5.10.2010
• Prawo administracyjne – czym jest administracja
• Nauka administracji – funkcjonowanie administracji w rzeczywistości
• Polityka administracyjna – nauka o sposobie działania Najważniejsze (spośród 187) sposoby rozumienia administracji:
• Funkcjonalne – każda działalność organizująca państwo (a przez to: administracja jest państwowa, nie publiczna, nie ma trójpodzialu władzy i ie ma samorządów). To rozumienie promowała filozofia Marksistowska.
• Podmiotowe – to czym zajmują się podmioty administracji.
• Przedmiotowe - działalność, której przedmiotem są typowe cele administracyjne.
12.10.2010 Podziały administracji:
1. Ze względu na zadania
• Administracja górnicza
• Administracja sanitarna
• Administracja skarbowa
• Administracja weterynaryjna
• etc. ...
2. Zewzględu na podmiot działania:
• Wewnętrzna – działalnośc wobec samej siebie; ogół aktó wewnętrznych administracji
• Zewnętrzna – ogół działań podejmowanych między podmiotami administracji, a tymi spoza jej aparatu. W tych sprawach wumagana jest forma aktu prawnego 3. Ze względu na kryterium władczości:
• Władcza
• Niewładcza
Istotą władztwa administracji jest możliwośc stosowania środków przymusu bezpośredniego bez konieczności uciekania się na drogę sądową.
4. Ze względu na sposób działania:
• Reglamentacyjna (policyjna) – określenie pochodzi od sformułowanej w XVIII w. W Niemczech koncepcji ius politie, która nadawała policji (z racji suwerenności władzy) prawo ingerowania w życie obywateli, celem ochrony ich wartości. Wyróżniamy cztery strefy reglamentacji:
a) Wolna – bez żadnych ograniczeń
b) Ratyfikacyjna – bez żadnych ograniczeń, ale z obowiązkiem informowania właściewego organu administracji.
c) Zezwoleń – czynność może być wykonywana jedynie za pozwoleniem
d) Ekstrakomersum – czynność została wyłączona z obrotu, monopol na jej wykonywanie ma państwo, które może wydawać koncesje.
• Świadcząca – administracja, która świadczy pewne świadczeia na rzecz obywateli. Jest to realizacja idei państwa opiekuńczego, a więc państwa, które ponosi odpowiedzialność za standart życia obywateli. Wyróżniamy 3 obszary świadczeń:
I Obszar:
Dostęp do dóbr kultury Edukacja
Opieka zdrowotna
II Obszar
• Transport zbiorowy
• Oczyszczanie miasta
• Dostęp do kanalizacji III Obszar
• Stypendia
• Zasiłki
• Renty
• Emerytury
Umowy adhezyjne – umowy przez przystąpienie, a więc takie umowy, w których treść dyktuje jedna strona, a druga albo ja przyjmuje bez negocjacji, albo nie przyjmuje w ogóle, umawa, któej nie można negocjować.
19.10.2010 Cechy administracji:
• Charakter wykonawczy
• Charakter inicjatorski – w odróżnieniu od władzy sądowniczej administracja może działać z urzędu = inicjować pewne działania. Aby sąd mógł orzec w danej sprawie, musi do niego wpłynąć pozew lub akt oskarżenia. Trudno natomiast wyobrazić sobie sytuację, w której np. grozi
przerwanie wałów przeciwpowodziowych, a mieszkańcy piszą podanie. Administracja musi móc działać z urzędu.
• Charakter władczy = może stosować środki przymusu. Nie jest tak zawsze (patrz
administracja świadcząca), ale nie zmienia to faktu, że administracja ma rys władczości. Władztwo administracyjne = możliwość stosowania środków przymusu bez uciekania się na drogę sądową.
Gdy do sklepu z dopalaczami przychodzi inspektor sanitarny z decyzją o zabezpieczeniu towaru i spotyka się ze sprzeciwem, może wówczas wezwać policję.
Normy zharmonizowane w UE – określają maksymalne poziomy promieniowania z urządzeń elektronicznych. W Polsce mamy ustawę o systemie oceny zgodności. Przedsiębiorca, który sprzedaje w Polsce amerykańskie CB-radia, musi udowodnić, że są one zgodne. Musi wystąpić do certyfikowanego laboratorium po deklarację zgodności. Z partii towaru wybiera się część próbek.
Problem polega na tym, że w USA takie radio kosztuje 8 dolarów. Miał ogromne zyski, bo mimo wysokiej marży jego produkty i tak były tańsze niż Europejskie. Po donosie nastąpiła kontrola przedsiębiorstwa. Po badaniu okazało się, że radia nie spełniają wymogów. Pojawiła się decyzja zakazująca sprzedaży. Jednak ta decyzja była obarczona wadą prawną.
KPA – trzy podstawowe przepisy, które właściwie streszczają cały kodeks.
• Art. 7 To organ administracji musi podjąć wszelkie kroki w celu sprawdzenia rzeczywistego stanu rzeczy = prawdy obiektywnej.
• Art. 80 Należy rzetelnie i bezstronnie ocenić materiał dowodowy. To organ musi zebrać całość materiału dowodowego. Nie może powiedzieć np. „nie stać mnie na biegłego, więc nie będzie biegłego”.
• Art. 104
Z tego wszystkiego wynika: istotą działania organu jest władztwo. Choć decyzja jest niezgodna z prawem, zostaje utrzymana i wywołuje skutki prawne. Organ ma władztwo, bo wydaje decyzję, która ma skutek prawny, dopiero potem może być ona uznana za niezgodną przez sąd.
Administracja nie potrzebuje zgody sądu.
• Administracja jest związana.
W prawie cywilnym – tym, które reguluje relacje pomiędzy jednostkami – wszystko to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Administracja działa inaczej. Zasada związania administracji prawem – organowi administracji wolno tylko to, na co prawo mu wyraźnie pozwala. Zatem kluczową cechą administracji winno być, to, że umie ona odpowiedzieć: jaka jest podstawa prawna danego
działania.
Kiedyś dr. Cherka dostał mandat za parkowanie. Funkcjonariusz przykleił do szyby zdjęcie pojazdu ze zdjęciem. Cherka Pojechał na policję i zażądał podstawy prawnej do naklejenia tej naklejki;
zagroził też, że wniesie skargę. Mandat mu skasowali, dostał pouczenie, bo się wystraszyli.
• Administracja działa w interesie publicznym. Ma wymiar społeczny, ogólny, powszechny – nie jednostkowy. Chronione są te dobra, które mają taki wymiar: bezpieczeństwo, porządek, dobrobyt jakiejś grupy.
Inne cechy administracji:
• Administracja działa w sposób bezosobowy – działają jednostki, organy, podmioty – nie osoby. Jest to ważne, bo jeśli administracja ma działać w sposób ciągły i nieprzerwany, nie może być uzależniona od konkretnych osób.
• Administracja nie jest nastawiona na zysk. Administruje dlatego, że są potrzeby społeczne.
Robi to, niezależnie od tego, czy jest to opłacalne, czy nie jest. Gdy gmina buduje ośrodek sportowy, nie musi się to opłacać – najpewniej wpływy z biletów nie pokryją wydatków.
• Administrację charakteryzują kadry urzędnicze. To jest jej biurokratyzm.
• Administracja ma pewien wymiar polityczny. Przy administrowaniu nie uciekniemy od polityki. Gra interesów politycznych rzutuje na jej funkcjonowanie. Administracja powinna być od polityka odseparowana, ale nigdy nie jest do końca. Jest przestrzenią polityczną.
W większości podręczników stosuje się definicje podmiotowo-przedmiotowe.
26.10.2010 Prawo administracyjne – to normatywne podstawy działania administracji. Od wszystkich innych gałęzi prawa różni się brakiem równości stron. Stosunek w prawie administracyjnym ma trzy elementy:
• podmioty (Organ administracji publicznej i strona)
• przedmiot (temat postępowania)
• treść (układ praw i obowiązków podmiotów)
Stare publiczne zarządzanie – forma organizacji administracji polegająca na oparciu się na aparacie administracyjnym, co zapewni sprawne i efektywne działanie. Każdą sprawę należało automatycznie rozpatrywać w identyczny sposób. Ojcem tej koncepcji jest Max Webber, który
tworząc ją wzorował się na biurokracji carskiej Rosji.
Nowe publiczne zarządzanie - forma organizacji administracji, powstała jako reakcja na anachroniczność starego publicznego zarządzania, oparła się na wzorcach zaczerpniętych z prywatnych biznesów. Istota nowego publicznego zarządzania zawiera się w 3 punktach:
1. Najważniejsza jest efektywność działań, na drugi plan odsunięte zostają procedury 2. Zmiana struktur i formuł administracyjnych
• Wycofywanie administracji z pewnych sfer (prywatyzacja notariatu z 1991r.)
• Wykonywanie zadań publicznych przez podmioty prywatne (prywatyzacja szpitali)
• Dawniej (u początków wdrażania nowego publicznego zarządzania) rolę administracji przejmował samorząd)
• Wprowadzanie adhocracji, a więc modelu administracji, która nie jest przywiązana do hierarchicznego systemu urzędniczego
3. Powszechna informatyzacja administracji publicznej
02.11.2010 Źródła prawa administracyjnego. Źródła prawa – termin wieloznaczny; nie ma jednej definicji.
• Źródła prawa w rozumieniu instytucjonalnym. „Sejm uchwalił”, „TK orzekł”, „Prezydent podpisał ustawę”. Źródło prawa = organ, który ustanowił normę prawa.
Oczywiście w naszym porządku źródłami prawa w tym znaczeniu są przede wszystkim Sejm i Senat. Mogą być nimi też określone organy administracji (np. rozporządzenie ministra).
Jest to rozumienie ważne w świetle prawa administracyjnego, bo jest cechą prawa administracyjnego, że tworzy je sama administracja.
• Źródła prawa w znaczeniu materialnym = ogół czynników wpływających na treść
obowiązującego prawa (różnego rodzaju normy kulturowe, religijne, społeczne, obyczajowe, które mają wpływ na tworzenie prawa).
Przykład: in vitro; prawo szariatu w krajach islamskich. W różnych krajach wpływ tych czynników jest różny, ale wszędzie mamy z nim do czynienia.
• Źródła prawa w rozumieniu formalnym = akt stanowienia prawa. Akt, który ustanawia normę prawną, który zawiera normy abstrakcyjne i generalne.
Norma prawna (=wzór powinnego zachowania się) jest skierowana do generalnego odbiorcy poprzez określenie go w sposób rodzajowy (nie „Jan Kowalski” tylko „wszyscy mieszkańcy gminiy”).
Norma jest też abstrakcyjna = ma regulować sytuację, która się powtarza. „W czasie powodzie mieszkańcy gminy zobowiązani są…” – jest tu mowa o każdej powodzi; norma nie jest skrojona pod daną konkretną powódź.
Regulowanie źródeł prawa w ustawodawstwie.
Problematyka źródeł prawa została uregulowana w konstytucji. Stwierdzono, że jest to
problematyka tak istotna (ma ona charakter fundamentalny, bo opisuje, jaki akt może nas do czegoś zobowiązać), że zdecydowano się poświęcić jej oddzielny rozdział (III).
Cechy:
• Fundamentalny podział na źródła zewnętrznego (prawa powszechnie obowiązującego) i wewnętrznego. Tylko źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą nakładać obowiązki na wszystkich. Źródła prawa wewnętrznego mogą regulować ustalenia dla jednostek, które wchodzą w skład aparatu państwowego.
Innymi słowy: jeśli ktoś chce nas zobowiązać do czegoś, może oprzeć się tylko na tych pierwszych.
Zaletą konstytucji jest to, że wymienia ona akty prawa powszechnie obowiązującego: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty prawa miejscowego i rozporządzenia prezydenta z mocą ustawy.
• Zasada zamknięcia katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Żadne inne źródła prawa poza wymienionymi powyżej nie mogą być źródłem praw i obowiązków dla jednostki.
Zatem np. zarządzenia ministra w ogóle nie obchodzą Kowalskiego. Wiążą one tylko organy administracji.
Dopełnieniem tej zasady jest art. 93 konstytucji, który reguluje problematykę prawa wewnętrznego.
Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjneg podległe organowi wydającemu te akty.
Tego przepisu nie można odczytywać jednak literalnie – nie znaczy to, że poza dwoma typami wymienionymi powyżej nie ma już w Polsce innych aktów prawa wewnętrznego. Należy przyjąć, że akty prawa wewnętrznego to wszystkie akty, które nie są na liście źródeł prawa zewnętrznego.
Nie są tu wymienione, bo jest ich zbyt dużo. Ustawodawca mówi: prawo zewnętrzne ma charakter zamkniętego katalogu, a wszystko, co do niego nie zależy, jest z prawa wewnętrznego.
Ważna jest tu organizacyjna podległość (występuje wtedy, gdy organ zwierzchny może
powołać/odwołać osoby – podległość osobowa i gdy może on wydawać polecenia – podległość służbowa). Innymi słowy, jest to zaawansowana podległość. Jeśli ona występuje, można stosować akty wewnętrzne.
Konstytucja mówi wyraźnie, że na podstawie aktów wewnętrznych nie można podejmować wobec obywatela decyzji (nie tylko administracyjnej; chodzi o szersze rozumienie).
(Dygresja: Wykładnia konstytucji różni się od wykładni innych aktów. Mówi się, że akty napisane są językiem prawnym, a konstytucja językiem prawniczym. Język prawniczy to ten, w którym wypowiadamy się o prawie. Uznaje się, że język prawny jest językiem potocznym – ma więcej znaczeń. Dlatego jeśli w konstytucji piszemy o decyzji, nie należy tego interpretować jako decyzji administracyjnej. Decyzja w rozumieniu konstytucji to jakikolwiek akt podejmowany przez organ wobec jednostki, bo tak rozumie się to słowo w potocznym rozumieniu.)
Dlaczego podział na prawo zewnętrzne i wewnętrzne wskazywany jest jako cenny element polskiego porządku konstytucyjnego? W latach 70. i 80. pojawiło się pojęcie prawa
powielaczowego = różnego rodzaju akty prawne ustanawiane przez różnego rodzaju ministrów, prezesów urzędów centralnych, etc., które formalnie były skierowane do podległego aparatu administracji, ale ten aparat wykorzystywał je do nakładania obowiązków na obywatela. Stąd nazwa: powielano te obowiązki. Było to niebezpieczne, bo groziło naruszeniem praworządności.
Nie zachowywano formalnego trybu ustanawiania przepisów. Administracja sama tworzyła podstawy swojego działania.
Przykład: W 1956 Rada Państwa podjęła uchwałę o generalnej zgodzie na zmianę obywatelstwa.
Ówcześnie obowiązująca ustawa określała, że kto chce zmienić obywatelstwo, występował o zgodę do Rady Państwa. Obywatele polscy, którzy urodzili się na obszarze Polski po 2. wojnie światowej z pochodzeniem niemieckim, często opuszczali Polskę. Władza przy wyjeździe dawała „dokument podróżny”, w którym było napisane, że nie są już obywatelami. Te osoby nabywały w Niemczech obywatelstwo niemieckie. W latach 90. jeden taki facet rozwiódł się z żoną i chciał zrobić podział
majątku na Mazurach. Okazało się, że by to zrobić potrzebne jest zezwolenie ministra, bo ten facet jest już obcokrajowcem. NSA uznał, że osoby, które wyjechały, nigdy tak naprawdę nie straciły obywatelstwa, bo ta uchwała Rady Państwa była aktem wewnętrznym. To był właśnie akt powielaczowy – nie miał wyraźnej podstawy w przepisach.
Przykład 2: Słynna historia o ciężarówkach. Był sobie naczelnik dzielnicy Wrocław-Śródmieście.
Wydał on decyzję aministracyjną skierowaną do spółdzielni transportowej, w której to decyzji nakazał udostępnienia ZDM-owi kilku ciężarówek. W postawie prawnej powołał się na uchwałę z 1968. Spółdzielnia odwołała się do wojewody, który utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, tłumacząc, że usuwanie skutków śnieżycy należy do obowiązków ZDM-u. Ich tabor jest oczywiście niewystarczający, dlatego jest uzasadnione, by ci, którzy z tych dróg korzystają (czyli też spółdzielnie), pożyczyli swój tabor. Od roku 1980 reaktywowany został w Polsce NSA. Była to jedna z pierwszych rozpatrywanych przez niego skarg. Zwrócił on uwagę: czy uchwała Rady Ministrów może być podstawą do decyzji wobec podmiotów zewnętrznych? NSA powiedział, że akty kierownictwa wewnętrznego (skierowanego do jednostek podporządkowanych) nie mogą stanowić podstawy do działań wobec obywatela.
Dziś, gdy złożymy wniosek o pozwolenie o budowę, a urzędnik powie, że musimy coś dostarczyć, bo jego szef wydał rozporządzenie, które tego wymaga, możemy się sprzeciwić: To, że jego szef go do czegoś zobowiązał, nie znaczy, że on może zobowiązać do tego samego nas.
Art. 92: Delegacja ustawowa
W porównaniu z konstytucją PRL-u znacznie ograniczono ilość organów, które mogą stanowić rozporządzeń: Prezes Rady Ministrów, Ministrowie kierujący działami, przewodniczący KRRiT, Rada ministrów jako cała, prezydent (on nie jest organem administracji). Zrobiono to, by
ograniczyć takie sytuacje. Administracja tworzy prawo, ale to ma być sytuacja wyjątkowa; ona ma je przede wszyskstim stosować.
Ustawa musi wyraźnie określać, jaki jest zakres rozporządzenia. Musi być on precyzyjnie wskazany w ustawie.
Poza tym ustawa musi zawierać wytyczne co do treści rozporządzenia.
Przykład pokazujący, że nie zawsze tak jest: „Dzień dobry, nazywam się tak i tak i szukam jakiegoś profesora prawa.” Mężczyzna, który to powiedział, poprosił burmistrza o udzielenie mu zgody na uruchomienie działalności transportowej (busików). Pozwolenia dostał, ale… Ustawa o transporcie zawierała przepis, który mówił, że minister infrastruktury określi w drodze rozporządzenia wzór tego pozwolenia. Ten wzór miał 2 strony. Na samym dole było postanowienie mówiące, że
„niniejsze postanowienie traci moc w terminie 2 miesięcy, jeśli nie zdąży się w danym terminie ustalić rozkładu jazdy”. Były opóźnienia i w końcu niczego nie ustalili, więc straciło moc.
Przyjrzeniu się rozporządzeniu ministra, Profesor i Cherka stwierdzili, że ustawa nie dawała żadnych podstaw do zawarcia w rozporządzeniu takiego warunku. Przedsiębiorca nie mógł bezpośrednio zaskarżyć tego prawa – musiałby przejść całą drogę sądową, a na koniec trafić ze swoją sprawą do TK.
09.11.2010 Rozporządzenia to nie jedyny charakterystyczny akt normatywny wydawany przez administracje.
Prawo administracyjne to nie tylko prawo rozporządzeniowe. Drugim charakterystyczny źródłem prawa administracyjnego to prawo miejscowe. Akty prawa miejscowego wymienione są w art. 77 jako źródła prawa powszechnie obowiązującego (na danym obszarze).
Ważne: prawo miejscowe to prawo powszechnie obowiązujące, nie prawo wewnątrzsamorządowe!
Np. prawo wydane przez daną gminę nie dotyczy tylko mieszkańców tej gminy, ale wszystkich. Np.
planowi zagospodarowania podlegają wszyscy, którzy chcieliby coś wybudować w danej gminie.
Prawo miejscowe jest wyodrębnione w oddzielnym ustępie art. 77.
Dlaczego ustawodawca zdecydował się na podzielenie prawa na centralne i lokalne? Dlaczego
terenowe organy administracji uzyskały kompetencje prawotwórcze? (ważny skutek: różne kwestie są w różnych miastach regulowane w inny sposób, np. pojęcie „willa wielkomiejska” dotyczy tylko Wrocławia).
Przesłanki dla wyodrębnienia prawa lokalnego:
• Niektóre sprawy muszą być regulowane na poziomie centralnym, bo realizują interes państwowy. Niektóre są jednak ważne w innej skali – z punktu widzenia lokalnego. Nie o
wszystkim należy decydować centralnie. Gdyby w każdej sprawie musiałby decydować Sejmu lub Rada Ministrów, organy te nie mogłyby sprawnie administrować. Przekazanie tych spraw na poziom lokalny pozwala na koncentrację na sprawach istotniejszych z punktu widzenia państwa.
• Szybkość regulacji – przyspieszenie procesu prawotwórczego. Uchwalenie aktu na poziomie lokalnym może być szybsza.
• Demokratyzacja sprawowania władzy publicznej. W założeniu gros aktów władzy publicznej miało być wydawane przez władzę lokalnej. Przekazujemy władzę mieszkańcom lub im
przedstawicielom. Władzę w samorządach dzierżą głównie organy pochodzące z wyboru.
• (Argument podnoszony w szkole zachodniej) Swoista szkoła demokracji. Nauka działalności legislacyjnej. W innych państwach często karierę w polityce rozpoczyna się od samorządu. W Polsce jest nieco inaczej, bo często okazuje się, że prezydent miasta lub nawet radny ma więcej do powiedzenia niż szeregowy poseł.
Powyższe przesłanki powodują, że zasada równości traci na znaczeniu. Równo =/= wszędzie tak samo. Prawo ma odzwierciedlać pewien interes publiczny, a on może być inny w Warszawie, a inny w Łomiankach.
Organy, które uzyskały kompetencję do tworzenia przepisów miejscowych. Ilość organów mających kompetencje prawotwórcze na szczeblu lokalnych jest ograniczona. Na poziomie terenowym jest inaczej, co zresztą budzi wątpliwości. Na poziomie gminy kompetencje takie ma rada gminy (jej zasadnicze zadanie), ale są też wyjątkowe sytuacje, w których ma je
wójt/burmistrz/prezydent. Na poziomie powiatu mamy radę powiatu, ale czasami kompetencje te uzyskuje też zarząd.
Istnieją jednak organy administracji niezespolonej, które również mają kompetencje do stanowienia prawa. Np. zarządzenie dyrektora urzędu morskiego ograniczające połów. To jest dyskusyjne, bowiem w tym wypadku nie może być mowy o realizacji zasady demokratyzacji.
Art. 94 konstytucji: „Prawo miejscowe jest wydawane przez organy administracji terenowej na podstawie i w zakresie określonym w ustawie”. Zatem prawo miejscowe jest prawem
podustawowym. Rozporządzenia to też akty podustawowe. Służą one wykonaniu przepisów ustawy. Jednak tego elementu brakuje w art. 94. Artykuł ten nie traktuje prawa miejscowego jako aktów wykonawczych. Nie mają one na celu rozwijać tego, co znajduje się w ustawie. W art. 92 jednym z elementów upoważnień do wydawania rozporządzeń są wytyczne, których brakuje w art.
94. Innymi słowy akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, ale nie są one jednocześnie ściśle związane z ustawami. Zakres elastyczności tego prawa jest większy, jest więcej luzu
decyzyjnego.
Grupy aktów prawa miejscowego:
• Przepisy o charakterze wykonawczym. Klasyczny przykład: miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego. Gmina ma władztwo. Ustawodawca mówi, co tam powinno się znaleźć, ale to, w jaki sposób te wartości mają być uwzględnione w kontekście lokalnym, zależy od rady. Decyzja konkretna w tym zakresie oddana jest prawodawcy lokalnemu. W tym zakresie jest to działalność wykonawcza. To gmina ustawa wysokość podatków od nieruchomości, obszary
edukacyjne, etc.
• Przepisy strukturalno-organizacyjne (Ważne: są to nazwy z doktryny, nie pojęcia
ustawowej!). Są one wewnętrznie zróżnicowane:
• Normy statutowe. Chodzi o statuty jednostek samorządu terytorialnego. Jedną z zasad, które tworzą instytucje decentralizacji administracji publicznej, jest tzw. samodzielność statutowa jednostek samorządu terytorialnego. By mówić o rzeczywistym samorządzie, trzeba dać
jednostkom prawo do stanowienia swojej struktury. Np. decyzje typu: „Jakie będą komisje w radzie gminy?”. W statucie trzeba też określić gospodarowania mieniem przez jednostki pomocnicze (dzielnice, sołectwa, etc.), zasady zwoływania i odbywania posiedzeń rady gminy. Statut uzupełnia ustawę.
Przykład: W radzie gminy zmienił się stosunek gmin. W mniejszości pozostał przewodniczący rady gminy. Zgodnie z ustawą posiedzenia rady gminy zwołuje przewodniczący. Nowa rada chciała powołać nowego przewodniczącego. Jedna czwarta radnych (zgodnie z ustawą) zgłosiła o to wniosek, ale przewodniczący… nie zwołał sesji rady gminy. W końcu sesję zwołał wiceprzewodniczący – ale było to wbrew prawu, bo wiceprzewodniczący może to zrobić tylko wtedy, gdy
przewodniczący jest nieobecny. Pat wziął się stąd, że regulacja w gminie nie może dublować ustaleń ustawy, tylko je uzupełniać. Rozwiązaniem było zawieszenie funkcjonowania rady, bo nie była ona w stanie administrować. Paradoks sytuacji: ze względu na niedostateczną regulację ustawową trzeba było zawiesić działanie rady, mimo że rada chciała pracować.
Drugi przykład: Zmieniła się konstelacja polityczna w radzie dzielnicy.
Dotychczasowa przewodnicząca zwołała sesję, zobaczyła, że dotychczasowi
koalicjanci mają mniejszość i bojąc się, że zaraz zostanie odwołana, ogłosiła przerwę i wyszła. Radni rozpoczęli poszukiwania, z pomocą ochrony otworzyła jej gabinet.
Okazało się, że schowała się w szafie… Wiceprzewodniczący poprowadził sesję dalej. Na kolejnych sesjach rady dzielnicy podjęto uchwały, co do których nie było potem wiadomo, czy były ważne. Czy wiceprzewodniczący mógł wznowić obrady?
Trzy lata później wznowiono przerwaną sesję, na której trzeba było konwalidować cały trzyletni okres pracy rady dzielnicy. Jaki był problem? Nie było regulacji statutowej. Nie było wskazania, kto może ogłosić przerwę i ją zakończyć. To pokazuje, że ustalenia te są bardzo istotne.
[posiedzenie rady gminy = sesja rady gminy. Drugi termin jest ustaowy.]
• Uchwały określające zasady gospodarowanie mieniem samorządowym. Jednostki samorządu dysponują swoją własnością, tzw. dominium. Zatem istnieje konieczność określania przez organy jednostek samorządu terytorialnego zasad zarządzania tym mieniem. Ma to daleko idące konsekwencje dla podmiotów zewnętrznych, np. mieszkańców (np. zasada udzielania najmu budynków komunalnych, uchwała określająca zasady przyznawania mieszkań komunalnych).
• Przepisy porządkowe. Mają specyficzny charakter. Pod względem treści zależą tylko i wyłącznie od woli organów samorządowych. Dwie przesłanki:
• Określona sytuacja, w której zachodzi sytuacja wydania danego przepisu porządkowego, nie jest opisana w żadnym przepisie. Istnieje pewna luka, jest to obszar, w którym brakuje regulacji prawnej.
• Istnieje konieczność uregulowania tego stanu ze względu na ochronę wartości takich jak: życie, zdrowie, bezpieczeństwo, porządek, mienie, ochrona środowiska.
Dopiero łączne pojawienie się obu przesłanek daje podstawy do wydania przepisów
porządkowych. Na przykład: Ukończony stadion narodowy, ważny mecz: Polska-Niemcy.
Zwolennicy futbolu brazylijskiego są zrozpaczeni: czemu nie Brazylia? Hordy
Brazylijczyków idzie szturmem na stadion. Jest to sytuacja nieprzewidziana w prawie.
Prawo porządkowe służy właśnie takim sytuacjom: nie ma regulacji, a dzieje się coś niezwykłego.
Przepisy porządkowe mogą wydawać na obszarze gminy: rada gminy, a gdy rada nie może się zebrać: wójt/burmistrz/prezydent. Ważne: taki przepis obowiązuje warunkowo – pod warunkiem, że zostanie zatwierdzony na najbliższym posiedzeniu rady. Jeśli nie zostanie zatwierdzony, traci moc, a wszystkie działania podjęte na jego podstawie, muszą zostać cofnięte.
Na poziomie powiatu, może to zrobić rada powiatu, a gdy ta nie może się zebrać: zarząd powiatu (również warunkowo).
W województwie jest inaczej: kompetencję prawotwórczą mają albo sejmik, albo – w zakresie przepisów porządkowych – wojewoda.
Dosyć trudno jest w praktyce znaleźć sytuację, w której można ustanowić przepis porządkowy!
Jak ogłasza się akty prawa miejscowego?
Ogłasza się je w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dopiero po 14 dniach lub terminie późniejszym, jeśli tak stanowią przepisy, wchodzą w życie.
Nieco inaczej jest w przypadku przepisów porządkowych. Również są one umieszczane w
wojewódzkim dzienniku urzędowym, ale należy je też ogłosić (np. w środkach masowego przekazu jak np. lokalne radio, poprzez akcje plakatowe, obwieszczenia lub innym zwyczajowo przyjętym sposobem). Co do zasady wchodzą one w życie po 3 dniach od ogłoszenia. W sprawach
niecierpiących zwłoki może być termin krótszy. W sytuacji zagrożenia życia lub mienia mogą wchodzić w życie w dniu uchwalenia.
2010.11.09 Rozporządzenia to nie jedyny charakterystyczny akt normatywny wydawany przez
administracje. Prawo administracyjne to nie tylko prawo rozporządzeniowe. Drugim charakterystyczny źródłem prawa administracyjnego to prawo miejscowe. Akty prawa miejscowego wymienione są w art. 77 jako źródła prawa powszechnie obowiązującego (na danym obszarze).
Ważne: prawo miejscowe to prawo powszechnie obowiązujące, nie prawo wewnątrzsamorządowe! Np. prawo wydane przez daną gminę nie dotyczy tylko
mieszkańców tej gminy, ale wszystkich. Np. planowi zagospodarowania podlegają wszyscy, którzy chcieliby coś wybudować w danej gminie.
Prawo miejscowe jest wyodrębnione w oddzielnym ustępie art. 77.
Dlaczego ustawodawca zdecydował się na podzielenie prawa na centralne i lokalne?
Dlaczego terenowe organy administracji uzyskały kompetencje prawotwórcze? (ważny skutek: różne kwestie są w różnych miastach regulowane w inny sposób, np. pojęcie „willa wielkomiejska” dotyczy tylko Wrocławia).
Przesłanki dla wyodrębnienia prawa lokalnego:
1. Niektóre sprawy muszą być regulowane na poziomie centralnym, bo realizują
interes państwowy. Niektóre są jednak ważne w innej skali – z punktu widzenia lokalnego. Nie o wszystkim należy decydować centralnie. Gdyby w każdej sprawie musiałby decydować Sejmu lub Rada Ministrów, organy te nie mogłyby sprawnie administrować. Przekazanie tych spraw na poziom lokalny pozwala na koncentrację na sprawach istotniejszych z punktu widzenia państwa.
2. Szybkość regulacji – przyspieszenie procesu prawotwórczego. Uchwalenie aktu na poziomie lokalnym może być szybsza.
3. Demokratyzacja sprawowania władzy publicznej. W założeniu gros aktów władzy publicznej miało być wydawane przez władzę lokalnej. Przekazujemy władzę
mieszkańcom lub im przedstawicielom. Władzę w samorządach dzierżą głównie organy pochodzące z wyboru.
4. (Argument podnoszony w szkole zachodniej) Swoista szkoła demokracji. Nauka działalności legislacyjnej. W innych państwach często karierę w polityce rozpoczyna się od samorządu. W Polsce jest nieco inaczej, bo często okazuje się, że prezydent miasta lub nawet radny ma więcej do powiedzenia niż szeregowy poseł.
Powyższe przesłanki powodują, że zasada równości traci na znaczeniu. Równo =/= wszędzie tak samo. Prawo ma odzwierciedlać pewien interes publiczny, a on może być inny w
Warszawie, a inny w Łomiankach.
Organy, które uzyskały kompetencję do tworzenia przepisów miejscowych. Ilość organów mających kompetencje prawotwórcze na szczeblu lokalnych jest ograniczona. Na poziomie terenowym jest inaczej, co zresztą budzi wątpliwości. Na poziomie gminy kompetencje takie ma rada gminy (jej zasadnicze zadanie), ale są też wyjątkowe sytuacje, w których ma je wójt/
burmistrz/prezydent. Na poziomie powiatu mamy radę powiatu, ale czasami kompetencje te uzyskuje też zarząd.
Istnieją jednak organy administracji niezespolonej, które również mają kompetencje do stanowienia prawa. Np. zarządzenie dyrektora urzędu morskiego ograniczające połów.
To jest dyskusyjne, bowiem w tym wypadku nie może być mowy o realizacji zasady demokratyzacji.
Art. 94 konstytucji: „Prawo miejscowe jest wydawane przez organy administracji terenowej na podstawie i w zakresie określonym w ustawie”. Zatem prawo miejscowe jest prawem podustawowym. Rozporządzenia to też akty podustawowe. Służą one wykonaniu przepisów ustawy. Jednak tego elementu brakuje w art. 94. Artykuł ten nie traktuje prawa miejscowego jako aktów wykonawczych. Nie mają one na celu rozwijać tego, co znajduje się w ustawie. W art. 92 jednym z elementów upoważnień do wydawania rozporządzeń są wytyczne, których brakuje w art. 94. Innymi słowy akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, ale nie są one jednocześnie ściśle związane z ustawami. Zakres elastyczności tego prawa jest większy, jest więcej luzu decyzyjnego.
Grupy aktów prawa miejscowego:
1. Przepisy o charakterze wykonawczym. Klasyczny przykład: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Gmina ma władztwo. Ustawodawca mówi, co
tam powinno się znaleźć, ale to, w jaki sposób te wartości mają być uwzględnione w kontekście lokalnym, zależy od rady. Decyzja konkretna w tym zakresie oddana jest prawodawcy lokalnemu. W tym zakresie jest to działalność wykonawcza. To gmina ustawa wysokość podatków od nieruchomości, obszary edukacyjne, etc.
2. Przepisy strukturalno-organizacyjne (Ważne: są to nazwy z doktryny, nie pojęcia ustawowe!). Są one wewnętrznie zróżnicowane:
a. Normy statutowe. Chodzi o statuty jednostek samorządu terytorialnego.
Jedną z zasad, które tworzą instytucje decentralizacji administracji publicznej, jest tzw. samodzielność statutowa jednostek samorządu terytorialnego.
By mówić o rzeczywistym samorządzie, trzeba dać jednostkom prawo do stanowienia swojej struktury. Np. decyzje typu: „Jakie będą komisje w radzie gminy?”. W statucie trzeba też określić gospodarowania mieniem przez jednostki pomocnicze (dzielnice, sołectwa, etc.), zasady zwoływania i odbywania posiedzeń rady gminy. Statut uzupełnia ustawę.
Przykład: W radzie gminy zmienił się stosunek gmin. W mniejszości pozostał przewodniczący rady gminy. Zgodnie z ustawą posiedzenia rady gminy zwołuje przewodniczący. Nowa rada chciała powołać nowego przewodniczącego. Jedna czwarta radnych (zgodnie z ustawą) zgłosiła o to wniosek, ale przewodniczący… nie zwołał sesji rady gminy. W końcu sesję zwołał wiceprzewodniczący – ale było to wbrew prawu, bo wiceprzewodniczący może to zrobić tylko wtedy, gdy przewodniczący jest nieobecny. Pat wziął się stąd, że regulacja w gminie nie może dublować ustaleń ustawy, tylko je uzupełniać. Rozwiązaniem było zawieszenie funkcjonowania rady, bo nie była ona w stanie administrować. Paradoks sytuacji: ze względu na niedostateczną regulację ustawową trzeba było zawiesić działanie rady, mimo że rada chciała pracować.
Drugi przykład: Zmieniła się konstelacja polityczna w radzie dzielnicy.
Dotychczasowa przewodnicząca zwołała sesję, zobaczyła, że dotychczasowi koalicjanci mają mniejszość i bojąc się, że zaraz zostanie odwołana, ogłosiła przerwę i wyszła. Radni rozpoczęli poszukiwania, z pomocą ochrony otworzyła jej gabinet. Okazało się, że schowała się w szafie… Wiceprzewodniczący poprowadził sesję dalej. Na kolejnych sesjach rady dzielnicy podjęto uchwały, co do których nie było potem wiadomo, czy były ważne. Czy wiceprzewodniczący mógł wznowić obrady? Trzy lata później wznowiono przerwaną sesję, na której trzeba było konwalidować cały trzyletni okres pracy rady dzielnicy. Jaki był problem? Nie było regulacji statutowej. Nie było wskazania, kto może ogłosić przerwę i ją zakończyć. To pokazuje, że ustalenia te są bardzo istotne.
[posiedzenie rady gminy = sesja rady gminy. Drugi termin jest ustaowy.]
b. Uchwały określające zasady gospodarowanie mieniem samorządowym.
Jednostki samorządu dysponują swoją własnością, tzw. dominium.
Zatem istnieje konieczność określania przez organy jednostek samorządu terytorialnego zasad zarządzania tym mieniem. Ma to daleko idące
konsekwencje dla podmiotów zewnętrznych, np. mieszkańców (np. zasada udzielania najmu budynków komunalnych, uchwała określająca zasady przyznawania mieszkań komunalnych).
3. Przepisy porządkowe. Mają specyficzny charakter. Pod względem treści zależą tylko i wyłącznie od woli organów samorządowych. Dwie przesłanki:
a. Określona sytuacja, w której zachodzi sytuacja wydania danego przepisu porządkowego, nie jest opisana w żadnym przepisie. Istnieje pewna luka, jest to obszar, w którym brakuje regulacji prawnej.
b. Istnieje konieczność uregulowania tego stanu ze względu na ochronę wartości takich jak: życie, zdrowie, bezpieczeństwo, porządek, mienie, ochrona
środowiska.
Dopiero łączne pojawienie się obu przesłanek daje podstawy do wydania przepisów porządkowych. Na przykład: Ukończony stadion narodowy, ważny mecz: Polska- Niemcy. Zwolennicy futbolu brazylijskiego są zrozpaczeni: czemu nie Brazylia? Hordy Brazylijczyków idzie szturmem na stadion. Jest to sytuacja nieprzewidziana w prawie.
Prawo porządkowe służy właśnie takim sytuacjom: nie ma regulacji, a dzieje się coś niezwykłego.
Przepisy porządkowe mogą wydawać na obszarze gminy: rada gminy, a gdy rada nie może się zebrać: wójt/burmistrz/prezydent. Ważne: taki przepis obowiązuje warunkowo – pod warunkiem, że zostanie zatwierdzony na najbliższym posiedzeniu rady. Jeśli nie zostanie zatwierdzony, traci moc, a wszystkie działania podjęte na jego podstawie, muszą zostać cofnięte.
Na poziomie powiatu, może to zrobić rada powiatu, a gdy ta nie może się zebrać:
zarząd powiatu (również warunkowo).
W województwie jest inaczej: kompetencję prawotwórczą mają albo sejmik, albo – w zakresie przepisów porządkowych – wojewoda.
Dosyć trudno jest w praktyce znaleźć sytuację, w której można ustanowić przepis porządkowy!
Jak ogłasza się akty prawa miejscowego?
Ogłasza się je w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dopiero po 14 dniach lub terminie późniejszym, jeśli tak stanowią przepisy, wchodzą w życie.
Nieco inaczej jest w przypadku przepisów porządkowych. Również są one umieszczane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ale należy je też ogłosić (np. w środkach masowego przekazu jak np. lokalne radio, poprzez akcje plakatowe, obwieszczenia lub innym
zwyczajowo przyjętym sposobem). Co do zasady wchodzą one w życie po 3 dniach od ogłoszenia. W sprawach niecierpiących zwłoki może być termin krótszy. W sytuacji zagrożenia życia lub mienia mogą wchodzić w życie w dniu uchwalenia.
2010.11.16 Prawo administracyjne częściowo nakłada się na prawo tworzone przez konstytucjonalistów.
Miller twierdził nawet, że prawo część ustrojowa prawa administracyjnego jest częścią prawa konstytucyjnego. Niektóre organy administracji publicznej to organy konstytucyjne. Trzeba jednak również pamiętać, że prawo ustrojowe administracyjne jest szersze niż konstytucja, bo mówi też o organ w konstytucji niewymienionych.
Podstawowe zasady z konstytucji, które organizują budowę aparatu administracji publicznej w Polsce:
1. Zasada demokratycznego państwa prawnego. Kto sprawuje władzę w gminie? To nie burmistrz, czy rada gminy. Tak naprawdę władzę sprawują mieszkańcy poprzez swoich przedstawicieli. Ta zasada ma za źródło zasadę demokratycznego państwa prawnego zawartą w konstytucji.
2. Zasada legalizmu. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Bezpośrednio z tej zasady nie możemy wykoncypować szczegółowych zasad działania urzędów, jednak jest ona ważną zasadą ogólną.
Poza tym na gruncie zasady legalizmu powstała inna zasada – być może nie wprost wyrażona w konstytucji – która mówi, że są kwestie, które mogą być regulowane tylko na poziomie ustawy lub aktu wyższego rzędu. Uznaje się, że budowa ogniw władzy publicznej oraz kompetencje tych ogniw to właśnie takie kwestie. Utworzenie jakiegoś organu administracji publicznej musi być regulowane w ustawie.
3. Zasada subsydiarności (Nie do końca realizowana, a zawsze przytaczana na zasadzie doktryny). Została ona wprost wyrażona po raz pierwszy w 1931 w nauce społecznej Kościoła. Wtedy Papież Pius XI ogłasza encyklikę Quadregessimo Anno (?). Człowiek jest podmiotem społecznym. Struktura organizacji państwa powinna polegać na tym, że jak najwięcej spraw pozostawia się jednostce. Jest natomiast rzeczą oczywistą, że czasem pojawiają się problemy, z którymi nie może sobie poradzić. Człowiek powinien najpierw udać się po pomoc do najbliższego otoczenia.
Gdy i to zawodzi, pojawia się przestrzeń, która powinna być zagospodarowana przez różnorodne organizacje społeczne, wspólnoty, etc. W obszarach, które wykraczają poza możliwości takich grup, powinno działać państwo. Tu pojawia się pierwsza wspólnota o charakterze społeczno-prawnym: samorząd.
Zasada subsydiarności to wyraźna dyrektywa: ustawodawco, twórz samorząd! To pierwsza wspólnota publiczno-prawna, która winna wykonywać władztwo. Samorząd jest elementem sine qua non państwa. Zasada ta opiera się na domniemaniu
wykonywaniu zadań przez najniższe szczeble samorządu.
Zasada ta jest o tyle elastyczna, że nie mówi dokładnie, który organ powinien mieć jakie kompetencje.
W drugą stronę tak zasada działa również: Ustawodawco, nie zabieraj zbyt wielu zadań na szczebel centralny.
Istnieje pewien problem – otóż konstytucji znajduje się tylko w preambule. Czy to, że preambuła nie jest zbudowana tak jak typowy akt prawny, nie sprawia, że preambułę należy traktować inaczej.
Wg. niektórych preambuła jest tylko wskazaniem, czym należy się kierować w
interpretacji konstytucji, choć nie ma takiego przymusu. Jest to tylko pewna wytyczna ideowa. Nie są to normy powinnego zachowania się, nie są to normy prawne.
Wg. innych preambuła ma jak najbardziej charakter normatywny, ponieważ znajduje się ona pod tytułem „Konstytucja”.
Problem ten ma istotne znaczenie. Przykład Warszawy: W 2002 Warszawa przestała być związkiem gmin, a stała się gminą z jednostkami pomocniczymi – dzielnicami). W takich sytuacjach gminy mogą wnieść skargę do TK. Wg. niektórych była to sytuacja przeciwna zasadzie pomocniczości. Gdyby TK chciał zablokować, mógł zablokować.
Wybrał inny rodzaj interpretacji, ale uznał, że ta zasada ma charakter normatywny.
4. Zasada decentralizacji. Jest zawarta w art. 15 konstytucji (= jest ważna, bo to rozdział I, zawierający fundamentalne zasady działania państwa). „Ustrój terytorialny państwa zapewnia decentralizację władzy publicznej”. Ust. 2: Tworząc podział terytorialny, należy uwzględniać kwestie społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewnić zdolność do wykonywania zadań publicznych.
Pojęcie decentralizacji definiuje się jako odwrotność centralizacji. Zasada centralizacji oznacza, że władza publiczna wykonywana jest z poziomu centralnego (tu jest
nagromadzenie kompetencji), a jednocześnie nawet jeśli kompetencje są przekazane na poziom terenowy, nie są one wykonywane w sposób samodzielnie. Jest to
administrowanie w strukturze hierarchicznej, na podstawie zwierzchnictwa osobowemu i służbowemu. Organy terenowe są podległe służbowo organom centralnym (org. centralne mogą wydawać wiążące wytyczne i polecenia co do sposobu działania). Podległość osobowa: organy wyższe mają wpływ na wkład personalny organów niższych. Zatem wszystkie strategiczne decyzje zapadają na szczeblu centralnym. Zasada centralizacji jest charakterystyczna dla państwa absolutystycznego, dla państw socjalistycznych.
Decentralizacja – administrowanie z wyłączeniem centralnego administrowania.
Wojewoda nie wykonuje administracji na swoją odpowiedzialność: odpowiada przed premierem. Tymczasem wójt czy burmistrz są niezależni. W decentralizacji obowiązuje tylko zasada nadzoru: można uchylić czynności, które zostały wykonane z przekroczeniem przepisów. Nadzór nie może ingerować bezpodstawnie w
samodzielność.
Dziś zasada decentralizacji nie jest tylko zasadą doktrynalną, lecz również zasadą konstytucyjną. Dlaczego ustawodawca decentralizuje? Trzy przyczyny:
a. Przesłanka ideowa. Włączenie samych zainteresowanych (tych, których sprawowanie władzy bezpośrednio dotyczy) w rządzenie. Zasada decentralizacji jest w zasadzie zasadą transmisji uprawnień. Ma to na celu demokratyzację struktur państwa.
b. Państwo decentralizuje, bo podmioty zdecentralizowane są pod większą kontrolą społeczną, gdy idzie o wydatki środków budżetowych. Społeczność lokalna ma potencjalnie więcej możliwości kontroli finansów.
c. Tak jest sprawniej. Organ na miejscu ma doświadczenie i wiedze, co jest potrzebne. Jest to układ potencjalnie ważniejszy.
Oczywiście nie wszystko można zdecentralizować, bo trzeba wykonywać zadania podobnie.
Ważne: należy oddzielać pojęcia centralizacji od koncentracji. Centralizacja odnosi się do braku samodzielności, natomiast koncentracja/dekoncentracja dotyczy kompetencji. W układzie scentralizowanym kompetencje mogą być umiejscowione tylko na poziomie centralnym. Zdekoncentrowane = umiejscowione też w organach terenowych. Te organy będą wciąż poddane hierarchicznej zależności. Np. wojewoda ma pewne kompetencje, ale jest scentralizowany, bo odpowiada przed RM. Ma natomiast pewne kompetencje: więc jest zdekoncentrowany.
Administracja zdecentralizowana zakłada rozproszenie tych konsekwencji.
Decentralizacja rzeczywiście wiąże się z dekoncentracją, natomiast centralizacja nie rozstrzyga tej kwestii, kompetencje mogą być zdekoncentrowane lub
skoncentrowane.
Kompetencja – np. rada gminy może podjąć decyzję o budowie czegoś-tam. Każda gmina tak może, więc mamy do czynienia z rozproszeniem kompetencji.
Układ scentralizowany częściej charakteryzuje się dekoncetracją, tzn. np. jacyś inspektorzy sanitarni mogą podjąć deyzje
[Informacja w Wierzbowskim]
2010.11.30 Pojęcie decentralizacji odnosi się do tego, jaki zakres samodzielności mają poszczególne
ogniwa aparatu administracji publicznej. Podmiot jest zdecentralizowany = jest samodzielny ustrojowo. Np. samodzielny jest samorząd Warszawy = nikt nie jest mu w stanie narzucić, jak powinien wykonywać zadania publiczne.
W aparacie administracji zcentralizowanej poszczególne organy nie są samodzielne, bo są podporządkowane administracji wyższej, np. wojewoda podlega Premierowi.
Pojęcia koncentracji i dekoncentracji odnosi się do tego, gdzie wykonywane są zadania. Gdy mamy do czynienia z decentralizacją, mamy też do czynienia z dekoncentracją. Np. skoro
Warszawa jest podmiotem samodzielnym, jego różne organy, jak np. rada gminy, mają określone kompetencje.
Decentralizacja = samodzielność ustrojowa danego podmiotu, a to pociąga za sobą przyznanie temu podmiotowi kompetencji do wykonywania danych zadań.
Koncentracja i dekoncentracja mogą również występować w układzie scentralizowanym (=takim, w którym nie ma samodzielności ustrojowej poszczególnych organów). W obrębie scentralizowanego układu administracji od strony kompetencyjnej może być tak, że
wszystkie kompetencje będą skoncentrowanego np. w ręku Prezesa Rady Ministrów, a wojewoda będzie mógł najwyżej powiedzieć: „Panie Premierze, potrzeba takiego a takiego rozporządzenia”. W przypadku dekoncentracji wojewoda wciąż jest podległy Premierowi, ale ma własne kompetencje.
Administracja zdecentralizowana – jej znaczna część jest wypełniona przez samorząd terytorialny.
Administracja – podział ze względu na zakres właściwości miejscowej:
a) Centralna b) Terenowa
Resort w znaczeniu ścisłym to wyodrębniona kategoria spraw (z zakresu administracji) jednorodnych lub pochodnych, zawiadywana ze szczebla centralnego przez ministra.
Resort w znaczeniu szerokim zawiadywać może również np. Główny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Główny Lekarz Weterynarii, etc.
Model resortowy – mamy ministra ds. infrastruktury, który jest właściwy na terenie danego państwa.
Model prowincjonalny – na szczeblu centralnym sytuujemy organ, który swoją właściwością miejscową obejmuje tylko prowincję, np. województwo, kilka województw. Nazwa
nawiązuje do Cesarstwa Rzymskiego, gdzie prefekci administrowali wszelkimi sprawami z zakresu administracji w obrębie prowincji.
W modelu resortowym są pewne rzeczowe ograniczenia dla resortu, ale resort odpowiada za całe państwo, natomiast w modelu prowincjonalnym jest odwrotnie: nie ma ograniczenia rzeczowego, jest geograficzne.
W Polsce powojennej był np. Minister właściwy do spraw Ziem Odzyskanych. Wykonywał oni zadania z zakresu administracji w pełnym zakresie, ale tylko na tym obszarze. Chodziło o to, by jeden organ skoordynował wszystkie działania na terenie danego obszaru. Dziś model prowincjonalny w Polsce nie występuje.
Dwa spojrzenia na organ:
a) Koncepcja personalna – utożsamiamy organ z człowiekiem, który wykonuje daną
funkcję. Prezydentem Warszawy jest Hanna Gronkiewicz-Waltz.
b) Koncepcja abstrakcyjna
a. Organ jest wyodrębniony organizacyjnie = ma swoją nazwę „Naczelny Lekarz Weterynarii”, „Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska”
b. Struktura organizacyjna – organy jednoosobowe i kolegialne
c. Wyodrębnienie kompetencyjne: wiązka kompetencji przyznana temu organowi przez przepisy
Kompetencja – prawem przyznana możność działania w określonej sprawie w określony sposób. Elementy kompetencji:
a) Wskazanie, jakiemu organowi podlega;
b) Kiedy organ może ją zastosować;
c) Wobec kogo;
d) W jaki konkretnie sposób;
Organizacja aparatu organizacji centralnej wynika z konstytucji oraz ustaw ustrojowych. W odniesieniu do organów administracji centralnej mamy dwa pojęcia:
a) Naczelne organy administracji państwowej b) Centralne organy administracji państwowej
Konstytucja tego podziału nie zawiera. Pojęcie organu naczelnego występuje raz, w odniesieniu do NIK. Tymczasem w literaturze to pojęcie funkcjonuj. Występowało ono bowiem w konstytucji z 1952. Pojęcie to pozostało w doktrynie prawniczej. Naczelne organy administracji państwowej = najważniejsze kluczowe organy: Sejm, Senat, Prezydent, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, poszczególni Ministrowie.
Centralne organy administracji nie mają tak istotnego znaczenia. Są one grupą szerszą.
Chodzi tu o, Komendanta Głównego Policji, Polski Komitet Normalizacyjny, etc. Jest ich ok.
50.
Na ten podział nakłada się jeszcze jeden podział, który pojawił się w 2. połowie lat 90-tych, kiedy zaczęła się reforma centrum administracyjnego i gospodarczego rządu. Próbowany wprowadzić model wzorowany na modelu szwedzkim. Chodziło o relacje pomiędzy organami centralnymi a naczelnymi. Chciano odseparować sferę polityki państwa od wykonywania zadań. Uważano, że organy naczelne powinny zajmować się polityką państwa, a centralne wdrażaniem.
Reforma ta nigdy nie została domknięta. Dlatego jest tak, że np. minister finansów nie tylko podejmuje decyzję, czy np. zabrać pieniądze z funduszy emerytalnych (pomysł kierunkowy, polityczny), a minister zdrowia nie tylko tym, czy skomercjalizować służbę zdrowia (pomysł kierunkowy, polityczny), lecz również np. podejmuje decyzję o zwolnieniu z podatki. Okazuje się, że ministrowie nie tylko tworzą politykę, lecz również wydają polecenia, rozporządzenia, etc.
Minister to organ polityczny, a prezes wyższego urzędu górniczego już nie – to tylko organ
wykonawczy.
Pomysł ten dobrze ilustruje przykład Nowego Jorku. Rudolph Giuliani jest znany z wprowadzenia akcji „Zero Tolerancji”. Pomysł polegał na tym, że policja miała zmienić strategię działania. Komendant policji stwierdził, że tak naprawdę najważniejsze jest poczucie szacunku dla prawa i trzeba w tym kierunku wychowywać społeczeństwo. Policja miała ścigać jakiekolwiek, choćby najdrobniejsze przekroczenie przepisów. W ciągu ośmiu lat działania programu ilość przestępstw wyraźnie spadła. Giuliani wziął na siebie ten pomysł politycznie, dzięki temu wygrał wybory. Sam pomysł natomiast pochodził od komendanta policji.
Podział nazwać można: adminsitracja na rzecz rządzenia i administracja wykonawcza W domu: czytać rozdział o administracji centralnej
07.12.2010 [opracowanie w RM.pdf]
Rząd:
• W sensie largo (sens polityczny) – organ władzy państwowej odpowiedzialny za wyznaczanie kierunków polityki państwa i prowadzenie jej zarówno w zakresie polityki wewnętrznej jak i zewnętrznej [Rząd = Rada ministrów + Prezydent+ Ministrowie nie związani z RM (w tym min.
Wojewodowie, prezesi agencji)]. Istnienie rządu podporządkowane jest jakiemuś z góry ustalonemu celowi, a sam rząd dysponuje środkami (narzędziami) do jego realizacji.
• W sensie stricte – Rząd = Rada Ministrów Ustawa o RM z dn. 08.VIII.1996
Konstytucja RP(Rozdział VI, z ze szczególnym uwzględnieniem art. 146, 147 i 148)
Rada Ministrów jest podstawowym organem prowadzącym politykę państwa. Oznacza, to ze w sprawach dotyczących całego państwa domniemaj się w razie wątpliwości domniemuje się, że organem kompetentnym jest Rada Ministrów.
KPT 2/08
Do administracji rządowej (art. 146 ust. 3) zaliczamy wszystkie podmioty powiązane z Radą Ministrów więzami:
• Kierownictwa
• Kontroli
• Nadzoru
• Koordynacji
Obok nich są organy administracji państwowej, ale nie rządowej (np. Państwowa Inspekcja Pracy podległa bezpośrednio Sejmowi).
Rada ministrów ma też kompetencje prawodawcze, bo może wydawać:
• Akty prawa powszechnie obowiązującego w postaci rozporządzeń
• Akty prawa wewnętrznie obowiązującego w postaci regulaminu pracy Rady Ministrów
Obradami Rady Ministrów kieruje Prezes Rady Ministrów. Nie robi tego jednak osobiście a za pośrednictwem sekretarza Rady Ministrów. Posiedzenia Rady Ministrów są niejawne (co wcale nie równa się tajne). Służy to nieujawnianiu wewnętrznych sporów w Radzie Ministrów, która powinna być jednością, której brak grozi usunięcie z Rady Ministrów.
Rozporządzenie atrybucyjne prezesa Rady ministrów.
14.12.2010 Ministerstwo - aparat pracy ministra. Dzieli się na: departamenty, wydziały, biura i seretariaty.
04.01.2011 Urzędy centralne:
• Monokratyczne - zasadnicza postać, organem jest prezes urzędu (Komendant Główny policji)
• Kolegialne - są wyjątkami, cały urząd jest organem (Przykłady ?) Urzędy centralne:
• Resortowe - podlegajż ministrom, którzy kierują określonymi działami administracji publicznej.
• Pozaresortowe - podlegają bezpośrednio prezesowi Rady Ministrów, przykładami są, szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, szef wywiadu, prezes GUS . Podległość
wynikająca z ustawy o Radzie Ministrów mówi, że polecenia mogą mieć tylko charakter kierunkowy, czyli nie tworzą decyzji administracyjnej ani nie poddają konkretnych działań (zwiększyć bezpieczeństwo instrumentów masowych, ale nie mogą nakazać sposobu zwiększenia tego bezpieczeństwa).
Celem istnienia urzędów centralnych jest stanowienie standartów i wydawania zezwoleń
sprzyjających zachowywaniu ich. Mają charakter czysto administracyjny, nie polityczny. Jako regulatory mają także oprócz możliwości wydawania pozwoleń i koncesji możliwość nakładania kar.
Agecje rządowe - wynikają z New Public Management. Był to pomysł rozbudowy agencji powstałych w 2 poł. XIX w. w stanach zjednoczonych, wśród, któych pierwszą była Agencja Weteranów powstała po wojnie secesyjnej i wspierać w życiu codziennym jej weteranów i
kombatantów. Później powstały kolejne takie jak NASA, czy federalny urząd kontroli leków lub też komisja kontroli lotów cywilnych. Mają kompetencje w różnych gałęziach władzy, natomiast w obrębie jednego działu administracji publicznej. Pomysł usunięcia ich upadł, gdy okazało się, że są bardzo praktyczne, a zadaniom im powierzonym nie podołają ministerstwa.
Klasyczne organy centralne - de facto są urzędami:
• Agaencja Atomistyki (Szef Agencji Atomistyki)
• Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego)
• Agencja Wywiadu (Szef Agencji Wywiadu)
Agencje gospodarcze - mają charakter państwowej osoby prawnej, a więc na mocy ustawy realizują określone cele, ale bez wykorzystywania środków budżetu państwa
• Agencja rolna
• Agencja nieruchomości rolnych skarbu państwa
• Wojskowa agencja mieszkaniowa
• Agencja mienia wojskowego
• Agencja rozwoju przemysłu
• Państwowa agencja rezerw materiałowych Agencje (budowa):
• Zarząd - Prezes
• Rady Nadzorcze
Ponieważ nie da się wszystkich dziedzin administracjni (skutecznie) sworzona podział terenowy. Mówi się tu o mapie państwa, która pokazuje jak podzielić
Podział terytorialny (administracyjny) - trwałe lub względnie trwałe rozczłonkowanie powierzchni państwa celem umieszczenia w powstałych jednostkach organów administracji publicznej. Podzielić można to w sposób zasadniczy, pomocniczy i specjalny.
Podział zasadniczy - w nich koncemtruje się działanie administracji. W jego wyniku powstały:
• Województwa
• Powiaty
• Gminy
Podział pomocniczy - wspiera podział zasadniczy Gmina:
• Osiedla
• Sołectwa
• Dzielnice
Podział pomocniczy - tyczy się nietypowych sytuacji administracji, której nie daje się umieścić w jednostkach podziału zasadniczego (po co administracja morska w małopolsce i górnicza na pomorzu - kryterium racjonalności).
