor voldoende deskundigheid aanwezig is voor de uitvoering van het onderzoek.
Hoe het PRO met deze vijf criteria heeft gewerkt wordt in bijlage 2 kort uiteengezet. Schematisch heeft de keuze van onderwerpen zich als volgt afgespeeld:
KEUZE VAN ONDERWERPEN DOOR HET PRO
Selectie uit de voorstudies
resultaat:
resultaat:
Bespreking met het beleids-en onderzoeksveld, beleids-en ove-rigen (conferenties)
resultaat:
keuze vijf themavelden
I
analyse in vijf voorstudies (klankbordgroepen )
I
181 onderwerpen voor onderzoek
1
1, .
- e llTllneren van onderwerpen - herformulering van onderwerpen - samenvoeging/opsplitsing
I
104 onderwerpen voor onderzoek
j
verdere eliminatie von ondetwe,!",n - accentverschuivingen/samenvoeging - toevoeging van onderwerpent
54 onderwexpen binnen 27 aandachtsvelden
Door de hier summier geschetste werkwijze is de Meerjarenvisie het resultaat van een combinatie van top-down en bottom-up invulling. Het PRO is verantwoordelijk voor de inhoud van het rapport, dat weliswaar in belangrijke mate gebaseerd is op de resultaten van de verkenningen in de voorstudies, maar waarbij bij de voorbereidingen ervan ook een inbreng is geweest vanuit overheids-, onderzoeks- en maatschappelijk hoek.
Karakter en reikwijdte
Het werkterrein van het PRO beslaat het onderzoek van belang voor het
ruimtelijk beleid. Over de afbakening van ruimtelijk beleid - en ~het kielzog daarvan ruimtelijk onderzoek - bestaat geen eenduidig beeld . Aard en strekking én de rol en betrokkenheid van de overheid en anderen zijn voortdurend in beweging. Het PRO gaat uit van een ruime omschrijving. Tot ruimtelijk beleid wordt al het beleid gerekend met betrekking tot de inrichting, het gebruik en het beheer van de fysieke leefomgeving. Beleid wordt daarbij
omschreven als het geheel van handelingen of beslissingen ten aanzien van een bepaald vraagstuk of een doelgroep. In dit geval dus de inrichting, het gebruik en het beheer van de fysieke leefomgeving en allen die daarbij een rol spelen. Ruimtelijk beleid is niet uitsluitend weggelegd voor de overheid, maar is ook een activiteit van niet-overheden. Ruimtelijk onderzoek betreft dan ook onderzoek van en door overheden als niet-overheden. Bij het overheidsbeleid en het overheidsonderzoek gaat het om het daadwerkelijk optreden en ingrijpen in de fysieke leefomgeving én om het scheppen van kaders voor dat optreden en ingrijpen.
Ruimtelijk onderzoek kan in het algemeen naar twee wezenlijke onderdelen worden onderscheiden: het inhoudelijk, ofwel substantieel onderzoek en het procedureel onderzoek. Bij het eerste gaat het om de maatschappelijke of
fysiek-ruimtelijke vraagstukken die consequenties hebben voor de inrichting, het gebruik en het beheer van de fysieke leefomgeving en die een optreden van de overheid of anderen zouden kunnen dan wel zouden moeten vergen.
Procedureel onderzoek is onderzoek naar de wijze waarop de overheid of anderen daadwerkelijk optreden, hoe dat optreden is georganiseerd en welke de gevolgen zijn. Hierbij gaat het ook om instrumenteel onderzoek. Beide onderdelen komen in de Meerjarenvisie aan bod.
Het PRO concentreert zich bij het aanreiken van de onderzoeksonderwerpen zoveel mogelijk op de middellange termijn: 1991-1996. Dit brengt met zich
mee dat de Meerjarenvisie zich voornamelijk richt op het strategisch
onderzoek. Dat is onderzoek voor het verkrijgen van kennis om vraagstukken met een maatschappelijk belang op middellange termijn op te lossen. Het is onderzoek met een min of meer fundamenteel karakter waarbij echter bij voorbaat aan concrete toepassingsmogelijkheden wordt gedacht, maar waarvan niet bij voorbaat valt te voorspellen wanneer precies en in welke mate de resultaten in de beleidspraktijk kunnen worden toegepast4. Strategisch onderzoek staat eigenlijk in tussen fundamenteel en toegepast onderzoek.
Fundamenteel onderzoek is vaak theoretisch, gericht op conceptontwikkeling, initiërend van aard en gericht op het verkennen, beschrijven, analyseren of verklaren van nieuwe vraagstukken of kennisvelden. Toegepast onderzoek is gericht op het bewerken of geschikt maken van in aanzet reeds aanwezige kennis voor hantering in de onmiddellijke praktijk van het beleid.
Door het beperkt aantal themavelden, alsmede het verzoek aan de auteurs van de voorstudies om binnen hun themaveld selectief te zijn in het aangeven van onderzoeksonderwerpen en de afgewogen keuze van het PRO zelf, is de Meerjarenvisie zeker geen blauwdruk van al het te verrichten onderzoek. Het
rapport biedt niet een afgerond programma met projecten en concrete uitvoeringsaanzetten. Het is geen programmeringsstudie . De Meerjarenvisie geeft op beredeneerde wijze prioritaire onderwerpen, bedoeld om in kort bestek zowel koers als checklist te zijn voor gebruikers van onderzoek, uitvoerders en
9
overige belangstellenden. De onderwerpen worden beknopt toegelicht, de uitwerking naar concrete programma's, projecten en de uitvoering zelf liggen niet bij het PRO. Beleids- en onderzoeksveld zullen daar samen met anderen zorg voor dienen te dragen, waarbij het PRO uiteraard bepaalde ondersteuning zal kunnen geven.
Voor uitwerking en uitvoering van het voorgestelde onderzoek richt het PRO zich, gelet op zijn opdracht, tot het gehele veld van ruimtelijk onderzoek.
Uiteraard tot het ministerie van VROM, maar overigens tot alle beleids- en onderzoeksafdelingen bij de rijksoverheid die zich met ruimtelijk relevante onderwerpen bezighouden, zowel voor wat betreft het in eigen beheer uit te voeren onderzoek als het opdrachtonderzoek. Ook zullen provinciale en gemeentelijke overheden in de. Meerjarenvisie bepaalde stimulansen en aanknopingspunten voor hun onderzoek vinden. Daamaast richt het PRO zich expliciet tot de universitaire en (semi)particuliere onderzoeksinstellingen. Bovenstaande typeringen geven aan hoe het PRO reikwijdte en karakter van de Meerjarenvisie ziet. Daarbij moet tenslotte worden bedacht dat het PRO in de Meerjarenvisie adviseert over sociaal-wetenschappelijk onderzoek naar het
handelen van zowel overheden als anderen, ter onderscheiding van het meer teclmisch-wetenschappelijk onderzoek dat buiten beschouwing blijft. Het gaat om onderzoek vanuit vele disciplines zoals planologie, sociale geografie,
bestuurskunde, sociologie, economie, politicologie, enz. voorzover deze zich met ruimtelijk relevante onderwerpen bezighouden. Het routinematig, veelal plangebonden onderzoek behoort niet tot het werkterrein van het PRO en is hier niet aan de orde.
1.2. OVERZICHT VAN ONDERWERPEN PER THEMAVELD
De Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996 geeft korte beschrijvingen van onderzoeksonderwerpen over:
*
*
*
*
*
De relatie tussen tijd en ruimte ('tijd-ruimtelijke dynamiek').
Ontwikkelingen met betrekking tot vetkeer, vervoer en infrastructuur, toegespitst op inrichtings-en mobiliteitsvraagstukken.
Ontwikkelingen op het raakvlak van ruimtelijk en milieubeleid, met onder meer aandacht voor wisselwerlring en afstemming tussen de beide beleidsvelden.
Ruimtelijk-economische aspecten van stedelijke vernieuwing, waarbij het stedelijk systeem en de organisatie van de vernieuwing centraal staan.
De aanpassing en vernieuwing van het openbaar bestuur inzake ruimtelijk beleid.
De keuze van juist deze themavelden is gelegen in de wens van het PRO met de Meerjarenvisie in te spelen op de actualiteit van de komende jaren en
daarmee op de praktijk van beleid en onderzoek. De velden 'tijd-ruimtelijke dynamiek', mobiliteit en infrastructuur en ruimte en milieu vinden hun grondslag in op dit moment belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen. Dat geldt met name voor verkeer en milieu. Voor 'tijd-ruimtelijke dynamiek' geldt
daarnaast dat het eigenlijk een dwarsdoorsnede is op de andere themavelden. De verwevenheid met de andere velden is groot. Bij vrijwel alle sectorale onderwerpen speelt immers het aspect tijd in relatie met ruimte direct of indirect een rol. De stedelijke vernieuwing is gekozen op basis van de geografische (territoriale) invalshoek. Het stedelijk gebied staat erg in de
planologische belangstelling. Ruimtelijk beleid en bestuur vormt enerzijds een
zelfstandig veld van onderzoek, maar staat anderzijds eveneens haaks op de andere vier velden. Elk themaveld heeft immers beleidsmatige en bestuurlijke implicaties.
Binnen de vijf themavelden heeft het PRO uiteindelijk 54 onderwerpen voor
onderzoek als prioritair geselecteerd. Voor de overzichtelijkheid zijn ze op pragmatisch-inhoudelijke gronden bij elkaar gezet in totaal 27 ruimere
aandachtsvelden of probleemgebieden. In bijgaand overzicht wordt één en ander samengevat waarbij' gerefereerd wordt aan de vindplaats van het onderwerp in de betreffende voorstudie en in sommige gevallen de conferentie.
Voor meer informatie over één· van de themavelden wordt verwezen naar de
voorstudies die afzonderlijk zijn gepubliceerd en waarin tevens het veld min of meer in een kader wordt geplaatst. Uitvoerige beschouwingen dienaangaande worden op deze plaats niet gegeven.
1.3. KANTIEKENINGEN BD UITWERKING EN UITVOERING VAN
ONDERWERPEN
Met het oog op het uitwerken en daadwerkelijk uitvoeren van onderwerpen raadt het PRO aan om daarbij heel specifiek de algemeen maatschappelijke
ontwikkelingen te betrekken. Eveneens dient er in voorkomende gevallen
aandacht geschonken te worden aan bepaalde samenhangen in het onderzoek.
Onderstaand wordt op beide aspecten kort ingegaan.
Maatschappelijke ontwikkelingen
Op vele fronten, zowel nationaal als internationaal, houdt men zich bezig met het ontdekken en uiteenrafelen van allerlei trends in de maatschappelijke ontwikkelingen, inclusief hun doorwerking naar beleid, ter onderbouwing van toekomstvisies en de keuze van strategische onderwerpen. VINEX, NMP+ en SVV -TI bevatten uitgebreide maatschappelijke verkenningen van waaruit bepaalde strategische onderwerpen worden opgevoerd. En ook de grote ondernemingen beschouwen het als een noodzaak zich met een permanente strategievorming bezig te houden. Naast de economisch-technologische vernieuwing staan vooral emancipatie en individualisering en de ruimtelijke schaaldifferentiatie daarbij als leidende 'megatrends' op de voorgrond. Het PRO heeft een verkenning naar deze drie trends laten maken, terwijl?e ook in
de voorstudies over de vijf themavelden uitgebreid aan de orde komen .
In het algemeen doelt emancipatie op een proces dat gericht is op verkleining van ongelijke machtsposities, waarbij bepaalde groepen in de maatschappij trachten een structureel gelijkwaardige positie te verwerven. Eén van de in het oog springende gevolgen is het optreden van veranderingen in het gedrag van mensen in tijd en ruimte. Individualisering is kortweg het proces van steeds verdergaande heterogenisering van groepen en individuen in de maatschappij. Steeds meer mensen keren zich af van de traditionele organisaties en
11
SAMENVATTEND THEMATISCH OVERZICHT
themavel den aandachtsvelden voor onderzoek pr; or; tei ten/onderwerpen voor
onderzoek voorstudies/ nunrneri"9 in conferent i es 'tijd-ruimte-lijke dynami ek I mobi li teit 4 en infrastructuur ruimte en mi 1i eu stedelijke verni euwi ng ruimtel ijk beleid en bestuur 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27
meenemen van de factor tijd in de 1.1
ruimtelijke beleidsvoering rol van de (substi tutie factor van tijd en ruimte) tijd melhodiek-en data-ontwikkeling
idem
1.2 en 1.5 1.2
spanningen tussen samenleving op 2 2.5, conferentie 2.6,
3.3 en 3.4. conferenli e 3.1 en 5.3 basis van collectiviteit en de
in-dividuele keuzevrijheden
lokatiegedrag en situering van 3.1 flexibele bedrijfsvoel"'ing wat be-treft arbeids-en bedrijfstijden flexibele openings-en sluilings-tijden
bedrijven en voorzieningen in
re-lalie met verschuivingen in de 3.2 3.2 tijd van productie en consumptie
effect i eve vraag naar mob; 1; te; t en de motieven voor verplaatsing, met name vrijetijdsbesteding openbaar vervoer
beheersing en geleiding van mobil i tei t
bestuurli j ke or9anisat ie effecten van rUlmtelijk beleid op mob i li tei t en vi ce versa internationaal goederen- en per-sonenvervoer
4.1 achtergrond mobiliteit en motieven 4.1 en 4.2 4.2 mobiliteit en vrije tijd 2.1 en 4.1
4.3 5.1 netwerkconcepten regionaal vervoer 3.3, conf. 5.2 taakstelling, tariefstelling en 3.1 en 3.6 kwaliteit conferentie
5.3 lange aftandsvervoer (o.a. HSL) 3.4, conf. 6.1 prijsmaatregelen in het verkeer 3.5, 6.2 en
1. 10
6.2 lokatiebeleid en functieverande- 1.9
ring van bestaande lokaties
7 idem 1. 7
8.1 woningbouwlokaties en mobiliteit 1.5, 2.3 en 3.2 8.2 lokatie van bedrijven en voorz;e- 1.2 en 1.3
ningen in relatie met mobiliteit 9.1 regionale goederendistributie 5.9
9.2 distribut;efunctie van Nederland 5.3
9.3 mainportontwikkeling 5.1 9.4 internationaal personenvervoer 4.5 operati onal i seri ng/verwezenl ijk; ng 10
ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid afstenmi ng tussen ruimtel ijk en 11
milieubeleid idem idem 1.1,1.3 en 2.1 4.4, 5.1 en 5.2 2.9, 3.11 en 4.3 4.1, conf. 3.4 en 3.5 2.12 relatie ruimte, milieu en
economi e
mogelijkheden van een ruimtelijke inrichting die milieuvriendelijk gedrag aanmoedi gt
moge1 ijkheden en gevolgen i n te spelen op ecologische principes rol van ruimtelijk beleid bij in-ternat; onal e mi 1; euprobl emen ruimtelijke structurering van het stedelijk systeem {inter- en intrastedelijke
herpositione-dng
ruimtelijk relevante investeringen onroerend-goed markt en regionaal grondbe1ei d
; nri cht i ng. functie en ontwerp organi sat i evormen en actoren in het proces van vern; euwi ng stede1 ijke deelmarkten. waaronder arbei ds- en onderwijsmarkt plaats en inhoud van het ruimte-lijk beleid
afstenrning tussen beleidsvelden; herij ki og sector-facet schema functioneren van het ruimtelijk planstelsel, met aandacht voor doorwerk; n9 van strategi sch beleid
terri tori al e bestuur1 ij ke i nde-ling en differentiatie discontinuïteiten in het beleid betrokkenheid van burgers bij ruimtelijk beleid 12 idem 13.1 milieuvriendelijke scenario's 13.2 doorwerking en handhaving 13.3 handel ingsvrijheid 14 idem 4.6 15.1 internationale milieuproblemen 2.7 en 4.2 15.2 afstemming van beleid en onderzoek 3.9 en 3.10 15.3 internationale milieumigratie 2.8 16.1 stedelijk systeem: rol steden
en relaties tussen schaalniveaus 16.2 culturele en
vrijetijdsvoorzie-ningen als concurrentiemiddel 16.3 bi nnenstedel i j ke gebi eden 16.4 suburbs/randgemeenten
17 idem
18.1 inzicht in onroerend-goed markt 18.2 effecten van ruimtel ijke ingrepen 18.3 levensduur van objecten 18.4 regionaal grondbeleid 19 idem
20.1 organi sat i evormen
20.2 rol van verschillende actoren 21 idem
22.1 publiek domein, interventiestij-len en publiek-privaat substi tutie 22.2 functionele samenwerkingsvormen 23.1 herijking bestaande plannings
-schema 's
23.2 naar omgevingsbeleid? 24.1 het 'open' bes terrm; ngsp 1 an en.
'buitenplans' beleid
24.2 streekplan en planologische kern-beslissing als sturingsmiddelen 25.1 regi ovormi ng in Nederl and 25.2 bestuurlijke differentiatie 25.3 besluitvorming en schaal beleid 25.4 Europese eenwording 26 idem 27 idem 2.1, 2.2 en 6.3 5.4 T conferent i e 2.3 3.3 en 3.4 1.3 3.2 3.1 conferentie 4.1 en 4.5 5.4 5.2 1.4 en 2.4 3.2 en 3.3 3.1 2.1 1.8, 2.2, en 2.5 1.1,1.2 en 1.4 1.3 en 1.9 4.1, conf. 4.2 4.3, conf. conferentie 1. 10 1.7
collecti iteiten. Deels uit desinteresse, deels vanwege een uitstel van keuzes en deels ' mdat men het gewoon zelf wil'. Er vindt versplintering plaats van organisatieculturen. Normen en waarden worden niet langer aan één bepaalde groep 6ntleend. Men neemt deel aan meerdere culturen, zowel in één en dezelfdè levensfase als door de gehele levensloop heen. Secularisatie en de elkaar r' nel opvolgende dynamische jeugdculturen kunnen als voorbeelden worden genoemd. Schaaldifferentiatie (vergroting én verkleining) doet zich op
vele terreinen voor. Naast ook een bestuurlijke component (overlegnetwerken en de fegionalisering van bestuur) is er een fysieke (netwerkontwikkeling, infrastI'\lctuur) en een sociale component (bijvoorbeeld het toerisme). Schaaldifferentiatie komt tot uiting in verdere internationalisering, maar ook in
region~lisering. Een voorbeeld is de internationale milieuproblematiek met specifie~e lokatiegebonden effecten, bijvoorbeeld bij de lozingen in de internationale rivieren die voor Nederlandse regio's een cumulatief vervuilend effect Runnen hebben. Technologische vernieuwingen (informatietechnologie,
biotechhologie en nieuwe materialen) zijn een belangrijke factor in de
econOrrl,ische ontwikkeling en in de verhoudingen tussen landen en regio's. Technologie speelt een rol bij welvaart en welzijn, bijvoorbeeld via opiossnilgen voor energie- en milieuproblemen. Het ruimtelijk patroon van zowel Jconomische (handel, transport) als niet-economische activiteiten (vrije tijd, spdrt) ondervindt invloed van technologische vernieuwingen.
De treJds zijn internationaal: overal in de Westerse wereld zijn vergelijkbare
ontwikIfelingen aan de gang. Ze zijn ook onderling nauw met elkaar verweven
en somf. is er sprake van schijnbaar tegengestelde bewegingen. Dit maakt de voorsP1lbaarheid gering, temeer daar de samenleving aan grote dynamiek onderhlfvig is. Zo wordt individualisering als de tegenhanger gezien van collectirisering, maar blijkt tegelijkertijd individualisering tot uiting te komen in een toename en uitbreiding van persoonlijke en organisatorische netwerken en daataan inherente verplichtingen. Men zou dan ook kunnen stellen dat individbalisering op het ene terrein, collectivisering oproept op een ander terrein./ Een ander voorbeeld van een paradox is de tendens naar ruimtelijke schaalvergroting. Ook schaalvergroting en schaalverkleining worden vaak als tegenp len gezien. Toch wordt ook wel geconstateerd dat bestuurlijke schaalv1ergroting baat heeft bij schaalverkleining. Het toegroeien naar één
Europe~e markt is een uiting van schaalvergroting die in feite echter met
schaal~erkleining in de vorm van afbraak van de nationale Staat en opkomst van regionale gebieden gepaard gaat.
Het PRO onderstreept de noodzaak van het voortdurend inspelen op deze trends./Bestudering en uiteenleggen van de trends mét hun doorwerking naar
beleid n mét hun ruimtelijke effecten dient een permanent punt van aandacht te zijn. In de aan de Meerjarenvisie ten grondslag liggende voorstudies hebben ze als een zeer belangrijke leidraad gediend bij het achterhalen van de onderzoeksbehoefte, daarnaast vormen ze mede het raamwerk waarbinnen onder5erpen voor onderzoek hun uitwerking moeten vinden. Het ministerie van VIt0M zou initiatieven kunnen nemen voor het ruimtelijk beleidsveld een systeei van trend-monitoring op te zetten en te beheren.
Samenhang in het onderzoek
ondeJ oeksonderwerpen staan niet altijd op zichzelf. Er is een aantal overwdgingen om in voorkomende gevallen te komen tot een zekere
13
samenwerking of afstemming. Een bepaalde versnippering van onderzoek zou aldus kunnen worden tegengegaan en er zou zo ook meer wederzijdse informatie-uitwisseling tussen onderzoekers op gang kunnen komen waardoor overlappingen kunnen worden vermeden. Samenwerking en afstemming zouden ook sleutels kunnen zijn voor een goede aansluiting van de verschillende typen van onderzoek (fundamenteel, toegepast en strategisch), waardoor de snelheid van resultaatuitwisseling en de doorwerking naar het beleid verbeterd kunnen worden.
Samenwerking en afstemming vereisen een goede organisatie van het onderzoek. Naast de werkplek, technische ondersteuning en redelijke budgetten gaat het veelal ook om het bijeenbrengen van onderzoekers van verschillende signatuur. Uiteenlopende deskundigheid zou waar nodig rond centrale vraagstellingen bijeen gebracht kunnen worden. Een gecoördineerde aanpak is dan noodzakelijk en zou gestimuleerd kunnen worden door onder meer uitwisseling van onderzoekers en het voor relevante terreinen instellen van een breed platform-overleg. In het bijzonder moet hierbij genoemd worden de inbreng van private instellingen; soms blijft dit steken op incidentele financiëring of alleen partiële inbreng.
Het PRO geeft met de Meerjarenvisie inzicht in naar zijn oordeel wenselijke richtingen in het onderzoek en geeft geen uitgewerkte programma's. Indien tot de uitvoering van een onderwerp wordt besloten zal een verdere vertaling en invulling naar projecten moeten volgen. Die uitwerking naar projecten kan per cluster van onderwerpen of zelfs per afzonderlijk onderwerp. Het PRO pleit er daarnaast voor dat gezocht wordt naar een uitwerking en uitvoering op basis
van kenniseconomische samenhang tussen onderwerpen.
In de hoofdstukken 2 tot en met 6 zijn de 54 onderwerpen - binnen de betreffende themavelden - in feite per sectoraal beleidsobject gegroepeerd. Door deze clustering in 27 ruimere aandachtsvelden is al een zekere samenhang zichtbaar. Die samenhang zou verder, en deels op een andere manier, doorgevoerd kunnen worden door afstemming van onderwerpen uit
verschillende themavelden die op hetzelfde kennisobject betrekking hebben. De bronnen van financiëring zijn schaars en de vraag naar zeer verschillende en op maat toegesneden soorten kennis neemt toe. Projecten uit verschillende beleids- en themavelden waartussen bepaalde relaties wat betreft kennisontwikkeling en kennistoelevering bestaan zouden bijelkaar gebracht kunnen worden. Door uit te gaan van kenniseconomische overwegingen kunnen relaties en samenhangen tussen projecten beter zichtbaar worden. Het hanteren van het kenniseconomisch uitgangspunt beoogt om op een meer efficiënte en meer effectieve wijze met onderzoek om te gaan. Maar ook kunnen zo nieuwe inzichten ontstaan en kunnen andere accenten in het onderzoeksbeleid zichtbaar worden. Een dergelijke benadering richt zich in belangrijke mate op samenwerking en afstemming tussen· onderzoekers, vanuit verschillende disciplines.
Het PRO heeft op basis van kenniseconomische uitgangspunten een systematiek, een leidraad in ontwikkeling om complexe en met elkaar samenhangende onderwerpen in programma's te gieten en uit te voeren. Het is hier niet de plaats om daarop uitvoerig in te gaan. In een aparte studie wordt deze systematiek uiteengezet en mede gelet op een voorbeeldwerking -getoetst op een tweetal complexe aandachtsvelden (inpassing van ecologische principes in het ruimtelijk beleid en inter- en intrastedelijke ~erpositionering).
Door het uitwerken van deze leidraad en het kort na het uitbrengen van de Meerjarenvisie publiceren ervan hoopt het PRO een inspirerende en bemiddelende rol te kunnen spelen bij de samenhangende opzet en uitwerking van onderzoeksonderwerpen door het beleids- en onderzoeksveld en overige belanghebbenden bij het ruimtelijk onderzoek. Bij het starten van eventuele programmeringsstudies - studies waarin concrete projecten worden uitgewerkt - zou men hierop kunnen voortbouwen en de leidraad kunnen gebruiken.
2. Onderzoek naar de relatie tussen
tijd en ruimte ('tijd-ruimtelijke
dynamiek')
Pogingen van de overheid om de factor tijd in de beleidsvoering te introduceren zijn van relatief jonge datum. Vaak gaat het dan om een tamelijk eenzijdige, op één specifieke sector gerichte en vooral ook kwantitatieve benadering. Bekend zijn de onderzoekingen midden jaren zeventig en kort geleden nog van het SCP naar de leefsituatie van de Nederlandse bevolking. Ook in een aantal verkeers-en vervoersstudies heeft het tijdsaspect aandacht gekregverkeers-en. Wat betreft het ruimtelijk beleid zijn er verkenningen uitgevoerd door de RPD en door een werkgroep van het NIROV En ook het PRO heeft indertijd hieraan aandacht besteed. Bij al deze studies! gaat het echter niet zozeer om 'tijd' in relatie met 'ruimte' in brede zin, maar om 'vrije tijd' en de besteding daarvan. Vrije tijd is overigens de komende jaren een belangrijk aandachtspunt, niet alleen vanuit de invalshoek van de ruimtelijke ordening. Vrije tijd omvat kort gezegd de tijd die resteert na alle betaalde en onbetaalde werkzaamheden en die 'naar believen' ingevuld kan worden.
'Tijd-ruimtelijke dynamiek' is een naar verhouding abstract onderwerp, maar daarom niet minder belangrijk voor de praktijk. Bij vrijwel elk sectoraal beleid zijn aspecten van tijd en ruimte in het geding. Dit kan met een aantal alledaagse voorbeelden worden geschetst.
Bij verkeer en vervoer is de aanwezigheid van zowel tijd als ruimte natuurlijk duidelijk te zien. Dat zich tijdens de spitsen files voordoen op steeds dezelfde plaatsen is het meest bekend, maar we kunnen ook denken aan opstoppingen bij incidentele wegwerkzaarnheden, het stimuleren van nachtelijk goederenvervoer op bepaalde routes of het inzetten van werkcoupé 's in het treinverkeer voor zowel de korte als de langere verplaatsingen. Ook bij het onderwijs, het macro-economisch beleid en de volkshuisvesting spelen tijd en ruimte een rol. Bij het onderwijs kan gewezen worden op de vakantiespreiding, bij het economisch beleid op bepaalde koop stromen en sluitingstijden van winkels en voorzieningen en bij de volkshuisvesting op het inrichten van woningen die intensief voor vele functies gebruikt kunnen worden. Bij dat laatste is de introductie van telematica voor het realiseren van onder meer telewerken, telebankieren of tele-onderwijs van belang. Informatietechnologie heeft in het algemeen invloed op het dynamisch gebruik van tijd en ruimte door de mogelijkheden en effecten van het steeds sneller opnemen en verspreiden van informatie met een steeds grotere actieradius.
Wat betreft de ruimtelijke ordening speelt bij de relatie tussen tijd en ruimte bijvoorbeeld het lokatiebeleid voor bedrijven en woningen met een mogelijke invloed op het activiteitenpatroon en de mobiliteit. Ook kunnen we wijzen op het multifunctioneel en meer over het hele etmaal gespreid gebruik maken van de publieke ruimte en het zodanig inrichten van die ruimte, en uiteraard op de tijdstippen en plaatsen van vrijetijdsbestedingen.
In de loop van de jaren tachtig groeit zowel binnen het beleid als binnen de onderzoekswereld het besef dat tijd en ruimte, als twee complementaire
coördinaten van het gedrag, vanuit een bredere optiek en in meer onderlinge samenhang geanalyseerd moeten worden. Er ontstaat allengs behoefte aan geïntegreerd, systematisch, fundamenteel én toegepast, 2en vooral empirisch onderzoek. In de voorstudie 'tijd-ruimtelijke dynamiek' wordt een beknopt
historisch overzicht en een kader voor dit soort onderzoek geschetst. Naar de mening van het PRO zou een dergelijk kader de komende tijd verder uitgewerkt kunnen worden als basis voor de formulering en uitvoering van
'tijd-ruimtelijk' onderzoek. In de voorstudie wordt ook een pleidooi gehouden voor het opzetten van een multidisciplinair 'tijd-ruimtelijk' onderzoeksbeleid.
Daarbij zouden in theoretische zin de mogelijke substituties tussen tijd en ruimte een belangrijke plaats dienen in te nemen. Studies naar tijdsbudgetten over de dag, de week en het jaar van verschillende groepen in de samenleving en het feit dat tijd en ruimte zowel gelijktijdig als afzonderlijk 'constraints' voor gedrag kunnen zijn, behoren volgens het PRO daarvan eveneens een wezenlijk onderdeel uit te maken.
Ook het PRO voorziet een toenemende behoefte aan onderzoek waarin tijd en ruimte expliciet en in samenhang zijn opgenomen. Of dit een grootschalig, nationaal en continu onderzoek vergt of dat volstaan kan worden met kleinere, vaak goedkopere, maar wel met elkaar verbonden projecten, zal in de nabije toekomst bezien moeten worden. Gezien de samenhang tussen fundamenteel, toegepast en strategisch onderzoek levert NWO bijdragen aan ruimtelijk onderzoek in het algemeen. Met name echter dit 'nieuwe' themaveld verdient volgens het PRO bij NWO aandacht. Ook kan gedacht worden aan het instellen van een apart onderzoeksfonds met deelname van departementen en anderen, waaronder de sociale partners.
In het onderzoek de komende jaren naar de relatie tussen tijd en ruimte dienen volgens het PRO de volgende aandachtsvelden als belangrijke uitgangspunten gehanteerd te worden:
1 00deJz0ek: naar wenselijkheid. realiseerbaarheid en mogelijkheden van bet meenemen van de factor tijd in de ruimtelijke beleidsvoering.
2 0ndeIz0ek naar mogelijke spanniIigen tussen een op collectiviteit gebaseeIde structurering van de samenleving enerzijds en de alsmaar groter woIdende individuele keuzevrijheid en flexibiliteit van personen. bedrijven en instanties andeIZijds.
3 0ndeIz0ek naar lokatiegedrag en onderlinge situering van bedrijven. winkels. sociale. culturele en recreatieve vooIZieningen en onderwijs in relatie met verschuivingen in de tijd van zowel de productie- als de coosumptiepatrone.
Bij alle drie de aandachtsvelden wijst het PRO met name op de wederzijdse effecten van een steeds meer flexibel wordende samenleving op het tijd- en ruimte gebruik. Flexibel zowel naar gedrag en keuzemogelijkheden in tijd en ruimte, als wat betreft de meer en meer gedifferentieerde regelgeving van de overheid. Met name de aandachtsvelden 2 en 3 hebben hierop betrekking. Overigens is de vraag of, en in welke mate zich deze 'flexibele samenleving' en
het omgaan met tijd en ruimte verschillend voltrekt voor verschillende bevolkingsgroepen en bijvoorbeeld in stedelijke dan in landelijke gebieden een punt van ~dacht. In verscheidene studies worden hieromtrent verschillen gesignaleerd .
17
Eén en ander voert naar de mening van het PRO tot de volgende prioriteiten voor onderzoek:
1 Onderzoek naar wenselijkheid. realiseeIbaaIheid en mogelijkheden van het meenemen van de factor tijd in de ruimtelijke beleidsvoering.
De wenselijkheid, de realiseerbaarheid en de mogelijkheden van een 'tijd-ruimtelijk' beleid vormen tezamen een fundamenteel vraagstuk waarover nauwelijks studie is verricht. Naast deze algemene aandacht voor de relatie tussen tijd en ruimte brengt het PRO specifiek de methodiek- en data-ontwikkeling als onderwerp voor onderzoek naar voren.
1.1 Rol van defactor tijd (substitutie van tijd en ruimte).
De voortschrijdende individualisering in de samenleving en de differentiatie in geografische schalen maken het waarschijnlijk dat de complementaire betekenis van temporeel, dat wil zeggen een op de factor tijd gericht beleid voor de ruimtelijke beleidsvoering zal toenemen. Dat zou, als we denken aan thuiswerk of aan het multifunctioneel en over meer uren van de dag én nacht gebruiken van de ruimte en gebouwen, vooral kunnen gaan gelden voor het oplossen van ruimtelijke knelpunten. De beschikbare ruimte zou beter benut kunnen worden. Het PRO pleit voor een op korte termijn uit te voeren strategische verkenning naar die mogelijke rol van de factor tijd. De vraag of, de wijze waarop en de mate waarin tijd en ruimte onderling kunnen (dan wel moeten) worden uitgewisseld staat in zo'n studie centraal.
Daarbij moet onder meer bedacht worden dat er per regio of stad verschillen kunnen bestaan in tijd- en ruimtegebruik, die mede bepalend kunnen zijn voor het functioneren van het regionaal of stedelijk systeem als geheel. Bij dat laatste dient in het bijzonder het investerings- en vestigingsklimaat voor bedrijfsactiviteiten onder ogen genomen te worden. Het maken van onderscheid naar de verschillende relevante groepen in de samenleving is eveneens noodzakelijk. Kunnen bijvoorbeeld stedelingen of hogere inkomens relatief makkelijker die substitutie van tijd en ruimte aangaan? Is er verschil tussen bijvoorbeeld mannen en vrouwen?
Substitutie zal naar verwachting onder meer vorm kunnen krijgen door technologische vernieuwingen in productie en consumptie. In dat licht bezien dienen bij het vraagstuk van de beheersing en geleiding van de mobiliteit of bij het oplossen en verminderen van milieuproblemen de mogelijkheden van een beleid waarin tijd en ruimte in samenhang zijn opgenomen, te worden meegenomen.
Ook bestuurlijk en organisatorisch is de factor tijd van belang, gelet op de duur en fasering van de planvorming en planuitvoering. Door onder meer technische vindingen kan steeds meer tijd worden bespaard: veel kan en gaat sneller. We zien daarnaast dat er nogal eens vertragingen en blokkades in de oordeelsvorming en besluitvorming bij het openbaar bestuur of elders voorkomen. De soms zeer tijdrovende planprocedures vormen overigens een knelpunt op zichzelf; terecht heeft verkorting daarvan grote aandacht.
1.2 Methodiek- en data-ontwikkeling.
Aandacht is nodig voor de inpassing van aspecten van tijd en ruimte in allerlei bestaande methodieken van planning, beleidsontwikkeling en
beleidsvoering. Of dienen er wellicht geheel nieuwe methodische wegen ingeslagen te worden? In dit verband speelt mee dat kennis voor een op tijd en ruimte te baseren beleid niet of maar in beperkte mate kan worden verkregen op basis van huidig onderzoek en het datamateriaal in de vorm zoals dat nu beschikbaar is. Veel van eventueel bruikbaar onderzoek speelt zich af in een thematisch en methodisch isolement, waardoor het onder meer onmogelijk is databestanden aan elkaar te koppelen. De ontwikkeling van toegesneden methodieken en data zou bevorderd kunnen worden door vragenlijsten te standaardiseren, vergelijkbare classificaties te hanteren en het toegepast en fundamenteel onderzoek beter op elkaar af te stemmen.
Niet of moeilijk met elkaar te vergelijken methodieken en data vormt een algemeen probleem, maar vereist vooral bij dit complexe themaveld 'tijd-ruimtelijke dynamiek' bijzondere aandacht, waarbij naar de mening van het PRO een belangrijke rol is weggelegd voor de erkende 'dataverzamelaars en databewerkers' als het CBS, het SCP en een aantal particuliere instanties die op dit terrein werkzaam zijn. Betere samenwerking en in ieder geval afstemming van elkaars activiteiten, defmities en standaarden is noodzakelijk.
2 Onderzoek naar mogelijke spanningen tussen een op collectiviteit
gebaseerde structurering van de samenleving enerzijds en de alsmaar groter wordende individuele keuzevrijheid en flexibiliteit van personen. bedrijven en instanties andeIzijds.
Er is sprake van een spanning tussen een veelal 'starre' op collectiviteit gebaseerde beleidsvoering en de vele individuele keuzevrijheden. Volgens sommigen zouden beide wel eens steeds verder uit de p~
kunnen gaan lopen, waardoor het spanningsveld intenser zal worden . Het PRO beveelt fundamenteel, maar ook op reële praktijkvoorbeelden gericht onderzoek aan naar deze spanning, waarin tijd is vastgelegd in bijvoorbeeld collectieve arbeids-, onderwijs- en vervoerssystemen versus de behoefte aan een individueel omgaan met tijd. Bij dit laatste wordt ook wel gesproken van een groeiende behoefte aan individuele
, tijd-soevereiniteit' .
De problematiek van de tijdsbudgetten en de strategische betekenis ervan voor beleid is hier duidelijk aan de orde. Individuele beslissingen worden beÜlvloed door de mogelijheden die men heeft wat betreft het gebruik van tijd en ruimte. Rekening moet worden gehouden met verschillen in tijdsbudgetten van de verschillende groepen in de samenleving. Bijvoorbeeld van werkende vrouwen met kinderen per dag, maar zeker ook met tijdsbudgetten per week en jaar voor wat betreft bijvoorbeeld mogelijkheden en gebruik door sommige groepen van een ver weg gelegen tweede woning of de invloed van sneller transport door vliegreizen en hogesnelheidsspoorlijnen. De arbeidsparticipatie van de vrouwen het toenemend aantal tweeverdieners leiden onder meer tot een afname van de feitelijk beschikbare tijd bij deze groepen. Dit bevordert het ontstaan van andere strategieën in het omgaan met tijd en ruimte. Bijvoorbeeld het meer met elkaar combineren van activiteiten of het zoeken naar meer rationele reisroutes. Uit dergelijke veranderingen kunnen naast eisen ten aanzien van verkeers en vervoerssystemen -bepaalde eisen voor de planning en inrichting van woon-, werk- en overige voorzieningen op de verschillende ruimtelijke schaalniveaus voortv loeien.
19
Met de koppeling aan verkeer en milieu heeft dit onderwerp raakvlakken met de aandachtsvelden 4 en 13. In het bijzonder dient gekeken te worden naar de vrijetijdsbesteding en het vrijetijdsverkeer: welke zijn de ruimtelijke gevolgen van een meer en meer flexibele levensstijlvan veel mensen voor de spreiding van vrije tijd over de dag, de week en het jaar? In dit verband past speciaal onderzoek naar de gevolgen in sommige grootstedelijke centra van een uitbreiden en flexibel gebruik van voorheen strak vastgelegde productie- en consumptietijdstippen; is er sprake van een 'kolonisatie van de nacht'? Met het oog op het milieu is het gewenst specifiek in te gaan op de grenzen van individuele ruimtelijke keuzevrijheden in relatie met een toenemende collectieve druk op het milieu. Daarbij is te denken aan het vestigingsgedrag en de vervoerwijzekeuze.
3 0ndeIz0ek naar lokatiegedrag en onderlinge situering van bedrijven. winkels, sociale, culturele en recreatieve voorzieningen en onderwijs in relatie met verschuivingen in de tijd van zowel de prodoctie- als de coosumpliepatrone waarbij het op deze plaats met name gaat om: • flexibele bedrijfsvoering wat betreft aIbeids- en bedrijfstijden • flexibele openings- en sluitingstijden.
In de relatie tussen tijd en ruimte is het lokatiegedrag en de onderlinge situering van activiteiten van belang met bijvoorbeeld via clustering mogelijkheden voor multifunctioneel gebruik en een beperking van transport- en reistijden. In dit opzicht vraagt het PRO aandacht voor twee zeer specifieke en samenhangen~ onderwerpen gelegen in het productie-en consumptiepatroon (zie ook ). Ze betreffen vooral het regionaal en gemeentelijk schaalniveau .
3.1 Flexibele bedrijfsvoering wat betreft arbeids- en bedrijfstijden.
Het PRO acht verder inzicht nodig in de gevolgen van een mogelijke collectieve invoering van flexibele arbeids- en bedrijfstijden. In hoeverre belemmert de huidige ruimtelijke structuur, die immers voor een niet onbelangrijk deel geënt is op een planningsfilosofie van functionele segregatie, een dergelijke invoering? Bezitten bepaalde bedrijfsgroepen of bepaalde regio' s specifieke mogelijkheden of juist niet? Welke is de invloed op het lokatiegedrag? In het licht van de uitwerking van de VlNEX zijn dit belangrijke fundamentele vragen.
Flexibele bedrijfsvoering heeft voor werknemers gevolgen wat betreft hun tijdindeling en tijdgebruik. Welke zijn de eventuele ruimtelijke consequenties?
Het inzicht kan naast theoretisch onderzoek vergroot worden via gevalstudies. Bij bedrijven die al een flexibele bedrijfsvoering hebben ingevoerd kan een inventarisatie worden verricht: zijn er in bepaalde bedrijven of bij bepaalde groepen werknemers veranderingen opgetreden in bijvoorbeeld de lokatiekeuze, het ruimtelijk activiteitenpatroon of bepaalde netwerkparticipaties ?
3.2 Flexibele openings- en sluitingstijden.
In aansluiting op het voorgaande onderwerp vraagt het PRO aandacht voor studie naar de gevolgen van flexibele openings- en sluitingstijden van allerlei zowel commerciële als niet-commerciële voorzieningen bij de bestaande temporele organisatie van de samenleving: de samenleving is immers in feite slechts 'open' van negen tot vijf uur. Bij winkels en
onderwijs wordt deze discussie momenteel gevoerd. Er ligt een duidelijke relatie met het functioneren van ruimtelijke eenheden als
regio's, het gehele stadsdeel of het specifieke winkelcentrum. Flexibele
openings- en sluitingstijden zouden kunnen bijdragen tot een
verdergaande specialisatie en verhoging van de ruimtelijke identiteit van gebieden, tot een spreiding van verkeer en mogelijk tot concurrentie tussen bepaalde gebieden, ook op Europese schaal.
Aanbevolen wordt het onderzoek te richten op evaluaties en op monitoring van experimenten met flexibele openstellingen zoals die in sommige gemeenten reeds in gang zijn gezet. Denkbaar is een programma waarin een reeks evaluaties wordt uitgevoerd en vergeleken.
3. Onderzoek naar verkeer,
ver-voer en infrastructuur,
toege-spitst op inrichting en mobiliteit
Mobiliteit en infrastructuur zijn nauw verweven met de ruimtelijke beleidsvoering op alle geografische schaalniveaus. Met milieu staat het mobiliteitsvraagstuk hoog op de politieke en onderzoeksagenda. Een recente insteek vormt de instelling van vervoerregio's in delen van het land voor een betere stroomlijning en benutting van met name het openbaar vervoer. Verwacht wordt dat de groei van de mobiliteit - zowel de verplaatsingen van personen als van goederen - zich in bepaalde mate zal doorzetten, waarbij de Europese integratie als verdere katalysator zou kunnen gaan werken. De belasting van de bestaande infrastructuur, vooral van de wegen, zal daarbij alsmaar groter worden, ook buiten de spitsuren en in de weekeinden. Het vrijetijdsverkeer is één van de factoren die de groei bevorderen.
Beheersing en geleiding van het personen- en goederenvervoer wordt allerwege van belang geacht. Het overheidsbeleid geeft hoge prioriteit aan openbaar vervoer en langzaam verkeer. Ook financieel, door delen van het budget voor rijkswegen voor openbaar vervoer te bestemmen. Binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat is een wending naar lbesteding van de onderzoeksgelden ten gunste van het openbaar vervoer te zien . Gelet op het belang van openbaar vervoer juicht het PRO dit toe. Wat betreft het goederenvervoer wordt in het beleid gezocht naar mogelijkheden voor het bevorderen van vervoer per trein en schip.
, De laatste jaren is op dit themaveld zowel vanuit de rijksoverheid als via breed samengestelde commissies van deskundigen veel onderzoek geformuleerd en ook in uitvoering genomen. Door het Projectbureau IVVS wor~en jaarlijks belangwekkende projecten ondernomen. Bij al deze initiatieven constateert het PRO dat nogal eens uitgegaan wordt van alléén de negatieve kanten van mobiliteit, terwijl positieve onderbelicht blijven. Niet verwonderlijk gezien de nadelige gevolgen voor ruimte, milieu en veiligheid (ruimtebeslag, files, wachttijden, milieubelasting, risicodragend vervoer), maar onderzoek dient zich ook te richten op bijvoorbeeld de bijdragen aan de economie of op de mogelijkheden voor een ieder zich te verplaatsen. In feite zou gesteld kunnen worden dat de essentie van het hedendaagse, op het 'collectieve' vervoer gerichte beleid eigenlijk niet strookt met de tendens naar emancipatie en individualisering. En wellicht daardoor wel eens des te minder makkelijk zal kunnen slagen.
De voorstudie mobiliteit en infrastructuur3 draagt vooral veel substantiële
onderwerpen aan, gericht op verdere beleidsonderbouwing, op de uitvoering van voorgenomen beleid en op effectanalyse. Nadruk wordt gelegd op de wisselwerking tussen ruimtelijke inrichting en de vraag naar mobiliteit en op de noodzaak in het beleid te differentiëren naar de vele verschillende verplaatsingsmotieven. Het PRO ondersteunt dit: de vooral in het SVV-II voorgestelde maatregelen om het verplaatsen, waarbij het zowel gaat om het aantal verplaatsingen zelf, als om de geneigdheid tot verplaatsen, en de
vervoenniddelkeuze te beÜlvloeden, kunnen belangrijke gevolgen hebben voor de inrichting en het functioneren van zowel stedelijke als landelijke gebieden. Omgekeerd kan het ruimtelijk beleid, waaronder bijvoorbeeld de compacte stad-gedachte, de stedelijke knooppunten en het lokatie beleid voor onder meer bedrijven met zijn aandacht voor stationslokaties, gevolgen hebben voor het activiteitenpatroon van veel groepen mensen. En daarmee dus voor de
mobiliteitsontwikkeling en het gebruik van de infrastructuur.
De voorstudie geeft daamaast ook de samenhang van verkeer en vervoer met milieu een hoge prioriteit, waarbij onder meer de vraag gesteld wordt welke de gevolgen zijn van het stellen van randvoorwaarden vanuit het milieu voor de mobiliteit.
De voorstudie vraagt heel direct aandacht voor het openbaar vervoer, het goederenvervoer en voor een aantal financiële aspecten. Er is voor gekozen het langzaam verkeer (het korte afstandsverkeer) en ook het aspect van de verkeersveiligheid niet specifiek uit te werken en ook in de Meerjarenvisie blijven beide thema's buiten beschouwing. Met name het bevorderen van het fietsgebruik zou een gunstige invloed op de vervoermiddelkeuze in het woon-werkverkeer kunnen hebben.
Het PRO sluit aan bij de hoofdlijnen van de voorstudie. De prioritering door het PRO heeft de volgende aandachtsvelden opgeleverd:
4 0ndeI70e.k: naar de effectieve vraag naar mobiliteit en naar de motieven voor verplaatsing, met name vrijetijdsbesteding.
5 0ndeI70e.k: met betrekking tot openbaar vervoer.
6 0ndeI70e.k: naar beheersing en geleiding van mobiliteit. met name via
prijsmaatregelen en lokatiebeleid.
7 0ndeI70e.k: naar de bestuurlijke organisatie van verlreer en vervoer. 8 0ndeI70e.k: naar effecten van roimteIijk: beleid op de ontwikkeling van
mobiliteit, en omgekeenl: effecten van mobiliteitsontwikke1ing op de
roimteIijk:e inrichting.
9 0ndeI70e.k: naar internationaal goederen- en personenvervoer.
Onderzoek zal zich de komende tijd met name op deze aandachtsvelden moeten richten, waarbij het PRO onderstaand per aandachtsveld een korte toelichting op een aantal relevante onderwerpen geeft:
4 OodeIZOek naar de effectieve vraag naar mobiliteit en naar de motieven voor verplaatsing, met name vrijetijdsbesteding.
Er dient een goed beeld te bestaan van ontstaan en functie van mobiliteit in de samenleving, met name gelet op gedragsaspecten: welke zijn de achterliggende oorzaken en motieven? Emancipatie en individualisering leiden tot veranderingen van activiteitenpatronen, lokatiekeuzes en daaruit voortvloeiend verplaatsingsgedrag. Het PRO benadrukt in dit verband speciaal het veranderend gedrag in tijd en ruimte. Kennis met betrekking tot de mogelijkheden om tijd- en ruimtelijke implicaties van mobiliteit nauwer met elkaar in verband te brengen is nog schaars. Méér vrijetijdsbesteding buitenshuis (sport, maar ook sociale contacten) en een
23
grotere selectiviteit ten aanzien van de lokaties waar dit geschiedt, leidt tot méér verkeer. Het relatieve aandeel van woon-werkverplaatsingen daalt. Bij een goed inzicht in alle verplaatsingsmotieven zou een duidelijker inzicht in de grenzen van het beleid gevormd kunnen worden. 4.1 Achtergronden mobiliteit en ontwikkeling naar motieven.
In zowel het ruimtelijk als het verkeers- en vervoersbeleid zijn de lokatiekeuze, de vervoermiddelkeuze en de mobiliteitsontwikkeling naar motieven belangrijke onderwerpen. Het PRO voorziet hier een verdere behoefte aan onderzoek. Er is vooral fundamenteel en ook goed gestructureerd onderzoek nodig, met analyse van zowel kwantitatieve als kwalitatieve gegevens. Heel gericht vraagt het PRO aandacht voor fundamentele vragen als: waarom worden er bepaalde activiteiten ondernomen, waarom juist op die bepaalde plek en welke (soort) mobiliteit wordt er door een bepaalde ruimtelijke ingreep gegenereerd? Ze vereisen in eerste instantie onderzoek op het microniveau, dat wil zeggen studie naar het gedrag van personen, bedrijven en instanties, maar ook een diepgaande analyse van de mogelijke invloed van algemeen maatschappelijke ontwikkelingen. Van groot belang onder meer daarbij is na te gaan de mate waarop mobiliteitsbeslissingen worden beÜ1vloed door het geaggregeerd effect ervan: naarmate meer mensen eenzelfde plek voor een activiteit willen bezoeken kan dat attractief werken of juist belemmerend (congestie). Overigens speelt bij de interpretatie en toepassing van onderzoeksresultaten op microniveau in methodische zin het probleem van de aggregatie van de individuele gegevens naar een hoger en meer algemeen abstractieniveau.
Motievenonderzoek vereist in ieder geval een differentiatie naar de verschillende bevolkingsgroepen in de samenleving. Bijvoorbeeld naar beroepsgroepen, leeftijdsklassen (in verband met vergrijzing en ontgroening) en soorten verkeersdeelnemers (naast gebruikers van auto en openbaar vervoer ook het langzaam verkeer). Al deze groepen vertonen een geheel eigen mobiliteitsgedrag met zeer specifieke gevolgen (omvang, vervoerwijze, tijd, plaats, doel).
In het kader van dit onderwerp pleit het PRO voorts voor studie naar de eventuele noodzaak van herijking van definities als spitsuur, openbaar vervoer, bereikbaarheid en nabijheid.
4.2 Mobiliteit en vrije tijd.
De (inter)nationale toeristische en recreatieve mobiliteit nemen alsmaar toe. Verplaatsingen in de sociale sfeer eveneens. Over de motieven woon-werk of winkelen en ook het zakelijk verkeer is reeds veel bekend, terwijl de verplaatsingen in de vrije tijd veel minder in kaart zijn gebracht (onder meer vanwege de moeilijke onderzoekbaarheid in vergelijking met bijvoorbeeld het dagelijkse woon-werkverkeer). Deze
'restcategorie' omvat op dit moment al meer dan de helft van het totale aantal verplaatsingen. Onderzoek over vrijetijdsgedrag en mobiliteit is bovendien nog vaak hoofdzakelijk beschrijvend van aard. Behoefte bestaat juist aan verklarende studie naar de achtergronden van mobiliteit in de vrije tijd, de mate waarin dit toeneemt, de betekenis van het vrijetijdsvervoer, de eisen die aan vervoermiddelen worden gesteld en de aard van het vervoermiddelgegebruik. Ook dienen de relaties met infrastructuurbehoeften en met de bereikbaarheid en inrichting van toeristisch-recreatieve gebieden in ogenschouw genomen te worden.
