Evaluatie van innovatieve landregistratie-instrumenten in sub-Sahara Afrika: Drie cases binnen een per-urbane context

landregistratie-ins

a Afri

GVG

Drie cases binner^ een peri-urbane context

Sub-Sahara Afrika verstedelijkt

in een snel tempo. Het grootste

probleem is dat de landen niet

de juiste instrumenten tot hun

beschikking hebben om die

stedelijke groei beheersbaar te

laten plaatsvinden. Omdat het

bestuur er niet in slaagt voldoende

land uit te geven, zullen de

burgers het land op informele

wijze in bezit nemen. Hierdoor

lopen ze het risico op een later

tijdstip zonder compensatie

van gedane investeringen van

het land te worden verdreven.

Dit artikel evalueert diverse

instrumenten om gronduitgifte

te vergemakkelijken en informeel

grondbezit te formaliseren. Het is

een onderdeel van een recent

promotieonderzoek (Asperen,

2014), waarover in Geo-Info 6,2014

al kort is bericht.

Door Paul van Asperen

De informele status van grondbezit leidt vaak t o t angst bij de grondbezitters o m te investeren in het verbeteren van hun w o n i n g e n , terwijl diezelfde status de overheid ook verhindert te investeren in de verbetering van de nutsvoorzie-ningen. Een van de belangrijkste doelstellingen van formalisering van het grondbezit is o m de armoede terug te dringen. Sub-Sahara Afrika behoort tot de armste regio's ter wereld: 52% van de bevolking leeft van een inkomen onder de armoedegrens van 1,25 dollar per dag. Hoewel de meerderheid van deze groep momenteel o p het platteland leeft, zal de armoede in stedelijke gebieden toenemen als gevolg van de toene-mende verstedelijking. Deze verstedelijking vindt grotendeels plaats in de peri-urbane gebieden.

IVleerdere l a n d r e c h t s y s t e m e n

Peri-urbane g e b i e d e n zijn dynamisch en heterogeen, zowel in tijd en als in ruimte. Een

van de belangrijkste kenmerken van de peri-urbane gebieden in sub-Sahara Afrika is het naast elkaar bestaan van meerdere landrecht-systemen. Dit kan deels w o r d e n toegeschre-ven aan de geschiedenis van deze regio. De meeste landen h e b b e n t w e e parallelle systemen: een traditioneel en een overheids-systeem. De traditionele systemen bevatten de landrechten zoals bepaald in het aloude traditionele recht, het overheidssysteem is geïntroduceerd d o o r koloniale m a c h t e n en is dikwijls gehandhaafd na de onafhankelijk-heid. De traditionele systemen zijn inherent dynamisch o m d a t ze zich c o n t i n u aanpassen aan de veranderende o m s t a n d i g h e d e n , zoals verstedelijking. S o m m i g e aanpassingen in d e traditionele systemen, m e t n a m e d e k o o p en verkoop van land, w o r d e n vanuit theoretisch o o g p u n t onwenselijk geacht, maar k o m e n desondanks vaak voor. Wanneer het

overheids-F i f f

Built-up a r s a 1

Informal settlement 1 "i Ban-en a r e a 1 1

R e c r e a t i o n a r e a

C e m e t e r y tiimiiii Main buildings

Group of huts

(traditional, informal) v.* '^&P

'I 11092 . jOshVdumbald

Figuur i - Uitsnede topografische l<oart 1:50.000 Oshakati 1996 (niet op schaal, ©Ministry of Lands and Resettlement Namibië).

4

Geo-Info I 2015-3

systeem er niet in slaagt v o l d o e n d e land ter beschikking t e stellen, w o r d e n alternatieve trajecten g e v o n d e n , die leiden tot informeel landbezit.Traditionele en informele systemen zijn overheersend in peri-urbaan Afrika. Een m o o i voorbeeld is de topografische kaart van Oshakati (een casestudiegebied, zie f i g u u n ) , die al impliciet verwijst naar de diverse landrechtsystemen: formeel landbezit in het c e n t r u m , informeel landbezit in het peri-urbane g e b i e d en traditionele boeren in het landelijk gebied. De algemene opinie is dat de informele systemen o n v o l d o e n d e zekerheid beiden aan de grondbezit, zij riskeren uitzet-t i n g uiuitzet-t h u n huis en heuitzet-t verlies van hun g r o n d .

Innovatieve landregistratie-instrumenten

Aan het einde van de vorige eeuw zijn o p wes-terse basis geschoeide landregistratiesystemen g e ï m p l e m e n t e e r d als nieuwe overheidssyste-m e n als a n t w o o r d o p het groeiende inforoverheidssyste-mele grondbezit. Deze droegen echter niet bij aan armoedebestrijding, o m d a t de welgestelden meer profiteerden van deze interventies. Daarom zijn m o m e n t e e l innovatieve landregis-tratie-instrumenten die bijdragen aan armoe-debestrijding populair, in de Engelstalige lite-ratuur aangeduid als'pro-poor land tools'. Het Global Land Tool Network (GLTN) is een van de belangrijkste voorstanders van dergelijke i n s t r u m e n t e n en heeft deze gedefinieerd als praktische manieren o m p r o b l e m e n m e t land-registratie en m a n a g e m e n t o p te lossen d o o r het toepassen van principes en het uitvoeren van beleid en w e t g e v i n g . Het is duidelijk dit instrumentarium een brede reikwijdte heeft, zoals d e m o d e l o n t w i k k e l i n g van het Social Tenure D o m a i n M o d e l (STDM; Oosterom et. al., 2010) o f het gezamenlijk beheer van een g e b i e d d o o r diverse partijen zoals de overheid, de lokale gemeenschap, ondersteund d o o r NGOs (Zevenbergen et. al., 2013).

Het kernprobleem in peri-urbane g e b i e d e n is d e onzekerheid over het grondbezit. Dit artikel onderscheidt conventionele instrumenten e n innovatieve instrumenten; de eerste categorie verwijst naar de overheidssystemen van westerse origine, de t w e e d e naar systemen die gunstiger zijn voor d e armen. Het is m o m e n t e e l ,nog nauwelijks onderzocht o f die innovatieve instrumenten daadwerkelijk de b e o o g d e bescherming voor de armen gaan leveren. Wanneer de innovatieve instru-m e n t e n er niet in slagen v o l d o e n d e zekerheid en bescherming t e bieden, zullen de armen w o r d e n gemarginaliseerd met het risico dat ze in d e a r m o e d e g e v a n g e n blijven. De centrale, allesomvattende vraag van dit artikel is als volgt: Bieden innovatieve landregistratie-i n s t r u m e n t e n de gewenste zekerhelandregistratie-id en bescherming aan de armen in peri-urbane

g e b i e d e n in sub-Sahara Afrika? Deze vraag w o r d t b e a n t w o o r d d o o r het o n t w e r p e n van een toetsingskader en de evaluatie uit te voeren in drie case studies.

Toetsingskader

Rechtszekerheid en rechtsbescherming (in de Engelse literatuur aangeduid als 'tenure security') h e b b e n een juridische (de jure) en een d o o r het individu werkelijk ervaren (de facto) c o m p o n e n t (UN HABITAT en GLTN, 2011). De armen zijn juridisch beschermd wanneer ze niet van het land kunnen w o r d e n verwij-derd en h u n huizen afgebroken, zonder dat daar compensatie tegenover staat. De indi-catoren voor de juridische bescherming zijn het soort landrecht, de overdraagbaarheid, de overerfbaarheid en de periode van geldigheid. De belangrijkste Indicator voor de werkelijk ervaren bescherming is de angst onder de grondbezitters voor huisuitzetting. Overige indicatoren zijn de aan het grondbezit gere-lateerde d o c u m e n t e n en de veronderstelde m o g e l i j k h e d e n van overdraagbaarheid e n overerving. Daarnaast is ook gekeken naar de aan de grondbezitter o p g e l e g d e kosten voor het toepassen van de Instrumenten. Deze w o r -d e n voornamelijk bepaal-d -door -de eenmalige

Terugdringen armoede

een van de belang rij kse

doelstellingen

fornnali-sering grondbezit

investering en de periodieke kosten b e n o d i g d voor landregistratie, zoals de kosten van eerste inschrijving o f overdracht en de l<osten v o o r het in bezit h o u d e n , zoals pachtgelden. De h o g e kosten van de conventionele

instru-m e n t e n v o r instru-m d e n vaak het struikelblok voor de armen, zodat zij niet konden d e e l n e m e n aan het formalisatie-proces.

C a s e studies

De studiegebieden zijn geselecteerd o p basis van de mate van verstedelijking en d e aanwezigheid van m e e r v o u d i g e landrecht-systemen, w a t betekent dat invloeden van het traditionele recht en informele systemen m o e t e n bestaan. De v o l g e n d e g e b i e d e n w e r d e n gekozen: Oshakati, een kleine stad in het noorden van Namibië; Chazanga, een peri-urbane wijk in Lusaka, de hoofdstad van Zambia en t w e e peri-urbane d o r p e n , T l o k w e n g en Mogoditshane, rond Gaborone, de hoofdstad van Botswana (zie f i g u u r 2).

Figuun - Locatie casestudiegebieden.

De gevolgde aanpak voor elk gebied had steeds t w e e parallelle sporen, een studie van de juridische stelsels en de daaraan gerelateerde

instanties (grotendeels bepalend v o o r d e juridische rechtszekerheid) en diepte-interviews

met Inwoners van die gebieden (grotendeels bepalend voor de ervaren rechtszekerheid). Bij de analyse is ook gebruik gemaakt van het zogenaamde c o n t i n u ü m van landrechten, een analytisch instrument wat ook als innovatief instrument kan w o r d e n aangemerkt (UN Habi-tat, 2008). Dit instrument b e o o g t alle Informele en formele landrechten ln een gebied ln kaart t e brengen en te ordenen o p volgorde van

rechtszekerheid (zie figuur 3).

Perceived tenure Adverse approaches Occupancy possession Leases

Informal land rights

Fdmial land rights

Customaiy AntI evictions Gioup tenure Registered

freehold

Figuur3 - Continuum van landrechten (bron: UN-HABITAT, 2008)

Figuur 4 - Illegaal grondbezit in Oshakati.

Oshakati

Oshaloti (zie f i g u u n ) was van bijzonder belang, omdat daar een innovatief flexibel landrechtsys-teem is getest. Het wordt beschouwd als een van de meest recente innovatieve instrumenten voor de bescherming van landbezit van de armen binnen een stedelijl<e context. Het voorziet in betaalbare, eenvoudige en beschermde rechten die kunnen worden opgewaardeerd: een zoge-naamd start-landrecht en een landbezitsrecht De uitgevoerde testen bleken slechts beperkt in opzet met een focus op landmeetkundige methoden, er waren geen innovatieve landrech-ten uitgegeven en geregistreerd. De wet is pas in 2012 vastgesteld, vier jaar na het veldwerk. Echter, er was al langere tijd een instrument in gebruik, wat sterk lijkt op de principes van het flexibele landrechtsysteem: de zogenaamde spaarge-meenschap. Dit is een privaat initiatief, gesteund door lokale organisaties zoals de Shack Dweller Federation of Namibia (SDEN;IVlulleren Mbanga, 2012). De spaargemeenschap krijgt als groep een groot stuk land van de gemeente toegewezen, wat daarna onderling wordt verdeeld en waarbij in eigen beheer individuele landrechten worden uitgegeven.

Daarnaast bleek dat de meerderheid van informele grondbezitters d o o r de g e m e e n t e wel w e r d e n erkend, w a t o o k als een innovatief instrument kan w o r d e n b e s c h o u w d . Ondanks het erkende informele grondbezit en de spaargemeenschappen, blijven mensen zich illegaal vestigen (zie figuur 4).

De landproblematiek in Oshakati wordt verder gecompliceerd door het feit dat ongeveer 5 0 % van het gebied gevoelig is voor overstromingen. Deze gebieden zijn al deels bebouwd door infor-mele grondbezitters, en dragen een verhoogd risico op gedwongen verplaatsing, zelfs wanneer zij zijn geregistreerd en erkend door de gemeente.

C h a z a n g a

Chazanga is een Informele wijk in het noorden van Lusaka (zie figuur 5), die z o w e l

vinden zo veel mogelijk plaats o n d e r toezicht van het plaatse!ijl<e w i j k o n t w i k k e l i n g s c o m i t é , bestaande uit vrijwilligers aangestuurd door het gemeenteraadslid die de wijk v e r t e g e n -w o o r d i g t in het gemeentebestuur. Dit c o m i t é Is een belangrijke leverancier van informatie in het formalisatie-proces.

Peri-urbaan G a b o r o n e

Het g r o n d g e b i e d van Gaborone, de hoofdstad van Botswana, is bijna volledig b e b o u w d . Nieuwkomers w o r d e n grotendeels g e a b -sorbeerd in de o m l i g g e n d e d o r p e n , zoals Tlokweng en M o g o d i t s h a n e . In deze d o r p e n gelden andere w e t t e n dan ln de stad; ln de d o r p e n is de tribale l a n d w e t van toepassing. w o r d t opgeëist d o o r het g e m e e n t e b e s t u u r

van Lusaka als de traditionele autoriteit. Het g e b i e d w o r d t g e k e n m e r k t door een snelle verstedelijking met een levendige informele grondmarkt. Het g e m e e n t e b e s t u u r is b e g o n -nen met de v o o r b e r e i d i n g e n o m de wijk te formaliseren d o o r m i d d e l van de Wet o p de wijkverbeterlng. Een deel van Chazanga is als wijkverbeteringsgebied aangemerkt w a a r b i n -nen informele landbezitters een gebruiksrecht kunnen verkrijgen. Volgens IVlatibini ( 2 0 0 2 ) is de t o e n a m e van de rechtszekerheid van-uit juridisch o o g p u n t beperl<t, o m d a t het gemeentebestuur n o g veel macht kan blijven uitoefenen. In het verleden is de algemene Zambiaanse landwet toegepast o m i n d i v i d u -ele tradition-ele landrechten naar erfpacht o m te zetten, wat te b e s c h o u w e n is als een c o n -ventioneel instrument. Dergelijke o m z e t t i n g e n zijn juridisch o n m o g e l i j k o p g e m e e n t e g r o n d , maar h e b b e n wel plaatsgevonden v a n w e g e de onduidelijkheid over de status van het gebied. De overige informele landtransacties

Armen kunnen niet

deelnemen aan

formalisatie-proces

door hoge kosten

Deze w e t heeft het oorspronkelijk traditionele recht getransformeerd naar het overheids-systeem. Het biedt m o g e l i j k h e d e n voor de verstrekking van certificaten van traditioneel landbezit door het ingestelde landbestuur, de zogenaamde lokale Land Boards. De

meerder-flguur5 - Hoofdstraat Ctiazanga.

Geo-Info I 2015-3

held van d e grondbezitters h e b b e n certifica-ten o n t v a n g e n sinds de Inwerkingtreding van de w e t in 1970.Toch h e b b e n veel mensen, vooral in Mogoditshane, het land o p informele wijze in bezit g e n o m e n , vanwege de grote vraag en d e lange wachtlijsten. Dit w o r d t door het landbestuur niet getolereerd, in bepaalde gevallen zijn de informele grondbezitters verdreven en h u n hulzen gesloopt (Kalabamu en M o r o l o n g , 2 0 0 4 , zie figuur 6). Gedurende de laatste 2 0 jaar h e b b e n diverse presidenten middels een amnestieregeling een einde pro-beren te maken aan het informele grondbezit: d o o r het betalen van een boete kan het infor-mele bezit w o r d e n geformaliseerd. Deze boete ( g e m i d d e l d circa 1100 US$) is door het arme deel van de bevolking echter moeilijk o p te brengen.Tijdens de uitvoering van het veld-werk in 2011 was een amnestie uitgevaardigd, gericht o p de formalisatie binnen een jaar van al het informele g r o n d b e z i t in Mogoditshane.

Hoewel de invloed van de landmeet-kunde op de macro-economie nog

I dikwijls onderwerp van discussie is, is

die relatie in Namibië helder: daar zetelt de directie Staatschuldbeheer van het Ministerie van Financiën in het voorma-lige kantoor van de Kaiserliche Landes-v e r m e s s u n g te Windhoek.

Positieve gevolgen voor rechtszekerheid

De bestudeerde innovatieve landregistratie-i n s t r u m e n t e n h e b b e n ln meer of mlandregistratie-indere mate positieve g e v o l g e n voor de rechtszeker-heid. De verleende certificaten in peri-urbaan Gaborone zijn vooral sterk o m d a t daaraan g e k o p p e l d e gebruiksrechten, zoals ook in vroegere traditionele recht, p e r m a n e n t w o r -d e n verleen-d. De an-dere instrumenten kennen

Figuur 6- Huls aangemerkt voor sloop ln 2001 ln Mogoditshane.

een beperktere t o e n a m e van d e juridische rechtszekerheid, deels door beperkte periodes van g e l d i g h e i d en beperkingen t e n aanzien van overdraagbaarheid. De niveaus van d e ervaren bescherming zijn t o e g e n o m e n , m e t n a m e o p basis van de aan het g r o n d b e z i t gerelateerde d o c u m e n t e n . Daarbij m o e t w o r d e n o p g e m e r k t dat de ervaren bescher-m i n g o n d e r druk staat tijdens d e uitvoering van d e formalisering, waardoor eigenlijk een tegengesteld effect ontstaat dan w a t w o r d t b e o o g d . In bepaalde gevallen v o r m e n de kosten een p r o b l e e m voor de armen. In Cha-zanga moesten de inwoners meebetalen aan d e kartering van het g e b i e d , terwijl de f o r m e l e g r o n d daarvoor o n b e k e n d is. In peri-urbaan Gaborone is de boete onbetaalbaar voor de a r m e n , maar w e r k t natuurlijk wel als afschrik-king v o o r informeel landbezit.

C o n c l u s i e s e n a a n b e v e l i n g e n

Over het algemeen zijn de bestudeerde innova-tieve instrumenten als grotendeels gunstig voor de armen beoordeeld. Alhoewel een directe relatie m e t armoedebestrijding moeilijk direct is t e bewijzen, dragen innovatieve instrumenten bij aan de integratie van de armen in de formele administraties en economie. Implementatie en verdere verbetering van de innovatieve instrumenten in peri-urbane gebieden w o r d t daarom aanbevolen, o m d a t de armen meer profiteren van innovatieve dan van conventio-nele instrumenten.

Erkend m o e t w o r d e n dat de meer kapitaal-krachtigen o o k gebruik kunnen mal<en van de innovatieve instrumenten. Zoals w o r d t aan-g e t o o n d in de case studies, is het ook moeilijk v o o r deze g r o e p o m land te verkrijgen, w a a r d o o r het aannemelijk is dat zij o o k h u n t o e v l u c h t zullen n e m e n t o t het gebruik van dergelijke instrumenten. Er zijn maatregelen g e n o m e n o m wijdverbreid misbruik hiervan te v o o r k o m e n ; zo w o r d t het aantal percelen w a t verkregen kan w o r d e n door het toepassen van innovatieve instrumenten dikwijls beperkt t o t

één per persoon. Dit introduceert natuurlijk extra complexiteit en v o r m t een uitdaging voor een efficiënte i m p l e m e n t a t i e van de Instrumenten. Daarnaast zijn er in dit onder-zoek w e i n i g instrumenten bekend g e w o r d e n die een bijdrage leveren aan een e v e n w i c h t i g e g r o n d u i t g i f t e . De spaargemeenschap en het start-landrecht uit Namibië zijn de enige g e v o n d e n voorbeelden. De belangrijkste uitdaging in peri-urbane g e b i e d e n in de nabije t o e k o m s t v o r m t de toewijzing van beperkte hoeveelheden land aan een grote groep aspirant grondbezitters. Verdeling van schaarse m i d d e l e n is bij uitstek een politieke kwestie; naast het verder i m p l e m e n t e r e n van innova-tieve instrumenten zullen duidelijke politieke •keuzes ook noodzakelijk zijn.

Referenties

• van Asperen, P.C.M., Evaluation of innovative land toots in sub-Saharan Africa - Three cases from a peri-urban context, iOS Press, Amsterdam, 2014.

• Kalabamu, RT, Morolong S, Informal Land Delivery Processes and Access to Land for the Poor in Greater Gaborone, Bots-wana. Working Paper 3, informal Land Delivery Processes in African Cities, University of Birmingham, 2004.

• Matibini, P, Lusaka City Council LandTenure Initiative - A legal assessment, Lusaka, 2002

• Muller, A, Mbanga, E. (2012). Participatory enumerations at the national level in Namibia: the Community Land Information Programme (CLIP), Environment and Urbanization 24(1), 2012. • UN-HABITAT, Secure land rights for all, Nairobi, 2008. • UN-HABrtAT, Global Land Tool Network, Monitoring Security

ofTenure in Cities: People, Land and Policies, Nairobi, 2011. • van Oosterom, P,Groothedde, A, Lemmen, C, Van der Molen,

P, Uitermark H, Landadministratie als hoeksteen van een wereldwijde geo-informatie infrastructuur geïllustreerd met internationale toepassingen, deel 3 van 3, Geo-Info 2,2010. • Zevenbergen, J. A, Augustinus, C, Antonio, D, Bennett R,

Pro-poor land administration: Principles for recording the land rights of the underrepresented. Land Use Policy 31,2013.

Dr Ir Paul van Asperen is senior adviseur RWS, gastonderzoeker TU Delft en is bereikbaar vla p.c.m.vanasperen@tudelft.nl