Wprowadzenie
Historyczne modele rozwojowe a dylematy modernizacyjne Federacji Rosyjskiej
Celem niniejszej monografii, będącej owocem pracy specjalistów różnych ośrodków Polski i Federacji Rosyjskiej, jest refleksja nad rolą historycznych za- szłości, głównie wzorców i modeli w zakresie prawnych (w tym prawnokon- stytucyjnych) ram oraz realnego funkcjonowania państwa rosyjskiego w kształ- towaniu aktualnej postaci jego systemu politycznego, polityki wewnętrznej i zagranicznej. Refleksja taka traktowana jest jako pożyteczna dla prób dokona- nia prognozy kierunków transformacji tych polityk w nadchodzących dekadach.
Jednym z najważniejszych problemów obszaru postradzieckiego, którego Rosja jest rdzeniem, a jednocześnie punktem odniesienia i ośrodkiem działań integracyjnych, pozostaje kwestia odnalezienia przez nowe podmioty prawa międzynarodowego swego miejsca na geopolitycznej mapie świata, pomimo po- nad dwóch dekad funkcjonowania w ramach ładu zimnowojennego pozostającej jakby nadal w stanie swoistego zawieszenia. Pomimo wysiłków teoretyków w tej dziedzinie formuła współczesnego ładu międzynarodowego nie została wypra- cowana; panuje powszechny consensus co do braku jej logiki: dotychczasowe wysiłki, owocujące nawet tak wyrazistymi koncepcjami jak idea „końca historii”
Francisa Fukuyamy czy idea The Lonely Superpower i „zderzenia cywilizacji” Sa- muela Huntingtona w wielu wypadkach nie znajdują zastosowania. Z demonem
„ostatniego człowieka” Fukuyamy i poglądem, jakoby wszyscy aktorzy współ- czesnej sceny międzynarodowej zmierzali ostatecznie ku wszechogarniającej liberalnej demokracji rozstano się bez żalu po radykalizacji tendencji islami- stycznych na Bliskim Wschodzie, także po wydarzeniach Arabskiej Wiosny, ciąg- nącej się od grudnia 2010 r. Osłabienie pozycji Stanów Zjednoczonych niweczy ideę samotnego supermocarstwa, zaś uzasadnione poszukiwanie przez Ukrainę
i państwa zachodnie poparcia w Turcji w krymskim konflikcie z Rosją na począt- ku 2014 r. wskazuje na niepełną adekwatność modelu zderzenia cywilizacji do politycznych realiów współczesności.
Rosja odgrywa zatem podstawową rolę w dramacie przeciągającej się nie- określoności współczesnego ładu. Wynika to w poważnej mierze z panującego wśród elit tego kraju przekonania o szczególnej odpowiedzialności za los państw powstałych wyniku rozpadu ZSRR. Problem jednak w tym, że zarówno elity, jak i społeczeństwa tych państw, niekoniecznie podtrzymują ten punkt widzenia.
Teoretycznie rzecz ujmując, można doszukać się przynajmniej trzech całkowicie realnych wariantów rozwoju funkcjonujących na obszarze postradzieckim.
Pierwszym jest mniej lub bardziej głęboka integracja państw wschodnioeu- ropejskich i kaukaskich: Ukrainy, Białorusi, Mołdawii, Gruzji, Armenii (a w dal- szej perspektywie nawet Rosji) z Unią Europejską na wzór prawosławnej Rumunii i prawosławnej Bułgarii, którym z przyczyn historycznych oraz insty- tucjonalnych (własna państwowość w okresie zimnowojennym) łatwiej było dokonać przeorientowania w kierunku struktur euroatlantyckich. Powodów zwrócenia się w tę stronę mogło być wiele, wydaje się jednak, że oprócz oczy- wistych korzyści w postaci pomocy finansowej (w tym spodziewanych fundu- szy europejskich lub przynajmniej pomocy doraźnej, jak w przypadku Ukrainy), w grę wchodzi przede wszystkim wejście do struktur wymuszających korzystne i sprawdzone rozwiązania strukturalne wewnątrz państwa, szczególnie w zakre- sie administracji publicznej. Jak słusznie wskazuje wraz ze współredaktorami Konstanty A. Wojtaszczyk:
Imperatyw grupy państw aspirujących do UE jest zbudowany na zróżnicowanych przesłankach doktrynalnych, politycznych i ideologicznych. Po okresie bezkrytycz- nego rozliczania historii zauważalny staje się pogląd, że przemiany gospodarcze i społeczne ostatnich lat, zwłaszcza postępująca globalizacja, wymuszają reformowa- nie struktur zarządzania publicznego. […] Jednoznacznie działania te ogniskują się na gospodarce i zwiększeniu jej efektywności. Problemem jest uwzględnienie spe- cyfiki poszczególnych państw (odmienności kulturowe, historyczne i polityczne)1. Prawidłowości te nie straciły na aktualności także po kilkunastu latach. Tak jak w przypadku państw Europy Środkowej, na Ukrainie czy w Mołdawii, główne nadzieje pokładane w integracji z Unią Europejską wiązane są z reformami, któ- re zminimalizowałyby zjawisko monstrualnej korupcji i dałyby zielone światło dla bezpiecznego inwestowania na obszarze o niskich kosztach pracy, a także ułatwiłyby życie obywatelom w codziennych kontaktach z administracją i sferą usług publicznych.
1 K. A. Wojtaszczyk et al., Wprowadzenie [w:] EU-Enlargement to the East: Public Admi- nistration In Eastern Europe and European Standards, Warszawa 2000, s. 13.
Wariantem drugim rozwoju sytuacji na obszarze postradzieckim było zwró- cenie się przynajmniej niektórych państw ku innym centrom integracyjnym.
Szczególnie interesujący wydaje się w tym świetle obszar Azji Środkowej, który pomimo ciągłej przewagi Federacji Rosyjskiej jeśli chodzi o wpływy na tym frag- mencie sceny międzynarodowej2, w coraz większym stopniu staje się obiektem gospodarczej eksploracji Chin i religijnej ofensywy islamizmu z tradycyjnych centrów rozprzestrzeniania się tej doktryny3. Problemem tego wariantu inte- gracyjnego jest z jednej strony popadnięcie w zależność od Chińskiej Republiki Ludowej – znacznie silniejszego, rozwijającego się dynamiczniej, a w politycz- nych zachowaniach bardziej konsekwentnego partnera niż Rosja i Unia Europej- ska – z drugiej zaś związana z religijnym fundamentalizmem destabilizacja, któ- ra w ostatnich latach dała o sobie znać na Kaukazie Północnym, a tym bardziej w Meghrebie czy w Syrii, powodując tym samym niewygodną pozycję niektórych zachodnich krytyków rosyjskiej polityki zagranicznej4.
Trzecim wariantem rozwiązania sytuacji zawieszenia jest reintegracja ob- szaru postradzieckiego. Z jednej strony owa odradzająca się idea opiera się na argumencie o przetartym szlaku dzięki eksperymentowi integracyjnemu z okre- su imperium rosyjskiego i ZSRR. Z drugiej – wszystkie strony zdają sobie sprawę z niemożliwości powrotu do realiów sowieckich, podkreślając dość mało realną wizję pełnej równorzędności partnerów. Teoretycznie idea reintegracyjna tego typu odzwierciedlona została na gruzach ZSRR poprzez powołanie Wspólnoty Niepodległych Państw już na mocy rozwiązującego państwo radzieckie układu białowieskiego z 8 grudnia 1991, jednak realia współpracy mocno rozczarowały zarówno samych uczestników projektu, jak i obserwatorów. Zbyt rozbieżne stały się cele państw wyzwolonych spod moskiewskiego nacisku; wyraźnie domino- wały tendencje odśrodkowe i organizacja okazała się projektem zbyt szerokim, a przez to skazanym na porażkę5.
Bardziej realny kształt przybrała współpraca w zakresie bezpieczeństwa6 na niestabilnym odtąd obszarze postradzieckim, dzięki Organizacji Układu o Bez-
2 Por. K. E. Мещеряков Внешняя полититика России в Центральной Азии: проблемы и тенденции развития пути модернизации с целью повышения эффективности, Санкт Петербург 2012.
3 Por. W. Górecki, Coraz dalej od Moskwy. Rosja wobec Azji Centralnej, „Prace OSW” 2014, nr 48, s. 7.
4 O potrzebie uwzględnienia interesów Rosji i jej wpływów na tym obszarze zob. D. Tre- nin, The Mythical Alliance. Russia’s Syria Policy, „The Carnegie Papers” Feb 2013, s. 7nn.
5 Por. Ю. B. Ко с ов, A. B. То р о п ы г ин, Содружество Независимых Государств.
Интеграция, парламентская дипломатия и конфликты, Москва 2012.
6 Zob. А. Я. Б а б а д ж а н о в Военно-политическое сотрудничество постсовет- скихгосударств. Проблема сочетаемости национальных подходов. Пocтcoвeтcкиe и вocтoчнoeвpoпeйcкиe иccлeдoвaния, Москва 2013.
pieczeństwie Zbiorowym7, powołanej 7 października 2002 r. w Kiszyniowie (na bazie traktatu taszkenckiego z 1992 r., z którego wycofały się z czasem Gruzja, Azerbejdżan i Uzbekistan) i zrzeszającej, prócz Rosji, Białoruś, Kazachstan, Ar- menię, Tadżykistan i Kirgistan. Enfant terrible Organizacji stanowił Uzbekistan, który najpierw wycofał się z Układu w 1999 r., by po kolejnym przyjęciu już do OUoBZ w 2006 r. wycofać się z niej ponownie po sześciu latach.
W sferze gospodarki idea reintegracji na obszarze postradzieckim znalazła konkretne ucieleśnienie w postaci powołanej 10 października 2000 r. Eurazja- tyckiej Wspólnoty Gospodarczej8, zrzeszającej prócz Rosji Kazachstan, Białoruś, Kirgistan oraz Tadżykistan (we Wspólnocie uczestniczył także Uzbekistan od marca 2006 r. do października 2008 r.). Kolejnym etapem zacieśniania więzi wspólnoty eurazjatyckiej było powołanie Unii Celnej Republiki Białorusi, Re- publiki Kazachstanu i Federacji Rosyjskiej. Stała się ona rzeczywistością na mocy umowy z 27 listopada 2009 r. powołującej Kodeks Celny pomiędzy tymi krajami9. Niektóre państwa, będące członkami Eurazjatyckiej Wspólnoty Gospo- darczej, nie wstąpiły zatem jeszcze do Unii Celnej. Zauważa się jednak zainte- resowanie z ich strony do pogłębienia współpracy (dla przykładu, tuż przed nieudanym z punktu widzenia nadziei pokładanych w stowarzyszeniu Ukrainy z Unią Europejską wileńskim szczycie Partnerstwa Wschodniego w listopadzie 2013 r. pod naciskiem Rosji Armenia już 6 listopada podpisała memorandum o zamiarze wstąpienia do Związku Celnego). Podobnie ma się rzecz z potencjal- nymi partnerami spoza Wspólnoty. Szczególne zainteresowanie wstąpieniem do Unii Celnej wykazują nie znajdujące powszechnego uznania międzynarodowego quasi-państwa jak Południowa Osetia i Naddniestrze. Zrozumiałe z punktu wi- dzenia dramatycznych wydarzeń jesieni 2013 r. jest także zainteresowanie Syrii, osamotnionej na Bliskim Wschodzie zarówno z powodu konfliktu z Izraelem, jak i z fundamentalistycznymi środowiskami sunnickimi.
Nie ulega zatem wątpliwości, że obserwacja zmian pozycji Federacji Rosyj- skiej na międzynarodowej scenie w świetle sytuacji całego obszaru postradzie-
7 Dokument założycielski: Договор о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года (с изменениями, внесенными Протоколом о внесении изменений в Договор о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года, подписанным 10 декабря 2010 года) [on-line:] http://www.odkb-csto.org/documents/detail.php?ELEMENT_ID=126 .
8 Dokument założycielski: Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года (с изменениями от 25 января 2006 г. и 6 октября 2007 г.) [on-line:] http://www.evrazes.com/docs/view/3.
9 Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 N 17, в ред. Протокол от 16.04.2010) [on-line:] http://www.consultant.ru/popular/custom_eaes/112_1.html. O początkach współ- pracy w ramach Unii Celnej zob. Г. С. Юурьевич, Томоженный союз Белоруси, Казахстана и России: запуск механизмов, „Российский Экономический Журнал” 2009, Но 11-12, с. 46-59.
ckiego z jednej strony dostarcza pouczającego materiału na temat obecnego stanu dawnego ośrodka minionej cywilizacji radzieckiej, a z drugiej prowokuje pytania o podłoże takich, a nie innych zachowań międzynarodowych tego pod- miotu. W szczególności narzuca się pytanie o rolę czynników endogennych i eg- zogennych w kształtowaniu polityki wewnętrznej i zagranicznej współczesnej Rosji.
Spośród nich wydaje się zatem istotne rozważenie najpierw kwestii ewolucji systemów: prawnego i politycznego współczesnego państwa rosyjskiego jako strukturalnej podstawy jego funkcjonowania. Przynajmniej w kwestii ustroju politycznego można założyć szerokie jego rozumienie jako z jednej strony ofi- cjalnej struktury prawnokonstytucyjnej, z drugiej zaś układu realnych ośrodków decyzyjnych. Konieczna w tym wypadku jest także wstępna refleksja nad kondy- cją ustrojów autorytarnych, których stabilność pozostaje problemem istotnym w kontekście perspektyw współczesnego systemu rosyjskiego.
Kolejnym kluczowym zagadnieniem w projekcie, zakładającym zbadanie relacji pomiędzy dziedzictwem przeszłości a perspektywami rozwoju państwa, jest wskazanie wagi polityki historycznej współczesnego państwa rosyjskiego.
Zakładamy bowiem dwutorowość oddziaływania pamięci o przeszłości: z jed- nej strony wpływa ona jako jeden z podstawowych czynników endogennych na kształtowanie różnych polityk państwa, z drugiej zaś jej założenia stanowią wskaźnik postrzeganych interesów, zarówno stałych, jak i zmiennych10 w poli- tyce zagranicznej.
Możliwości rozwojowe państwa – szczególnie rosyjskiego, które po 1991 r.
przez długi czas nie potrafiło odnaleźć swej formuły – w poważnej mierze zależą od możliwości sprostania wymogom współczesności, zarówno w perspektywie wewnętrznej, jak i międzynarodowej. Stąd też konieczność refleksji nad proble- matyką modernizacji, przekładającej się na realne możliwości wzrostu znaczenia Rosji na światowej scenie i w oczach własnych obywateli. Istotne w świetle tego celu jest także ukazanie ewentualnych barier politycznych planowanej moder- nizacji i harmonijnego rozwoju.
Uwzględnienie wymienionych składników i aspektów procesu kształtowania współczesnego państwa rosyjskiego dostarcza szansy zbadania miejsca Fede- racji Rosyjskiej na scenie międzynarodowej, w szczególności z punktu widze- nia stosunków z kluczowymi partnerami, którym w rosyjskiej retoryce często przydaje się miano „strategicznych”. Do partnerów takich z pewnością należy Unia Europejska. Relacje unijno-rosyjskie charakteryzują się jednak wyraźną ambiwalencją: nie ulega wątpliwości nie tylko pozytywna rola Unii jako partne- ra handlowego, ale także fakt sprzeczności interesów na obszarze wspólnego
10 Klasyczna eksplikacja takiego podziału interesów: H. Morgenthau, Another ‘Great Deba- te’: The National Interest of the United States, „The American Political Science Review” Vol. 46., 1952, No. 4., p. 973.
sąsiedztwa. Owa ambiwalencja przekłada się na zróżnicowanie wizji stosunków rosyjsko-europejskich, które powstają w kręgach decyzyjnych państw członkow- skich Unii.
Symetrycznym ekwiwalentem, strategiczną alternatywą wobec partnera eu- ropejskiego wydają się wschodni partnerzy Federacji Rosyjskiej, aczkolwiek nie ulega wątpliwości, że jeszcze w pierwszych latach 2. dekady XXI w. ich rola w ob- rotach handlowych i współpracy politycznej ustępowała udziałowi Unii Europej- skiej. Trzeba jednak przyznać, że w przypadku stosunków Moskwy z państwami Bliskiego i Środkowego Wschodu oraz obszaru wschodnioazjatyckiego mamy do czynienia ze wzrostem wzajemnego zainteresowania. Także w tym przypadku można mówić o pewnym doświadczeniu historycznym zarówno współpracy, jak i różnicowania się interesów. Przykładem tego może być ewolucja preferencji polityki zagranicznej ZSRR na scenie konfliktu arabsko-izraelskiego, inicjowa- na zwiększaniem się roli USA na tym obszarze11. Analogiczny proces zachodził w stosunkach radziecko-chińskich, zatem rzut oka na te doświadczenia i per- spektywy może być pożyteczny dla prac prognostycznych.
Bez względu jednak na wagę wskazanych powyżej stosunków, najbliższym partnerem terenów współczesnej Federacji był przez ponad siedemdziesiąt lat obszar innych republik ZSRR, które nie zdecydowały się na drogę integracji eu- roatlantyckiej. Trudno zatem się dziwić, że właśnie w tym kręgu państwo rosyj- skie poszukuje najściślejszego partnerstwa, a w integracji z tym obszarem upa- truje możliwości powrotu do pozycji mocarstwowej. Doświadczenie wspólnej przeszłości może z jednej strony stanowić znaczne ułatwienie w kontynuacji współpracy (prawidłowość tę obserwujemy w stosunkach Rosji z Białorusią i Kazachstanem), z drugiej jednak może także powodować ostrożny dystans (ca- sus Azerbejdżanu) lub nawet jawną kontestację (Gruzja). Dlatego też badanie tych uwarunkowań, a w jeszcze większym stopniu krótkotrwałych doświadczeń współpracy w ramach Eurazjatyckiej Wspólnoty Gospodarczej oraz Unii Celnej wydaje się ważne w kontekście zrozumienia preferencji i perspektyw integra- cyjnych świata eurazjatyckiego. Nie bez znaczenia pozostaje także kluczowe py- tanie o to, czy integracja ta dobrze rokuje z punktu widzenia rozwoju mechani- zmów wolnorynkowych i naturalnej konkurencji gospodarczej. Istotą problemu pozostaje bowiem nie tyle to, czy da się zreintegrować obszar postradziecki, nadać mu ponownie duże rozmiary i uczynić go opozycyjnym wobec świata zachodniego i Chin, co raczej możliwość realnego sukcesu modernizacyjnego, głównie w gospodarce i administracji publicznej, co przełożyłoby się na poziom życia obywateli, a w dalszej perspektywie na pozycję państwa.
De facto chodzi zatem o odkrycie najważniejszych szans i zagrożeń rozwo- ju gospodarczego Rosji, głównie w perspektywie międzynarodowej. Ta ostania
11 Por. G. Golan, Soviet Policies in the Middle East. From World War Two to Gorbachev, Camb- ridge 1990, s. 45.
warunkowana jest przede wszystkim przez fakt, że stan gospodarki państwa rosyjskiego uzależniony jest od wartości jego eksportu. Jak na razie chodzi głów- nie o uzależnienie od dostaw gazu ziemnego i ropy naftowej. Uzależnienie to jest w większości obopólne. Odbiorcy rosyjskich surowców energetycznych zależni są od tych dostaw w różnym stopniu. Najgorzej przedstawia się pod tym wzglę- dem sytuacja Ukrainy, Białorusi, Węgier, Słowacji i Estonii, wzrasta jednak także poziom uzależnienia Niemiec12. Z drugiej strony, pozycja Rosji w nie mniejszym stopniu polega na środkach uzyskiwanych za swe surowce. Nagłe załamanie ryn- ku mogłoby mieć znaczący wpływ na stan finansów państwa. Dlatego istotne wydaje się rozważenie, jakie perspektywy ma przed sobą eksport rosyjskich surowców energetycznych w sytuacji wzrastającego zapotrzebowania Chin, lecz jednocześnie realnej konkurencji ze strony państw środkowoazjatyckich, głównie Turkmenistanu czy Azerbejdżanu, a także rewolucji łupkowej w Stanach Zjednoczonych. Kwestia ta jest interesująca o tyle, że skutki „wariantu amery- kańskiego” można rozpatrywać w różnych konfiguracjach.
Również w tym wypadku pojawia się pytanie o to, do jakiego stopnia Rosja przygotowana jest do konkurencji gospodarczej na międzynarodowej scenie.
Mamy wszak do czynienia z kwestią pewnej mgławicowości prawno-organiza- cyjnych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, szczególnie w re- sortach surowcowych. Tym samym ponownie wyłania się pytanie o sprawność i przejrzystość rozwiązań administracyjnych w gospodarce.
Tak zaprogramowana problematyka badawcza zaprezentowana została w wersjach oryginalnych zaproponowanych przez Autorów poszczególnych pod- rozdziałów, zakładamy bowiem, że specjalistom zainteresowanym problematyką rosyjską zachowanie wersji oryginalnej (rosyjskiej lub angielskiej) nie sprawi większego problemu. Zróżnicowane i indywidualne podejście do zaproponowa- nych tematów nie powinno też zakłócić głównego toku wywodu, który zmierza ku weryfikacji dwóch wstępnych hipotez.
Pierwsza zasadza się na przypuszczeniu, że istnieje pewna zależność po- między tradycyjnymi modelami kształtowania systemu politycznego państwa rosyjskiego a współczesnymi formami jego rozwoju. Z jednej strony chodzi o fakt utrwalenia wzorców kultury politycznej w społeczeństwie, a także o inercję wielkich społeczności, która w Rosji szczególnie dawała o sobie znać, a przez niektórych była nawet uznawana za przejaw zbawiennego balastu, pozwalające- go uniknąć wstrząsów społecznych i ruiny polityczno-gospodarczej. Z drugiej – rzecz idzie o celowe wykorzystanie przez organy władzy i realne środowisko decyzyjne pewnych modeli systemowych i doświadczeń w celu oddziaływania ideologicznego, a także dla legitymizacji określonych polityk i zaniechań na fo- rum międzynarodowym.
12 Zob. M. Ratner et al., Europe’s Energy Security: Options and Challenges to Natural Gas Supply Diversification, Washington 2013, Congressional Research Service, p. 2nn.
Druga z hipotez z kolei zakłada, że zarówno z historycznych, jak i współczes- nych form systemu politycznego państwa rosyjskiego wynikają określone wzor- ce behawioralne w polityce zagranicznej utrzymujące się przez całe dziesięciole- cia. Tym samym perspektywy współpracy politycznej i gospodarczej pozostają w zależności od odziedziczonych archetypów aksjologicznych, szczególnie tych o strukturze binarnej, konfrontacyjnej. Za narzędzie weryfikacji tych hipotez winny służyć schematy powtarzalnych zachowań politycznych, które można wy- wnioskować z realnych przypadków owych zachowań ostatnich lat.
