Het Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) is een cOInnussle van deskundigen op het gebied van ruimtelijk relevant onderzoek, ingesteld in 1981 door de Minister van VROM. Per 1 juli 1987 functioneert het PRO als commissie van het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (NIROV) te Den Haag.
Het PRO heeft ten hoogste 15 leden; in de brede samenstelling komen de onderscheiden belangen vanuit de kring van de rijks-, provinciale en gemeentelijke overheid, de kring van de onderzoekers met de universitaire en para-universitaire onderzoekinstellingen en uit de kring van overige belangstellenden bij het ruimtelijk onderzoek met o.a. de particuliere en/of aan het bedrijfsleven gelieerde onderzoekinstellingen tot uiting.
Het PRO heeft tot taak afstemming en coördinatie op het veld van onderzoek van belang voor het ruimtelijk beleid te bevorderen door:
het (laten) verrichten en publiceren van voorstudies en programmeringsstudies op deelterreinen van het veld, gericht op advisering over wenselijke richtingen van het onderzoek, rekening houdend met het reeds lopende en voorgenomen onderzoek
het stimuleren van overleg tussen instanties die bemoeienis hebben met onderzoek ten behoeve van het ruimtelijk beleid en te fungereren als platfonn voor programmeringservaringen
het op verzoek van de Minister van VROM periodiek, dat wil zeggen eens in de vijf a zes jaar, samenstellen en publiceren van een rapport over de middellange tennijn prioriteiten in het onderzoek.
De voorstudies gaan vooraf aan de feitelijke adviezen, terwijl de programmeringsstudies juist in het algemeen beogen een verdere uitwerking daaraan te geven. De advisering over middellange termijn prioriteiten krijgt gestalte in de vonn van een Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek. De eerste Meerjarenvisie van het PRO is verschenen in 1985 ('Ruimtelijk onderzoek in perspectief', Den Haag 1985). De tweede Meerjarenvisie verschijnt in 1991. Deze laatste bestrijkt de periode 1991-1996.
Nadere infonnatie over samenstelling en werkwijze van het PRO is verkrijgbaar bij het secretariaat: Mauritskade 23, 2514 HD Den Haag (telefoon: 070-3602775).
Bibliotheek TU Delft
1111111111111
C 2098149RUIMTE EN MILIEU: onderwerpen voor onderzoek
Analyse van de onderzoeksbehoefte ter voorbereiding van de Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996 van het PRO
K. Bouwer L.G. Horlings
n
Ul Vakgroep Milieu, Natuur en Landschap Faculteit der Beleidswetenschappen Katholieke Universiteit Nijmegen.PRO-voorstudie 29 1991
I I 11 I I I 1111 III I 111 I I I
Stevinweg 1 2628 CN Delft Telefoon: 015-783254 Telefax: 015-781661 In opdracht van:
Programrneringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) Mauritskade 23
2514 HO Den Haag Telefoon: 070-3602775 Telefax: 070-3617422
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BffiUOTHEEK, DEN HAAG Bouwer,K.
Ruimte en milieu: onderwerpen voor onderzoek - K. Bouwer en L. G. Horlings Delftse Universitaire Pers. - Hl. (PRO-Voorstudie 29) Programrneringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek, Den Haag. - Met lito opg. ISBN 90-6275-709-X
NUGI655
Trefw.: ruimtelijke ordening; ruimtelijk beleid; milieubeleid; onderzoek; onderzoeksprogramrnering
Copyright © 1991 by Programrneringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO)
Het overnemen uit deze publicatie is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld.
Woord vooraf
Deze voorstudie ruimte en milieu omvat een inventarisatie van de onderzoeksbehoefte op het raakvlak van de beide beleidsvelden ruimtelijk en milieubeleid. Het resultaat is een uitgebreide lijst van onderzoeksonderwerpen op dit themaveld, waarbij het ruimtelijk perspectief voorop staat. De studie is geschreven in opdracht van het Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) in het kader van de voorbereidingen van het PRO voor zijn Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996. De Meerjarenvisie wordt opgesteld op verzoek van de Minister van VROM.
De auteurs zijn werkzaam bij de Vakgroep Milieu, Natuur en Landschap, Faculteit der Beleidswetenschappen van de Katholieke Universiteit Nijmegen. Het rapport is mede tot stand gekomen dankzij de waardevolle adviezen van de klankbordgroep. Deze klankbordgroep werd, naast het PRO-secretariaat gevormd door ir. A.I.F. de Vries (lid PRO, voorzitter klankbordgroep) en de externe leden drs. A.F. van de Klundert en ir. e.G. Bos. Wij danken de leden van de klankbordgroep voor de goede samenwerking.
Prof. dr. K. Bouwer
WOORD VOORAF
1. INLEIDING EN SAMENVATTING 5
2. OPZET EN ACHTERGRONDEN VAN DE VOORSTUDIE 7
2.1. Doelstelling 7
2.2. Kader: relaties tussen ruimtelijk en milieubeleid 7
2.3. Uitwerking 10
3. MEGATRENDS EN HUN GEVOLGEN OP HET TERREIN 13 VAN RUIMTE EN MILIEU
3.1. Emancipatie/individualisering 13
3.2. Schaalvergroting/internationalisering 21
3.3. Economisch-technologische ontwikkeling 30
4. UITGANGSPUNTEN VOOR RUIMTEWK. EN MILIEU- 41
BELEID
5. TOEKOMSTSCENAJUO 53
6. SPEERPUNTEN EN ONDERWERPEN VOOR ONDERZOEK 59
7. ZICHT OP UITVOERING 67
1. Inleiding en samenvatting
In 1991 brengt het Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) op verzoek van de Minister van VROM zijn Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996 uit. Hierin wordt aangegeven welke onderzoeksbehoefte er naar de mening van het PRO bestaat op de middellange termijn voor het strategische onderzoek op een vijftal geselecteerde themavelden. Deze themavelden worden in voorstudies uitgewerkt. De resultaten van de voorstudies worden door het PRO in de Meerjarenvisie geïntegreerd. Een van de vijf themavelden is ruimte en milieu; daarnaast heeft het PRO in zijn Plan van Aanpak voor de Meerjarenvisie (PRO, 1990) de themavelden ruimtelijk beleid en bestuur, mobiliteit en infrastructuur, tijd-ruimtelijke dynamiek en stedelijke vernieuwing onderscheiden.
De voorliggende voorstudie bevat een beschrijving van mogelijke onderwerpen voor onderzoek op het raakvlak van ruimte en milieu en levert het PRO aldus bouwstenen op dit themaveld voor het opstellen van zijn Meerjarenvisie.
In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de opzet van de voorstudie en op de relaties die er bestaan tussen ruimtelijk en milieubeleid. Ruimtelijk beleid en milieubeleid richten zich beide op de (kwaliteit van de) 'omgeving'. Het ruimtelijk beleid richt zich ook op de afweging en toewijzing van ruimtelijke claims van diverse maatschappelijke functies. Ruimtelijk beleid en milieubeleid kunnen elkaar zowel positief als negatief beïnvloeden. In deze voorstudie wordt de onderzoeksbehoefte beschreven vanuit een ruimtelijk perspectief Hierbij wordt opgemerkt dat verwacht mag worden dat in de toekomst het ruimtelijk onderzoek en beleid (meer dan voorheen) een substantiële bijdrage zullen moeten leveren aan de verbetering en bescherming van de kwaliteit van het fysieke milieu.
In hoofdstuk 3 wordt een aantal belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen beschreven en de ruimtelijke en milieugevolgen daarvan. Bij de beschrijving is uitgegaan van ontwikkelingen in relatie met drie door het PRO in het Plan van Aanpak aangereikte megatrends:
*
emancipatie/individualisering*
schaalvergroting/internationalisering*
economisch-technologische ontwikkeling.De beschrijving van ontwikkelingen binnen deze megatrends heeft geresulteerd in het benoemen van een aantal onderzoeksonderwerpen. Daarnaast zijn er echter interessante onderwerpen te formuleren die niet direct zijn af te leiden uit de drie megatrends. Daarom worden in hoofdstuk 4 aanvullende onderzoeksonderwerpen geformuleerd op basis van beleidsuitgangspunten uit recente nota's en adviezen, die richtinggevend zijn voor het raakvlak van ruimte en milieu. Deze uitgangspunten, die in hoofdstuk 6 gehanteerd worden als speerpunten voor het toekomstig onderzoek (ofwel: prioritaire aandachtsgebieden), zijn samengevat als:
1 ruimtelijke kwaliteit 2 duurzame ontwikkeling 3 effectiviteit van beleid 4 preventie
5 afstemming en integratie.
In hoofdstuk 5 wordt vanuit een persoonlijke visie een mogelijk toekomstbeeld geschetst. Dit heeft niet alleen ten doel om de fantasie van de lezer te prikkelen, maar ook om een aantal ruimtelijke knelpunten te verduidelijken. Er wordt een relatie gelegd tussen de beleidsuitgangspunten onderling en tussen de megatrends en de uitgangspunten. Uit het toekomstscenario blijkt dat de totale omvang aan ruimteclaims de komende decennia een van de belangrijkste knelpunten wordt. Het verdient voorts aanbeveling om binnen het onderzoek meer aandacht te besteden aan sociale en economische aspecten en aan een interdisciplinaire aanpak van ruimtelijke en milieuproblemen.
Hoofdstuk 6 geeft een samenvattend overzicht van de in de voorstudie gesignaleerde onderzoeksbehoefte. De in totaal 53 onderwerpen voor onderzoek zijn ingedeeld op basis van de genoemde beleidsuitgangspunten, c.q. speerpunten.
Tenslotte wordt in hoofdstuk 7 kort een karakteristiek gegeven van de onderzoeksbehoefte en er wordt een beknopt beeld geschetst van de onderzoeksinfrastructuur . Gesteld wordt onder meer dat er in de toekomst meer aandacht besteed zou moeten worden aan fundamenteel onderzoek gericht op de relaties tussen ruimte en milieu.
2. Opzet en achtergronden van de
voorstudie
2.1. DOELSTELLING
Het doel van de voorstudie ruimte en milieu is het identificeren van onderwerpen voor ruimtelijk relevant onderzoek op het raakvlak van ruimtelijk en milieubeleid op de middellange termijn, dat is gericht op het voorkomen, verminderen of oplossen van ruimtelijke en milieuproblemen op dit raakvlak. Het gaat daarbij om het fOflllUleren van onderwerpen voor strategisch onderzoek; onderzoek van een fundamenteel karakter met concrete toepassingsmogelijkheden. De voorstudie is er niet op gericht om het hele gebied op het snijpunt van ruimtelijk en milieubeleid in kaart te brengen, maar zal selectief een beperkt aantal onderzoeksonderwerpen uitwerken. De onderzoeksbehoefte wordt beschreven vanuit een ruimtelijk perspectief, waarbij wordt opgemerkt dat verwacht mag worden dat in de toekomst het ruimtelijk onderzoek en beleid (meer dan voorheen) een substantiële bijdrage zullen moeten leveren aan de verbetering en bescherming van de kwaliteit van het fysieke milieu.
De invloed van maatschappelijke ontwikkelingen (megatrends) en van het overheidsbeleid (beleidsuitgangspunten) op het raakvlak van ruimte en milieu vormen de twee ingangen van waaruit onderzoeksonderwerpen zijn geformuleerd. De uitwerking van de voorstudie wordt uiteengezet in paragraaf 2.3.
2.2. KADER: RELATIES TUSSEN RUIMTELDK EN MIUEUBELEID Om het kader van de voorstudie te verduidelijken wordt hier nader ingegaan op de raakvlakken tussen de beide beleidsterreinen. Ruimtelijk beleid poogt, aldus de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening, zodanige ruimtelijke en ecologische condities te bevorderen, dat "de wezenlijke strevingen van groepen en individuen in de samenleving zoveel mogelijk tot hun recht komen en dat de diversiteit, samenhang en duurzaamheid van het fysieke milieu zo goed mogelijk worden gewaarborgd" (Min. van VROM, 1988:7). Milieubeleid omvat de milieuhygiene, het natuur- en landschapsbehéer en het grondstoffen-en grondstoffen-energiebeheer. Het handhavgrondstoffen-en grondstoffen-en bereikgrondstoffen-en van egrondstoffen-en bepaalde milieukwaliteit en het bevorderen van de ecologische inpasbaarheid van menselijk handelen staan centraal. Het waterbeheer dient apart genoemd te worden en staat tussen de beide beleidsvelden in; het waterkwaliteitsbeheer maakt integraal deel uit van het milieubeheer, terwijl aan het kwantiteitsbeheer eveneens milieu-aspecten zijn verbonden (verdroging). De bestenuning en inrichting van water(-gebieden) is daarentegen een aangelegenheid van het ruimtelijk beleid. Organisatorisch is het waterbeheer echter een afzonderlijk beleidsterrein, naast ruimtelijk en milieu~leid.
Ruimtelijk en milieubeleid hebben dus beide de ' omgeving' als object van planning, inrichting en beheer. De doelstellingen verschillen echter: terwijl bij het milieubeleid de kwaliteit van het fysieke milieu centraal staat, richt het ruimtelijk beleid zich op de ruimtelijke kwaliteit als zodanig. Het ruimtelijk beleid richt zich ook op de afweging en toewijzing van ruimtelijke claims van diverse maatschappelijke functies. Dit geeft meteen de mogelijke wederzijdse ondersteuning, respectievelijk tegenstelling tussen de beide beleidsvelden aan. Voorzover maatschappelijke functies in hun ruimtelijke setting milieukwaliteit beschermen of verbeteren heeft het ruimtelijk beleid een positieve functie voor het milieubeleid; indien deze functies daarentegen via bestemming, inrichting en beheer de milieukwaliteit aantasten of milieubeleidsmaatregelen bemoeilijken, is van een negatieve relatie sprake. Omgekeerd kan het ruimtelijk beleid en ook de ruimtelijke structuur door het milieubeleid en -beheer worden beïnvloed, bijvoorbeeld in negatieve zin, doordat essentiële functies niet tot een optimale (ruimtelijke) ontwikkeling kunnen komen.
Aan de hand van een eenvoudig structuurmodel kunnen relaties tussen de twee beleidsvelden nader beschreven worden. We onderscheiden vijf relatietypen. In hoofdstuk 7 worden de naar voren komende onderzoeksonderwerpen geclusterd ingedeeld op basis van deze relatietypen. Het gaat om de volgende relatietypen: a de negatieve of positieve gevolgen van ruimtelijke ingrepen voor de
milieukwaliteit.
Maatschappelijke activiteiten veroorzaken door hun aanwezigheid, lokatie, ruimtebeslag en ruimtelijke spreiding effecten van verontreiniging, aantasting en uitputting van het fysieke milieu. Het milieubeleid moet dan worden ingezet om deze problemen op te lossen of te voorkomen. Anderzijds kunnen ruimtelijke ingrepen positief inwerken op de milieukwaliteit, bijvoorbeeld door bestemming voor natuurbouw, milieuhygienische voorzieningen en door een milieukundig afgewogen lokatie van milieubelastende activiteiten.
b de negatieve of positieve gevolgen van antropogene of natuurlijke processen in het fysieke milieu voor de ruimtelijke structuur van activiteiten.
In het fysieke milieu treden alllerlei processen op die zowel een natuurlijke als maatschappelijke oorsprong hebben (bijvoorbeeld bodemdaling, geluid, gevaar, verontreiniging, zeespiegelstijging en verzuring). Deze processen kunnen mogelijkheden voor de ruimtelijke structuur bieden, maar ook en overwegend hebben ze negatieve gevolgen.
De hiervoor genoemde twee typen van relaties hebben hun aangrijpingspunt primair in de 'omgeving' (het fysieke milieu en de ruimtelijke structuur). Daarnaast zijn twee soortgelijke relatietypen te noemen op het niveau van het beleid:
9
c de invloed van maatregelen, beleidsinstrumenten, -procedures en -organisatie van het ruimtelijk beleid op het milieubeleid.
Door bestemming, inrichting en beheer heeft het ruimtelijk beleid invloed op de milieukwaliteit (zie a). Daarnaast wordt op directe wijze ook de beleidsvoering ten aanzien van het fysieke milieu beïnvloed. Voorbeelden zijn ruimtelijke plannen, gebiedsaanwijzingen, de aard en het gebruik van voorschriften, e.d.
d omgekeerd heeft het milieubeleid op dezelfde wijze een ondersteunende of belemmerende rol ten aanzien van het ruimtelijk beleid.
De vergunningverlening en -handhaving, de structuur van de beleidsorganisatie (horizontaal, vertikaal) en de inhoud van de milieubeleidsplannen (in verhouding tot ruimtelijk plannen) zijn hiervan voorbeelden.
Tenslotte zijn er allerlei (externe) relaties met een of beide beleidsterreinen te noemen die het onderwerp zijn van ruimtelijk en milieurelevant onderzoek. Dit is het volgende relatietype:
e het gaat hierbij om algemeen maatschappelijke en sectorale ontwikkelingen die zowel op het ruimtelijk beleid als op het milieubeleid en op de 'omgeving' van invloed zijn.
RELATIES TUSSEN RUJMTE(LDK BELEID) EN MILIEU(BELEID)
(externe) maatschappelijke ontwikkelingen *economisch *sociaal *cultureel *politiek e e
I
ruimtelijke structuur c ct a '-+-_ _ _ _ _,,1
fy~~ek
_ [mIlIeu b 'omgeving'2.3. UITWERKING
De uitwerking van de voorstudie is gebaseerd op de richtlijnen die door het PRO in het Plan van Aanpak voor de Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996 (PRO, 1990) zijn gefonnuleerd. Daarin wordt voorgesteld om bij het achterhalen van onderzoeksbehoeften uit te gaan van belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen gerelateerd aan drie megatrends, te weten emancipatie/individualisering, schaalvergroting/internationalisering en economisch-technologische ontwikkeling. Uit de beschrijving van de
ruimtelijke en milieugevolgen van deze drie megatrends worden in hoofdstuk 3 onderwerpen afgeleid die relevant zijn voor het ruimtelijk onderzoek.
Daarnaast zijn er onderzoeksonderwerpen te fonnuleren die niet direct volgen uit de ontwikkelingen rond de megatrends. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om onderwerpen die samenhangen met bepaalde algemeen maatschappelijke ontwikkelingen, zoals een toenemende complexiteit, of met algemene beleidsaspecten, zoals de afstemming van ruimtelijk en milieubeleid. Daarom is een aantal beleidsuitgangspunten geanalyseerd op basis van overheidsnota's
en adviesnota's, die relevant zijn voor het ruimtelijk en milieubeleid en die richtinggevend zijn voor het onderzoek. Met het aangeven en beschrijven in hoofdstuk 4 van deze beleidsuitgangspunten wordt nog eens een belangrijk kenmerk van het themaveld ruimte en milieu en dus van deze voorstudie benadrukt: het gaat om onderzoek op het raakvlak van twee beleidsterreinen.
UITWERKING
Plan van Aanpak beleidsnota' s
I
I
NB01-I
(PRO,1990) adviesnota's bestand bronnen:
1
beschrijvingen: megatrends = maatschaEpelijke beleidsuitgangs-NBOI: ontwikke ingen (hfst. 3) punten (hfst. 4) toekomstscenario ----. (hfst. 5) +-speerpunten en onderwerpen uitvoerings-voor onderzoek 1--+ aSF;.cten (hfst. 6) (h st. 7)
Gebruik: is gemaakt van enige overzichten van lopende onderzoeksprojecten uit het online te raadplegen bestand van het Nederlands Bureau voor Onderzoeksinfonnatie (NB Ol) te Amsterdam.
11
Om een idee te geven van de relaties tussen de megatrends en de beleidsuitgangspunten en om een aantal ruimtelijke knelpunten te verduidelijken, is in hoofdstuk 5 vanuit een persoonlijke visie een mogelijk toekomstbeeld geschetst voor de langere termijn.
Een samenvattend overzicht van alle onderwerpen voor onderzoek, gegroepeerd naar vijf speerpunten, wordt in hoofdstuk 6 gegeven.
In hoofdstuk 7 wordt tenslotte kort een karakteristiek gegeven van de geïdentificeerde onderzoeksbehoefte en een beeld geschetst van de onderzoeksinfrastructuur.
Naast het Plan van Aanpak en overige literatuur is voor het themaveld van de voorstudie onder meer van belang de in 1988 verschenen studie 'Onderzoek tussen ruimte en milieu' (Bouwer en Basset, 1988), waarin de volgende strategische onderzoeksvelden worden voorgesteld:
'" ruimtelijke kwaliteit
'" ruimtelijke plannen en milieunormen
'" effectiviteit van het ruimtelijk beleid in relatie tot het milieubeleid '" waterbeheer.
Deze onderwerpen zullen ook hier aan bod komen.
De andere vier voorstudies die het PRO in het kader van de voorbereidingen voor de Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996 heeft uitgezet op de themavelden ruimtelijk beleid en bestuur, mobiliteit en infrastructuur, tijd-ruimtelijke dynamiek en stedelijke vernieuwing zijn eveneens van belang. Met name de verwachte ontwikkelingen en toekomstige onderwerpen voor onderzoek die in de studies ruimtelijk beleid en bestuur (Mastop, 1991) en mobiliteit en infrastructuur (de Jong, 1991) worden beschreven.
In het rapport van Faludi en Wallagh 'Ruimtelijk onderzoek: discussiebijdrage voor het PRO' (1989) wordt ingegaan op een afbakening van 'ruimtelijk onderzoek'. Bij ruimtelijk beleid, en dus bij ruimtelijk onderzoek gaat het volgens hun 'checklist' om drie soorten vragen, namelijk vragen naar:
'" ontwikkelingen in vraag naar en productie, exploitatie en beheer van vastgoed, de relaties daartussen en de eigendomsverhoudingen daarvan overheidsmaatregelen met dezelfde driedeling als bovenstaand
'"
'"
het beheer van het ruimtelijk publiek domein, de veranderende rol van deoverheid en de behoefte aan nieuwe concepten.
Vrij vertaald zou hieruit een indeling kunnen worden afgeleid in enerzijds maatschappelijke activiteiten en anderzijds de invloed van de overheid op deze activiteiten. Mastop hanteert in zijn voorstudie ruimtelijk beleid en bestuur een soortgelijke indeling als hij het heeft over het onderscheid naar substantieel en procedureel (Mastop, 1991). Toegepast op het terrein van ruimte en milieu gaat het bij het ruimtelijk relevant onderzoek dan om:
'" de maatschappelijke activiteiten, de ruimtelijke en milieugevolgen daarvan en de relaties die hier tussen bestaan. Dit kan onderverdeeld worden in:
de ruimtelijke situering van maatschappelijke activiteiten, zoals woningbouw, recreatie, natuur en milieuhygiënische voorzieningen
*
de ruimtelijke en milieu-effecten van de maatschappelijke activiteiten en
de relaties daartussen. De relaties kunnen betrekking hebben op begrippen als zonering, multifunctionaliteit, (ecologische) infrastructuur, internationale aspecten, enz.
het ingrijpen van de overheid via ruimtelijk en milieubeleid. Dit kan onderscheiden worden naar:
de aard van het beleid. Er kan sprake zijn van dienstbaarheid van het
milieubeleid aan het ruimtelijk beleid. Door aanpassing van de normstelling kan bijvoorbeeld het ruimte beslag dat nodig is voor zonering afnemen. Ook kan het ruimtelijk beleid ten dienste staan van het milieubeleid, bijvoorbeeld via het lokatiebeleid, het geven van ruimtelijke bestemmingen, enz.
de wijze van beleidsvoering. Het gaat bijvoorbeeld om aspecten als
legitimatie, effectiviteit en de mate van overheidsinvloed
de organisatie van de beleidsvoering. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om
afstemming en integratie van beide beleidsterreinen en de geïntegreerde gebiedsgerichte benadering.
De voorliggende voorstudie richt zich op het formuleren van onderzoeksonderwerpen voor alle zojuist genoemde categorieën.
""111"""111'"'''''''-''''''''.'',,111'.
3. Megatrends en hun gevolgen op
het terrein van ruimte en milieu
In dit hoofdstuk wordt een aantal belangrijke ruimtelijk relevante maatschappelijke ontwikkelingen aangegeven. Deze ontwikkelingen zijn gekoppeld aan de drie megatrends die door het PRO in het Plan van Aanpak worden genoemd (PRO, 1990). Achtereenvolgens worden de trends individualisering/emancipatie, schaalvergroting/internationalisering en economisch-technologische ontwikkeling besproken en worden de gevolgen van deze trends voor het onderzoek en beleid op het raakvlak van ruimte en milieu aangeg.even. Steeds worden onderwerpen voor nader onderzoek geformuleerd I).
3.1. EMANCIPATIE/INDIVIDUALISERING Emancipatie en differentiatie:
In het Plan van Aanpak (PRO, 1990) wordt gesteld dat het bij emancipatie gaat om het zich losmaken van gevestigde structuren en het aangaan van meer of minder geïnstitutionaliseerde, nieuwe bindingen. Institutionele verbanden waaraan mensen, bedrijven en instituties van oudsher hun positie ontlenen maken plaats voor zelf gekozen kaders, waarbij fysieke afstand geen of slechts een ondergeschikte rol speelt. Men zou daarom kunnen spreken van het ontstaan van een beweeglijke en steeds meer diffuse samenleving.
Emancipatie heeft niet een zelfde uitwerking op alle lagen van de bevolking. In de praktijk zullen bijvoorbeeld groepen met een hoog opleidingsniveau en/of een hoog inkomen relatief meer emancipatiemogelijkheden hebben dan anderen. In de toekomst is het niet ondenkbeeldig dat er een onderklasse ontstaat die op het gebied van mobiliteit, wonen, consumptie en recreatie relatief weinig mogelijkheden heeft om tot een optimale invulling van deze activiteiten te komen. Er zijn grote verschillen tussen de ruimtelijke situering van bevolkingsgroepen en tussen de ruimtelijke en milieukwaliteit van gebieden. In bepaalde gebieden kan een verband gelegd worden tussen de sociaal-economische klasse van mensen en de milieukwaliteit van die gebieden. Bevolkingsgroepen met een lage sociaal-economische positie wonen veelal in gebieden (stadswijken) met een hoge milieubelasting (Gijsberts, 1991; Koeter-Kemmerking en Pulles, 1990). De hogere milieubelasting kan mede een oorzaak zijn voor een relatief slechtere gezondheidssituatie binnen deze groepen. In woonwijken met een zwaardere milieubelasting kan vervolgens een verpauperingsproces op gang komen. Binnen het ruimtelijk onderzoek is het
1) De nummering in de tekst van de onderwerpen voor nader onderzoek verwijst naar hoofdstuk 6, waar een samenvattend overzicht van de onderwerpen wordt gegeven gegroepeerd naar een aantal speerpunten.
dan ook van belang om aandacht te besteden aan de relatie tussen de sociaal-economische positie van bevolkingsgroepen en de leefbaarheid in woongebieden (1.9).
Mobiliteit:
Bij het beschrijven van de gevolgen van de mobiliteit voor ruimte en milieu kan onderscheid gemaakt worden naar de verplaatsingen als zodanig en naar het soort vervoermiddel. Ten aanzien van de vetplaatsingen is het van belang om niet alleen te kijken naar het aantal vetplaatsingen, maar ook naar de lengte en het tijdstip van vetplaatsing. Een groeiende behoefte aan vetplaatsing stimuleert de mobiliteit. Er dient daarbij onderscheid gemaakt te worden naar 'nodige' en 'onnodige' verplaatsingen, hoewel dit onderscheid subjectief en gradueel is. Met name voor het ruimtelijk beleid is het bovendien van belang om te bekijken welke mogelijkheden mensen hebben om zich te vetplaatsen en naar de gewenste invloed van het beleid hierop.
Hier wordt ingegaan op de invloed van emancipatie/individualisering op de vetplaatsingen. Daarnaast ontstaat door schaalvergroting van maatschappelijke activiteiten een mobiliteitstoename. Dit wordt in paragraaf 3.2. beschreven. Via het overheidsbeleid kan getracht worden (de groei van) de mobiliteit terug te dringen door invloed uit te oefenen op de aard van de gebruikte vervoermiddelen, op het aantal verplaatsingen en de lengte ervan, op de vetplaatsingsbehoefte en op de mogelijkheden voor vetplaatsing. Ook kan via technische maatregelen getracht worden om de effecten van mobiliteit terug te dringen. Op de mogelijkheden van technologische ontwikkeling wordt in paragraaf 3.3. ingegaan.
Als een gevolg van emancipatie en individualisering neemt de psychologische gehechtheid aan specifieke kenmerken van een bepaalde plaats of streek af. Door veranderingen in het werk of in de privé-situatie is de kans groot dat men niet een heel leven in dezelfde plaats woont. Het aantal tweeverdieners neemt toe. Voor deze groep is bereikbaarheid van het werk belangrijker dan nabijheid. De woonplaats is voor deze groep vaak niet de arbeidsplaats, men gaat zich tussen de twee arbeidsplaatsen in vestigen. Door het tekort aan opvangmogelijkheden voor kinderen van werkende ouders op de werkplek zijn meer verkeersbewegingen nodig (van en naar kinderdagverblijven). Netwerken van contacten worden frequenter en bezoeken aan familie en dergelijke vinden over een steeds grotere afstand plaats. Door deze en andere oorzaken neemt zowel het aantal verplaatsingen als de lengte ervan sterk toe. De gevolgen zijn een onder meer toenemende verontreiniging, milieu-uitputting (door energiegebruik), milieu-aantasting en een toenemend ruimtegebruik (Bouwer en Klaver, 1987).
Het ruimtelijk beleid kan via het lokatiebeleid een remmende invloed uitoefenen op de behoefte aan mobiliteit en zo een duurzame ontwikkeling bevorderen. Dit kan, aldus het Nationaal Milieubeleidsplan Plus (NMP+) (Min. van VROM, 1990) bijvoorbeeld door het bundelen van wonen, werken, recreatie en voorzieningen en door de lokatie van nieuwbouw bij openbaar vervoervoorzieningen. Hierbij moet worden opgemerkt dat dit beleid in steeds sterkere mate wordt beperkt in zijn effecten door vooral de vrije keuze van woon- en werklokatie, de beroepsmobiliteit, de tweeverdienersontwikkeling en
15
de bevordering van bovenlokale openbare vervoersmogelijkheden. Wat betreft het openbaar vervoer geldt overigens dat een bevordering ervan ook extra ruimtebeslag en versnippering van het landelijk gebied tot gevolg kan hebben (door aanleg van metro- en spoorlijnen, speciale busbanen, tolpleinen, enz.). Daarnaast dient men zich te realiseren dat maximale stimulering van het openbaar vervoer vanuit het milieubelang gezien in feite ongewenst is, onder meer vanwege het energiegebruik en de veroorzaakte luchtverontreiniging. Het nagaan van de mogelijkheden om via het ruimtelijk beleid het aantal verplaatsingen, de lengte ervan en de verplaatsingsbehoefte terug te dringen, blijft de komende jaren een belangrijk onderzoeksthema (2.2.).
Ruim tweederde van alle verplaatsingen per personenauto in Nederland heeft betrekking op sociale en recreatieve activiteiten. Voor het terugdringen van de mobiliteit is het dan ook van belang om binnen het ruimtelijk onderzoek naar de lokatie van recreatieve voorzieningen aandacht te besteden aan de stimulering van andere vormen van vervoer door de bereikbaarheid per fiets of openbaar vervoer te bevorderen (van Gelder, in: ANWB en NS, 1990). De totale omvang van de vrije tijd zal in de jaren negentig waarschijnlijk niet sterk toenemen. Wel zal de verdeling van de vrije tijd over bevolkingsgroepen ongelijk zijn, wat leidt tot grote verschillen in de intensiteit van de tijdsbesteding. Bovendien is een verdere flexibilisering van de tijdsordening
waarschijnlijk: een andere spreiding over dagen, weken en jaren. Voorbeelden van de flexibilisering van de tijdsordening voor vrije tijdsvoorzieningen zijn de vakantiespreiding, uitbreiding van de zendtijden van radio en televisie, 'sport en theater overdag', koopavonden en de 'kolonisatie van de nacht' door het uitgaansleven. De consequenties voor de mobiliteit zouden kunnen zijn (Kingma, 1990):
*
spreiding van het vervoer in de tijd*
sterkere menging van woon-werk, zakelijk en recreatief verkeer, met mogelijke conflictueuze relaties tussen de onderscheiden verplaatsingsmotieven*
stimulans tot autogebruik van huishoudens met een intensieve tijds besteding.Hieruit volgt dat het ruimtelijk onderzoek dat zich richt op terugdringing van de mobiliteit rekening dient te houden met de (flexibilisering van de) tijdsordening, de verschillen in vrije tijdsbesteding tussen bevolkingsgroepen en de invloed hiervan op het tijdstip waarop men zich verplaatst (2.2.).
Kwaliteit van de woonomgeving:
Door het kleiner worden van de huishoudens neemt de woningbehoefte toe. De Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) (Min. van VROM, 1990) stelt dat er tot het jaar 2015 835.000 woningen bijgebouwd zullen moeten worden. De bebouwde omgeving zal zich tot 2010 met naar verwachting 25% uitbreiden (Zorgen voor Morgen, 1988). Daarnaast is er behoefte aan grotere woningen met een flexibele indeling, door andere vormen van samenleven (woongroepen, e.d.) en een grotere behoefte aan privacy en hobby- en werkruimte. Het ruimte gebruik door woningbouw neemt daardoor toe.
Er worden in toenemende mate eisen gesteld aan de ruimtelijke kwaliteit van de woonomgeving, gericht op bijvoorbeeld sociale veiligheid, groenvoorzieningen, een gevariëerd woningaanbod, nabijheid van commerciele en publieke voorzieningen, sociale contacten en recreatiemogelijkheden. Deze maatschappelijke wensen kunnen gemakkelijk conflicteren met het beleid dat gericht is op het beschermen van de milieukwaliteit en bepaalde natuur- en landschapswaarden. De tendens tot 'compact bouwen' om het ruimte beslag in het landelijk gebied te beperken staat op gespannen voet met de behoefte van de burger aan meer ruimte in de vorm van hobbyruimte, balkons, dakterrassen, (volks)tuinen, schuurtjes, enz. Het inspelen door het ruimtelijk beleid op een grotere behoefte aan vrije tijdsbeleving in en rond het huis kan echter wel de behoefte aan recreatieve verplaatsingen beperken.
De afweging van verschillende behoeftes en wensen zoals de mate van compactheid van de stads inrichting en het combineren van ruimtelijke kwaliteit, leefbaarheid en milieukwaliteit, door bijvoorbeeld duurzame bouwprojecten in stedelijke gebieden, zal een gecompliceerde en belangrijke taak worden voor het ruimtelijk relevante onderzoek en voor het beleid (1.3.). Een interessante nieuwe ontwikkeling die steeds meer in de belangstelling komt te staan is de natuurontwikkeling in stedelijke gebieden. Aandacht voor , stadsecologie' kan de belevingswaarde van de woonomgeving in termen van groen, rust en natuur vergroten. De milieukwaliteit kan erdoor worden verhoogd. De behoefte aan een 'natuurlijker' omgeving blijkt recentelijk bijvoorbeeld uit de voorkeur van de Beverwijkse en Groningse bevolking voor een op ecologische basis ingericht stadspark. Vanuit economisch oogpunt lijkt ontwikkeling van natuurwaarden bij stads- en dorpsuitbreidingen gunstig omdat het als een positieve vestigingsfactor kan functioneren voor met name kantoren. Natuurwaarden in de woonomgeving zijn ook van belang voor de natuur-educatie. De druk op natuurgebieden buiten de steden kan er bovendien door verlicht worden. Verder kan een stedelijke ecologische infrastructuur voor sommige soorten planten en dieren functioneren als 'stepping stone' en als toevluchtsoord. Vooral de gemeenten Apeldoorn, Utrecht en Breda besteden aandacht aan de ecologische functies van het stadsgroenbeheer. Mogelijkheden voor stadsecologie zijn er ten aanzien van (van Selm, 1991):
*
aanwezige restanten van het traditionele landschap (zoals de 'Groene Long' in Tilburg)*
*
*
*
*
natuur-educatieve terreinen openbaar groenparticuliere tuinen (via voorlichting te stimuleren)
braakliggende terreinen (zoals het Westelijk Havengebied in Amsterdam) gebouwen en andere elementen (bijvoorbeeld met behulp van op rotsen groeiende plantesoorten).
Vooral in het buitenland hebben de ideeën over de ecologisering van de stad aandacht gekregen, onder meer in de experimenten van de Heerenveense kunstenaar-ecoloog Le Roy.
Meer aandacht voor stedelijke groenstructuren kan zijn weerslag vinden in groenstructuur- en beheersplannen en van daaruit in ruimtelijke structuur- en bestemmingsplannen, maar tot op heden is dit nog niet het geval (van Selm, 1991). Het stimuleren van 'natuur in de stad' Cstadsecologie')
111111"""',,"_ • •
17
is dan ook een zinvolle opgave voor zowel het ruimtelijk beleid als het milieubeleid de komende jaren (Vakgroep MLN, 1991) (4.6.).
In het landelijk gebied zullen landschappelijk aantrekkelijke peri-urbane
gebieden op grond van hun potenties, maatschappelijke veranderingen en veranderingen in het regionaal-economisch beleid steeds meer een regionale consumptiefunctie kunnen ontwikkelen. Bepaalde delen van Gelderland, Limburg en Zeeland bieden nu al aantrekkelijke woonmogelijkheden aan groepen die door diverse maatschappelijke ontwikkelingen niet gebonden zijn aan een bepaalde werklokatie. Bovendien wordt door de verbetering van het interregionaal openbaar vervoer in vergelijking met het stadsgewestelijk (auto-)vervoer het wonen op grotere afstand van de werkplek (Randstad)
gestimuleerd. Daarnaast trachten lokale en regionale overheden de regionale
toeristisch-recreatieve functies van dit soort gebieden ontwikkeleQ. (PRO, 1987). De wenselijkheid van een mogelijke toename van wonen en recreëren in het landelijk gebied en de ruimtelijke en milieugevolgen daarvan dienen onderwerp van nader onderzoek te zijn (1.5).
Recreatie:
Een deel van de bevolking zal meer vrije tijd krijgen. Hierdoor en door een toenemende belangstelling voor natuur en landschap neemt de behoefte aan extensieve recreatiemogelijkheden in de nabijheid van steden toe. De toename van de vrije tijd kan positief inwerken op milieu, natuur en landschap, door een toename van vrijwilligerswerk, bijvoorbeeld op het gebied van het landschapsbeheer.
Bij het scheppen van recreatieve mogelijkheden moet bedacht worden dat de ruimtelijke kwaliteit van gebieden voor de recreant niet alleen bepaald wordt door fysiek-ruimtelijke aspecten, maar ook door juridische aspecten (eigendomsvorm, toegangsbepalingen), kennis en informatie en sociaal-psychologische aspecten (het betalen van entreegeld of het aanwezig zijn van medegebruik bijvoorbeeld) (Philipsen, lezing 1990). Via het ruimtelijk beleid kan het recreatiegedrag worden beïnvloed. Door de Raad voor het Milieu- en
Natuuronderzoek (RMNO nr. 51, 1990) is een groot aantal
onderzoeksaanbevelingen aangegeven op het gebied van de sturing van recreatie in natuurgebieden. Prioritair en ruimtelijk relevant onderzoek op dit gebied is volgens de RMNO:
*
onderzoek naar de effectiviteit van zoneringsmodellen en de effecten vanzonering in natuurgebieden
*
*
onderzoek dat de effecten bestudeert van nieuwe recreatiegebieden in de omgeving van de stad in relatie tot verder afgelegen gebieden
onderzoek dat gericht is op de effecten van de verschillende mogelijkheden om de toegankelijkheid van natuurgebieden te bevorderen. Ten aanzien van het raakvlak tussen ruimte en milieu is hiervan met name van belang het onderzoek naar zoneringseffecten (3.18.), en het onderzoek naar het realiseren van recreatiemogelijkheden in de nabijheid van steden die bereikbaar zijn per fiets of openbaar vervoer (4.5.).
Productkwaliteit:
Er lijkt een toenemende vraag bij de consument naar kwaliteitsproducten te bestaan. lllustratief hiervoor is de behoefte aan een betere voedselkwaliteit. De
manier waarop voedsel wordt geproduceerd in Nederland is ruimtelijk zeer relevant, vanwege het grote ruimtebeslag dat hiennee gemoeid is. Als een reactie op negatieve berichten in de pers over de kwaliteit van het voedsel (dioxine in de melk, salmonella in eieren) is er een toenemende vraag naar natuurzuivere producten die 'zo groen en natuurlijk mogelijk zijn' en het liefst zo weinig mogelijk industriëel zijn geproduceerd. De gevolgen daarvan zijn een groei van de markt voor ecologische en biologisch-dynamische producten. Daarnaast reageert de industrie op deze vraag met producten die in feite alleen een groen 'image' hebben. Zolang natuurzuivere producten nog niet of nog slechts zeer beperkt in de grote supennarkten worden aangeboden zal het koopgedrag van deze groep van consumenten overigens tot meer verplaatsingen aanleiding geven (bijvoorbeeld verplaatsingen per auto naar de kaasboerderij).
Tegenover de roep om kwaliteitsvoedsel is er een consumentenvraag naar meer 'kant en klare' producten (onder meer in tweeverdienershuishoudens). Dit betekent dat de bezigheden van de consument die zijn gericht op voedselbereiding voor een deel geëxternaliseerd worden. Men verliest daardoor de samenstelling en de bereidingswijze van het product enigszins uit het oog, hetgeen vervolgens opgevangen moet worden via een toename van de kwaliteitscontrole. Door de toename van het aantal schakels in de voedselproductieketen wordt het netwerk van afnemende en toeleverende . industrie en distributiebedrijven gecompliceerder en omvangrijker. Door meer 'kant en klaar' voedsel wordt daarnaast de afvalberg groter door de toenemende stroom aan verpakkingsmateriaal.
Verschillen in consumptiegedrag leiden ertoe dat het consumptiepatroon minder unifonn wordt. De markt voor een verdere productdifferentiatie lijkt voorlopig nog niet verzadigd. De manier waarop landbouw, industrie en overheid reageren op de consumentenvraag naar kwaliteitsproductie bepaalt sterk de ruimtelijke, sociale en milieugevolgen van voedselproductie.
Tegenwoordig is de landbouw vooral gericht op een intensieve productiewijze en op een verkleining van het ruimtebeslag, waarbij kwaliteit in feite pas in de vonn van toevoegingen aan het eind van de voedselproductieketen wordt nagestreefd. Kwaliteit zou echter niet alleen moeten worden gerelateerd aan het eindproduct, maar in het bijzonder aan het agrarisch productieproces zelf. Deze meer sociale definitie stelt de manier waarop geproduceerd wordt centraal. Het gaat daarbij bijvoorbeeld ook om de kwaliteit van de arbeid (van der Ploeg en Ettema, 1990).
Daamaast is er een trend te bespeuren die zich richt op een beperkt milieuhygiënisch uitgangspunt: het beperken en voorkomen van milieuproblemen via technische oplossingen. Via gesloten (kringloop )systemen van water en voedingsstoffen, substraatteelt en zuivering van afvalwater wordt onder handhaving van de productiewijze en -omvang getracht de negatieve milieu-effecten te venninderen. Een voorbeeld daarvan is de industriële, niet grond-gebonden productie van groenten in kassen. De toename van de kassenteelt heeft ruimtelijke en milieugevolgen die nader onderzoek verdienen (onder andere energie- en afvalproblematiek, landschappelijke en planologische aspecten, enz.) (1.6.).
1111111111111", _ _ ",
U ... !IIW .. -ynn!"!'Un'UI-,.'nu·
-19
Wanneer uitgegaan wordt van een duurzame productie kan echter ook een zekere mate van extensivering het gevolg zijn, waardoor het ruimtebeslag zou kunnen toenemen.
Van het ruimtelijk beleid kan een visie worden verwacht op de wenselijkheid van al dergelijke ontwikkelingen in relatie met productkwaliteit. Het ruimtelijk onderzoek kan daarbij inzicht verschaffen in de ruimtelijke consequenties van
een op duurzaamheid gerichte voedselproductie en de sociale en economische aspecten daarvan (2.10.).
Vrijheid:
Een toenemende behoefte aan keuzevrijheid is een belangrijk kenmerk van emancipatie en individualisering. Van het ruimtelijk beleid vraagt dit
flexibiliteit en 'planning op maat'. Sociale vrijheid staat in een gespannen
verhouding met het milieu. Aan de ene kant is milieubeleid gericht op duurzame ontwikkeling om de op milieukwaliteit gebaseerde sociale vrijheid (ontplooiIngskansen) voor de toekomst zeker te stellen. Aan de andere kant zal het milieubeleid deze sociale vrijheid moeten inperken. Dit laatste draagt het gevaar van een te sterke sturing in zich en het ondermijnen van het maatschappelijk draagvlak van het overheidsbeleid. In het rapport 'Het milieu: denkbeelden voor de 21ste eeuw' van de Commissie Lange Termijn Milieubeleid (CLTM, 1990) wordt een aantal toekomstscenario's geformuleerd met verschillende gevolgen op het gebied van milieu en vrijheid:
*
het Titanic-scenario, waarin de sociale vrijheid niet wordt ingeperkt, met alle negatieve gevolgen voor het milieu*
*
*
het Dwang-scenario, waarin de sociale vrijheid voor het behoud van het milieu wordt opgeofferd
het Flexibele-respons-scenario, waarin wordt getracht met behoud van een zo groot mogelijke sociale vrijheid een oplossing voor bijna alle milieuproblemen aan te dragen
het Speerpunt-scenario, waarin de overheid door rigoureuze ingrepen met betrekking tot een aantal verzurende en vermestende stoffen en het natuurbeheer, tracht haar (beperkte) capaciteit zo efficiënt mogelijk in te zetten.
De keuze voor een bepaald scenario heeft bepaalde consequenties voor de vrijheid van de burger. Een voorbeeld van een vrijheidsbeperkende maatregel zou de inperking kunnen zijn van de vrije vestiging van bedrijven en personen.
Hierbij kan overigens de vraag gesteld worden of, en in hoeverre nu reeds in de praktijk de vrije vestiging wordt beperkt door bepaalde ruimtec1aims.
Binnen het ruimtelijk onderzoek zou gebruik gemaakt kunnen worden van
beleidsscenario' s die onder meer de ruimtelijke gevolgen van verschillende milieubeleidsuitgangspunten voor de vrijheid van de burger in beeld brengen
(2.12.).
'Verinnerlijking' :
Een verdere opsplitsing van wensen, voorkeuren en leefstijlen leidt tot een verminderde effectiviteit van zowel de belangenbehartiging als de
beïnvloeding van de burger door de overheid. Dit vraagt niet alleen een flexibele, op maat gesneden planning, maar ook het stimuleren van de eigen verantwoordelijkheid van de burger en 'verinnerlijking' van normen, gericht
op het voorkomen van milieuproblemen. Een toenemende 'verinnerlijking' kan een positieve invloed uitoefenen op het milieubewustzijn binnen het bedrijfsleven. Door een kritische opstelling van milieu- en consumentenorganisaties en een selectief koopgedrag kunnen bedrijven gestimuleerd worden om hun 'milieu-image' te verbeteren. Bedrijven kunnen zich in de toekomst niet meer permitteren om geen boodschap te hebben aan de publieke opinie (Couwenberg, 1989). Bovendien zal bedrijfsinterne milieuzorg in de toekomst verplicht worden. Dit zal moeten resulteren in een zorgvuldiger omgaan met grondstoffen, afval en milieu- en natuurwaarden, waardoor ruimtelijke problemen kunnen worden verminderd of voorkomen.
Het ruimtelijk beleid kan het milieubewustzijn bij de burger stimuleren, door mogelijkheden te scheppen voor een milieubewust gedrag bijvoorbeeld door via het lokatiebeleid de nabijheid van voorzieningen te bevorderen en de bereikbaarheid via het openbaar vervoer te verbeteren. Op die manier kan de behoefte aan verplaatsingen afnemen. Het uiteindelijke resultaat daarvan blijft echter afhankelijk van de bereidheid van de burger om de eigen mobiliteit en vooral het aantal ' onnodige' verplaatsingen te beperken, ondanks toenemende
verplaatsingsmogelijkheden door toenemende beschikbaarheid van vrije tijd en geld.
Consumentisme,'
Terwijl de invloed van algemene sociale normen gebaseerd ,op godsdienst en traditie steeds verder afneemt, zetten materialisme en individualisme zich onstuitbaar door. "De vervulling van materiële behoeften voor het individu en het stimuleren daarvan in de vorm van consumentisme vervangen de gemeenschappelijkheid, het klasse-onderscheid en de godsdienst als de beslissende grondslag van het sociale leven" (Couwenberg, 1989). Versterkt
door reclame en commercie wordt de eigen identiteit benadrukt door het creëren van een eigen op materialisme gebaseerde ' lile-style'. Bij een
toenemende welvaart nemen, vooral voor bepaalde groepen (zoals veel verdienende alleenstaanden), de mogelijkheden voor invulling van dit consumentisme toe (door frequentere vakanties, het kopen van 'design', e.d.). Deze ontwikkeling staat haaks op een meer sobere leefwijze, die vanuit het milieu belang gezien de voorkeur zou verdienen. Het Westerse economisch systeem ,versterkt echter dit consumentisme. In de materialistische maatschappij is 'meer' synoniem met 'beter'. Materiële welstand prevaleert in feite boven zoiets als duurzame welvaart (Opschoor en van der Ploeg, 1990). De gevolgen zijn onder meer een toenemende stroom afvalstoffen en uitputting van energiebronnen en grondstoffen. Ruimtelijk gezien leidt dit tot een toenemend ruimtebeslag voor activiteiten (als industrie, woningen, recreatievoorzieningen, wegen, stortplaatsen) en aantasting van natuur- en landschapswaarden (door verontreiniging, ontgrondingen, enz.). Het consumentisme staat op gespannen voet met het streven naar een grotere ruimtelijke en milieukwaliteit van de 'omgeving'.
21
Het streven naar duurzaamheid, tot uitmg komend in een meer sobere economie, zal consequenties hebben voor de, leefwijze van bevolkingsgroepen
en ook ruimtelijke gevolgen hebben (door verminderde mobiliteit, verminderde
vraag naar producten, enz.). Door onderzoek kan getracht worden om deze gevolgen in beeld te krijgen (2.9.).
3.2. SCHAAL VERGROTING/INTERNATIONALISERING Ruimtebeslag :
De omvang van vele maatschappelijke activiteiten neemt toe, evenals de milieu-effecten daarvan. De vervlechting van ruimtelijke- en milieu-aspecten vraagt om een verbeterde afstemming en integratie van onderzoek en beleid op het terrein van ruimte en milieu, waardoor de effectiviteit van het beleid kan
toenemen. De spanning die er bestaat tussen verschillende ruimtec/aims en
tussen ruimtelijke ingrepen en milieudoelstellingen zal de komende jaren duidelijker tot uiting komen. Recente voorbeelden zijn gemakkelijk te vinden. We noemen:
De uitbreiding van Schiphol: in het 'Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving' (1990) wordt door de gelijknamige stuurgroep voorgesteld om Schiphol uit te laten groeien tot een luchthaven die in het jaar 2015 50 miljoen passagiers kan verwerken tegen 16 miljoen in 1990. Om dit mogelijk te maken wordt voorgesteld om een vijfde baan aan te leggen. Uitbreiding leidt echter tot grote ruimtelijke effecten. Te denken valt aan verminderde mogelijkheden om woningbouw en de 'Randstadgroenstructuur' te realiseren en aan een toenemende ruimtebehoefte voor bedrijfsterreinen en geluidszonering. De aanvoer van goederen, werknemers en reizigers van en naar Schiphol vraagt om extra ruimte in de vorm voor goederenopslag, wegen, spoorlijnen en parkeerterreinen. Door de groei van het vliegveld komen andere functies in de regio, zoals de recreatie (Spaarnwoude) en de landbouw (akkerbouw) in de knel. Daarnaast levert het vliegverkeer aanzienlijke milieuproblemen op, zoals geluidsoverlast en luchtverontreiniging. Vooral de negatieve bijdrage aan de internationale milieuproblematiek dient niet onderschat te worden. Het luchtverkeer draagt in niet geringe mate bij aan de grensoverschrijdende verzuring, fotochemische smogvorming, het broeikaseffect en waarschijnlijk aan de aantasting van de ozonlaag. Het energieverbruik van vliegtuigen is relatief groot. Per reizigerskilometer is het energieverbruik vijf maal zo groot als dat van de trein (Didde, 1990). Binnen het streven naar een duurzame ontwikkeling is het dan ook van belang om inzicht te krijgen in de randvoorwaarden die vanuit het ruimtelijk en milieubelang aan het vliegverkeer zouden moeten worden gesteld (2.5). Zo stelt de Stichting voor Natuur en Milieu bijvoorbeeld voor om van Schiphol een rail-luchthaven te maken, opdat het merendeel van de Europese vracht- en passagiersvluchten door railvervoer kan worden overgenomen; 70% van de vluchten op Schiphol
komen of gaan immers naar een andere Europese stad (Didde, 1990). Vanuit
een macro-planologische optiek kan de vraag worden gesteld of in het 'Europa zonder grenzen' van de komende eeuw een zeer grote mainport
als Schiphol niet beter in een regio waar minder congestie- en milieuproblemen zijn, kan worden gevestigd.
De ruimtebehoefte voor verwerking van afval: in de vorm van ruimte voor
zaken als overslagstations, bewerkingsinstallaties, stortplaatsen en verbrandingsinstallaties zal de komende jaren aandacht blijven vragen, vooral bij een toenemende economische groei. Het overheidsbeleid reageert hierop door het leggen van een grotere nadruk op afvalverbranding en concentratie van verwerkingslokaties. Dit kan echter weer andere vormen van afval tot gevolg hebben. Een voorbeeld daarvan is het afval dat ontstaat door rookgaszuivering. Het schoonmaken van het milieu kan een toenemend ruimtebeslag tot gevolg hebben. 'liJ zal door sanering van onderwaterbodems meer ruimte nodig zijn voor depots voor slibopslag.
Op het moment is ruim 2.000 hectare in Nederland als afvalstortplaats bestemd of in gebruik. In het jaar 2010 zal in totaal 2.500 tot 4.500 hectare (afhankelijk van het scenario in het NMP) nodig zijn voor stortplaatsen. Bij de planning en bestemming van afvalstortplaatsen krijgt het milieubelang nog steeds onvoldoende aandacht. Dit is toe te schrijven aan het gebrek aan wettelijke mogelijkheden en bestuurlijke organisatie, aan inconsistentie van beleid en aan de gevolgde methode en procedure van lokatiekeuze. Op grond van een beleidsevaluatief onderzoek naar de lokatiekeuze van inrichtingen voor afvalverwerking kan geconcludeerd worden dat het lokatiekeuze-ollderzoek
voor afval verbeterd zou moeten worden (Dries sen e.a., 1991) (3.16.).
Verbetering kan zich richten op de volgende processen (Driessen e.a., 1991):
*
toedeling; wordt bij aanwijzing dwang, ruil of overreding toegepast*
coördinatie; tussen het afvalstoffenbeleid en het ruimtelijk beleid*
afweging; het kan raadzaam zijn om een ministeriële richtlijn uit te vaardigen over de inhoud, methode en procedure van lokatiekeuze. Bovendien dient bij het lokatiekeuze-onderzoek het milieubelang en het belang van de omwonenden in de besluitvorming een volwaardige plaats te krijgen.Naar onze mening dient bovendien in de toekomst bij het onderzoek naar de ruimtelijke aspecten van afvalverwerking rekening gehouden te worden met de ruimtelijke en milieu-aspecten van materialen die vrijkomen als gevolg van een toenemend hergebruik (bijvoorbeeld compost) (3.16.).
De mogelijkheden voor preventie en hergebruik van afval worden op het moment onvoldoende benut. Zo kan het ontstaan van bouw- en sloopafval verder worden beperkt door demontabel bouwen (RMNO nr. 21, 1987). Het geschikt maken van bouwmateriaal voor hergebruik vermindert bovendien de behoefte aan lokaties voor ontgrondingen. Met de mogelijkheden voor afvalinzameling zou al bij het bepalen van de bebouwingsdichtheid en de ontsluiting van stedelijke gebieden rekening gehouden kunnen worden (NIROV, 1990). Vooral in verband met de toenemende internationalisering van goederenstromen ('Europa 1992') dient de vraag te worden gesteld of
grensoverschrijdende verwerking en hergebruik van afval in ruimtelijk en
23
Het ruimtebeslag door woningbouw: zal met name in stedelijke gebieden toenemen. In de VINEX (Min. van VROM, 1990) wordt voorgesteld om in de periode 1995-2015 ongeveer 835.000 woningen te bouwen. Het realiseren van ruimtelijke kwaliteit in vooral stedelijke knooppunten zal een gecompliceerde opgave worden voor ruimtelijk onderzoek en beleid. Vragen ten aanzien van de lokatie en de manier van bouwen staan daarbij centraal. Onderzoek naar de gevolgen van woningbouw voor de leefbaarheid van gebieden en de relatie met andere functies van die gebieden is dan ook van belang (l.4.), evenals onderzoek naar regionalisering van de woonruimteverdeling, gelet op de zowel positieve effecten op het milieu (door concentratie van de bebouwing minder ruimtebeslag in het landelijk gebied) als negatieve effecten (toename van het aantal verplaatsingen) (3.17.).
Militaire activiteiten: hebben naast milieu-effecten ook ruimtebeslag tot gevolg. Het directe ruimtebeslag heeft betrekking op de oppervlakte die ingenomen wordt door kazernes, vliegvelden, oefenterreinen en dergelijke. Indirect is sprake van ruimtebeslag bij bijvoorbeeld geluidhindergebieden en onveilige zones rond munitiedepots. Ook gebruik van wegen door militaire voertuigen is een vorm van indirect ruimtebeslag. Uit het Structuurschema Militaire Terreinen blijkt een voorgestelde toename van het ruimtebeslag in de vorm van nieuwe oefenterreinen en een forse uitbreiding van bestaande terreinen. Deze terreinen liggen voor een groot deel in natuurgebieden en binnen de ecologische hoofdstructuur. Dit beleid correspondeert niet met het natuurbeschermingsbeleid uit het Natuur Beleidsplan (NBP) (Kraal en Kuiper, 1990). De Raad voor het Milieu- en Natuuronderzoek is van mening dat onderzoek naar het ruimtebeslag van militaire activiteiten verricht zou moeten worden en naar de gevolgen van nieuwe ontwikkelingen in de militaire sector voor het ruimtebeslag in Nederland en in het buitenland. Ook zou onderzoek gedaan kunnen worden naar de lokatiekeuze, inrichting en beheer van militaire oefenterreinen, zodat zo min mogelijk schade wordt toegebracht aan natuur en milieu (RMNO nr. 28, 1988). Het zou daarbij interessant zijn om na te gaan in hoeverre een combinatie mogelijk is van landbouwkundig en militair gebruik van gronden (1.7.).
Een internationale ontwikkeling die in dit verband van belang is, is de toegenomen ontspanning tussen Oost en West en de ontwikkeling van een Europees defensiebeleid. Hierdoor wordt de behoefte aan militaire terreinen binnen Europa kleiner. Er zou een nieuwe ruimtelijke spreiding van terreinen kunnen ontstaan op een grotere schaal, waarbij men meer gebruik maakt van terreinen in de buurlanden. Aanbevolen kan worden om internationaal onderzoek te doen naar een dergelijke nieuwe ruimtelijke spreiding van militaire terreinen. Bekeken kan worden in hoeverre de vrijkomende ruimte omgevormd kan worden tot natuurgebied en een functie kan krijgen binnen de ecologische hoofdstructuur (1.7.).
Versnippering:
Schaalvergroting van functies kan niet alleen een toenemend ruimtebeslag en milieu-effecten tot gevolg hebben, maar ook leiden tot een verdere
versnippering van de ruimte. Door de RMNO (nr. 45, 1990) is recentelijk op dit terrein een groot aantal onderzoeksaanbevelingen gedaan ten aanzien. Op
ruimtelijk gebied heeft onderzoek prioriteit, dat is gerelateerd aan beleids- en bestuursprocessen (bijvoorbeeld landinrichting als instrumentarium om versnippering tegen te gaan). Ook dient de mate van versnippering van beheers- en gebruikseenheden gekwantificeerd te worden. Verder heeft onderzoek prioriteit naar de mogelijkheden om een open en landelijk karakter van de ruimte te handhaven. Naast dit beleidsgerichte onderzoek zou ook meer theoretisch onderzoek naar dit onderwerp kunnen worden gedaan. De vraag kan namelijk worden gesteld, aldus de RMNO, in hoeverre versnippering een gevolg is van al te ver doorgevoerde functiescheiding in het landelijk gebied, gekoppeld aan een gebrek aan integratie op het niveau van doelstellingen en beleidsvoorbereiding, zowel qua schaal als qua functie. Het door de RMNO aanbevolen 'versnipperings ' -onderzoek kan zowel bijdragen aan een effectiever, geÜltegreerd beleid als een multifunctioneel gebruik van de ruimte bevorderen. Hier wordt speciaal aandacht gevraagd voor onderzoek naar het
tegengaan van versnippering (3.12.), en voor onderzoek naar de relatie tussen functiescheiding en versnippering (3.13.).
Functieverschuivingen in het grondgebruik:
De landbouw heeft binnen Europa de laatste dertig jaar een proces van
schaalvergroting doorgemaakt. Binnen Nederland is bovendien sprake geweest van intensivering. Ontwikkelingen binnen de landbouw en de gevolgen daarvan in de toekomst zullen sterk afhangen van het nationaal overheidsbeleid en het (landbouw)beleid vanuit de Europese Gemeenschap. Bij een verdere liberalisatie van het Europese beleid zou volgens Meews een destabilisatie op kunnen treden. De productie concentreert zich volgens hem in dat geval in agro-industriële groeicentra, terwijl elders in Europa gebieden marginaliseren. Wanneer bulkproductie wordt gestimuleerd leidt dit tot een ruimtelijke segregatie. Aan de ene kant ontstaan grootschalige gebieden waar goedkope grondstof ten behoeve van de verwerkende industrie wordt geproduceerd. Anderzijds ontstaan gebieden waar 'natuur' wordt geproduceerd. Bij concentratie van de productie profiteren hiervan gebieden met gunstige productievoorwaarden. Marginale gronden zullen meer en meer uit productie worden genomen (Meews e.a., 1988). Hierbij dient wel onderscheid gemaakt te worden naar de ruimtelijke structuur en de productiewijze in gebieden. Sommige gebieden kunnen op een dynamische manier op functieverandering inspelen, andere gebieden (zoals Noord-Groningen) hebben minder mogelijkheden.
Welke ruimtelijke veranderingen op zullen treden in gebieden met een eenzijdige productiestructuur (bollenteelt) enjof een hoge milieubelasting (intensieve veehouderij) hangt sterk af van het milieubeleid. De effecten van een mogelijke extensivering, inkrimping of sanering van de zojuist als voorbeeld genoemde sectoren, inclusief de reactie hierop vanuit de landbouw, zijn moeilijk te overzien.
25
De uitkomst van verschuivingen in het grondgebruik voor landbouw, natuur en landschap hangt sterk af van de invulling van het nationale beleid, in de vorm van subsidies, milieunormen, inkomensondersteuning, enz. (RPD, 1989). Wanneer landbouwgebieden marginaliseren kan dit niet alleen een afname van de werkgelegenheid betekenen, maar ook de mogelijkheden beperken om het landelijk gebied goed te beheren. De mate waarin grond vrijkomt voor andere functies hangt onder meer af van de mogelijkheden binnen de landbouw om deze grond op te kopen voor bedrijfsvergroting. De Werkgroep Albrecht-de Zeeuw (1990) stelt in het manifest 'Duurzaam samengaan van landbouw, natuur en milieu', dat grond die niet meer nodig is voor de landbouwproductie, gebruikt zou moeten worden voor het versterken van een netwerk van natuurgebieden. Het areaal natuurgebieden in Nederland zou in de komende tien jaar moeten verdubbelen tot 400.000 hectare.
Naast een verschuiving van landbouw naar natuurgebied is ook een verschuiving naar bosbouw mogelijk. Het areaal bos zal in Nederland moeten worden uitgebreid. Op lange termijn is het houtproductiebeleid gericht op tenminste een verdubbeling van het huidige productieniveau (Min. van L&V, Meerjarenplan Bosbouw, 1986). Dit vraagt echter wel een terugdringing van de verzuring. De nationale houtproductie moet groeien doordat de houtimport uit de Derde Wereld zal afnemen als gevolg van ontbossing en een toenemende weerstand tegen het gebruik van tropisch hardhout.
Een mogelijke extensivering van het agrarisch grondgebruik in een groot aantal gebieden en de onttrekking van grond aan agrarische bestemmingen op grote schaal zullen ingrijpende gevolgen hebben voor de ruimtelijke structuur van landelijke gebieden. Gegeven de omvang van de veranderingen en de verschillende maatschappelijke opvattingen omtrent de gewenste ontwikkelingsrichting van de landbouw en de aanwending van de ter beschikking komende ruimte, is het nodig om toekomstgericht onderzoek te doen naar de ruimtelijke effecten van verschillende alternatieve oplossingsrichtingen (PRO, 1987). De invloed van het economisch beleid en internationale handelsovereenkomsten (GATT) speelt daarbij een belangrijke rol.
Veranderingen in de agrarische structuur hebben ook gevolgen voor de leefbaarheid in kleine kernen in het landelijk gebied. Door de schaalvergroting van voorzieningen (winkels, scholen) zijn er minder mogelijkheden om in kleine kernen een bestaansbasis te handhaven. De gevolgen daarvan kunnen vooral voor bepaalde groepen (ouderen, minder mobiele groepen) negatief zijn. Van het ruimtelijk onderzoek en beleid kan niet alleen een visie verwacht worden ten aanzien van de wenselijkheid van functieverschuivingen in het grondgebruik en de consequenties daarvan voor de ruimtelijke kwaliteit van gebieden, eventueel in beeld gebracht via het aangeven van de gevolgen van verschillende scenario's. Ruimtelijk onderzoek en beleid spelen ook een rol bij de beïnvloeding van die ontwikkeling en dienen rekening te houden met de ruimtelijke gevolgen van verschuivingen in het grondgebruik (1.6.).
Mobiliteit:
De internationale vervlechting van economische activiteiten neemt toe. Dit
houdt in dat de internationale handel in toenemende mate een Europees en
mondiaal systeem gaat worden via de internationale productie en dienstverlening en internationale informatie-uitwisseling (Biemold, 1991). De toename van internationale handelscontacten maakt het belang van een goede
bereikbaarheid en infrastructuur groter. Bereikbaarheid is een centraal thema in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (Min. van VROM, 1988). Hierin wordt gesteld dat het internationaal concurrerend grootstedelijk vestigingsmilieu in de Randstad verbeterd moet worden, via het veiligstellen van de bereikbaarheid van de grote steden, de mainports Schiphol en Europoort-Rotterdam en de grote bedrijfsconcentraties. Aansluiting op het Europese net van hoge snelheidsspoorlijnen is daartoe een van de voorgenomen maatregelen. Dit alles heeft een toename van het aantal verplaatsingen en de verplaatsingsafstanden tot gevolg.
De bevordering van het openbaar vervoer, bijvoorbeeld via aanleg van hoge
snelheidsspoorlijnen kan de toename van andere vormen van vervoer
(vliegverkeer, lange-afstands-autogebruik) terugdringen (2.6.). Door de aanleg van de hogesnelheidsspoorlijn tussen Parijs en Amsterdam kan de luchtverontreiniging per kilometer op die route door het weg- en vliegverkeer met 25% afnemen (Didde, 1990). Een dergelijke lijn is bovendien wat betreft energie zuiniger dan de gewone trein. Aan de andere kant kan de aanleg van een hoge snelheidsspoorlijn een aanzuigend effect hebben op het aantal verplaatsingen, de lengte ervan en de verplaatsingsbehoefte. Het zakelijk verkeer, forensenstromen, maar vooral ook internationale reizen (bijvoorbeeld vakantiereizen naar wintersportgebieden en weekendtrips ), zullen erdoor gestimuleerd worden en ook de geluidsoverlast en het energiegebruik zullen
toenemen. Daarnaast heeft de aanleg van tracé' s voor hoge
snelheidsspoorlijnen onder meer natuur- en landschappelijke gevolgen in de vorm van versnippering en barrièrewerking. De gevolgen voor milieu, natuur en landschap van de aanleg van hoge snelheidsspoorlijnen kunnen onderwerp van onderzoek zijn (2.6.).
Vooral bij het goederentransport ontstaat een verdere netwerkvorming, zowel
op Europees als mondiaal niveau. Er ontstaat een grofmazig netwerk tussen
goederenterminals; in grote distributiecentra worden bijvoorbeeld
eindproducten per bestelling in elkaar gezet, bestemd voor geheel Europa. Daarnaast resulteert dit binnen elke Europese regio of stad in een fijnmazig
netwerk voor de verdere distributie. Vooral het containervervoer,
gecombineerd met verschillende vormen van ander vervoer, zal groeien. Door het toenemend gebruik van containers zal het transport over land en over zee steeds meer één transporttraject gaan worden. Daarbij zal het belang van het transport met containers over land (nog meer) toenemen en dat per zeeschip (nog verder) afnemen. Door de daling van de kostprijs van het containervervoer per zeeschip neemt het belang (voor Nederland) van het vervoer over zee bovendien nog verder af. Vanuit milieu-oogpunt dient echter vooral het vervoer per rail en het vervoer over het water gestimuleerd te worden in plaats van over land. Hoewel dit economisch gezien in het algemeen wel van belang wordt
