Bezpieczeństwo narodowe a prawa i wolności człowieka w Stanach Zjednoczonych podczas wojny z terroryzmem

(1)

BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE A PRAWA I WOLNOŚCI CZŁOWIEKA W STANACH ZJEDNOCZONYCH PODCZAS WOJNY

Z TERRORYZMEM

Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie toczącej się w Stanach Zjednoczonych dyskusji na temat Patriot Act, na przykładzie prób wprowadzania zmian legislacyjnych od momentu uchwalenia ustawy do chwili obecnej. Ze względu na objętość ustawy i szeroki wachlarz problemów, jaki ona obejmuje, pozwoliłem sobie wybiórczo od- nieść się do tych, które uznałem za najważniejsze bądź najbardziej aktualne w danym okresie. W związku z powyższym artykuł stanowi zarówno analizę niektórych przepi- sów Patriot Act, jak i okresu obowiązywania ustawy.

9/11

Wydarzenia z 11 września 2001 roku doprowadziły do fundamentalnych zmian dla Stanów Zjednoczonych. Ataki na World Trade Center i Pentagon zachwiały amery- kańskie przekonanie o splendid isolation. W społeczeństwie pojawiło się poczucie strachu, jak również zaufania dla rządu, który zaczęto postrzegać jako najwyższego gwaranta bezpieczeństwa¹. Przejawiało się to w niemal powszechnym poparciu dla wszystkiego, co administracja zaproponowała lub zrobiła². Wyjątkowość chwili po- legała na zjednoczeniu całej Ameryki w obliczu nowego wroga i ogromu tragedii.

Wydarzenia z 11 września nakładały obowiązek stawienia czoła nowym wyzwaniom.

Społeczne nastroje wskazywały, że naród oczekuje wyraźnych i twardych działań ze strony prezydenta. Chciano widzieć w nim głowę państwa i głównodowodzącego, a nie jedynie polityka³.

Prezydent Bush i jego administracja podjęli szybkie i zdecydowane działania.

Przy społecznej aprobacie na daleko idące inicjatywy, mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa Stanom Zjednoczonym, uchwalono USA Patriot Act. Wraz z rozpo-

1 R.C. Leone, G. Anrig, The War on Our Freedoms, Civil Liberties in an Age of Terrrorism. A Century Foundation Book, New York: Public Affairs, 2003, s. 11.

2 Ibidem, s. 11. Również ciekawe badania na temat społecznych nastrojów.

3 Ibidem, s. 16.

(2)

częciem wojny z talibami były to pierwsze kroki w „wojnie z terroryzmem”. Podpi- sując ustawę, Bush podkreślił, iż śledzenie i zwalczanie aktywności terrorystycznej jest priorytetem zarówno jednostek przymusu (dalej również: law enforcement) i służb wywiadowczych⁴. Ustawa USA Patriot Act zakładała podjęcie szerokiego zakresu działań w celu: „jednoczenia i umacniania Stanów Zjednoczonych poprzez za- pewnianie właściwych środków prowadzących do zapobiegania terroryzmowi”. Pa- triot Act miał być narzędziem, za pomocą którego zostanie osiągnięty cel ścigania, pokonania i postawienia przed wymiarem sprawiedliwości terrorystów⁵. Jednocze- śnie stał się prawnym uzasadnieniem podjętych kroków i środkiem, za pomocą któ- rego rząd chciał odpowiedzieć na społeczne oczekiwania i tym samym określić kierunek i sposób działania wobec nowych zagrożeń. Szczególnie istotny jest jednak fakt, iż ustawa ta została uchwalona bez dogłębnej dyskusji na temat poszczególnych przepisów.

Podpisując ustawę, prezydent Bush zaznaczył, że jest to istotny krok w zwalczaniu terroryzmu, który jednocześnie chroni konstytucyjne prawa wszystkich Amerykanów⁶. Olbrzymi wysiłek legislacyjny miał zasadniczo zmienić sposób współpracy między poszczególnymi jednostkami aparatu przymusu, jak również dostosować działania pań- stwa w nowej rzeczywistości. Ustawa stwarzała lepsze warunki do walki z praniem brudnych pieniędzy i przemytem, umożliwiała koordynację działań poszczególnych jednostek aparatu przymusu dzięki wymianie istotnych informacji, które przyczyniłyby się do wyprzedzenia nowych ataków. Istotną rolę miało odegrać zwiększenie nadzoru nad środkami komunikacji, których rozwój wyraźnie wyprzedził prawo pisane za cza- sów telefonów (analogowych)⁷. Patriot Act miał ułatwić prowadzenie śledztw i zwięk- szyć ich skuteczność przez wprowadzenie nakazu, który obowiązywałby we wszystkich dystryktach sądowych i we wszystkich stanach⁸. Ustawa ponadto podwyższała kary za terroryzm i za udzielanie wsparcia terrorystom, umożliwiała deportację terrory- stów i osób, które ich wspierają. Rozszerzyła również katalog działań uznawanych za akty terroryzmu⁹. Aby zrozumieć znaczenie USA Patriot Act, trzeba podkreślić, iż wprowadził on poprawki do wielu ustaw zarówno o charakterze ogólnym, jak i aktów normujących „wąskie” wycinki rzeczywistości¹⁰.

Po uchwaleniu ustawy uaktywniły się organizacje broniące wolności obywatelskich i praw człowieka, które stopniowo, lecz stale zwiększały swoją krytykę i nacisk na rząd w celu naprawienia lub zniesienia ustawy. Do głównych argumentów przeciwników Patriot Act należy jego niezgodność z konstytucją. Przepisy ustawy stwarzają warunki bądź bezpośrednio naruszają pierwszą, czwartą, piątą, szóstą, ósmą i czternastą po-

4 http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/10/20011026-5.html (27.12.2005).

5 Ibidem.

6 Ibidem.

7 Ibidem.

8 Do tej pory jednostki musiały uzyskać nakaz z dystryktu sądowego, w którym osoba podejrzana o terroryzm jest zameldowana na stałe. Więcej na ten temat: A. Mania, P. Laidler, Kontrowersje wokół The USA Patriot Act. „Sprawy Miedzynarodowe”, lipiec–sierpień 2004, s. 56–70.

9 http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/10/20011026-5.html (27.12.2005).

10 Do ustaw ogólnych zmienionych na mocy Patriot Act możemy zaliczyć: Federal Rules of Crimi- nal Procedure czy też United States Code; do ustaw wąskich należą Foreign Intelligence Surveillance Act z 1978 roku (dalej: również FISA). Ustawa ta jest szczególnie istotna dla niniejszego opracowania.

Computer Fraud and Abuse Act CFAA) z 1986 roku (również na ten temat: A. Mania, P. Laidler, Kon- trowersje...).

(3)

prawkę¹¹. Dodatkowym zarzutem jest naruszenie podstawowych zasad amerykańskiej demokracji¹².

W dyskusji na temat Patriot Act ukształtowały się dwa wyraźnie zwalczające się obozy. Z jednej strony administracja prezydenta Busha, ze szczególnym zaangażowa- niem Departamentu Sprawiedliwości (DoJ) i think tanków wspierających rząd, z drugiej zaś strony większość organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną praw i wolności obywatelskich, jak również organizacje profesjonalne, zrzeszające przed- stawicieli zawodów dotkniętych przepisami ustawy. Strona rządowa oparła swoje działania na przekonaniu o konieczności stosowania skutecznych środków w walce z terroryzmem. Środki miały umożliwiać zapobieganie działań, które mogłyby zagro- zić bezpieczeństwu Stanów Zjednoczonych. Natomiast przeciwnicy Patriot Act okrzyknęli nową ustawę „najbardziej ograniczającym prawem od uchwalenia Espiona- ge Act z 1917 i Sedition Act z 1918 roku”¹³. Równoległymi celami stały się obalenie ustawy w całości bądź też wprowadzenie zmian, które pozwoliłyby na zwiększenie kontroli ze strony legislatywy i władzy sądowej oraz zmniejszenie uprawnień dla egzekutywy wynikających z ustawy.

Jedna z głównych płaszczyzn na których doszło do konfrontacji, dotyczyła przepisów sunset provisions, mających ograniczenie czasowe, polegające na tym, że wygasają w cztery lata po ich wprowadzeniu w życie, czyli 31 grudnia 2005 roku. Zawarte są one w rozdziale drugim (Title II) pt. „Polepszenie procedur inwigilacyjnych”. Warto podkre- ślić, że obowiązek wygaśnięcia nie jest nałożony na cały rozdział, lecz tylko na artykuły i ich poprawki, wymienione w artykule 224 pt. Sunset¹⁴. Istotnym elementem wygaśnię- cia części ustawy jest wyznaczony termin. Według senatora R.J. Durbina wybór końca 2005 roku nie był przypadkowy. Podczas prac nad ustawą w 2001 roku Kongres posta- nowił wybrać rok wolny od wyborów, żeby przeprowadzić rzetelną analizę, wolną od partyjniactwa i walki o głosy. Decyzja została podjęta ze względu na fundamentalne znaczenie tych przepisów dla relacji między jednostką i władzą w Stanach Zjednoczonych¹⁵. Uznano, że czteroletni okres obowiązywania ustawy pozwoli Kongresowi i prezydentowi ocenić, jak daleko rząd wtargnął w wolności obywatelskie podczas wojny z terroryzmem.

Ocena miała stać się podstawą do ograniczenia uprawnień, przeprowadzenia zmian bądź nadania dalszej mocy obowiązującej wygasającym przepisom.

11 Na podstawie pierwszej poprawki Patriot Act narusza wolność religii, wypowiedzi, zgromadzeń i słowa. Na podstawie czwartej poprawki – wolność przed nieuzasadnioną rewizją i zatrzymaniem. Na podstawie piątej poprawki – naruszenie zakazu pozbawiania życia, wolności lub własności bez prawidłowego wymiaru sprawiedliwości. Na podstawie szóstej poprawki – prawa do szybkiej i jawnej rozprawy przed bezstronnym sądem przysięgłych, prawa do otrzymania informacji o rodzaju i podstawie oskarżenia, prawa do konfrontacji ze świadkami oskarżenia i prawa do udzielenia pomocy prawnej przy obronie. Na podsta- wie ósmej poprawki Patriot Act narusza zakaz nakładania nadmiernych kaucji i grzywien, jak też zakaz wymierzania kar okrutnych lub wymyślnych. Ustawa podważa również klauzulę równości, wynikającą z czternastej poprawki; http://action.aclu.org/site/DocServer/patriotactflyer.pdf?docID=108

12 W tym: rule of law, checks and balances, czy też zasada podziału władzy. Zob. A. Mania, P. Laidler, Kontrowersje...

13 R.C. Leone, G. Anrig, Jr., The War..., s. 7.

14 Section 224, Sunset. (a) In General – Except as provided in subsection (b), this title and the amend- ments made by this title (other than sections 203(a), 203(c), 205, 208, 210, 211, 213, 216, 219, 221, and 222, and the amendments made by those sections) shall cease to have effect on December 31, 2005. Cała ustawa dostępna jest na stronie: http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=107_cong_public_

laws&docid=f:publ056.107.pdf

15 http://talkleft.com/new_archives/006146.html (12.01.2006).

(4)

Właśnie w rozdziale II ustawy znalazł się pierwszy otwarcie zaatakowany przez przeciwników USA Patriot Act przepis. Już w tydzień po podpisaniu ustawy przez prezydenta wiele organizacji i stowarzyszeń zrzeszających sprzedawców książek i bi- blioteki w Stanach Zjednoczonych zakwestionowało paragraf 215 Patriot Act, roz- szerzający uprawnienia FBI do gromadzenia informacji na temat osób oskarżonych o szpiegostwo lub przynależność do obcego wywiadu. Twórcy Patriot Act uznali, że odpowiednie amerykańskie ustawodawstwo nie daje wystarczających kompetencji do gromadzenia informacji i lokalizowania zagrożeń. Przed 11 września 2001, na mocy FISA, FBI mogło zwrócić się do sądu o zgodę na gromadzenie danych z czterech rodzajów źródeł: przewoźników publicznych, ośrodków oferujących zakwaterowa- nie, przechowalni lub wypożyczalni środków lokomocji. Żeby uzyskać zgodę, FBI musiało udowodnić, że istnieją przekonujące dowody, iż dana osoba jest terrorystą lub szpiegiem. Obecnie na mocy artykułu 215 informacje można czerpać z wszelkich materialnych źródeł, a zdaniem przeciwników zgoda sądu „ogranicza się do gumo- wej pieczątki”. Wynika to z faktu, iż FBI musi jedynie poinformować, że przyczyną zbierania dokumentacji jest podejrzenie o międzynarodowy terroryzm bądź też śledztwo szpiegowskie¹⁶. Ponadto przepis zabrania informowania osób o fakcie prze- glądania ich akt przez FBI. Zachęca również do tworzenia baz danych, których twór- cy nie zostaną ukarani, a ich bazy nie będą stanowiły naruszenia praw innych osób¹⁷.

W myśl ustawodawców Patriot Act, skuteczna walka z terroryzmem wymaga rozszerzenia nie tylko katalogu źródeł, lecz również zakresu materiałów, które powinno się brać pod uwagę przy obserwacji danej osoby (między innymi książki, listy, akta i inne doku- menty). Właśnie możliwość nieograniczonego dostępu do wszelkich baz danych na podstawie oświadczenia, że jest to konieczne do walki z terroryzmem, stała się głównym celem ataku ze strony organizacji broniących praw sprzedawców książek i bibliotek, a także organizacji wolnościowych. Uważały one, iż w ten sposób władza uzyskuje zbyt szerokie kompetencje do zdobywania osobistych danych zwykłych Amerykanów, którzy nie są ani podejrzani, ani zaangażowani w terroryzm i szpiegostwo¹⁸. 1 listopada 2001 roku American Booksellers Foundation for Free Expression (dalej również: ABFFE) wystosowała list z wytycznymi, jak postępować w przypadku odwiedzenia księgarń przez agentów FBI. List ten jest istotny z dwóch powodów. Po pierwsze, przedstawia pierwszą jawnie negatywną interpretację Patriot Act, a po drugie stanowi vademecum postępowania w tej kwestii zgodnie z ustawą. W pierwszej kolejności ABFFE zwróciła uwagę na ograniczoną możliwość odwołania się od nakazu, gdyż nowy przepis penali- zuje poinformowanie kogokolwiek o otrzymaniu nakazu. Z tego powodu przeciwnicy uznali, iż w dwojaki sposób narusza konstytucję: przez uniemożliwienie uzyskania pomocy prawnej i zamknięcie drogi do odwołania przed sądem. Właśnie postępowania od- woławcze niejednokrotnie prowadziły do unieważnienia podobnych nakazów¹⁹ na podstawie pierwszej poprawki. Skoro nie istnieje możliwość poinformowania kogokolwiek o nakazie, ABFFE zalecała skontaktowanie się z fundacją i poinformowanie o potrzebie uzyskania pomocy prawnej. Ten pomysł miał wyraźnie na celu ominięcie artykułu 215 (2) (d) i otrzymanie pomocy bez naruszenia prawa, co groziłoby grzywną bądź aresz-

16 http://www.fas.org/irp/congress/2004_cr/s040704.html (29.01.2006).

17 Artykuł 215; artykuł 501 (2) (d) i (e) Patriot Act.

18 Ibidem.

19 Wydawanych na starych zasadach w ramach FISA Act z 1978 roku.

(5)

tem²⁰. Skutkiem tego listu było zastosowanie przez biblioteki i księgarnie różnych spo- sobów informowania społeczeństwa o obowiązywaniu artykułu 215 poprzez wywiesza- nie obwieszczeń o możliwości przekazania informacji FBI w razie konieczności²¹. Do skrajnych przypadków można zaliczyć niszczenie bibliotecznych baz danych, tak aby ich treść nie została przekazana FBI. Doprowadziło to do nazwania artykułu 215 przez zwo- lenników Patriot Act angry librarians provision²². Istotny jest fakt, że właśnie w sprawie tego przepisu pojawił się jeden z pierwszych projektów ustawy, próbujący obalić część USA Patriot Act. W marcu 2003 roku republikanin B. Sanders zaproponował Freedom to Read Protection Act, zakładający nietykalność dla księgarń i bibliotek w przypadku dal- szego obowiązywania Patriot Act, jak również rozszerzenie katalogu czynności kontrol- nych dla prokuratora generalnego w ramach sześciomiesięcznego raportu przed Kongre- sem²³. Ustawa jednak nie zdołała przebić się przez Podkomitet ds. Przestępstw, Terrory- zmu i Bezpieczeństwa Wewnętrznego²⁴. Projekt został ponownie wniesiony do Izby Reprezentantów w marcu 2005 roku²⁵.

W drugiej połowie pierwszej kadencji prezydentury G.W. Busha doszło do przedstawienia w Kongresie pierwszych projektów ustaw zmierzających do wprowadzenia poprawek bądź unieważnienia przepisów Patriot Act²⁶. Interesujące jest to, że w wielu przypadkach twórcy projektów podkreślali ich ponadpartyjny charakter. Ustawy te koncentrują swoje wysiłki na paru istotnych kwestiach. Oprócz wspomnianych powy- żej problemów artykułu 215 Freedom to Read Protection Act, a także The Library and Book (seller) Protection Act, The Protecting the Rights of Individuals Acts i SAFE Act proponowały ograniczenie prawa FBI do wglądu do baz danych bibliotek i księgarń.

Wszystkie projekty kładły nacisk na konieczność przejrzystości działań egzekutywy, przez zwiększenie liczby raportów dla poszczególnych komitetów i podkomitetów Kongresu, jak również przywrócenie relacji sprzed 11 września 2001 roku. Na uwagę zasługuje The Benjamin Franklin True Patriot Act (dalej również BFTPA) proponują- cy wygaśnięcie wszystkich wspomnianych w nim przepisów w dziewięćdziesiąt dni od momentu wejścia w życie. BFTPA zajął się nie tylko zagadnieniami zawartymi w Pa- triot Act, lecz również szeregiem innych dokumentów, których istnienie wpływa na poziom relacji między państwem i jednostką²⁷. Charakterystycznym projektem ustawy

20 http://www.abffe.org/fisa_letter.html (29.01.2006).

21 http://sfgate.com/cgi-bin/article.cgi?file=/c/a/2003/03/10/MN14634.DTL (29.01.2006).

22 http://www.heritage.org/Research/HomelandDefense/lm10.cfm (25.01.2006).

23 więcej na temat projektu ustawy: http://www.fas.org/irp/congress/2003_cr/hr1157.html (29.01.2006).

24 Subcommittee on Crime, Terrorism, and Homeland Security.

25 http://www.pen.org/page.php/prmID/645 (29.01.2006).

26 Ustawy podane są w kolejności chronologicznej przedstawienia ich w Senacie lub Izbie Reprezen- tantów: Domestic Surveillance Oversight Act of 2003 (S. 436) 25.02.2003 i jego odpowiednik w Izbie Re- prezentantów The Surveillance Oversight and Disclosure Act of 2003 (H.R. 2429) 11.06.2003; następnie wyżej umówiony Freedom to Read Protection Act (H.R. 1157) 6.03.2003; The Library and Book (seller) Protection Act (S. 1158)23.05.2003; The Protecting the Rights of Individuals Acts (S. 1552) 31.07.2003;

The Benjamin Franklin True Patriot Act (H.R. 3171) 24.09.2003; The Reasonable Notice and Search Act (S. 1701) 2.10.2003; The Security and Freedom Ensured Act (S. 1709) 2.10.2003 wraz z Security and Fre- edom Ensured Act (H.R. 3352) 21.10.2003 znane jako SAFE Act; The Patriot Oversight Restoration Act of 2003 (S. 1695) 1.10.2003; The Civil Liberties Restoration Acts of 2004 (H.R. 4591 and S. 2528) 16.06.2004.

27 M.in. Homeland Security Act z 2002 r; niektórych regulacji dotyczących imigracji; memorandum prokuratora generalnego J. Ashcrofta w sprawie ujawnienia dokumentów na podstawie Freedom of Infor- mation Act z 12.10.2001, czy zmian w relacjach między klientem i obrońcą w sprawach karnych i przestęp- stwach terroryzmu. (więcej na ten temat: http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d108:HR03171:

@@@L&summ2=m& (31.01.2006).

(6)

był również The Civil Liberties Restoration Acts of 2004 zwracający w pierwszej ko- lejności uwagę na zmiany w sytuacji imigrantów, związane z bezpodstawną deportacją i ograniczonym prawem do sprawiedliwego procesu.

SAFE Act

Z listy ustaw zmierzających do wprowadzenia zmian do Patriot Act na szczególną uwagę zasługuje Security and Freedom Ensured Act z 2003 roku (dalej również: SAFE Act). Ustawa została zaproponowana przez senatorów L. Craiga (republikanina) i R. Durbina (demokraty), twórców „koalicji sumienia”, do której dołączyli zarówno demokraci, jak i republikanie²⁸. Projekt zakładał podjęcie działań w celu wprowadze- nia zmian do najbardziej dyskusyjnych i atakowanych przez przeciwników Patriot Act postanowień. W sprawie już omawianej 215, projekt ustawy SAFE Act odnosił się w artykule 4 i 5. Oprócz argumentów bibliotekarzy, autorzy zwracali uwagę na ogólni- kowość treści 215, jak również na fakt, że stanowi ona wystarczające prawne zaplecze do podejmowania tzw. fishing expeditions. Zakładały one rekwirowanie baz danych i wyszukiwanie typów zachowań, które mogłyby zostać uznane za podejrzane. Ponadto dopatrywali się nieskuteczności przepisu i „syzyfowej pracy” dla law enforcement, gdyż działania podjęte w myśl artykułu 215 Patriot Act zaangażowałyby olbrzymie środki finansowe i personalne dla znalezienia „interesującego” przypadku²⁹.

Artykuł 2 SAFE Act przewidywał ograniczenie zmian wprowadzonych na mocy artykułu 206 USA Patriot Act do FISA Act z 1978 roku 206 umożliwiał zbieranie in- formacji przez jednostki law enforcement za pomocą podsłuchów telefonicznych i innych działań dochodzeniowych, bez konkretnego określenia miejsca, instrumentów czy urządzeń, które miały być przedmiotem tych działań³⁰. W myśl autorów SAFE Act na- dane przez artykuł 206 uprawnienia pozwalały władzy „węszyć” i szukać pewnych modeli zachowań, na podstawie których następnie można by rozpoznawać zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego. W tym kontekście pojawiło się słynne określenie John Doe roving wiretap³¹, podkreślające nieprecyzyjność stosowanych środków i wy- raźne naruszenie przez władzę prawa do prywatności. W celu ograniczenia tych kom- petencji, SAFE Act zakładała powrót do obowiązku informowania sądu o osobie, wobec której stosowany jest środek, jak również podania miejsca bądź urządzenia, które będzie obserwowane. Analizując dyskusję nad tym przepisem, można zauważyć, iż obrońcy praw obywatelskich, oprócz naruszenia IV Poprawki dostrzegali również nie- bezpieczeństwo poddania się stereotypom przy implementacji artykułu 206 Patriot Act przez brak przejrzystych i dokładnych reguł³². Ogólnie rzecz biorąc, w myśl Durbina,

„specyfikacja potrzeby zastosowania takiego środka zawsze była częścią prawa. Nato-

28 http://www.washtimes.com/national/20031016-120041-3361r.htm (30.01.2006).

29 Congressional Record – Senate z dnia 7 kwietnia 2004 roku dostępny na stronie:

http://www.fas.org/irp/congress/2004_cr/s040704.html (25.01.2006).

30 Więcej na ten temat: A. Mania, P. Laidler, Kontrowersje...

31 „John Doe” w Stanach Zjednoczonych jest odpowiednikiem polskiego „Jan Kowalski”, czyli każdy i nikt.

32 Chodziło o zastosowanie ogólnikowych i niejasnych opisów przy podejmowaniu decyzji o założeniu podsłuchu, mogących stanowić podstawę do bezzasadnego rozszerzenia kręgu podejrzanych (np. „ciemny Latynos”). Więcej na ten temat: Congressional Record – Senate z dnia 7 kwietnia 2004 roku dostępny na stronie: http://www.fas.org/irp/congress/2004_cr/s040704.html (25.01.2006).

(7)

miast John Doe roving wiretaps umożliwiają zbieranie informacji i »węszenie«, czy jest coś, co mogłoby zainteresować władze. Jest to wyraźne nadużycie uprawnień potrzebnych dla ochrony Ameryki”³³.

Artykuł 3 SAFE Act miał wprowadzić poprawki do artykułu 213 Patriot Act, trak- tującej o prawie do opóźnionego poinformowania o wykonaniu nakazu rewizji. Zwłoka jest możliwa, gdy sąd posiada dostateczne powody, żeby twierdzić, że poinformowanie osoby może mieć negatywne konsekwencje dla prowadzonego śledztwa³⁴. Artykuł 213 stanowi również, że doręczenie nakazu powinno nastąpić w „rozsądnym czasie” po wykonaniu przeszukania. Przepis umożliwia następne przedłużenie okresu zwłoki poinformowania, jeśli sąd uzna, że istnieją słuszne po temu przesłanki³⁵. Artykuł 213 zo- stał nazwany przez przeciwników Patriot Act „skradać się i rzucać okiem” (sneak and peek).

Twórcy SAFE Act uznali, że zawarte w tym artykule postanowienia stwarzają rów- nież możliwość nadużyć ze strony jednostek law enforcement. W związku z tym, za- proponowano zastąpienie najbardziej kontrowersyjnych sformułowań bardziej szcze- gółowymi przez wprowadzenie katalogu przypadków, w których odroczenie poinformowania byłoby słuszne³⁶. Do dodatkowych uchybień, według autorów SAFE Act, należało również zaliczyć brak wyraźnego ograniczenia, iż ten przepis ma zastosowanie tylko w stosunku do przestępstw związanych z terroryzmem i fakt, iż nie należał on do sunset provisions. W tym kontekście SAFE Act zakładał dołączenie artykułu 213 razem z kolejnymi artykułami 216 i 219 Patriot Act do przepisów, które powinny wy- gasnąć 31 grudnia 2005 roku³⁷. Dodatkowym zabezpieczeniem przed artykułem 213 Patriot Act miał być obowiązek półrocznych sprawozdań składanych przez prokuratora generalnego, zawierających szczegółowe informacje na temat liczby wniosków o zwłokę, wraz z wyrażonymi zgodami i odmowami ze strony sądów i liczby przedłu- żeń w przypadku udzielonych pozwoleń³⁸.

SAFE Act odnosił się również do artykułu 505 z V rozdziału Patriot Act uprawnia- jącego FBI do wydawania tzw. National Security Letter (dalej również NSL)³⁹. Na podstawie artykułu 505 agenci FBI mogą obecnie zażądać informacji, uzasadniając to

„powiązaniem” ze śledztwem antyterrorystycznym⁴⁰. Przed wejściem w życie Patriot Act istniała możliwość wystosowania NSL, jednak tylko w przypadkach śledztw zwią- zanych ze szpiegostwem i za zgodą Centrali FBI. Dla twórców SAFE Act obowiązek półrocznych raportów przedstawianych odpowiednim komitetom w Kongresie nie

33 http://talkleft.com/new_archives/006146.html (25.01.2006).

34 Więcej na ten temat: A. Mania, P. Laidler, Kontrowersje...

35 Artykuł 213 (b) (1) i (3) The USA Patriot Act.

36 Artykuł 3 (1) (A)…will endanger the life or physical safety of an individual, result in flight from pro- secution, or result in the destruction of or tampering with the evidence sought under the warrant dostępny na stronie: http://www.fas.org/irp/congress/2003_cr/hr3352.html.

37 Artykuł 7 SAFE Act http://www.fas.org/irp/congress/2003_cr/hr3352.html, artykuł 216 odnosił się do użycia środków nasłuchowych do zbierania informacji ze źródeł elektronicznych. Natomiast 219 umożliwia wydawanie ogólnokrajowych nakazów przeszukania w śledztwach związanych z terroryzmem. W ten spo- sób podmiot nakazu nie ma możliwości do zaskarżenia podstawy nakazu w swoim dystrykcie sądowym.

38 Artykuł 3 (C) SAFE Act.

39 Na podstawie „Listów Bezpieczeństwa Narodowego” FBI ma prawo zażądać ujawnienia danych przez dostawców usług telekomunikacyjnych wszelkich informacji na temat swoich klientów. Sec. 505 nakłada obowiązek na usługodawcach i wszystkich osobach z nimi związanymi, obowiązek nieinformowa- nia swoich klientów o fakcie, żądania informacji przez FBI.

40 Przepis wprowadza zmiany do art. 2709 Tytułu 18 United States Code.

(8)

ograniczał skutecznie możliwości nadużyć ze strony jednostek law enforcement. Po- nadto zwracali oni uwagę, że w odróżnieniu od innych sekcji dotyczących inwigilacji, artykuł 505 znajduje się w rozdziale V traktującym o „odsunięciu przeszkód przy pro- wadzeniu śledztw w sprawach terroryzmu”⁴¹. Twórcy SAFE Act dążyli również do wykluczenia bibliotek z możliwości wydawania wobec nich NSL. Wersja SAFE Act przedstawiona w Izbie Reprezentantów zakładała również zawężenie definicji „krajo- wego terroryzmu”, dostrzegając niebezpieczeństwo w objęciu tym sformułowaniem wszelkich przejawów nieposłuszeństwa, w tym także protestów ulicznych⁴².

Warto wspomnieć, iż wszystkie wyżej omówione ustawy nie uzyskały poparcia w Kongresie. SAFE Act została przedstawiona również w 109. zgromadzeniu Kongre- su⁴³. Stała się ona alternatywą w procesie dyskusji na temat przyszłości Patriot Act, o której mowa jest poniżej.

Na podstawie SAFE Act i pozostałych projektów ustaw zaproponowanych w Kon- gresie, można pokazać argumenty przeciwników i zwolenników USA Patriot Act. Dla przeciwników największym zagrożeniem są niezbyt precyzyjne i ogólnikowe sformu- łowania, umożliwiające nadinterpretację Patriot Act. Ustawa podejmuje działania w dziedzinach, które wydają się niezbyt istotne z punktu widzenia walki z terroryzmem, natomiast stwarzają warunki do gromadzenia nadmiernej ilości danych osobo- wych, których istnienie trudno uzasadnić. Trzeba wziąć pod uwagę fakt, iż ustawa po- wstała po dramatycznych wydarzeniach z 11 września. W związku z tym wiedza, którą udało się uzyskać w trakcie przygotowania Patriot Act została wkomponowana w ustawę, tak aby zapobiec powtórzeniu się znanego już scenariusza. Pojawia się zatem pytanie dotyczące słuszności takiego podejścia. Konserwatywne think tanki, wspierające ustawę, podkreślają wyjątkowość wojny z terroryzmem, która polega przede wszystkim na prewencji, a nie na odwecie. Właśnie ten argument obraca się przeciwko Patriot Act, gdyż działania po fakcie, oparte na powszechnych informacjach z pewnością zachęcą wroga do znalezienia alternatywnych sposobów działania, lecz nie są w stanie zapewnić optymalnej ochrony na drodze ustawodawczej.

Zwolennicy Patriot Act twierdzą, iż argumentacja środowisk wolnościowych jest w dużym stopniu oparta na przypuszczeniach i nadgorliwości. Twierdzą ponadto, że nie istnieją przepisy, które w zasadniczy sposób zmieniałyby kształt relacji między jednostką a władzą, o czym świadczy znikoma liczba skarg na stosowanie przepisów Patriot Act. Faktem jest, że na różnych szczeblach stanowych odbywają się procesy związane z implementacją Patriot Act. Warto wspomnieć, iż we wrześniu 2004 roku po raz pierwszy sędzia federalny wydał negatywny werdykt odnoszący się do części Patriot Act. W sprawie wytoczonej przez ACLU zaskarżono wyżej omówiony artykuł 505, w stosunku do dostawców usług internetowych. Sędzia Victor Marrero z Połu- dniowego Dystryktu Nowy Jork uznał artykuł 505 za niezgodny z Konstytucją z powodu braku kontroli sądowej i możliwości oceny publicznej. W swoim uzasadnieniu podkreślił, iż „efektywnie pozbawia i zasadniczo odstrasza jakiekolwiek prawne kwe- stionowanie i narusza wolność słowa przez nałożenie obowiązku trwałego milczenia na

41 USA Patriot Act Title V „Removing obstacles to investigating terrorism”.

42 Działania oparte na interpretacji domestic terrrorism zostały zaskarżone przez policjanta w Nowym Jorku. Więcej na ten temat: www.nytimes.com/2006/02/03/nyregion/03police.html?hp&ex=1138942800

&en=c5017246a80932b2&ei=5094&partner=homepage (3.02.2006)

43 Secure and Freedom Enhancement Act of 2005 S. 737 i Security and Freedom Ensured Act of 2005 H.R. 1526.

(9)

wybrane firmy”⁴⁴. Nawiązując do nadrzędnego w tej sprawie problemu zakresu ko- niecznej tajności (secrecy), Marrero napisał, iż „w tym momencie ochronna tarcza taj- ności może służyć nie tyle jako gwarant bezpiecznego państwa, ile raczej sposób, aby zachować twarz”⁴⁵. W tym niezwykle ciekawym orzeczeniu pojawia się jeszcze jeden fundamentalny dla amerykańskiego systemu wątek. Mianowicie relacja między rządem federalnym i poszczególnymi stanami. Departament Sprawiedliwości w odpowiedzi na wyrok uznał, że zastosuje się wyjątkowo wąsko do orzeczenia, przyjmując zakres ju- rysdykcji tylko do terytorium Dystryktu Południowego Nowy Jork i tylko i wyłącznie w sprawach dostawców internetowych⁴⁶. W tym kontekście wydaje się rzeczą oczywi- stą, iż do momentu odniesienia się do przepisów Patriot Act przez Sąd Najwyższy dyskusja będzie trwała bez zdecydowanego zwycięzcy.

Na 109. zgromadzeniu Kongresu nie zaprzestano przedstawiania projektów ustaw, które zmierzały do wprowadzenia zmian do Patriot Act. Odnosiły się one do kwestii National Security Letters, konieczności zwiększenia wiedzy na temat gromadzenia baz danych, utrudniania dostępu władz do zasobów bibliotek i księgarń, kwestii zwłoki przy informowaniu o dokonaniu przesłuchań czy też prawa władzy do ingerowania w komunikację komputerową⁴⁷.

Reautoryzacja USA Patriot Act

Nową płaszczyzną konfrontacji stała się kwestia reautoryzacji USA Patriot Act. Brak odnowienia ustawy spowodowałby wygaśnięcie sunset provisions. Dla administracji prezydenta Busha kwestia ich przedłużenia i przekształcenia w obowiązujące prawo stała się sprawą najwyższej wagi. Dopiero po czasie administracja zaczęła godzić się również na inne opcje przedłużenia tylko obowiązywania tych przepisów na określony czas⁴⁸. Natomiast dla przeciwników wygaśnięcie przepisów powinno być naturalną konsekwencją ich nieskuteczności i nadmiernych zagrożeń. W lipcu 2005 roku rozpo- częto prace legislacyjne nad ustawą przedłużającą działalność USA Patriot Act⁴⁹. Wstępny projekt był dziełem republikanów w Kongresie i zakładał realizację wizji Białego Domu. Wraz z postępem prac nad ustawą okazało się, że przeciwnicy Patriot Act nie dają za wygraną. Doprowadziło to do opóźnienia przyjęcia ustawy. Jej twórca, senator James Sensenbrenner, planował zakończenie prac nad nią i przedłożenie do podpisu prezydentowi 11 września 2005 roku. W swojej pierwotnej wersji ustawa była urzeczywistnieniem wizji prezydenta w wojnie z terroryzmem. Zakładała ona nie tylko przekształcenia sunset provisions w stałe prawo, lecz również umożliwiała żądanie ka-

44 Key Part of the Patriot Act Ruled Unconstitutional w „Washington Post”, A16, 30.09.2004, dostępny na stronie: http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/articles/A59626-2004Sep29.html (2.02.2006).

45 Ibidem.

46 Ibidem.

47 Do poszczególnych spraw odnoszą się następujące projekty ustaw: Stop Self-Authorized Secret Sear- ches Act H.R. 2715; Federal Agency Data-Mining Reporting Act of 2005 S. 1169; Library, Bookseller, and Personal Records Privacy Act S. 317; Responsible Notice and Search Act S. 316; Computer Trespass Cla- rification Act of 2005 S. 318. Więcej na ten temat: www.pfaw.org/pfaw/general/default.aspx?oid=9716.

48 W ramach prac nad reautoryzacją pojawiały się różne propozycje przedłużenia sunset provisions o 6 lub 4 lata.

49 USA PATRIOT and Terrorism Prevention Reauthorization Act of 2005 (H.R. 3199) (dalej również:

Reauthorization Act).

(10)

ry śmierci za niektóre przestępstwa związane z terroryzmem. Projekt ustawy stał się prawdziwym wyzwaniem dla amerykańskiego systemu politycznego. W jej przygoto- wanie osobiście zaangażował się prezydent, niejednokrotnie zabierając głos. Przyjęcie ustawy stało się nie tylko koniecznością ze względu na zakończenie obowiązywania ustawy, lecz również było to sprawą prestiżową. Przeforsowanie prezydenckiej wizji USA Patriot Act doprowadziłoby do umocnienia nadszarpniętej w 2005 roku pozycji G.W. Busha⁵⁰.

Po jedenastu przesłuchaniach i żmudnych negocjacjach na początku grudnia ze- społy negocjacyjne doszły do kompromisu, który miał zadowolić obie strony. Reauto- rization Act miał zwiększyć odpowiedzialność egzekutywy przed Kongresem w sprawach zwłoki przy informowaniu o nakazie przeszukania i wprowadzić bardziej szcze- gółowe przepisy dotyczące stosowania technik nasłuchowych. Miał także ograniczyć stosowanie podsłuchów elektronicznych tylko do osób niebędących amerykańskimi obywatelami i zmienić warunki dostępu do informacji biznesowych, potrzebnych w walce z obcym wywiadem i terroryzmem, przez umożliwienie między innymi kontroli sądowej. Ustawa zakazywałaby tworzenia baz danych w bibliotekach, szpitalach i sklepach sprzedaży broni, bez wyraźnej zgody dyrektora FBI. Ponadto stwarzała ona katalog osób, które mogły być poinformowane o nakazie FBI do przekazania danych i zwiększała rolę Kongresu, nakładając na prokuratorze generalnym obowiązek składa- nia obszernych raportów na ten temat. Przywracała również prawo do odwołania się od nakazu informacji przez dostawców Internetu i ewentualnej porady prawnej w razie potrzeby. Co istotne, przedłużała sunset provisions dotyczące roving wiretaps i „danych biznesowych” do 31 grudnia 2009 roku⁵¹. Ogólnie rzecz biorąc, kompromis za- kładał uznanie 14 z 16 sunset provisions za stałe prawo. Dotyczyły one zwiększonych uprawnień śledczych i antyszpiegowskich, nadanych na mocy Patriot Act. W zamian zwiększono obowiązki związane z jawnością działań jednostek law enforcement przez częstsze i bardziej dogłębne raporty przed Kongresem, kontrolę sądową i inne zabez- pieczenia⁵². Kolejne dwa przepisy miały wygasnąć za cztery lata. Zwiększono również kary za ataki na infrastrukturę lądową i akty terroryzmu na porty morskie. Przedłużają- ce się prace jednak nie przyczyniły się do poprawienia relacji między stronami kon- fliktu. Ze strony zwolenników Patriot Act pojawiły się nawet głosy, iż „lepiej pozwolić na wygaśnięcie ustawy, niż umożliwić przeciwnikom Patriot Act wprowadzenie kolej- nych zmian do Reauthorization Act”. 16 grudnia 2005 roku Senat odrzucił propozycję zakończenia dyskusji nad ustawą, co było równoznaczne z pogrzebaniem szans na uchwalenie ustawy przed 31 grudnia. Posiadającym większość w Kongresie republika- nom zabrakło siedmiu głosów do przeforsowania swojego wniosku, gdyż pięciu z nich przyłączyło się do opozycji. Znajdując się w impasie, Kongres postanowił przedłużyć obowiązywanie Patriot Act w stanie sprzed 31 grudnia 2005 roku do 3 lutego 2006 roku. Następnie przedłużono ten termin do 10 marca 2006 roku.

Pośredni, choć istotny wpływ na ustawę miały również wydarzenia na amerykań- skiej scenie politycznej, które zmieniły nastawienie polityków do kwestii przedłużenia

50 Rok 2005 określono mianem „najgorszego” roku za rządów Busha. Na tę opinię wpłynęły m.in. wojna w Iraku, próby zmian ubezpieczeń socjalnych, nie najlepsza kondycja gospodarki amerykańskiej, brak zdecydowanej reakcji władz na skutki huraganu Katrina, nieludzkie traktowanie więźniów i bezczeszczenie Koranu w więzieniu w Guantanamo, sprawa tajnych więzień CIA.

51 http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d109:HR03199:@@@D&summ2=m& (3.02.2006).

52 http://www.iht.com/articles/2005/12/09/news/patriot.php (9.12.2005).

(11)

Patriot Act. Pogłoski o istnieniu tajnych więzień CIA w państwach sojuszniczych spo- tęgowały poczucie braku kontroli nad poczynaniami administracji Busha. Skłoniło to wielu czołowych republikańskich polityków do otwartej krytyki, co doprowadziło do osłabienia pozycji Busha w swojej partii. Kolejnym potężnym ciosem stała się sprawa podsłuchiwania obywateli amerykańskich przez Narodową Agencję Bezpieczeństwa (NSA), którą to sprawę ujawnił w połowie grudnia „New York Times”⁵³. Polityczny i prawny spór, który zaangażował media i perspektywa powołania specjalnej komisji w Kongresie, zepchnęły administrację Busha do defensywy. Dla Białego Domu kwestia podsłuchów była o tyle nie na rękę, że sama ustawa Patriot Act również wprowa- dziła mocno krytykowane zmiany w sposobach tajnej obserwacji społeczeństwa.

Winą za nieuchwalenie ustawy obrzucały się obie partie. Republikanie zarzucali de- mokratom ułatwianie działań terrorystom, a prezydent zarzucił Kongresowi, iż z powodu partyjniactwa zapomniał o toczącej się wojnie i pozbawił rząd niezbędnych narzędzi do wygrania tej wojny⁵⁴. Demokraci ripostowali, że aby przygotować dobrą ustawę uwzględniającą potrzeby władzy i wolności jednostki, potrzeba więcej czasu. Niezależnie od winy, istotne są zmiany, które nastąpiły na amerykańskiej scenie politycznej. Cztery lata po 11 września 2001 roku doszło do rozbicia jedności narodowej w kwestii wojny z terroryzmem. Podziały partyjne odegrały istotną rolę, czego dowodem jest nieuchwalenie żadnej ustawy zmniejszającej uprawnienia Patriot Act w kolejnych Kongresach zdo- minowanych przez republikanów. Z drugiej strony, to dyscyplina demokratów i mały wyłom w szeregach partii rządzącej doprowadziły do przedłużenia dyskusji na temat Patriot Act na następne parę miesięcy. Sprawą otwartą zostaje przebieg granicy między wolnością a obowiązkiem państwa do zapewnienia bezpieczeństwa. Argumentowi nad- rzędnego obowiązku państwa, do zapewnienia bezpieczeństwa, a zatem i tajnego działa- nia przeciwstawia się tezę, iż cechą demokratycznego społeczeństwa jest otwartość, kon- trola i dyskusja, niezależnie od tego, jak może być niewygodna.

Zakończenie

Uchwalenie USA Patriot Act stanowiło przejaw jedności narodu w ciężkiej chwili. Sze- rokie poparcie wynikało zarówno z poczucia niebezpieczeństwa, jak i wiary w siły wła- snego rządu do zapewnienia ochrony. Wydaje się, że w okresach bezpośredniego zagro- żenia właśnie te cechy warunkują podejmowane decyzje i ich skutki. Historia Stanów Zjednoczonych pamięta okresy, w których kroki podejmowane dla zapewnienia bezpie- czeństwa nie okazywały się adekwatne do rozmiarów zagrożenia. Za co zawsze przepra- szano i czemu czyniono zadość. Z drugiej strony wolności i prawa gwarantowane przez konstytucję stanowią podstawę relacji między jednostką i władzą w Stanach Zjednoczo- nych i ich przestrzeganie jest największym gwarantem zachowania „amerykańskiego sposobu bycia”. Dlatego Patriot Act porusza po raz kolejny to trudne pytanie o relacje między wolnościami obywatelskimi a obowiązkiem zapewnienia bezpieczeństwa.

Wojna z terroryzmem stwarza nowe wyzwania wynikające z odmienności zagroże- nia i rozwoju cywilizacyjnego. Można zauważyć, że prawo nie nadąża za unormowa-

53 Czy Busha można usunąć za podsłuchiwanie? http://serwisy.gazeta.pl/swiat/1,34254,3115761.html (8.02.2006).

54 http://www.whitehouse.gov/infocus/patriotact/ (3.02.2006).

(12)

niem używania nowych technologii, co uniemożliwia przewidywanie ludzkich zacho- wań. W tej sytuacji jedynym wyznacznikiem są kanony moralne i etyczne, odmienne dla poszczególnych kręgów kulturowych. Jedna z podstawowych tez w kontekście wojny z terroryzmem stanowi, iż przeciwnicy chcą zniszczyć Amerykę za jej sposób bycia. Dlatego celem rządu jest zapewnienie bezpieczeństwa i ochrona amerykańskich wartości. Administracja prezydenta Busha zdecydowała się zrealizować ten cel m.in.

za pomocą zwiększenia kontroli nad własnym społeczeństwem, gdyż ze względu na swoje wartości stanowi ono podatny grunt dla aktywności wroga. Fundamentalnym pytaniem jest kierunek, w którym w ten sposób zmierzają Stany Zjednoczone. Zakła- dając, że uszczuplenie wolności jest konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa, czy w przypadku długiego konfliktu te ograniczenia nie staną się integralną częścią relacji jednostka – państwo i czy nie doprowadzi to do fundamentalnych zmian w systemie, w którym funkcjonuje amerykańskie społeczeństwo. Jeżeli odpowiedź na te pytania jest pozytywna, czy to nie jest właśnie ostateczny cel „terrorystów”, do którego Stany Zjednoczone nie chcą dopuścić? Czy właśnie nie przed tym mają ochronić ograniczenia wolności obywatelskich? Czy nie jest to droga do zatracenia?