Richard Zwartenkot
Ad Graafland
Hugo Priem us
VASTGOEDINFORMATIE TEN
BEHOEVE VAN HET LOKAAL
WONINGVOORRAADBELEID;
KNELPUNTEN EN PERSPEKTlEVEN
I
ZMR
I191
~--6
VOORRAADBEHEER
EN
WONINGMARKTONDERZOEK
VASTGOEDINFORMATIE TEN BEHOEVE VAN
HET
LOKAAL WONINGVOORRAAD BELEID;
VOORRAADBEHEER EN
WONINGMARKTONDERZOEK
Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde Technische Universiteit Delft
Thijsseweg 11, 2629 JA Delft, tel. 015-783005
VASTGOEDINFORMATIE TEN BEHOEVE VAN
HET LOKAAL WONINGVOORRAADBELEID;
KNELPUNTEN EN PERSPEKTlEVEN
drs. R Zwartenkot ir. A. Graafland prof. dr. ir. H Priemus
De serie "Voorraadbeheer en Woningmarktonderzoek" wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: 015-783254 Op opdracht van: OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Zwartenkot, R.
Vastgoedinformatie ten behoeve van het lokaal woningvoorraadbeleid; knelpun-ten en perspektieven / R. Zwartenkot, A. Graafland, H. Priemus. - Delft: Delftse Universitaire Pers. - Ill. - (Voorraadbeheer en woningmarktonderzoek, ISSN 0926-440X ; 6).
Onderzoek in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. - Met lito opg.
ISBN 90-6275-711-1 NUGI655
Trefw.: woningvoorraad; gemeentebeleid/woningvoorraad; informatieverzorging. Copyright 1991 Richard Zwartenkot
No part of th is book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without the permission form the publisher, Delft University Press, Delft The Netherlands.
INHOUDSOPGA VE
1 INLEIDING, PROBLEEMSTELLING EN ONDERZOEKSOPZET EN BEGRIPSBEPALING . . . 1 1.1 Inleiding .... . . . . . . . . .. 1 1.2 Probleemverkenning . . . 2 1.3 Probleemstelling en onderzoeksvragen . . . 5 1.4 Onderzoeksactiviteiten . . . .. 5 1.5 Respons enquête ... . . . . . .. 6 1.6 Begripsbepaling . . . . . . . . . .. 71. 7 Indeling van het rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2 WONINGVOORRAADBELEID VAN RIJK, PROVINCIES EN GEMEENTEN . . . 13
2.1 Inleiding . . . 13
2.2 Woningvoorraadbeleid van het Rijk . . . 13
2.2.1 Inleiding . . . 13
2.2.2 Planning en programmering van de woning-verbetering (vóór 1-1-1992) . . . 14
2.2.3 Benodigde gegevens over de behoefte aan woningverbetering . . . 15
2.2.4 Planningslijsten woningverbetering (vóór 1-1-1992) . . . 16
2.2.5 Knelpunten in de beschikbaarheid van gegevens over de woningvoorraad . . . 18
2.2.6 Overige activiteiten van het Rijk . . . 19
2.3 Woningvoorraadbeleid van de provincies . . . 20
2.4 Woningvoorraadbeleid van de gemeenten . . . 21
2.4.1 Inleiding . . . 21
2.4.2 Planning en programmering van de verbetering van huurwoningen (vóór 1-1-1992) . . . 22
2.4.3 Toezicht op woningen en het aanschrijvingsbeleid ... 22
2.4.4 Onbewoonbaarverklaring en woningonttrekking . . . 23
2.4.5 Particuliere woningverbetering . . . 24
2.4.6 Onderhoud aan huurwoningen . . . 24
2.4.7 Warmte- en geluidsisolatie van woningen in de voorraad . . . 25
2.4.8 Gemeentelijke aankoop van woningen . . . 25
2.4.9 Algemene taken ten behoeve van het gemeentelijk woningvoorraadbeleid . . . . . . . . . 26
2.4.10 Overige beleidsvelden van gemeentelijk volks-huisvestingsbeleid . . . 26
2.4.11 Behoefte van gemeenten aan gegevens over de woningvoorraad . . . 28
2.5. Slotbeschouwing . . . 29
3 INFORMATIEVOORZIENING TEN BEHOEVE VAN HET WONINGVOORRAADBELEID . . . 31
3.1 Inleiding . . . 31
3.2 Informatievoorziening bij het Rijk . . . 31
3.2.1 Informatievoorziening op centraal niveau . . . 31
3.2.2 Informatievoorziening bij de DVH's . . . 34 3.3 De Kwalitatieve Woningregistratie (KWR) . . . 38 3.3.1 Inleiding . . . 38 3.3.2 Enkele hoofdlijnen . . . 38 3.3.3 Kwaliteitsaanduidingen . . . 39 3.3.4 Woningopnamen . . . 40
3.3.5 De KWR in relatie tot de planning en programmering van de woningverbetering . . . 41
3.3.6 Gebruik van KWR-gegevens op lokaal (en regionaal) niveau . . . 42
3.4 Informatievoorziening bij de provincies . . . 43
3.5 Informatievoorziening bij de gemeenten . . . 46
3.5.1 Inleiding . . . 46
3.5.2 Gegevens over de kwaliteit en samenstelling van de woningvoorraad . . . 46
3.5.3 Ontwikkelingen bij gemeenten ter verbetering van de informatie over de woningvoorraad . . . 50
3.6 Slotbeschouwing . . . 52
4 PRAKTIJK VAN HET GEMEENTELIJK WONING-VOORRAADBELEID . . . 53
4.1 Inleiding . . . 53
4.2 Aanwezige beleidskaders . . . 53
4.3 Deelactiviteiten binnen het woningvoorraadbeleid . . . 55
4.4 Planning en programmering van de woningverbetering ... 64
4.5 Verdeling van de verbeteringssubsidies door de gemeenten . . . 71
4.6 Slotbeschouwing . . . 76
5 PRAKTIJK VAN DE INFORMATIEVOORZIENING VOOR HET GEMEENTELIJK WONINGVOORRAADBELEID ... 77
5.1.2 Benodigde gegevens over woningkenmerken . . . 78
5.1.3 Informatiebehoefte in de drie grote gemeenten . . . 86
5.2 Beschikbaarheid van gegevens bij de gemeente . . . 90
5.2.1 Beschikbaarheid van gegevens over woningkenmerken ... 90
5.2.2 Aanwezigheid van een woningcartotheek . . . 90
5.2.3 Beschikbaarheid van gegevens voor het invullen van het behoefteblad "Woningvoorraad" . . . 92
5.2.4 Beschikbaarheid van gegevens over huurwoningen . . . 94
5.2.5 Beschikbaarheid van gegevens over bouw- en woon-technische kwaliteit, leeftijd en woningtype . . . 96
5.2.6 Bronnen van de gemeentelijke gegevens . . . 99
5.3 Beschikbaarheid van gegevens bij de drie grote gemeenten . . . 100
5.3.1 Amsterdam . . . 100
5.3.2 Rotterdam. . . . . . . . . . . . . . . 102
5.3.3 Den Haag . . . 103
5.4 Knelpunten in de informatie voorziening voor het gemeentelijke voorraadbeleid . . . 104
5.5 Slotbeschouwing. . . . . . . 111
6 MOGELIJKHEDEN TOT VERBETERING VAN DE INFORMATIEVOORZIENING VOOR HET GEMEENTELIJK VOORRAADBELEID . . . 115
6.1 Inleiding . . . 115
6.2 Initiatieven in de praktijk . . . . . . . . . 115
6.3 Externe ontwikkelingen op het gebied van de gemeentelijke vastgoedinformatie . . . 116
6.3.1 Inleiding . . . 116
6.3.2 Functionele ontwerpen door de VNG . . . 117
6.3.3 Ontwikkeling van geautomatiseerde vastgoedsystemen voor gemeenten door systeemhuizen . . . 119
6.3.4 Ontwikkeling van een structuurschets voor de vastgoedinformatie in Nederland door de RA VI . . . 119
6.3.5 De Wet Waardebepaling Onroerend Goed (WOG) ... 120
6.4 Mogelijke oplossingen ter verbetering van de informatie over de kwaliteit van de woningvoorraad ... 121
6.5 Informatie over de kwaliteit van de woningvooraad: de behoeften van gemeenten, provincies en Rijk . . . 123
6.6 Conclusies en aanbevelingen . . . 126
7 SAMENVATIING EN KONKLUSIES 129 BIJLAGE I LITERATUURLIJST . . . 137
BIJLAGE 11 OTB-ENQUETE GEMEENTELIJKE VAST-GOED-INFORMATIE: rechte tellingen . . . 139
1
INLEIDING, PROBLEEMSTELLING,
ONDERZOEKSOPZET EN BEGRIPSBEPALING
1.1 Inleiding
In dit rapport wordt verslag gedaan van een onderzoek naar de informatievoor-ziening ten behoeve van het woningvoorraadbeleid van gemeenten. Dit onder-zoek is uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimte-lijke Ordening en Milieubeheer.
De laatste jaren heeft het beheer van de bestaande voorraad, en hiermee vooral het kwaliteitsbeleid, een steeds belangrijker plaats ingenomen in het volkshuis-vestingsbeleid. Voor een goed woningvoorraadbeleid is het van essentiële betekenis om voldoende inzicht te hebben in de kenmerken van de voorraad. Voor het verkrijgen van inzicht in de kwaliteit van de landelijke woningvoor-raad, voert de Rijksoverheid reeds geruime tijd periodieke inventarisaties uit. Thans vindt voor de tweede maal een Kwalitatieve Woningregistratie (KWR) plaats (de eerste KWR dateert uit 1985). De KWR betreft een inventarisatie van de (voornamelijk bouwtechnische) kwaliteit van de woningvoorraad op basis van een steekproef. De basis-steekproef van de huidige KWR biedt informatie over de woningvoorraad tot op het provinciaal niveau. Met behulp van mogelij-ke uitbreidingen van de steekproef kunnen conclusies worden getrokmogelij-ken op een lager aggregatieniveau (zoals regio's).
Uitspraken op gemeentelijk niveau op basis van de KWR zijn, tenzij ophoging plaats heeft gevonden, vooralsnog onmogelijk (met uitzondering van de vier grote steden, waarvoor redelijk omvangrijke steekproeven zijn gehanteerd). Onder meer op grond van het feit dat, ten behoeve van de planning en pro-grammering van de woningverbetering en groot-onderhoud (in het kader van de Regeling Geldelijke Steun Voorzieningen aan Huurwoningen 1987; RGSVH '87), de gemeenten vaak een onvolledige opgave verstrekken over de kenmerken van hun woningvoorraad, kan worden verondersteld dat de gemeenten gebrekkig zijn geïnformeerd over de kwaliteit van de woningvoorraad in hun territorium. In dit onderzoek staat de vraagstelling centraal wat de huidige situatie is van de informatievoorziening over de kwaliteit en samenstelling van de woningvoorraad op gemeentelijk niveau, welke problemen hierbij optreden en hoe de
informatie-voorziening ten behoeve van het gemeentelijke woningvoorraadbeleid verbeterd kan worden. In het bijzonder betreft het de informatievoorziening ter onder-bouwing van de planning en programmering van de verbetering (en groot-onderhoud) van huurwoningen. Bij het zoeken naar een gemeentelijke "informa-tievoorzieningsstrategie", wordt getracht zoveel mogelijk aan te sluiten bij reeds bestaand gegevensmateriaal zoals de KWR en lokaal beschikbare vastgoedgege-vens.
In het onderzoek wordt ook aandacht besteed aan de informatievoorziening van de provincies en de Rijksoverheid ten behoeve van het door deze overheden gevoerde woningvoorraadbeleid. Tussen de drie overheidsniveaus zijn er diverse raakvlakken met betrekking tot de informatievoorziening over de woning-voorraad. Ook deze raakvlakken vormen een onderwerp van onderzoek in dit rapport. De Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig, de invoering van het Besluit Woninggebonden Subsidies en de Tussenbalans 1991 brengen vermoede-lijk grote veranderingen teweeg in de planning en programmering van groot onderhoud en verbetering. Het ziet ernaar uit dat de verbetersubsidiestromen van het Rijk sneller opdrogen dan in de Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig was voorzien. Daarmee boet de rol van het Rijk met betrekking tot de planning en programmering van groot onderhoud, en woningverbetering aan betekenis in. De volle verantwoordelijkheid van dit beleidsveld verschuift thans snel naar de gemeenten. Het lokale woningvoorraadbeleid wordt daardoor des te belangrijker, en des te belangrijker wordt het dat gemeenten, woningcorpora-ties en andere betrokkenen beschikken over een adequate vastgoedinformatie. De recente budgettaire en beleidsontwikkelingen hebben de aktualiteit van het in dit rapport behandelde thema aanzienlijk vergroot.
1.2 Probleemverkenning Planning en programmering
Een voorraadbeleid, gericht op een adequate allocatie van middelen (zoals de verbetercontingenten) over de verschillende gemeenten, vereist betrouwbare voorraadgegevens die tussen de gemeenten onderling vergelijkbaar zijn. Bij de huidige cyclus voor planning en programmering (P&P-cyclus) gaat het niet alleen om gegevens over kwaliteitstekorten maar ook om gegevens met betrek-king tot eigendomscategorieën en bouwjaarklassen van woningen. Thans kan het invullen van het behoefteblad van de planningslijsten woningverbetering niet volledig en betrouwbaar plaatsvinden door het ontbreken van geschikt (te maken) bronmateriaal (Ministerie van VROM, 1987, p. 24). Goede gegevens over de aantallen te verbeteren woningen zijn nauwelijks voorhanden. Met name bij de grotere gemeenten is de samenstelling van de woningvoorraad, onder-scheiden naar subsidiëringscategorieën, vaak onbekend. Het gevolg is onverge-lijkbaarheid van gemeentelijke opgaven en onvergeonverge-lijkbaarheid per subsidiërings-categorie (Ministerie van VROM, 1986, p. 11)
Gezien het voorgaande wordt in het onderzoek aandacht besteed aan de vraag, in hoeverre er een overbrugging mogelijk is van de kloof, die er momenteel bestaat tussen de Rijks- en gemeentelijke gegevens over de kwaliteit en de samenstelling van de woningvoorraad. De KWR-gegevens zijn immers alleen op Rijks- en provinciaal niveau te gebruiken bij de planning en programmering, en de gemeentelijke gegevens zijn, voor zover aanwezig, onderling niet of nauwe-lijks te vergelijken. Verondersteld wordt dat zowel de Rijks- als gemeentelijke gegevens mogelijkheden bieden voor de realisering van een goede informatie-voorziening. Natuurlijk wordt ook bekeken in hoeverre aanvullende gegevens nodig zijn en hoe deze beschikbaar kunnen komen. Naarmate het gemeentelijk woningvoorraadbeleid meer wordt geaccentueerd, is de behoefte aan gemeente-lijke vastgoedinformatie groter.
Overige activiteiten binnen het woningvoorraadbeleid
Het is niet alleen de planning en programmering van de woningverbetering waarvoor een goed beeld van de kwaliteit (en samenstelling) van de gemeente-lijke woningvoorraad gewenst is. Diverse overige gemeentegemeente-lijke volkshuisves-tingstaken en -activiteiten vragen ook om een goed inzicht in de voorraad. Dit geldt met name de volgende taken en activiteiten:
1. Het door de gemeente verkrijgen van inzicht in de staat van de volkshuis-vesting en het formuleren van een volkshuisvolkshuis-vestingsbeleid.
2. Het stimuleren van de particuliere woningverbetering door de gemeente. 3. De toezichthoudende taken ten aanzien van het onderhoudsbeleid van
sociale verhuurders.
4. Het uitvoeren van een aanschrijvingsbeleid.
Ad. 1.
Nodig hiervoor is een globaal beeld van de kenmerken en kwaliteit van de woningvoorraad. Op basis van dit beeld ontstaat inzicht in de omvang van de problemen en kan een beleid worden geformuleerd om de situatie te verbeteren en vervolgens prioriteiten te stellen tussen verschillende projecten.
Ad. 2.
Deze activiteit vereist een globaal inzicht in de behoefte aan particuliere woningverbetering in de diverse buurten, zodat de beschikbare middelen op een verantwoorde wijze kunnen worden gealloceerd.
Ad. 3.
Hiervoor is een redelijk gedetailleerd beeld van de kwaliteit van de sociale huurwoningen nodig (minimaal op complexniveau).
Ad. 4.
Als basis voor de uitvoering van een aanschrijvingsbeleid is een gedetailleerd beeld vereist van de bouw- en woontechnische kwaliteit van 'verdachte' wonin-gen.
Opgemerkt moet hierbij worden dat er ook gemeentelijke taken zijn die niet exclusief gericht zijn op de volkshuisvesting, maar waarbij ook een goed beeld van de kwaliteit van de woningvoorraad gewenst is. In eerste instantie moet hierbij worden gedacht aan de onroerend-goedbelasting die gebaseerd moet zijn op de waarde van het onroerend goed. De bouw- en woontechnische kwaliteit van een woning is een belangrijke variabele die deze waarde mede bepaalt. Een andere gemeentelijke taak, waarbij kwaliteitsgegevens van woningen nodig zijn, is die van het uitvoeren van een aktief Bouw- en Woningtoezicht.
Naast de coördinerende taak bij de planning en programmering van de woning-verbetering (zoals we die althans vóór 1-1-1992 kennen), hebben ook de provin-cies en de Rijksoverheid vele andere taken waarbij kennis over de woningvoor-raad op gemeentelijk niveau essentieel is. Men denke in dit verband aan de verdeling van de gelden uit het stadsvernieuwingsfonds over de gemeenten, op grond van de Wet op de Stads- en dorpsvernieuwing. De belangrijkste taak van de provincies bestaat hierbij uit het beheer van het budget van de niet-recht-streekse gemeenten (die hun fondsuitkering niet direct van het Rijk ontvangen). De Rijksoverheid hanteert thans een verdeelsleutel met daarin enkele kenmer-ken van de gemeentelijke woningvoorraad, namelijk het aantal woningen van vóór 1945 en het aantal woningen in meergezinshuizen van vóór 1931. Er wordt niet gewerkt met directe gegevens over de kwaliteit van de woningvoorraad (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 1988-1989, A, p. 23).
Zowel de provincie als het Rijk houden zich bezig met de bepaling van de behoefte aan vervangende nieuwbouw.
Gezien de hiervoor beschreven problematiek richt dit onderzoek zich primair op een betere informatievoorziening met betrekking tot de kwaliteit en samen-stelling van de woningvoorraad ten behoeve van de planning en programmering van de verbetering (en groot-onderhoud) van woningen, met name op gemeente-lijk niveau. Hierbij wordt ook aandacht besteed aan de informatie over de kwaliteit en samenstelling van de woningvoorraad, voor andere belangrijke activiteiten binnen het woningvoorraadbeleid van de gemeenten.
Het betreft vooral taken en activiteiten binnen de stads- en dorpsvernieuwing en het voorraadbeheersbeleid, waarvan de uitvoering kennis over de kwaliteit van de woningvoorraad vergt.
Het onderzoek richt zich slechts in beperkte mate op gegevens die niet de kwaliteit en samenstelling van de voorraad betreffen, zoals bijvoorbeeld het planaanbod (voor verbeteringen), de hardheid van het planaanbod, de financiële positie van eigenaars etc. Het onderzoek heeft in de eerste plaats een beschrij-vend en analyserend karakter, waarbij de aandacht gericht is op het bepalen van de problemen met betrekking tot de informatievoorziening. Op basis van deze problemen worden enkele mogelijke oplossingen geformuleerd.
1.3 Probleemstelling en onderzoeksvragen
De algemene probleemstelling van het onderzoek is als volgt:
Wat
is
de kwaliteit van de huidige gemeentelijke informatievoorziening betreffendede woningkwaliteit en woningsamenstelling, en hoe kan deze kwaliteit worden verbeterd?
In hoeverre kan hierbij worden aangesloten bij reeds bestaand onderzoek en reeds beschikbare gegevens bij andere overheidsniveaus (met bijzondere aandacht voor informatie uit de Kwalitatieve Woningregistratie (KWR)?
De aandacht wordt daarbij met name gericht op de planning en programmering van de verbetering van woningen.
Uit deze algemene probleemstelling komen de volgende onderzoeksvragen voort:
1. Welke activiteiten verrichten Rijk, provincie en vooral de gemeenten in het
kader van het woningvoo"aadbeleid? Deze onderzoeksvraag wordt aan de
orde gesteld, aan de hand van beschikbare literatuur, beleidsdocumenten en gesprekken met deskundigen in hoofdstuk 2, en aan de hand van de OTB-enquête Gemeentelijke Vastgoed informatie 1990, in hoofdstuk 4.
2. Hoe is de stand van zaken met betrekking tot de informatievoorziening ten
behoeve van het lokaal woningvoo"aadbeleid? Aan de hand van beschikbare
literatuur, beleidsdocumenten en gesprekken met deskundigen wordt deze onderzoeksvraag in hoofdstuk 3 behandeld, en aan de hand van de OTB-enquête Gemeentelijke Vastgoed informatie 1990, in hoofdstuk 5.
3. Welke knelpunten doen zich voor met betrekking tot de informatievoorziening
ten behoeve van het lokaal woningvoo"aadbeleid? Deze onderzoeksvraag
komt in hoofdstuk 5 aan de orde, m.n. in par. 5.4.
4. Welke mogelijkheden zijn er om te komen tot verbetering van de
informatie-voorziening voor het lokaal woningvoo"aadbeheer? Aan deze
onderzoeks-vraag is hoofdstuk 6 gewijd.
1.4 Onderzoeksactiviteiten
Om een representatief inzicht te krijgen in de informatievoorziening bij gemeen-ten is het verkrijgen van gegevens van een groot aantal gemeengemeen-ten nodig. Besloten is deze gegevens te verzamelen met behulp van een schriftelijke enquête. Om deze enquête te kunnen opstellen was het nodig om een beter inzicht te krijgen in de gemeentelijke situatie. Hiertoe zijn casestudies bij een aantal gemeenten verricht en is een literatuurstudie uitgevoerd.
De literatuurstudie heeft zich vooral gericht op de KWR van het DGVH. Daarnaast is aandacht besteed aan de gemeentelijke taken binnen het woning-voorraadbeleid van gemeenten, provincies en Rijksoverheid. Tot slot heeft de
literatuurstudie zich gericht op het genereren van oplossingen voor de proble-men bij de informatievoorziening.
In de casestudies zijn 4 gemeenten betrokken. Deze gemeenten zijn geselek-teerd, rekening houdend met voor het onderzoek mogelijk relevante verschillen
tussen gemeenten. Zo zijn van de "rechtstreekse" gemeenten (voor wat betreft
de verdeling van de Rijksmiddelen) Utrecht en Delft bij de case-studies betrok-ken. Het betrof dus zowel een grote als een middelgrote gemeente. Van de "niet-rechtstreekse" gemeenten zijn Sliedrecht en VIist gekozen, met respectieve-lijk ongeveer 22.700 en 9.500 inwoners.
Tijdens de case-studies zijn vraaggesprekken gevoerd met sleutelfiguren van de meest relevante afdelingen van secretarie en diensten, zoals Volkshuisvesting, Stadsvernieuwing en Bouw- en Woningtoezicht. Verder zijn er vragenlijsten verspreid onder overige relevante onderdelen van het gemeentelijke apparaat. In de case-studies is in het bijzonder aandacht besteed aan de volgende zaken:
de diverse activiteiten die gemeenten (moeten) verrichten met betrekking tot het voorraadbeleid;
de gegevens die gemeenten nodig hebben ter onderbouwing van hun woningvoorraadbeleid;
de gegevens over de woningvoorraad die aanwezig zijn op lokaal niveau en de wijze waarop thans wordt voorzien in de behoefte aan informatie; de gegevens die bij de gemeenten ontbreken voor het uitvoeren van een goed woningvoorraadbeleid.
Het belangrijkste deel van de hiervoor geformuleerde onderzoeksvragen is beantwoord met behulp van een schriftelijke enquête onder de Nederlandse gemeenten.
De enquête (waaraan proefenquêtes in de gemeenten Rijswijk, Leidschendam, Schiedam, Bleiswijk en Zoeterwoude zijn voorafgegaan) is onder een steekproef van de Nederlandse gemeenten gehouden. Bij het vaststellen van de steekproef is rekening gehouden met gemeentegrootte, uitgedrukt in aantal inwoners. Naast de hiervoor genoemde 4 casestudies heeft ook bij de gemeenten Amster-dam, Rotterdam en Den Haag nader onderzoek plaatsgevonden.
1.5 Respons enquête
De schriftelijke enquête is verstuurd naar 295 gemeenten; 112 gemeenten hebben deze lijst ingevuld geretourneerd. De respons van 38% was niet glorieus. De betrekkelijk bescheiden omvang van de respons houdt vermoedelijk verband met de tamelijk complexe opzet van de enquête, en het weinig geprofileerde karakter van het voorraadbeleid en de vastgoedinformatie in veel gemeenten. Tabel 1.1 geeft een overzicht van de respons met een onderscheid naar gemeen-tegrootte.
Tabel 1.1 Respons schriftelijke enquête, uitgesplitst naar grootteklasse van gemeenten
grootte- aantal verstuurde aantal respon- respons in
klasse vragenlijsten denten %
(aantal inw.) < 10.000 73 21 29 10.000 - 20.000 86 25 29 20.000 -30.000 72 28 40 30.000 - 50.000 23 19 83 50.000 - 100.000 31 13 42 > 100.000 10 6 60 Totaal 295 112 38
In totaal hebben 16 budgetgemeenten meegewerkt (Almelo, Amersfoort, Apeldoorn, Breda, Emmen, Groningen, Haarlemmermeer, Helmond, Hengelo, Hilversum, Leeuwarden, Leiden, Nijmegen, Tilburg, Vlaardingen en Vlissingen) en 10 (thans of tot voor kort) groeigemeenten (Amersfoort, Breda, Groningen, Haarlemmermeer, Helmond, Hoorn, Huizen, Houten, Nieuwegein en Spijkenisse).
Met name bij de kleinere gemeenten is de respons aan de lage kant. De grotere gemeenten zijn relatief beter vertegenwoordigd. Het voorgaande wijst erop dat bij de non-respons vooral die gemeenten sterk zijn vertegenwoordigd die weinig doen aan voorraadbeleid en vastgoedinformatie. Bij het invullen van het formulier zouden zij zeer vaak 'weet niet' of 'niet van toepassing' hebben moeten invullen. Het gevolg is dat de respons op de enquête over het feitelijke woningvoorraadbeleid en de feitelijke vastgoedinformatie in de gemeenten vermoedelijk een enigszins geflatteerd beeld geeft. De uitkomsten van de enquête moeten dus met enig voorbehoud worden geïnterpreteerd.
1.6 Begripsbepaling
In het rapport worden kwaliteitskenmerken van gegevens gehanteerd, zoals betrouwbaarheid, actualiteit, volledigheid, en precisie. Om een goed begrip te krijgen van deze kenmerken worden deze hieronder toegelicht.
Wat betreft de kwaliteitskenmerken, is het van groot belang aan te geven op welk niveau deze wordt gemeten. Het gaat hierbij om de volgende niveaus:
gegeven;
gegevensverzameling; informatiesysteem; informatievoorziening.
Deze vier niveaus staan in een zodanige volgorde, dat het bovenstaande niveau een deelverzameling is van het niveau eronder. Zo is bijvoorbeeld de kwaliteit van de gegevens onder andere bepalend voor de kwaliteit van de
gegevensverza-meling en zo voort. Voordat toegelicht wordt wat in dit rapport onder kwaliteit wordt verstaan, wordt eerst aandacht besteed aan de gehanteerde definities van deze vier niveaus. Deze begrippen worden in dit rapport alle veelvuldig ge-bruikt.
Gegevens
Bijna elk inleidend boek over informatiesystemen begint met het aangeven van de verschillen tussen gegevens en informatie. In doorsnee wordt tussen de beide begrippen het volgende onderscheid gehanteerd.
Gegevens zijn feiten en objectief waarneembare neerslag van kennis. Informatie daarentegen is subjectief. De betekenis aan het gegeven wordt door de persoon in kwestie toegekend. Zonder hierop al te diep in te gaan, is het essentiële verschil dat gegevens direct kunnen worden uitgewisseld en informatie alleen indirect, via een communicatieproces. Hierbij moet informatie worden geco-deerd in gegevens en na transport weer worden gedecogeco-deerd, waaraan vervol-gens informatie kan worden ontleend. In de praktijk spreken we over data als het desbetreffende gegeven in geautomatiseerde vorm aanwezig is.
Wat betreft de gegevens kan vervolgens onderscheid worden gemaakt tussen elementaire en samengestelde gegevens. Elementaire gegevens kunnen niet verder worden opgedeeld in andere gegevens. Deze definitie komt voort uit het zogenoemde 'normaliseer' -proces, zoals dat door Codd is geïntroduceerd. Door het zoeken naar elementaire gegevens, kunnen zodanig samengestelde gegevens worden gecreëerd en kan zodanig de relatie daartussen worden bepaald, dat een elementair gegeven slechts één maal in een samengesteld gegeven en vervolgens in een gegevensverzarneling hoeft te worden bijgehouden. In de praktijk wordt vaak gesproken over entiteit om samengestelde gegevens en van attribuut om enkelvoudige gegevens aan te duiden.
Om het voorgaande te illustreren:
De entiteiten (samengestelde gegevens) adres en bewoner kunnen worden opgedeeld in de volgende attributen (elementaire gegevens):
adres: straatnaam, huisnummer, postcode en woonplaats; bewoner: voorletters, achternaam, geboortedatum, geslacht.
In het rapport wordt bij het begrip 'gegeven' gedoeld op de samengestelde gegevens of entiteiten.
Gegevensverzameling
Over het begrip gegevensverzameling wordt in de literatuur aanzienlijk minder gerept. Volgens Langerhorst (1987) bestaat een gegevensverzameling uit onder-ling gerelateerde gegevens. In principe is hierbij het onderscheid tussen een gegevensverzameling en een entiteit niet duidelijk. De laatste bestaat immers ook uit onderling gerelateerde (elementaire) gegevens. In dit rapport wordt met gegevensverzameling gedoeld op een samenstel van entiteiten, die via een bepaald gegeven (sleutel) raadpleegbaar is en die in overeenstemming met het gebruik ervan gemuteerd wordt. Bijvoorbeeld de objectregistratie OGB, bevat
onder andere de volgende entiteiten: bewoner, eigenaar, adres en waarde. De registratie kan worden geraadpleegd via de gegevens adres en naam bewoner c.q. eigenaar en wordt deels om de vijf jaar en deels minimaal jaarlijks gemu-teerd.
Belangrijk is dat in de definitie van de gegevensverzameling geen fysieke vorm is aangeduid. Dit wil zeggen dat een gegevensverzameling zowel geautomatiseerd als in de vorm van een kaartenbak, nota e.d. beschikbaar kan zijn. Door de gehanteerde definitie is het onderscheid tussen een gegevensverzameling en een onderzoek subtiel. Het verschil zit hem vooral in de regelmatige mutatie, gerelateerd aan het gebruik.
In de praktijk wordt ook vaak het begrip database gebruikt. Een database is een gegevensverzameling die geautomatiseerd is.
Informatiesysteem
Ook van het begrip informatiesysteem zijn veel definities in omloop. Daar waar wij dit begrip hanteren wordt gedoeld op een combinatie van de volgende componenten:
gegevensverzameling of database;
personen die gegevens verwerken: i.c. gegevens invoeren, verwijderen, bewerken, verstrekken en toepassen;
procedures die bij de gegevensverwerking gelden; faciliteiten, zoals programmatuur en apparatuur.
Hoewel in de praktijk vaak ervan wordt uitgegaan dat informatiesystemen geautomatiseerd zijn, is dit geen onderdeel van de bovenstaande definitie. Ook niet-geautomatiseerde faciliteiten zijn toepasbaar, zoals ladenkast en fotografie voor het maken van microfiches.
Informatievoorziening
Daar waar wij praten over informatievoorziening wordt bedoeld: het samenstel van informatiesystemen waarvan een organisatie zich bedient om haar met name te noemen taakstelling of taakgebied uit te voeren.
Kwaliteitskenmerken
Voor al de vier onderscheiden niveaus zijn kwaliteitskenmerken te formuleren. Het zal duidelijk zijn dat de kwaliteit van een bepaald niveau, bijvoorbeeld informatiesysteem, afhankelijk zal zijn van de kwaliteit van het lagere niveau, de gegevensverzameling, die vervolgens weer afhankelijk is van de kwaliteit van de gegevens. In dit rapport komen alleen de kwaliteitskenmerken op het niveau van gegevens aan de orde. We zullen we ons tot dit niveau beperken.
Kwaliteit gegevens
In de geodetische vakdiscipline en in de informatikatoepassingen is het begrip kwaliteit van gegevens gemeengoed. Hierbij gaat het vaak om de kwaliteit van enkelvoudige gegevens. Deze kennen de volgende kwaliteitskenmerken:
Betrouwbaarheid. Dit is de kans dat een gegeven, ondanks alle controles, fout is, of de kans dat deze fout wordt ontdekt. Een goede betrouwbaarheid van een gegeven houdt hierbij in dat de gevolgen van de fout aanvaardbaar is.
Actualiteit is de tijd die verstrijkt tussen het optreden van een wijziging in de werkelijkheid en het doorvoeren van deze verandering in het gegeven (mutatie). De actualiteit zegt dus meer over de administratieve procedure van mutatie dan over het gegeven zelf. In de praktijk bestaan misvattingen over het begrip actualiteit. Zo wordt in plaats van de actualiteit de ouderdom van het gegeven gemeten. De gedachte hierachter is dat de werkelijkheid voortdurend verandert, terwijl het gegeven niet meer gemuteerd wordt waardoor deze op den duur niet meer actueel is. Een dergelijke veroudering heeft echter geen invloed op de actualiteit maar op de betrouwbaarheid van het gegeven. Toch kan een aandui-ding van de tijd die verstreken is sinds de laatste mutatie wel enige informatie over de actualiteit van het gegeven geven. Het is echter best mogelijk dat een reeds lang niet meer gemuteerde gegeven nog wel actueel is, zoals bijvoorbeeld bouwjaar van gebouwen, oppervlakte e.d.
Ook ziet men vaak in de praktijk dat actualiteit wordt gerelateerd aan de mutatiegraad van een gegeven. Een gegeven dat dagelijks wordt gemuteerd kan door lange procedures echter al enige tijd oud zijn.
Het begrip volledi~heid is zowel toepasbaar op het niveau van het enkelvoudige gegeven, samengestelde gegeven als op het niveau van gegevensverzameling. Met betrekking tot het gegevensniveau is volledigheid ofwel de mate waarin alle waarden aanwezig zijn van een enkelvoudig gegeven, ofwel de mate waarin een samengesteld gegeven alle attributen bevat die het zou moeten bevatten. De vol-ledigheid van de entiteit kan hierbij worden gedefinieerd als de verhouding tussen het aantal opgenomen attributen en het aantal dat opgenomen zou moeten zijn.
Precisie is de mate waarin grootheden afwijken. Deze hangt samen met de spreiding binnen de definitie van een gegeven: wat valt er nog wel onder en wat niet. Deze definitie is te beschouwen als een klasse met een bepaalde spreiding. Precisie is de mate van spreiding.
Een wat moeilijker begrip is nauwkeuri~heid. Nauwkeurigheid is een samenstel-ling van precisie en betrouwbaarheid. Een gegeven is nauwkeurig als deze zowel precies als betrouwbaar is.
Tot slot nog een opmerking over de begrippen gedetailleerd en globaal die in dit rapport veel worden gehanteerd. Het gaat hier bijvoorbeeld om het hebben van een ~ of ~edetai1leerd inzicht in de woningkwaliteit. Wat betreft het begrip globaal kan dit of een ruwe schatting betekenen of een beeld zonder details. In het laatste geval kan het beeld zijn verkregen door bijvoorbeeld
aggregatie van gedetailleerde gegevens. In dit rapport wordt globaal in de tweede betekenis gebruikt, als tegenhanger van gedetailleerd.
In de praktijk wordt het begrip gedetailleerd wel eens verward met nauwkeurig of betrouwbaar, terwijl het detailniveau in principe niets zegt over de kwaliteit van de gegevens. Zo kan een globaal inzicht zeer volledig, betrouwbaar en actueel zijn. Daarentegen is het heel goed mogelijk dat een gedetailleerd inzicht door of ondanks z'n vele details, zeer onbetrouwbaar, onvolledig, en niet actueel is. Toch is het niet voor niets dat in de praktijk hierover wel eens verwarring bestaat. Het vermelden van details suggereert nauwkeurigheid.
Toch is het zo dat het een gedegen onderzoek vergt om een betrouwbaar beeld te krijgen van de globale woningkwaliteit, verdeeld in de categorieën goed, matig, slecht.
Kwaliteitsmeting in de praktijk
Onderzoek (Graafland en de Ruijter, 1987) heeft uitgewezen dat door de gebruikers van gegevens aan de drie kwaliteitsvariabelen volledigheid, betrouw-baarheid en actualiteit per gegeven vaak hetzelfde oordeel wordt gegeven. Verondersteld kan worden dat in de praktijk door de hoge abstractiewaarde van de kwaliteitskenmerken, weinig onderscheid wordt gemaakt tussen deze variabe-len. Ook blijkt uit het onderzoek dat vaak de kwaliteit niet wordt of kan worden aangegeven, omdat deze niet bekend is.
1.7 Indeling van het rapport
Na deze inleiding besteden wij in hoofdstuk 2 aandacht aan het woningvoorraad-beleid van Rijk, provincies en gemeenten. Dit hoofdstuk is voornamelijk gebaseerd op een literatuurstudie en op gesprekken met betrokkenen. In hoofdstuk 3 wordt de lijn doorgetrokken naar de informatievoorziening ten behoeve van het woningvoorraadbeleid. Wij gaan in op achtergronden en de beschikbaarheid van gegevens bij achtereenvolgens het Rijk, de provincies en de gemeenten. Ook dit hoofdstuk stoelt vooral op de literatuurstudie, aangevuld met gesprekken.
De OTB-enquête gemeentelijke vastgoedinformatie (1990) ligt ten grondslag aan de hoofdstukken 4 en 5. Hoofdstuk 4 belicht de praktijk van het gemeentelijk woningvoorraadbeleid. De praktijk van de informatievoorziening voor het gemeentelijk voorraadbeleid komt uitvoerig aan bod in hoofdstuk 5. De knel-punten die daarbij blijken op te treden worden in hoofdstuk 6 gekonfronteerd met voorstellen ter verbetering van de informatievoorziening voor het ge-meentelijk woningvoorraad beleid. Hoofdstuk 7 tenslotte bevat een samenvatting en een aantal konklusies.
2
WONINGVOORRAADBELEID VAN RIJK,
PROVIN-CIES EN GEMEENTEN
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk worden de belangrijkste taken (en activiteiten) met betrekking tot het woningvoorraadbeleid van de drie overheidsniveaus beschreven. Het gaat hier alleen om activiteiten waarbij voor de uitvoering gegevens over de kwaliteit en samenstelling van de woningvoorraad nodig zijn. Daarbij wordt aandacht besteed aan de vraag welke voorraadgegevens in het geding zijn. Het hoofdstuk betreft de situatie zoals deze in 1990 gold. In par. 2.5, de slotbeschouwing, schetsen wij in zeer globale lijnen welke verschuivingen in de jaren negentig mogen worden verwacht.
2.2 Woningvoorraadbeleid van het Rijk 2.2.1 Inleiding
De Rijksoverheid heeft voor diverse activiteiten baat bij een adequaat inzicht in de kwaliteit en samenstelling van de woningvoorraad. Men richt zich hierbij niet alleen op informatie op landelijk niveau, maar ook op provinciaal en gemeente-lijk niveau.
In de Nota 'Volkshuisvesting in de jaren negentig' is overigens wel aangegeven dat de Rijksoverheid streeft naar een verdergaande decentralisatie en naar verzelfstandiging van marktpartijen. Wat betreft de informatievoorziening over de woningvoorraad mag verwacht worden, dat door de toenemende decentralisa-tie van rijkstaken naar provincies en gemeenten en de verzelfstandiging van toegelaten instellingen, in die kringen meer onderzoek ter ondersteuning van het eigen beleid zal worden verricht. De rijksoverheid houdt echter een behoefte aan inzicht in de diverse segmenten van de woningmarkt en de staat van de volkshuisvesting in haar geheel. Naast de informatieve ondersteuning van het Rijksbeleid is dit van belang voor de (in de Grondwet opgelegde) zorg tot bevordering van voldoende woongelegenheid. (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 1988-1989, B, p. 12)
De in het kader van dit onderzoek meest relevante activiteiten van de Rijksover-heid hebben betrekking op de verdeling van de woningverbeteringscontingenten (Regeling Geldelijke Steun Voorzieningen Huurwoningen 1987; RGSVH '87). Daarnaast zijn relevant de verdeling van de gelden in het kader van de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing (WSDV), alsmede de activiteiten met betrekking tot de woonruimteverdeling, woonlastenverdeling en de planning en program-mering van de nieuwbouw. Zodra het Besluit Woninggebonden Subsidies zal zijn ingevoerd (en de RGSVH 1987 komt te vervallen), is de vraag van belang, inhoeverre het Rijk de woningverbetering zal blijven subsidiëren, en voorzover dat het geval is, of in de verdeling van volkshuisvestingsfondsen voldoende rekening wordt gehouden met kwaliteitsverschillen in de voorraad per gemeente. 2.2.2 Planning en programmering van de woningverbetering (vóór 1.1-1992) Sinds 1985 functioneert de plannings- en programmeringscyclus (P&P-cyclus) als communicatie-instrument tussen de verschillende overheden bij de verdeling van de contingenten voor de verbetering van huurwoningen. Ook de verdeling van de contingenten voor de nieuwbouw vindt plaats aan de hand van de P&P-cyclus. Dit onderdeel van de cyclus blijft hier echter buiten beschouwing. Met de cyclus wordt beoogd, informatie over de behoefte en het plan-aa'nbod van onderaf te betrekken bij het vaststellen van het totale verbeterprogramma en tevens een daarop afgestemde verdeling van de jaarlijkse programma's over de gemeenten tot stand te brengen.
De P&P-cyclus heeft twee "ingangen". Enerzijds de programma's van de gemeen-ten, anderzijds het landelijke verbeterprogramma. Op provinciaal niveau komen beide bij elkaar, waar Gedeputeerde Staten op advies van de Provinciale Commissie voor de Volkshuisvesting (PCV) een bindend advies uitbrengen aan de Minister over de verdeling van de contingenten voor verbetering per subsi-diecategorie over de gemeenten. De Minister, voor deze de Hoofdingenieur-Directeur (HID), beslist daarna over de uiteindelijke verdeling. De omvang van de subsidiebudgetten volgt rechtstreeks uit deze aantallen en de landelijke norm-subsidiebedragen per woning.
De budgetgemeenten (of "rechtstreekse" gemeenten), waarvan er in totaal 44 zijn aangewezen op grond van de grootte van hun voorraad huurwoningen van vóór 1971, krijgen elk aan het begin van het kalenderjaar een eigen budget toegewezen. Binnen de gestelde subsidievoorwaarden in de regeling kunnen deze gemeenten zelf beslissen hoe ze dat budget besteden. Belangrijke subsidie-voorwaarden zijn:
de woningen moeten minstens 15 jaar oud zijn (of een vorige gesubsidieerde ingreep moet minimaal 15 jaar geleden plaats hebben gevonden), de subsidiabele kostengrens van 100% (van vergelijkbare nieuwbouw) mag niet worden overschreden;
er is een minimum kostengrens van ft 5.000,--.
De niet-budgetgemeenten hebben geen eigen budget; per provincie wordt het budget voor die gemeenten gezamenlijk door de HID beheerd (na wijziging van de Woningwet wordt de provincie budgethouder).
Het Rijk maakt bij de P&P-cyclus onderscheid naar een aantal subsidiërings-categorieën. Het gaat hierbij niet alleen om verschillende woningtypen maar ook om een onderscheid naar verbeterinvesteringen, namelijk boven of onder het niveau van 50% van de kosten van vergelijkbare nieuwbouw (waarvoor jaarlijkse bijdragen, respectievelijk bijdragen-ineens van toepassing zijn). Bij de verdeling van de subsidies is in de praktijk een ruime mate van flexibiliteit mogelijk tussen de verschillende subsidiestromen. Tussen de budgetten voor jaarlijkse bijdragen en bijdragenineens is geen uitwisseling mogelijk. Binnen deze budgetten is -ongeacht het type eigendom, de bouwjaarklasse of de aard van de ingreep - een volledige flexibiliteit toegestaan. Het onderscheid in de na-ooriogse sector (1945-1968) naar respectievelijk woningwet en particuliere huur, blijft op provinciaal en gemeentelijk niveau bestaan. De budgetgemeenten hebben door de ruime flexibiliteit gelegenheid tot een optimale benutting van het budget. Hetzelfde geldt voor de niet-budgetgemeenten gezamenlijk.
Op 1 januari 1992 zal naar verwachting het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) worden ingevoerd. Dit besluit kent een budget van jaarlijkse bijdragen, te bestemmen voor de nieuwbouw van sociale koop- en huurwoningen en ingrijpende woningverbetering (investering meer dan f.50.000,--). Aanvankelijk was er ook sprake van een belangrijk budget voor bijdragen ineens per subsidi-ering van niet-ingrijpende woningverbetsubsidi-ering. Toen de Tussenbalans in 1991 een huurtrend van 5,5% bracht, waardoor de vermogenspositie van verhuurders aanmerkelijk wordt versterkt, werd dit budget geschrapt. Daarmee verdwijnt de subsidiëring van niet-ingrijpende woningverbetering geheel.
Momenteel is men op Rijksniveau in het kader van de invoering van het BWS bezig met de ontwikkeling van een nieuwe verdeelmethode voor Je subsidiëring ingrijpende woningverbeterings van maatregelen en voor de nieuwbouw van sociale koop- en huurwoningen. Het doel van de nieuwe verdeelsystematiek is te komen tot een eenvoudiger verdeling, waarbij de relatieve aandelen van de provincies in de landelijke programma's voor een meerjarige periode in principe vaststaan.
Er wordt gedacht aan een min of meer vaste (meerjarige) verdeelsleutel als referentiekader bij de verdeling van de subsidies. Voor de meerjarige sleutels kan objectieve informatie zoals de KWR als grondslag dienen. Voor het laten aansluiten van de binnenprovinciale verdeling op de verdeling tussen de provin-cies is het van belang dat het onderzoeksmateriaal ook bruikbaar is op relevante binnenprovinciale niveaus (RCV, 1990).
2.2.3 Benodigde gegevens over de behoefte aan woningverbetering
Dit onderzoek richt zich voor wat betreft de planning en programmering met name op de activiteiten die betrekking hebben op het bepalen van de behoefte aan verbetering en groot-onderhoud en waarvoor informatie nodig is over de kwaliteit en samenstelling van de woningvoorraad. De informatiebehoefte voor bijvoorbeeld de toetsing van concrete subsidieaanvragen (verbeterplannen) krijgt geen aandacht.
In het licht van het voorgaande is de verdeling van de woningverbeteringscontin-genten over de provincies en de rijksprioriteit-gemeenten een belangrijke activiteit van de Rijksoverheid. Deze verdeling geschiedt op basis van een advies van de RCV.
Voor het opstellen van een goede verdeling van de beschikbare middelen, heeft de overheid inzicht nodig in de relatieve herstel behoef te in de huurwoningvoor-raad van de verschillende provincies. Het gaat hierbij primair om een beeld van de totale herstel behoef te van de woningen die voor gesubsidieerde verbetering in aanmerking komen. Een onderscheid naar woningcategorieën is niet strikt noodzakelijk.
De verdeling van de woningverbeteringscontingenten door het Rijk behoort voor een belangrijk deel tot het aandachtsgebied van de Directies van de Volkshuis-vesting in de provincies (DVH's). De volgende taken van de DVH's zijn in het kader van dit onderzoek met name van belang (tot 1-1-1992):
het inbrengen in de Provinciale Commissie voor de Volkshuisvesting (PCV) van criteria voor de verdeling van de contingenten woningverbetering over de gemeenten;
het komen tot een juiste verdeling van de aan de contingenten gekoppelde budgetten;
het beoordelen van de vraag of de gemeenten een juiste prioriteitsstelling hanteren bij het benutten van het contingent.
De informatiebehoefte over de woningvoorraad van de DVH's wordt in grote mate bepaald door de regelgeving rond de woningverbetering. De benodigde gegevens komen dan ook sterk overeen met de in de planningslijsten woningver-betering gevraagde gegevens. Men heeft bijvoorbeeld behoefte aan inzicht in de kwaliteit van de huurwoningen in de verschillende gemeenten, met een onder-scheid naar sociale en particuliere huurwoningen. Ook moet er een onderonder-scheid gemaakt kunnen worden naar de in de planningslijsten gehanteerde bouwjaarca-tegorieën.
Naast de in de planningslijsten gevraagde gegevens hebben de DVH's een beeld nodig van de volgende zaken:
de woningkwaliteit uitgesplitst naar bouw- en woontechnische componenten; de complexen die de eerstkomende jaren in aanmerking komen voor sloop (RIGO, 1988, p. 2).
2.2.4 Planningslijsten woningverbetering (vóór 1-1-1992)
Voor het vaststellen van de gewenste verdeling van de verbetersubsidies op basis van goed onderbouwde gemeentelijke gegevens, worden door de overheid vóór 1-1-1992 ondermeer de zogeheten planningslijsten gehanteerd. De gemeenten moeten jaarlijks drie soorten planningslijsten invullen namelijk:
1. De planningslijst "Woningvoorraad" (het "behoefteblad") met de behoefte aan verbetering en groot-onderhoud.
2. De planningslijst "Programmablad Verbetering (inclusief Groot-Onderhoud)" met een inventarisatie van de geplande verbeterings- en
groot-onderhouds-plannen voor de komende twee jaar en de hiervan in het verlengde liggende planningslijst "Verbeteringsplannen (totaaloverzicht)" met een totaal overzicht van de verschillende plannen.
3. De planningslijst "Programmablad Verbetering (incl. Groot-Onderhoud)" met het gewenste verbeteringsprogramma voor de komende vijf jaar.
Ad. l.
Op deze planningslijst wordt onderscheid gemaakt naar een aantal subsidiërings-categorieën namelijk:
woningen gebouwd voor 1-1-1946, met een verder onderscheid naar: wo-ningwet-woningen, aangekochte particuliere woningen, particuliere huurwo-ningen en particuliere eigen wohuurwo-ningen;
huurwoningen gebouwd tussen 1-1-1946 en 1-1-1968, met een verder onder-scheid naar: woningwet-woningen en particuliere huurwoningen;
huurwoningen gebouwd na 1968, met een verder onderscheid naar: tenminste 15 jaar oude woningen en nog geen 15 jaar oude woningen;
eigen woningen gebouwd na 1-1-1946.
Van deze woningcategorieën moeten de gemeenten de volgende zaken aange-ven:
de aantallen woningen per 1 januari;
de (aantallen) woningen die niet voor verbetering in aanmerking komen, met vermelding van de reden: te slopen woning, reeds verbeterde woning of overige woning;
de aantallen te verbeteren woningen (voor de huurwoningen moet men daarnaast aangeven of het al dan niet uitsluitend groot-onderhoud betreft). Vooral deze planningslijst is relevant voor dit onderzoek.
Ad 2.
Op de planninglijst "Programmablad Verbetering (inclusief Groot-Onderhoud)" moet per verbeterplan (met betrekking tot huurwoningen) worden aangegeven om welke subsidie categorie het bij de diverse woningen gaat (zie de onder l. genoemde categorieën), het jaar waarin de beschikking gewenst is (het eerste of tweede jaar) en het totale subsidiebedrag. Tevens moet voor het eerste en tweede jaar worden aangegeven bij hoeveel te verbeteren woningen (naar categorie) van voor 1-1-1946, de verbeteringskosten hoger zullen zijn dan 50% van de vergelijkbare nieuwbouwwaarde.
Op de planningslijst "Verbeteringsplannen (totaaloverzicht)" wordt per jaar (eerste en tweede) en per woningcategorie, een overzicht gevraagd van de aantallen woningen en het gemiddelde subsidiebedrag. Bij de woningen van voor 1-1-1946 moet tevens onderscheid worden gemaakt tussen woningen waarvan de verbeteringskosten hoger dan wel lager zullen zijn dan 50% van de vergelijkbare nieuwbouwwaarde.
Ad 3.
De planningslijst "Programmablad Verbetering (incl. Groot-Onderhoud)" vraagt per woningcategorie een overzicht van de aantallen te verbeteren woningen in de komende vijf jaar (met een onderscheid naar jaar). Bij de woningen van voor 1-1-1946 moet tevens onderscheid worden gemaakt tussen woningen waarvan de verbeteringskosten hoger dan wel lager zullen zijn dan 50% van de vergelijkbare nieuwbouwwaarde.
2.2.5 Knelpunten in de beschikbaarheid van gegevens over de woningvoorraad Uit het voorgaande blijkt, dat het Rijk voor de verdeling van de woningverbete-ringscontingenten van de verschillende gemeenten een ruime hoeveelheid gegevens wenst te ontvangen. Het gaat om gegevens die lang niet altijd aanwezig zijn bij de gemeenten. Onderzoek (Ministerie van VROM, 1987) heeft aange-toond, dat gemeenten onvoldoende zicht hebben op de kwaliteit en samenstel-ling van hun woningvoorraad. Met name bij de grotere gemeenten is alleen al de samenstelling van de woningvoorraad, onderscheiden naar subsidiëringscate-gorieën onbekend. Het invullen van de planningslijst "Woningvoorraad" kan in het algemeen niet volledig en betrouwbaar plaatsvinden door het ontbreken van geschikt (te maken) bronmateriaal. De door gemeenten opgegeven aantallen te verbeteren woningen zijn gebaseerd op:
een globale inventarisatie, of;
een op ouderdom gebaseerde norm, of; een (ruwe) schatting.
In andere gevallen kan geen opgave worden verstrekt. Met name het gemeente-lijk inzicht in de kwaliteit van de woningen in de particuliere huursector is vrijwel nihil.
De DVH-kantoren (en de provinciale overheden) worden bij de planning en programmering van de woningverbetering en groot-onderhoud geconfronteerd met ontoereikende en onvergelijkbare gemeentelijke cijfers. Men mist het inzicht in de verbeteringsbehoefte als onderdeel van een objectieve verdeel-sleutel. Het inzicht in de behoefte beïnvloedt mede de onderbouwing van het verbeterprogramma. Dit geldt ook voor de hardheid van het planaanbod. Overigens speelt de informatie van de planningslijsten (en vooral· die van het "Behoefteblad") slechts een bescheiden rol bij de verdeling van de woningverbe-teringscontingenten. De DVH's (en de provincies) trachten de gebrekkige gemeentelijke informatie aan te vullen met alternatieve gegevens. Op rijksniveau wordt bij de verdeling van de woningverbeteringscontingenten over de provincies voornamelijk uitgegaan van de relatieve herstelbehoefte per provincie. De relatieve herstel behoef te wordt thans berekend op grond van de voorraad nog niet ingrijpend verbeterde huurwoningen. De benodigde gegevens worden geleverd door het zogenaamde Verbeterbestand, dat gegevens bevat over alle sinds. 1966 afgegeven beschikkingen.
Als randvoorwaarde bij de toedeling van de contingenten geldt het planaanbod zoals dit blijkt uit de programma-adviezen van Gedeputeerde Staten. (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 1988-1989, C)
Gezien de hiervoor besproken knelpunten wordt in dit onderzoek onder andere aandacht besteed aan de gegevens die gevraagd worden in de planningslijst "Wo-ningvoorraad" (het "Behoefteblad").
2.2.6 Overige activiteiten van het Rijk
Naast de coördinerende taak bij de planning en programmering van de woning-verbetering, kent de Rijksoverheid andere taken en activiteiten waarbij kennis over de woningvoorraad essentieel is. Gelet op de afbakening van dit onderzoek zijn de volgende taken van belang:
De verdeling (op grond van de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing) van de stads- en dorpsvernieuwingsgelden over de gemeenten.
Door stortingen in het stadsvernieuwingsfonds worden middelen ter beschik-king gesteld waarmee gemeenten bijvoorbeeld de vernieuwing van eigen wo-ningen kunnen subsidiëren. De gemeenten bepalen zelf de prioriteiten bij het toekennen van deze subsidies;
de prognose van de onttrekkingen aan de woningvoorraad, ofwel de behoef-tebepaling met betrekking tot vervangende nieuwbouw.
Een aantal activiteiten speelt zich vooral op het provinciale niveau af. Wat dit betreft, kunnen de volgende taken van de DVH's worden genoemd:
De advisering aan gemeenten C.q. corporaties op het terrein van beheer en woningkwaliteit.
Het opmaken van de staat van de volkshuisvesting in de provincie.
Het adviseren in het kader van de Provinciale Commissie Volkshuisvesting (PCV), ten aanzien van bijvoorbeeld de woonruimteverdeling, doorstroming en ouderenhuisvesting.
Toezicht op de toegelaten instellingen.
Algemene inspectietaken op het gebied van de volkshuisvesting.
In het kader van dit onderzoek gaat het te ver om aan te geven wat de gegevens zijn die de Rijksoverheid nodig heeft voor het uitvoeren van de bovengenoemde activiteiten (en wat thans de knelpunten zijn in de gegevensvoorziening). In hoofdstuk 3 zal wèl worden ingegaan op de gegevens waarover de Rijksoverheid beschikt.
Het Rijk schenkt in toenemende mate aandacht aan gegevens op het regionale niveau (bijv. informatie over woningvoorraad, woningkwaliteit, woningbehoefte en kosten en kwaliteit van nieuwbouw en woningverbetering). Ook wil men het model voor de raming van de ontwikkeling van de kwaliteit van de voorraad verder uitbreiden met een regionalisering naar de kwaliteitsontwikkeling per provincie. De betekenis van de KWR op binnenprovinciaal niveau is beperkt. Om in deze leemte te voorzien wordt, mede in het kader van het gedeconcen-treerde onderzoek, getracht indicatoren met betrekking tot de woningkwaliteit op lokaal en regionaal niveau te ontwikkelen (Tweede Kamer der
Staten-Generaal, 1988-1989, B, p. 36). Door het Bouwcentrum is inmiddels een prototype ontwikkeld van een op het KWR gebaseerd signaleringssysteem voor lokale woningkwaliteit (LOKWISS).
2.3 Woningvoorraadbeleid van de provincies
De provincie heeft de volgende taken op het gebied van de volkshuisvesting en stads- en dorpsvernieuwing, waarvoor gegevens nodig zijn over de kwaliteit en samenstelling van de bestaande woningvoorraad):
De advisering aan de Minister van VROM over de gewenste omvang en verdeling van de gesubsidieerde woningverbeteringscontingenten (voor huurwoningen).
De prognose van de onttrekkingen aan de woningvoorraad, oftewel de behoeftebepaling met betrekking tot vervangende nieuwbouw (ten behoeve van de periodieke herberekening van de streekplancijfers).
De verdeling (op grond van de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing) van de stads- en dorpsvernieuwingsgelden over de "niet-rechtstreekse" gemeenten. De informatiebehoefte van de provinciale overheden met betrekking tot de verdeling van de gesubsidieerde woningverbeteringscontingenten, komt zeer sterk overeen met die van de DVH's op dit terrein. Ook de provincie hebben voor het vaststellen van de verbeterbehoefte in de gemeenten minimaal de gegevens nodig, zoals gevraagd in de planningslijst "Woningvoorraad" (het behoefte-blad) (zie par. 2.2.4).
Evenals voor de activiteiten van de Rijksoverheid is het in het kader van dit onderzoek niet direct van belang, om aan te geven wat de gegevens zijn die de provincies nodig hebben voor het uitvoeren van de genoemde activiteiten, voor-zover ze niet met de P&P te maken hebben. Evenmin gaan we na wat thans de knelpunten zijn in de gegevensvoorziening bij de provincies.
Wel kan hier worden aangegeven dat de provincies voor de verdeling van de geldstroom uit het Stadsvernieuwingsfonds, inzicht nodig hebben in de relatieve kwaliteitsachterstand van de eigen woningen in de "niet-rechtstreekse" gemeen-ten. Voor de verdeling van volkshuisvestingsbudgetten over niet-rechtstreekse gemeenten op voet van de BWS 1992 geldt hetzelfde voor de kwaliteit van huurwoningen, voor zover het subsidies voor (ingrijpende) woningverbetering betreft.
Tenslotte zijn gegevens over· de kwaliteit van de woningvoorraad gewenst voor het schatten van de vervangingsbehoefte.
2.4 Woningvoorraad beleid van de gemeenten 2.4.1 Inleiding
Er kan een aantal gemeentelijke beleidsvelden worden gedefinieerd waar de behoefte aan informatie over de woningvoorraad zich met name manifesteert. In de eerste plaats het beleidsgebied Volkshuisvesting waar steeds meer "deelbe~ leidsvelden" naar voren komen, die nadere informatie vergen over de woning-voorraad. In relatie tot niet-rechtstreekse gemeenten (minder dan 30.000 inwoners) is de provincie vanaf 1 januari 1993 verantwoordelijk voor de toeken-ning van wotoeken-ninggebonden subsidies. Voor stads- en dorpsvernieuwing geldt een dergelijke taak in relatie tot niet-rechtstreekse gemeenten al sinds 1 januari 1985.
Een tweede beleidsgebied is de Ruimtelijke Ordening met ook een toenemende behoefte aan informatie over de kwaliteit van bestaande gebouwde objecten, nu het accent meer verlegd wordt van uitbreidingsplanologie naar beheersplano-logie. Voorts heeft men in het kader van het beleidsgebied Onroerend-Goed Belasting (OGB) informatie nodig over de woningvoorraad.
De genoemde drie beleidsvelden kunnen worden onderverdeeld in een zestal deelbeleidsvelden namelijk: stadsvernieuwingsbeleid en voorraadbeheer; huuraanpassingsbeleid; woonruimtebeleid; woningbehoeftebepaling en woningbouwprogrammering; ruimtelijk beleid; belastingbeleid. (Zie ook Priemus, 1982).
In het onderstaande komen deze deelbeleidsvelden aan de orde met een bespre-king van de belangrijkste bijbehorende gemeentelijke taken en activiteiten, voorzover relevant voor het onderzoek. Het gaat dus om die taken en activitei-ten, waarvoor bij de uitvoering gegevens over de kwaliteit en samenstelling van de woningvoorraad gebruikt worden. Ook wordt kort ingegaan op de in dit verband noodzakelijke gegevens.
Een van de meest wezenlijke functies van de Woningwet en het daarmee samenhangende volkshuisvestingsbeleid is, dat de kwaliteit van de woningvoor-raad wordt veiliggesteld. Tussen de verschillende typen gemeenten (bijv. met onderscheid naar het aantal inwoners) bestaan grote verschillen in de wijze waarop men daadwerkelijk gestalte geeft aan het "kwaliteitsbeleid". In het nuvolgende worden de belangrijkste taken en activiteiten genoemd die gemeen-ten kunnen verrichgemeen-ten in het kader van hun stads- en dorpsvernieuwingsbeleid en hun voorraadbeheer.
2.4.2 Planning en programmering van de verbetering van huurwoningen (vóór 1-1-1992)
Taken/activiteiten:
Het periodiek inventariseren van de behoefte in de gemeente aan contin-genten voor woningverbetering en groot-onderhoud van sociale en particu-liere huurwoningen.
Het periodiek inventariseren van de bij verhuurders in voorbereiding zijnde verbeteringsplannen (incI. groot-onderhoud) voor sociale en particuliere huurwoningen.
Het opstellen van een 5-jarig verbeteringsprogramma voor (gesubsidieerde) woningverbetering en groot-onderhoud van sociale en particuliere huur-woningen.
Het bepalen welke sociale en particuliere huurwoningen in de gemeente het meest in aanmerking komen (bijv. op basis van kwaliteit) voor gesubsi-dieerde woningverbetering of groot-onderhoud.
Het eventueel maken van budgetafspraken over woningverbetering met het Rijk.
Budgettering van specifieke woningverbeteringsplannen en het bewaken van de kosten-kwaliteitsverhouding.
In het kader van de verdeling van de Rijkssteun moet de gemeente jaarlijks een 5-jarig verbeteringsprogramma opstellen, onderbouwd met behoeftegegevens en plancapaciteit, dat de basis vormt voor het jaarlijkse, van Rijkswege te verschaf-fen, verbetercontingent.
De programmering van de woningverbetering in een gemeente komt in overleg met de corporaties tot stand. Een programmering is gewenst op basis van onderzoek naar de bouw- en woontechnische staat van woningen en op basis van leegstandsgegevens van woningen.
Bij de programmering zullen over het algemeen keuzen moeten worden gemaakt uit diverse vormen en mogelijkheden van woningverbetering. Deze keuzen kunnen worden gemaakt in relatie tot de beschikbare Rijkssteun, tot de wensen van beheerders en bewoners en tot de beschikbare herhuisvestingscapaciteit. De verdeling van de afgesproken budgetten en de budgetboekhouding van de gemeente voor diverse projecten vergen zeer veel informatie over de woning-voorraad.
2.4.3 Toezicht op woningen en het aanschrijvingsbeleid De volgende taken en activiteiten zijn van belang:
Artikel 24 van de Woningwet legt B&W de verplichting op na te gaan welke woningen ongeschikt ter bewoning zijn, welke woningen verbetering behoe-ven en welke woningen op een bij de Bouwverordening verboden wijze worden bewoond.
Ingeval het onderzoek op grond van artikel 24 Woningwet daartoe aanleiding geeft, zijn B&W volgens artikel 25 Woningwet verplicht de
eigenaar/-beheerder aan te schrijven tot het treffen van voorzieningen. De gemeente kan een passief en een actief aanschrijvingsbeleid voeren.
Advisering ten aanzien van de afweging woningverbetering versus sloop-jnieuwbouw.
Benodigde informatie vooraf over de woningvoorraad
Om te kunnen beoordelen of beleidsactivering de moeite loont, moeten B& W een globaal beeld hebben van aantallen en soorten woningen die in een bepaalde (stads- of dorpsvernieuwings-) buurt 'verdacht' zijn; woningen die wel eens zeer ernstige gebreken zouden kunnen vertonen. Dit globale beeld kan worden verworven via steekproefsgewijze woninginspectie, opnamen van het ex-terieur van woningen, taxaties van woningen die tegen buitengewoon lage vraagprijzen te koop worden aangeboden, etc.
Benodigde uitvoeringsinformatie over de woningvoorraad
Aanschrijving kan alleen plaatsvinden op grond van feiten (gebreken) die in de Woningwet genoemd worden; van elke woning is een inspectie-rapport vereist met vermelding van de gebreken.
Voor de uitvoering van het aanschrijvingsbeleid is niet alleen de vaststelling van de klacht nodig, maar moet ook worden bepaald of het verhelpen van de klacht "lonend" is voor de eigenaar (met het oog op de nieuwe huur en de nog te verwachten exploitatieduur van de woning).
Andere gegevens die in dit verband nodig zijn: de naam van de eigenaar, de solvabiliteit van de eigenaar, de hypothecaire verplichtingen die op het pand rusten, en de bereidheid van de huurders om de noodzakelijke werkzaamheden te gedogen.
2.4.4 Onbewoonbaarverklaring en woningonttrekking De volgende taken en activiteiten zijn van belang:
Nadat een woning ongeschikt gebleken is om er in te kunnen wonen en wanneer de gebreken niet door het aanschrijvingsbeleid kunnen worden weggenomen, moet zij volgens de Woningwet (art. 33) onbewoonbaar worden verklaard. De gemeente kan terzake een passief en een actief beleid voeren.
Advisering om woonruimte te onttrekken.
Behandeling van vergunningenaanvragen voor woningonttrekking (bijvoor-beeld m.b.t. sloop).
Benodigde informatie vooraf over de woningvoorraad
Een belangrijke vraag is of er een systematisch beleid nodig is. Het antwoord hierop vergt een globaal inzicht in de omvang van het probleem. Een systemati-sche aanpak is doorgaans alleen gewenst in bepaalde buurten of straten in stads-of dorpsvernieuwingsgebieden.
Benodigde uitvoeringsinformatie over de woningvoorraad
De vele benodigde gegevens voor onbewoonbaarverklaring zijn doorgaans reeds beschikbaar binnen het kader van de stads- en dorpsvernieuwing. Het gaat om bijvoorbeeld eigendomsverhoudingen, informatie over de verbeterbaarheid, aard van de bewoning e.d.
Voor de behandeling van vergunningenaanvragen voor woningonttrekking, zijn gegevens over het desbetreffende pand nodig, waaruit blijkt of de woonfunctie al dan niet gemist kan worden.
2.4.5 Particuliere woningverbetering
De volgende taken en activiteiten zijn van belang:
Behandelen en controleren van aanvragen van eigenaar-bewoners voor financiële steun.
Het vaststellen in welke buurten verbetering van woningen van eigenaar-bewoners het meest nodig is.
Het stimuleren van de particuliere woningverbetering.
Benodigde informatie vooraf over de woningvoorraad
Voor de vraag 6f stimulering in een bepaalde buurt geboden is en, zo ja, hoe dat moet gebeuren, is allereerst een indicatie nodig van de globale kwaliteit van de eigen woningen in de verschillende buurten, en van de aantallen eigenaren die in staat geacht worden om de benodigde financiën zelf te kunnen opbren-gen.
2.4.6 Onderhoud aan huurwoningen
De gemeente is ermee gediend dat verhuurders hun woningbestand goed onderhouden.
Afgezien van het aanschrijvingsbeleid hebben gemeentebesturen die geen eigen woningbezit verhuren, geen directe bemoeienis met het onderhoud van wonin-gen.
Bij bepaalde vormen van onderhoud zoals: groot-onderhoud, buitengewoon on-derhoud (ten gevolge van productie- of uitvoeringsfouten) en groot-onon-derhoud met kleine geriefsverbeteringen, kan bemoeienis ontstaan doordat deze werk-zaamheden voor subsidie in aanmerking kunnen komen.
De gemeentelijke overheid kent de volgende belangrijke taken en activiteiten met betrekking tot het onderhoud van huurwoningen:
Beoordeling en goedkeuring van de onderhoudsbegroting en -meerjaren-planning van sociale verhuurders; evenzo met betrekking tot verbeterplan-nen, als onderdeel van de toezichthoudende functie van de gemeente. Beoordeling en goedkeuring van de financiering ten behoeve van onder-houds- en verbeterplannen van corporaties, als onderdeel van de toezicht-houdende functie van de gemeente.
