2. Zasady udzielania pożyczek przez gminę

(1)

Sposoby zabezpieczenia pożyczki udzielanej ochotniczej straży pożarnej przez gminę

1. Ochotnicza straż pożarna jako podmiot w systemie prawa

Zgodnie z art. 19 ust. 1a Ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciw- pożarowej¹ ochotnicza straż pożarna jest jednostką umundurowaną, wyposażoną w specjalistyczny sprzęt, przeznaczoną w szczególności do walki z pożarami, klę- skami żywiołowymi lub innymi miejscowymi zagrożeniami.

Można powiedzieć, że w artykule tym została zawarta definicja legalna ochotniczej straży pożarnej (OSP). Chociaż nie znajduje się ona w przepisach ogólnych ustawy ani w słowniczku ustawowym, (którego zresztą w tej ustawie nie ma), ani też nie ma charakteru definicji legalnej nawiasowej, to jednak wskazuje w sposób jednoznacznym, jakim podmiotem jest ochotnicza straż pożarna. Definicja ta nie wskazuje na rodzaj podmiotowości prawnej, ale konstytuuje podstawowe cechy, jakie posiada ochotnicza straż pożarna. Są to takie elementy jak: umundurowa- nie², wyposażenie w specjalistyczny sprzęt oraz przeznaczenie w szczególności do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi lub innymi miejscowymi zagrożeniami.

Ochotnicza straż pożarna i związek ochotniczych straży pożarnych funkcjo- nują w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o stowarzyszeniach³ (art. 19 ust. 1 u.ppoż.). W związku z tym ochotnicza straż pożarna działa w formie stowarzyszenia. Co do zasady są to stowarzyszenia rejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądo- wym, które są osobami prawnymi. Niewykluczone jest jednak funkcjonowanie OSP w formie stowarzyszenia zwykłego, które nie posiada osobowości prawnej.

Jako osoba prawna swoją działalność OSP rozpoczyna z chwilą wpisania do Kra- jowego Rejestru Sądowego. Wpis OSP do KRS ma charakter wpisu konstytutywnego. Ochotnicza straż pożarna, jak każda osoba, prawna działa poprzez organy.

W tym przypadku jest to zarząd jako organ kolegialny w prezesem na czele, komi- sja rewizyjna jako wewnętrzny organ kontroli oraz walne zebranie członków jako najwyższa władza OSP, mająca charakter władzy stanowiącej i kontrolnej. Naj-

1 Tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 736 z późn. zm.; dalej jako u.ppoż.

2 Szerzej zob. Regulamin umundurowania, dostęp: www.zosprp.pl

3 Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach; tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 210; dalej jako u.p.o.s.

(2)

ważniejszym wewnętrznym aktem prawnym OSP jest statut, który reguluje funkcjonowanie OSP, relacje pomiędzy władzami OSP, zasady członkostwa itd. Wpis statutu do KRS ma charakter wpisu konstytutywnego, natomiast wpisy zarządu i komisji rewizyjnej mają charakter wpisów deklaratoryjnych⁴. Interpretacja statutu przysługuje jego władzom i organom⁵.

W obecnej strukturze państwa ochotnicze straże pożarne zalicza się do tzw.

trzeciego sektora (NGO – non govermental organization), organizacji pozarządo- wych, które nie należą do administracji państwowej, wykonują zadania publiczne i co do zasady nie działają dla osiągnięcia zysku. Podstawowym zadaniem OSP na poziomie samorządu gminnego jest zapewnianie porządku publicznego i bez- pieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego⁶.

Ochotnicze straże pożarne wprost zaliczają się do jednostek ochrony prze- ciwpożarowej, o których mowa w art. 15 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Znacząca ich liczba została wprowadzona do Krajowego Systemu Ratowniczo- -Gaśniczego.

W strukturze finansów publicznych OSP posiada statut jednostki spoza sektora finansów publicznych, ponieważ nie została zaliczona do zamkniętego⁷ kata- logu jednostek sektora finansów publicznych, o którym mowa w art. 9 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych⁸. Jako jednostka spoza tego sektora może jednak otrzymywać dotacje celowe dla jednostek spoza sektora finansów publicznych na podstawie art. 221 ustawy o finansach publicznych⁹. Na tej podstawie organy OSP ponoszą odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych¹⁰.

Na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie¹¹ ochotnicza straż pożarna posiada także status organizacji pozarządowej. Na tej podstawie może także wykonywać zadania

4 Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., I OSK 333/08, Lega- lis nr 218915; postanowienie SN z dnia 8 lutego 2008 r., I CZ 143/07, Lex nr 457855; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2007 r., I ACa 906/07, Lex nr 370719; postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 807/08, Lex nr 506024; wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., I OSK 333/08, Lex nr 516805.

5 Por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 2015 r., II CSK 392/14, Legalis nr 1263225;

postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1995 r., I PRN 28/95, Legalis nr 29555.

6 Por. art. 7 ust. 1 pkt 14 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; tekst jednolity:

Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.; dalej jako u.s.g..

7 Por. E. Malinowska-Misiąg, Komentarz do art. 9, [w:] Ustawa o finansach publicznych.

Komentarz, W. Misiąg (red.), Warszawa 2017, dostęp: Legalis; P. Smoleń (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Komentarz do art. 9, Warszawa 2014, dostęp: Legalis.

8 Tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 z późn. zm.; dalej jako u.f.p.

9 Por. D. P. Kała, Dotacje dla ochotniczych straży pożarnych, Zielonka 2015, s. 25 i n.

10 Por. D. P. Kała, Odpowiedzialność OSP za wydatkowanie dotacji, „Strażak” 2016, nr 7.

11 Tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1817 z późn. zm.; dalej jako u.w.p.p.

(3)

zaliczane do działalności pożytku publicznego, np. porządek i bezpieczeństwo publiczne, obronność państwa i działalności Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Pol- skiej, działalność na rzecz dzieci i młodzieży, w tym wypoczynku dzieci i mło- dzieży, kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego. W związ- ku z tą działalnością może otrzymywać dotacje na realizację zadań publicznych na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

W strukturze gminy OSP nie zalicza się do jednostek organizacyjnych ani do jednostek pomocniczych gminy. Wynika to z faktu funkcjonowania OSP jako osoby prawnej w postaci stowarzyszenia, co powoduje, że jest to organizacja dobro- wolna, samorządna, trwałe zrzeszenie o celach niezarobkowych. Samodzielnie określa swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwala akty wewnętrzne dotyczące działalności. Opiera działalność na pracy społecznej swoich członków. Do prowadzenia swych spraw OSP może zatrudniać pracowni- ków, w tym swoich członków. W związku z tym OSP nie może być kontrolowana przez komisję rewizyjną w gminie, ani nie jest zobowiązana do przedstawiania do zatwierdzenia sprawozdania ze swojej działalności radzie gminy.

Co do zasady ochotnicze straże pożarne należą do Związku Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej, która to organizacja również posiada status stowarzyszenia i co do zasady reprezentuje interesy ochotniczych straży pożarnych.

2. Zasady udzielania pożyczek przez gminę

Udzielanie pożyczek przez gminę dla ochotniczych straży pożarnych nie zosta- ło wprost, całościowo uregulowane przez przepisy prawa. W tym zakresie należy się odwoływać przed wszystkim do ustaw ustrojowych, tj. ustawy o samorządzie i ustawyy o finansach publicznych. Przepisy te regulują zagadnienia w odniesieniu do wszelkich pożyczek udzielanych przed gminy. Zakreślają pewne zagadnienia fundamentalne. Wiele kwestii praktycznych, szczegółowych zostało doprecyzowa- nych przez orzecznictwo, w szczególności przez regionalne izby obrachunkowe.

2.1. Podział kompetencji pomiędzy radę gminy i wójta

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c, d, i u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy: zaciąganie długoterminowych pożyczek i kredytów, ustalanie maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym, ustalanie maksymalnej wysokości pożyczek i porę- czeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym.

Wskazany artykuł stanowi delegację ustawową dla rady gminy w zakresie udzielania pożyczek. Rada gminy w interesującym nas przedmiocie upoważnio- na jest jedynie do ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Z przepisu tego wynika także wprost,

(4)

że podmiotem udzielającym pożyczek jest wójt jako organ wykonawczy. Taka wykładnia została potwierdzona w kilku orzeczeniach oraz znajduje poparcie w doktrynie prawa. „Należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.

i SamGminU, do którego odwoływali się w swoich wyjaśnieniach przedstawiciele miasta, rada gminy jest wyłącznie właściwa jedynie do: <<Ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym>>.

Nie mieści się zatem w normie tego przepisu stanowienie o warunkach i zasadach, na jakich pożyczki będą udzielane, w tym regulowanie treści przyszłych umó- w”¹². Jakiekolwiek wykroczenie przez radę gminy poza ustaloną delegację stanowi naruszenie prawa materialnego i jednoczesną podstawę do stwierdzenia nieważ- ności uchwały rady gminy. W doktrynie prawa popiera się stanowisko, zgodnie z którym wójt decyduje o tym, czy, komu i na jaki okres należy udzielić pożyczki.

Także do wójta należy dokonanie samej czynności zawarcia umowy pożyczki¹³.

„Udzielenie z budżetu gminy pożyczki konkretnemu podmiotowi, na określony cel i na konkretnych warunkach, należy do kompetencji wójta gminy. Wskazując podmiot, któremu udziela się pożyczki, jej wysokość oraz cel, rada gminy prze- kroczyła swoje kompetencje i naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy o samorzą- dzie gminnym”¹⁴. „Oznacza to, jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, że rada określa jedynie maksymalną wysokość pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym (ich termin obowiązywania nie może wykraczać poza rok budżetowy), natomiast do wyłącznej kompetencji wójta należy decyzja o tym, komu i na jaki okres udzielić pożyczki czy poręczenia, jak również dokonywanie tych czynności”¹⁵. „Gmina może bowiem udzielać pożyczek, jako takich, jednak (zdaniem Kolegium Izby) decyzja o udzieleniu przez gminę konkretnej pożycz- ki należy do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego gminy. Powyższa konkluzja oznacza, że Rada Miejska w M. nie może w tego rodzaju decyzjach zastępować burmistrza ani wyznaczać burmistrzowi essentialiae do przyszłej (konkretnej) umowy o pożyczkę”¹⁶. „Organy stanowiące nie mają umocowania do podejmowania uchwał o udzieleniu pożyczki imiennie oznaczonemu podmiotowi”¹⁷. „Zawieranie umowy pożyczki ze środków budżetowych przez Radę Miejską nie jest więc prawnie możliwe. Rada jest tylko organem stanowiącym w sprawie

12 Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 12 grudnia 2008 r., KI-431/08, Legalis nr 226306.

13 Por. T. Moll, Komentarz do art. 18, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, B. Dolnicki (red.), Warszawa 2016, s. 414–415.

14 Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z dnia 7 maja 2014 r., XI/28/2014, Legalis nr 1044998.

15 Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 19 października 2011 r., 24/67/2011, Legalis nr 509993.

16 Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 27 lipca 2011 r., KI-411/355/11, Legalis nr 509992.

17 Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 24 września 2009 r., 0102-169/09, Legalis nr 1249712.

(5)

budżetu i z tego tytułu może określać maksymalną kwotę pożyczek udzielanych z budżetu. Sama czynność udzielania pożyczek polegająca na zawarciu umowy należy do kompetencji organu wykonawczego, w tym przypadku do prezydenta miasta. Należy podkreślić, że udzielanie pożyczek z budżetu w granicach kwot określonych przez organ stanowiący jest elementem wykonywania budżetu; na mocy art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wykonywanie budże- tu jest zadaniem organu wykonawczego”¹⁸. „Za bezpodstawne uznać też należy twierdzenia skargi o szczególnym znaczeniu przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy samorządzie terytorialnym jako przepisu szczególnego upoważniającego radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, w tym ustalania maksymalnej wysokości pożyczek udzielanych przez wójta w roku budżeto- wym. Przepis ten nie ustanawia jednak dla rady prawa do niczym nieograniczo- nego udzielania pożyczek, lecz jest określeniem kompetencji rady gminy, która swe decyzje podejmować może przy uwzględnieniu zasad ogólnych działania organów samorządu terytorialnego określonych w art. 7 ust. 1 i 9 ust. 1 cytowanej ustawy”¹⁹.

„Brak jest podstaw prawnych do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały określającej regulamin udzielania pożyczek z budżetu gminy. Przepis art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działal- ności pożytku publicznego i o wolontariacie²⁰ jako podstawy prawnej do podjęcia badanej uchwały nie może stanowić podstawy do podjęcia tej uchwały. Progra- mu współpracy Gminy (...) z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na lata 2011–2015, który stanowi, że współ- praca o charakterze finansowym, pomiędzy Gminą (...) a organizacjami, może być prowadzona w szczególności poprzez: udzielanie pożyczek, gwarancji, porę- czeń organizacjom na realizację zadań w sferze pożytku publicznego, na zasadach określonych w odrębnych przepisach zdaniem Kolegium nie stanowi podstawy do przyjęcia regulaminu udzielania pożyczek dla organizacji pozarządowych z tere- nu Gminy (...) na realizację zadań na terenie Gminy (...) współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej lub innych środków pomocowych o charakterze refundacji udzielanych z budżetu Gminy (...)”²¹.

18 Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 5 lipca 2005 r., 68/XVII/2005, Legalis nr 73255. Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 18 kwietnia 2012 r., 8/16/2012, Legalis nr 486814.

19 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2008 r., I SA/Kr 415/08, Legalis nr 159203.

20 Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536; aktualnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 1118.

21 Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z dnia 29 października 2014 r., 99/2014, Legalis nr 1123179. Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2011 r., 95/2011, Legalis nr 429338.

(6)

Brak jest również innych uregulowań prawnych, które wskazywałyby właści- wość rady gminy do określenia regulaminu udzielania pożyczek z budżetu gminy²². „Udzielenie pożyczki przez gminę jest czynnością z zakresu prawa cywilnego normowaną przepisami art. 720–724 KC”²³. Zgodnie z art. 240a ust. 5 pkt 3 u.f.p.

w okresie realizacji postępowania naprawczego jednostka samorządu terytorialnego nie może udzielać poręczeń, gwarancji i pożyczek.

Kompetencje wójta w zakresie dokonywania czynności związanych z udziela- niem pożyczek zostały dookreślone w ustawie o finansach publicznych. Zgodnie z art. 262 ust.1 - 3 u.f.p. czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek w gminie dokonuje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego. Skarbnik, który nie odmówi kontrasygnaty, dokonuje jej na pisemne polecenie przewodniczącego zarządu jednostki samo- rządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadku, gdy wykonanie polecenia stanowi- łoby przestępstwo albo wykroczenie. W takim przypadku skarbnik powiadamia o tym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego i regionalną izbę obrachunkową.

Ważność kontrasygnaty spotkała się z zainteresowaniem orzecznictwa sądów i doktryny prawa, gdzie dominuje stanowisko, że brak kontrasygnaty nie prze- kreśla ważności czynności prawnej, a co najwyżej jej bezskuteczność. „Brak kontrasygnaty, poza wypadkami określonymi w art. 133 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, nie stanowi zatem o nieważności czynności prawnej i co najwyżej może oznaczać jej bezskuteczność”²⁴. Odmienne stanowisko zostało wyrażone w doktrynie prawa: „Umowa pożyczki zawarta bez wymaganej kontrasygnaty jest nieważna, nie rodzi żadnych skutków prawnych, w tym przede wszystkim nie skutkuje zaciągnięciem ważnego zobowiązania ani wydatkowaniem środków przez jednostkę samorządu terytorialnego. Działanie takie stanowi naruszenie prawa, ale nie skutkuje naruszeniem dyscypliny finansów publicznych”²⁵.

22 Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z dnia 29 października 2014 r., 99/2014, Legalis nr 1123179.

24 Wyrok Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 16 lutego 2005 r., IV CK 526/04, Legalis nr 84461. Wyrok SN z 31.1.1995 r., I CRN 187/94, Legalis. Wyrok SN z 15.12.1999 r., I CKN 304/98, Legalis. Wyrok SN z 27.3.2000 r., III CKN 608/98, Legalis. Cyt. za B. Jakacka-Sitek (red.), Pełnomocnictwa i upoważnienia w sektorze publicznym. Wzory dokumentów z wyjaśnieniami, Warszawa 2016, dostęp: Legalis.

25 Por. L. Lipiec-Warzecha, Dyscyplina finansów publicznych w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2016, dostęp: Legalis.

(7)

2.2. Przeznaczenie pożyczki i zabezpieczenie środków w budżecie

Jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać pożyczek, gwarancji, poręczeń organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 na realizację zadań w sferze pożytku publicznego, na zasadach określonych w odrębnych przepisach (art. 5 ust. 8 u.w.p.p.).

W orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych wskazano wprost, na jakie cele można udzielać pożyczek. Poglądy te należy odnieść wprost do ochotniczych straży pożarnych.

„Środki publiczne przeznacza się m.in. na rozchody publiczne, w tym na rozchody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Rozcho- dami publicznymi są m.in. udzielone pożyczki i kredyty (art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 u.f.p.). Podejmując uchwałę w sprawie udzielenia pożyczki z budżetu gminy, rada gminy ma obowiązek zabezpieczyć środki w budżecie na jej udzielenie”²⁶.

„Udzielenie pożyczek na remonty budynków nie prowadzi do wykonania zadań publicznych gminy, lecz do wykonania obowiązków ciążących na właścicielach i zarządcach budynków określonych przepisami art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane²⁷. Kwestii udzielania pożyczek na remonty budyn- ków, w tym elewacji, nie sposób wiązać z realizacją zadań gminy w zakresie ładu przestrzennego, promocji gminy, czy też zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty. Podnoszony w wyjaśnieniach (jako główny) cel udzielania pożyczek, tj. poprawa estetyki miasta, może być osiągnięty za pomocą innych instrumentów, jak chociażby zwolnienia budynków poddanych remontom, w tym remontowi elewacji, z podatku od nieruchomości lub też poprzez udzielanie dotacji na restau- rację budynków wpisanych do rejestru zabytków. W sytuacji natomiast, gdy brak jest wyraźnego przepisu prawa, decyzja o posłużeniu się przez gminę pożyczką jako instrumentem finansowym musi zostać skonfrontowana z zakresem zadań publicznych gminy. Udzielenie pożyczki dokonuje się przez zawarcie umowy, tę zaś – co wynika z art. 9 SamGminU – gmina zawiera w celu wykonywania zadań publicznych. Nie może zatem udzielać takich pożyczek, których przeznaczenie nie pozostawałoby w bezpośrednim związku z celami i rezultatami wynikającymi z przepisów o zadaniach publicznych gminy”²⁸.

„Kolegium Izby nie kwestionuje tego, że przedmiotowa pożyczka dla Ochotni- czej Straży Pożarnej w K., jako taka, może być udzielona przez Miasto M. w związ- ku z zadaniami przewidzianymi w ustawach szczególnych. Zwłaszcza pożyczka ta

26 Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z dnia 13 stycznia 2014 r., 10/2014, Lega- lis nr 950215. Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z dnia 13 stycznia 2014 r., nr 9/2014.

27 Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.

(8)

może służyć realizacji zadań gminy z zakresu zapewnienia na jej terenie ochrony przeciwpożarowej z art. 32 ustawy z 24.08.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). Biorąc pod uwagę inne jeszcze cele statutowe ochotniczych straży pożarnych, umowa o pożyczkę może w równym stopniu służyć realizacji zadań gmin z zakresu upowszechniania kultury z ustawy z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U.

z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) bądź wykonaniu zadań miasta w zakresie kultury fizycznej z przepisów ustawy z 25.06.2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.)”²⁹.

„Udzielenie tych pożyczek prowadzi jednak do przysporzenia ze środków publicznych majątku podmiotom otrzymującym pożyczki. Pożyczki nie są opro- centowane (w uchwale przewiduje się jednak opłatę w wysokości 1% za każdy rok obowiązywania umowy pożyczki), a zatem pozyskiwane w ten sposób środki pieniężne są znacznie tańsze dla właścicieli nieruchomości niż środki z innych źródeł (np. kredyt bankowy)”³⁰.

„Kolegium Izby zaznacza, że właściwość wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie udzielania konkretnych pożyczek doznaje dwóch wyraźnych ograniczeń, które wynikają z norm kompetencyjnych rady gminy. Ich przedmiotem jest nie tyle udzielenie konkretnej pożyczki, ile kwestii udzielania przez gmi- nę pożyczek – jako takich. Po pierwsze – w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i SamG- minU do wyłącznej właściwości organu stanowiącego gminy należy „możliwość”

określenia organowi wykonawczemu gminy maksymalnej kwoty, do której wolno mu udzielać pożyczek w roku budżetowym. Bez jej określenia organ wykonawczy nie może zawierać żadnej umowy o udzielenie pożyczki. Po drugie – w sytuacjach gdyby udzielana pożyczka miała być spłacana w roku kolejnym (lub dalszych latach), do wyłącznej właściwości rady gminy należy zaplanowanie środków na udzielenie tego rodzaju pożyczki w planie rozchodów budżetu rocznego, co wynika z art. 212 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 3 FinPubU”³¹.

3. Rodzaje zabezpieczenia pożyczki udzielonej OSP

Sposoby zabezpieczenia pożyczki udzielonej przez gminę ochotniczej stra- ży pożarnej nie odbiegają od najbardziej znanych i najczęściej praktykowanych sposobów zabezpieczenia wierzytelności takich jak: hipoteka, przewłaszczenie na zabezpieczenie, weksel, zastaw, zastaw rejestrowy, poręczenie.

(9)

Wybranie odpowiedniego sposobu zabezpieczenia powinno być dostosowane do specyfiki działania OSP oraz jej sytuacji majątkowo-finansowej. W tym kon- tekście trzeba wskazać, że OSP w skali całego kraju mają bardzo zróżnicowaną sytuację majątkowo-finansową.

3.1. Majątek ochotniczych straży pożarnych

W pierwszej kolejności należy wskazać, że raczej mniejszość ochotniczych straży pożarnych posiada znaczące mienie na własność. Jeżeli chodzi o budynki strażnic, to część straży nabyła na własność działki wraz z budynkami strażnic w drodze zasiedzenia, na skutek zmian, jakie się dokonały w Polsce w związku z powstaniem samorządu terytorialnego. Brak jest dokładnych danych statystycz- nych mówiących, jaki procent straży nabył taki majątek w drodze zasiedzenia, ale straże takie stanowią raczej mniejszość. W wielu przypadkach remizy są własno- ścią gmin, które użyczają lub wynajmują je OSP. Nierzadko zdarzają się przypad- ki, że stan prawny remizy jest nieuregulowany. Jeżeli chodzi o inne nieruchomości gruntowe, lokalowe, to do wyjątków należą sytuacje, że OSP posiada na własność taki majątek.

Odnosząc się do mienia ruchomego, można stwierdzić, że ochotnicze straże pożarne w głównej mierze posiadają sprzęt ratowniczo-gaśniczy. Najbardziej cen- ne w tym zakresie są samochody pożarnicze, których wartość potrafi sięgać do jednego miliona złoty, jeżeli jest to nowo zakupiony samochód. Spośród innego sprzętu ratowniczego bardziej wartościowe wydają się specjalistyczne przyczepy, aparaty oddechowe, narzędzia hydrauliczne, pneumatyczne, agregaty prądotwór- cze, kamery termowizyjne, motopompy itp.

Kwestia własności tego sprzętu pozostaje również zróżnicowana w skali kraju. Są sytuacje, że sprzęt pożarniczy jest wyłączną własnością OSP lub wyłączną własnością gminy, która użycza nieodpłatnie tego sprzętu OSP. Zdarzają się też sytuacje, że mamy do czynienia ze współwłasnością lub nieuregulowanym stanem prawnym w tej materii.

3.2. Zdolność płatnicza ochotniczych straży pożarnych

Jeżeli chodzi o zdolność płatniczą ochotniczych straży pożarnych, to można powiedzieć, że są to podmioty o wysokiej zdolności płatniczej i dosyć stabilnej sytuacji finansowej. Wynika to z systemu finansowania OSP, który oparty jest zasadniczo o finansowanie z budżetu państwa i budżetu jednostek samorządo- wych, w głównej mierze gminy. Zgodnie z art. 32 ust. 2–3b u.ppoż. koszty wypo- sażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 1 u.ppoż. Gmina ma również obowiązek: 1) bezpłatnego umundurowania członków ochotniczej straży pożarnej, 2) ubezpieczenia w instytucji ubezpieczeniowej członków ochotniczej

(10)

straży pożarnej i młodzieżowej drużyny pożarniczej; ubezpieczenie może być imienne lub zbiorowe nieimienne, 3) ponoszenia kosztów okresowych badań lekarskich, o których mowa w art. 28 ust. 6. u.ppoż. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może zatrudnić komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej. Na stanowisku komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej może być także zatrudniony komendant gminny związku ochotniczych straży pożarnych. Jed- nostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożar- nym środki pieniężne w formie dotacji.

Zakłady ubezpieczeń są obowiązane przekazywać komendantowi głównemu Państwowej Straży Pożarnej 10% sumy wpływów uzyskanych z tytułu obowiąz- kowego ubezpieczenia od ognia na uzasadnione potrzeby jednostek ochrony przeciwpożarowej, w szczególności na zapewnienie gotowości bojowej tych jednostek, budowę i modernizację obiektów strażnic, badania naukowe i działal- ność racjonalizatorską w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i przeciwdziałania innym zagrożeniom, a także propagowanie bezpieczeństwa pożarowego³². Środki finansowe, z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia od ognia, komendant głów- ny Państwowej Straży Pożarnej przekazuje w wysokości: 1) 50% – ochotniczym strażom pożarnym, 2) 50% – jednostkom ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 15 pkt 1–5 i 8.

Członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowni- czym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 28 ust. 1 u.ppoż.)³³. Ekwiwalent stanowi odpowied- nik wkładu wniesionego na rzecz ochrony przeciwpożarowej przez strażaka OSP uczestniczącego w działaniach ratowniczych lub szkoleniu w postaci czasu, wysił- ku, zdrowia. Ekwiwalent nie jest równoważnikiem utraconego wynagrodzenia.

W tym zakresie występuje jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych³⁴. 3.3. Wybrane sposoby zabezpieczeń

Wybór danego zabezpieczenia pożyczki udzielanej OSP przez gminę powinien być uzależniony od faktu, czy ochotnicza straż pożarna jest właścicielem nieru- chomości bądź ruchomości, na których gmina chciałaby się zabezpieczyć.

32 Szerzej zob. D. P. Kała, Zmiana finansowania jednostek ochrony przeciwpożarowej z puli ubezpie- czeniowej, www.lexfire.pl [31.07.2017 r.]

33 Szarzej zob. D. P. Kała, Ekwiwalent pieniężny dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych, Zielonka 2013.

34 Przykładowo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r., I OSK 1115/09, Lex nr 594898; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lipca 2009 r., IV SA/Gl 270/09, Lex nr 553428; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2009 r., IV SA/Gl 257/09, Lex nr 562608; wyrok Wojewódz- kiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2009 r., IV SA/Gl 186/09, Lex nr 536565.

(11)

W przypadku własności remizy lub innych nieruchomości będących w dys- pozycji OSP najbardziej adekwatnym sposobem zabezpieczenia będzie hipoteka. W celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności wynikającej z określonego stosunku prawnego można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czy- ją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi wła- ściciela nieruchomości (hipoteka) (art. 65 ust. 1 Ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.

o księgach wieczystych i hipotece³⁵). Do powstania hipoteki niezbędny jest wpis w księdze wieczystej (art. 67 u.k.w.h.). Hipoteka zabezpiecza wierzytelność pie- niężną, w tym również wierzytelność przyszłą (art. 68 ust. 1 u.k.w.h.). W umowie ustanawiającej hipotekę należy określić stosunki prawne oraz wynikające z nich wierzytelności objęte zabezpieczeniem (art. 68¹ ust. 2 u.k.w.h.).

Innym adekwatnym sposobem zabezpieczenia jest dokonanie zastawu bądź zastawu rejestrowego na samochodzie pożarniczym OSP lub innych rzeczach ruchomych. W celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności można rzecz ruchomą obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel będzie mógł dochodzić zaspokojenia z rzeczy bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeń- stwem przed wierzycielami osobistymi właściciela rzeczy, wyjąwszy tych, którym z mocy ustawy przysługuje pierwszeństwo szczególne. Do ustanowienia zastawu potrzebna jest umowa między właścicielem a wierzycielem oraz, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wydanie rzeczy wierzycielowi albo osobie trzeciej, na którą strony się zgodziły (art. 306 § 1, art. 307 § 1 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny³⁶). W związku z koniecznością korzystania przez ochotniczą straż pożarną ze sprzętu pożarniczego w bieżących działaniach ratowniczych bardziej adekwatny może okazać się zastaw rejestrowy, bowiem – zgodnie z art. 2 ust. 2 Ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów³⁷ – rzeczy obciążone zastawem rejestrowym, a także papie- ry wartościowe lub inne dokumenty dotyczące praw obciążonych takim zastawem mogą być pozostawione w posiadaniu zastawcy lub osoby trzeciej wskazanej w umowie o ustanowienie zastawu rejestrowego, jeżeli wyraziła ona na to zgodę.

„Zastaw rejestrowy – w przeciwieństwie do zastawu zwykłego – może być usta- nowiony jako zabezpieczenie nieposesoryjne. Strony umowy zastawniczej mogą postanowić, że materialny przedmiot zastawu rejestrowego lub dokument zwią- zany z tym przedmiotem pozostanie w posiadaniu zastawcy albo zostanie wydany osobie trzeciej. Celem powołanego przepisu jest umożliwienie zastawcy dalszego

35 Tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1007; dalej jako u.k.w.h.

36 Tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 459 z późn. zm.; dalej jako k.c.

37 Tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1278 z późn. zm.

(12)

korzystania z obciążonego przedmiotu, zwłaszcza na potrzeby prowadzonej dzia- łalności gospodarczej”³⁸.

Możliwą formą zabezpieczenia pożyczki byłoby także poręczenie. Przez umo- wę poręczenia poręczyciel zobowiązuje się względem wierzyciela wykonać zobo- wiązanie na wypadek, gdyby dłużnik zobowiązania nie wykonał. Oświadczenie poręczyciela powinno być pod rygorem nieważności złożone na piśmie. O zakresie zobowiązania poręczyciela rozstrzyga każdoczesny zakres zobowiązania dłużnika (art. 876–879 k.c.). „Przepis art. 876 § 2 KC określa wyłącznie wymóg zachowania formy pisemnej zastrzeżonej pod rygorem nieważności dla złożenia oświadczenia przez poręczyciela. Natomiast przesłanki przesądzające o dochowa- niu tej formy określa przepis art. 78 § 1 KC. Konieczne jest więc wyłącznie własno- ręczne podpisanie tego dokumentu, bez potrzeby równoczesnego wskazywania, w jakim charakterze, czy też w czyim imieniu działa osoba składająca własnoręcz- ny podpis. O rozstrzygnięciu tej ostatniej kwestii przesądza bowiem brzmienie dokumentu, a ściślej treść objętego nim oświadczenia woli osoby, której własno- ręczny podpis znalazł się na dokumencie. Podpis taki stanowi zatwierdzenie treści dokumentu i dlatego powinien być umieszczony bezpośrednio pod znajdującym się w nim tekstem, na znak, że tylko poprzedzająca podpis część dokumentu obję- ta jest oświadczeniem woli lub wiedzy podpisanego. Ani przepis art. 876 § 2 KC, ani przepis art. 78 § 1 KC nie przewidują wymogu oddzielnego, a więc w istocie dwukrotnego, złożenia podpisu pod dokumentem przez osobę fizyczną i to nawet wówczas, jeśli równocześnie działa ona niejako w <<podwójnym charakterze>>, tj. jako poręczyciel oraz jako jednoosobowy organ lub członek organu kolegialne- go osoby prawnej”³⁹.

Bibliografia

Czech T., Komentarz do art. 2, [w:] Ustawa o zastawie rejestrowym i rejestrze zasta- wów. Komentarz, K. Osajda (red.), Warszawa 2017.

Gołaczyński J., Leśniak M., Zastaw rejestrowy i rejestr zastawów. Komentarz, War- szawa 2009.

Jakacka-Sitek B. (red.), Pełnomocnictwa i upoważnienia w sektorze publicznym.

Wzory dokumentów z wyjaśnieniami, Warszawa 2016.

Kała D. P., Ekwiwalent pieniężny dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych, Zielonka 2013.

Kała D. P., Dotacje dla ochotniczych straży pożarnych, Zielonka 2015.

38 Por. T. Czech, Komentarz do art. 2, [w:] Ustawa o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów.

Komentarz, K. Osajda (red.), Warszawa 2017, dostęp: Legalis; J. Gołaczyński, M. Leśniak Zastaw rejestrowy i rejestr zastawów. Komentarz, Warszawa 2009, dostęp: Legalis.

39 Wyrok Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 14 grudnia 2006 r., I CSK 327/06, Legalis nr 161074.

(13)

Kała D. P., Odpowiedzialność OSP za wydatkowanie dotacji, „Strażak” 2016, nr 7.

Kała D. P., Zmiana finansowania jednostek ochrony przeciwpożarowej z puli ubez- pieczeniowej, www.lexfire.pl [31.07.2017 r.].

Lipiec-Warzecha L., Dyscyplina finansów publicznych w pytaniach i odpowie- dziach, Warszawa 2016.

Malinowska-Misiąg E., [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, W. Misiąg (red.), Warszawa 2017.

Moll T., [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, B. Dolnicki (red.), War- szawa 2016, s. 414–415.

Smoleń P. (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Komentarz do art. 9, Warszawa 2014.