Stan prawny na 10 marca 2018 r.
Recenzent
dr hab. Robert Suwaj, prof. PW Redaktor Wydawnictwa Maria Kosznik
Projekt okładki i stron tytułowych Karolina Zarychta
Na okładce
Wykorzystano plakat autorstwa Anny Król Skład i łamanie
Michał Janczewski
Publikacja sfi nansowana z działalności statutowej
Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego oraz ze środków Instytutu Prawa Gospodarczego sp. z o.o.
© Copyright by Uniwersytet Gdański Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego ISBN 978-83-7865-663-0
Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego ul. Armii Krajowej 119/121, 81-824 Sopot tel./fax 58 523 11 37, tel. 725 991 206 e-mail: wydawnictwo@ug.edu.pl www.wyd.ug.edu.pl
Księgarnia internetowa: www.kiw.ug.edu.pl
Spis treści
Wykaz skrótów . . . 7 Słowo wstępne (Tomasz Bąkowski) . . . 9
Część 1 Perspektywa ogólna Tomasz Bąkowski
Rozpraszanie i koncentracja zabudowy jako problem prawny
(tytułem wprowadzenia do szczegółowych rozważań) . . . 13 Zygmunt Niewiadomski
Gmina wobec zjawisk rozpraszania i koncentracji zabudowy (odpowiedzialność prawodawcy miejscowego
za stan patologicznej zabudowy) . . . 23 Mariusz Krawczyk
W poszukiwaniu ładu przestrzennego . . . 33 Aleksandra Puczko
Kilka uwag o podmiotowym aspekcie
zjawiska zwartej i rozproszonej zabudowy . . . 45 Część 2
Zagadnienia szczegółowe Jarosław Dobkowski, Paweł Sobotko
Zakres i zasady komasacji terenów inwestycyjnych . . . 61 Katarzyna Małysa-Sulińska
Stosowanie przepisów regulujących sposób przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu
a rozpraszanie i koncentracja zabudowy . . . 80
6 Spis treści Jacek Jaworski
Decyzja o warunkach zabudowy
jako instrument rozpraszania zabudowy . . . 99
Krzysztof Kaszubowski Rozproszona zabudowa a problem wyznaczenia obszaru analizowanego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy . . . 112
O autorach . . . 123
Źródła prawa . . . 125
Orzecznictwo . . . 128
Literatura . . . 133
Wykaz skrótów
Akty normatywne
k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459, ze zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks
postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U.
z 2017 r., poz. 1257, ze zm.)
k.u.b. kodeks urbanistyczno-budowlany, projekt z dnia 30 września 2016 r.
k.u.b.n. kodeks urbanistyczno-budowlany, projekt z dnia 23 listopada 2017 r.
pr. bud. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z. 2016 r., poz. 1332, ze zm.) r.wz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) u.g.n. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 121, ze zm.)
u.p.z.p. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.:
Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.)
8 Wykaz skrótów
u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.)
u.s.w.g. ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 700, ze zm.)
u.z.p. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.)
Czasopisma i publikatory
Dz. U. Dziennik Ustaw
GSP Gdańskie Studia Prawnicze
GSP-Prz.Orz. Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa LEX System Informacji Prawnej LEX
ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
PiP Państwo i Prawo
PPP Przegląd Prawa Publicznego
RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny
SP Studia Prawnicze
ST Samorząd Terytorialny
Inne
m.p.z.p. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego NSA Naczelny Sąd Administracyjny
SN Sąd Najwyższy
TK Trybunał Konstytucyjny
WSA wojewódzki sąd administracyjny
Słowo wstępne
Dnia 12 maja 2017 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego odbyło się II Prawnicze Forum Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa zatytułowane „Prawne problemy rozpraszania i koncen- tracji zabudowy”. W spotkaniu tym uczestniczyli przedstawiciele śro- dowiska akademickiego z wielu polskich uczelni. Wygłoszone referaty i komunikaty oraz wypowiedzi panelistów stały się inspiracją do dys- kusji i pokonferencyjnych przemyśleń. Waga poruszanych podczas Fo- rum problemów oraz towarzyszących im refl eksji w pełni zasługuje na ich utrwalenie i rozpowszechnienie. Stąd też niniejszą publikację należy traktować jako owoc majowej dysputy.
W imieniu Organizatora – Katedry Prawa Administracyjnego Uni- wersytetu Gdańskiego – pragnę podziękować referentom za trud przy- gotowania pisemnych form swoich wypowiedzi, a autorom – uczestni- kom wydarzenia niewystępującym podczas obrad – za podzielenie się cennymi uwagami odnoszącymi się do tematu ubiegłorocznego Forum.
Szczególne podziękowanie składam Pani Profesor Annie Machni- kowskiej, Prorektor ds. Kształcenia Uniwersytetu Gdańskiego, i Panu Profesorowi Oktawianowi Nawrotowi, Prodziekanowi Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego ds. Studenckich i Nauki – za merytoryczne wprowadzenie do wystąpień prelegentów.
Wyrazy wdzięczności kieruję do Dziekana Wydziału Prawa i Admi-
nistracji Uniwersytetu Gdańskiego, Profesora Jakuba Steliny, wspiera-
jącego organizację II Prawniczego Forum Gospodarki Przestrzennej
i Budownictwa, oraz do Pana Profesora Mirosława Pawełczyka i Pana
Dyrektora Kacpra Boronia z Instytutu Prawa Gospodarczego, będącego
partnerem drugiej edycji Forum.
10 Słowo wstępne
Książka wieńcząca dyskusję nad prawnymi problemami rozprasza- nia i koncentracji zabudowy nie powstałaby bez zaangażowania w ten projekt Wydawnictwa Uniwersytetu Gdańskiego, za które podziękowa- nia całemu Zespołowi składam na ręce Pani Dyrektor – Redaktor Na- czelnej, Joannie Kamień.
Wreszcie proszę Pana Karola Ważnego, asystenta w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Gdańskiego, o przyjęcie słów uznania za koordynację współpracy z Wydawnictwem.
Tomasz Bąkowski
Część 1
Perspektywa ogólna
Tomasz Bąkowski
Rozpraszanie i koncentracja zabudowy jako problem prawny (tytułem wprowadzenia
do szczegółowych rozważań)
Zjawiska rozpraszania zabudowy, w szczególności tego niekontrolowa- nego, określanego również mianem „rozlewania”, oraz jej koncentracji, zwłaszcza tej nadmiernej, są przedmiotem dyskusji i studiów wielu dys- cyplin, w tym: urbanistyki, architektury, ekonomii czy geografi i
1. Świad- czy to między innymi o tym, że wnikliwe badanie tych zjawisk wymaga podejścia interdyscyplinarnego. Należy przyznać, że wielorakość per- spektyw, z jakich jest postrzegany badany przedmiot, różnorodność po- dejść i metod wykorzystywanych w procesie badawczym sprawiają, że poznanie istoty badanego przedmiotu staje się pełniejsze. To zaś z kolei prowokuje do postawienia pytania o to, czy rozpraszanie i koncentracja zabudowy posiada na tyle doniosły kontekst prawny, by stać się przed- miotem naukowej refl eksji także i z jurydycznego punktu widzenia. Na pytanie to, choćby wstępnie, wypada udzielić odpowiedzi pozytywnej.
Na prawny kontekst zjawisk rozpraszania i koncentracji zabudowy na- leży bowiem spoglądać nie tylko z perspektywy środków mających do- prowadzić do pożądanych celów w procesie kształtowania przestrzeni poprzez jej zabudowę. Równie, a możne nawet bardziej, istotny wydaje
1
Zob. przykładowo: A. Kowalewski i in., Ekonomiczne straty i społeczne koszty nie-
kontrolowanej urbanizacji w Polsce – wybrane fragmenty raportu, ST 2014, nr 4,
s. 5–21; A. Kowalewski, Gospodarka przestrzenna – 25 lat samorządnej i samorzą-
dowej Polski, ST 2015, nr 1–2, s. 36–43; D. Mantey, Problem (nie)istniejących prze-
strzeni publicznych w podwarszawskich gminach w kontekście rozwiązań brytyjskich,
ST 2016, nr 10, s. 64–77.
14 Tomasz Bąkowski
się wpływ rozpraszania i koncentracji zabudowy, jako zjawiska faktycz- nego, na sfery wolności prawnie chronionych oraz wynikających z prze- pisów prawa uprawnień i obowiązków kształtujących sytuację prawną właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych, ale także i in- nych podmiotów.
Oba zjawiska, tak koncentracji, jak i rozpraszania zabudowy, od- działują na jakość społecznych i technicznych usług publicznych, świadczonych w obszarze obejmującym w znacznym stopniu zadania własne gminy, służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Do zadań tych, zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g., należą mię- dzy innymi sprawy: gospodarki wodnej; gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; działalności w zakresie telekomunika- cji; lokalnego transportu zbiorowego; ochrony zdrowia; edukacji pu- blicznej; terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych; zieleni gmin- nej i zadrzewień.
Nie wymaga chyba szerszego uzasadnienia stwierdzenie, że wraz z zagęszczaniem zabudowy wzrasta zapotrzebowanie na usługi świad- czone poprzez realizację wymienionych wyżej zadań. Skuteczność działań służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty sa- morządowej zależy między innymi od posiadanych zasobów, które są w dyspozycji podmiotów wykonujących wspomniane zadania własne.
W wielu przypadkach granice możliwości ich należytego wykonania
są wypadkową wydolności istniejącej infrastruktury technicznej i spo-
łecznej (przepustowości wodociągów, urządzeń kanalizacyjnych, dróg
publicznych, liczby miejsc parkingowych na danym terenie, zasobności
środków transportu publicznego, pojemności szkół i innych), jak i tech-
nicznych, fi nansowych i innych możliwości jej rozbudowy. Za słuszną
można zatem uznać tezę, w myśl której proces koncentracji zabudowy,
nieuwzględniający uwarunkowań wynikających z istniejących zasobów
i możliwości (przestrzennych, technicznych, fi nansowych i innych),
prowadzi do powstania niedoborów w zakresie przywołanych powyżej
potrzeb o charakterze zbiorowym.
15
Rozpraszanie i koncentracja zabudowy jako problem prawny…
Truizmem (aczkolwiek praktyka wskazuje wielokrotnie, że nie dla wszystkich) wydaje się więc to, że możliwość nowej (planowanej) zabu- dowy tak na obszarach zurbanizowanych, jak i na tych dotychczas nie- zabudowywanych powinna być uzależniana od stanu i przepustowości sieci komunikacyjnej, infrastruktury technicznej oraz społecznej bądź od uprzedniej (a nie następczej) rozbudowy tych elementów.
Nie trzeba też chyba przekonywać o negatywnych konsekwencjach rozpraszania zabudowy i to zarówno (chociaż pewnie w różnym stop- niu) tej niekontrolowanej, jak i tej dokonującej się zgodnie z zamysłem władz gminy. Pierwsza z form jest między innymi konsekwencją wyko- rzystywania prawnej konstrukcji decyzji o warunkach zabudowy, uregu- lowanej w przepisach u.p.z.p., a co za tym idzie, prawnie dopuszczalnej, jednak w wielu wypadkach niosącej negatywne rezultaty z perspektywy urbanistycznej. Z kolei druga forma rozpraszania zabudowy, używając może zbyt delikatnego określenia, jest efektem nie zawsze w sposób do- statecznie wnikliwy przemyślanej polityki przestrzennej gminy. W obu przypadkach, a więc niezależnie od powodów leżących u podstaw doko- nującego się rozpraszania zabudowy, zjawisku temu towarzyszą zwykle czasowe, ale niekiedy również i trwałe niedobory bądź niskie standar- dy infrastruktury technicznej i społecznej, problemy skomunikowania obszaru o rozproszonej zabudowie z pozostałymi obszarami itp. Przy czym, co należy podkreślić, w obu tych przypadkach aktualizują się na obszarze rozproszonej zabudowy, nakładane na władze gminy z mocy samego prawa, obowiązki realizacji wspomnianych powyżej zadań włas- nych, mających na celu zaspokajanie potrzeb wspólnoty, wymienionych między innymi w art. 7 ust. 1 u.s.g., w szczególności tej jej części, która zamieszkuje, prowadzi działalność gospodarczą i inną, lub planującej zamieszkanie albo podjęcie różnego rodzaju aktywności na terenach
„dotkniętych” rozproszoną zabudową.
Podstawowym problemem, wyłaniającym się na tle zarysowanych zja-
wisk koncentracji i rozpraszania zabudowy, jest konfl ikt interesów: 1) in-
teresu publicznego wspólnoty mieszkańców, który w wielu przypadkach
może być i jest zbieżny z interesem poszczególnych członków tworzących
tę wspólnotę i w którym mieści się między innymi dostęp do infrastruk-
tury technicznej i społecznej, czy też zapewnienie odpowiednich stan-
dardów korzystania z przestrzeni publicznej oraz 2) interesu podmiotów
16 Tomasz Bąkowski
legitymujących się prawem do nieruchomości (w tym w szczególności właścicieli) i wywodzących z niego prawa podmiotowe do korzystania z niej, a więc również prawa do zabudowy.
Konfl ikt ten z uwagi na swój kontekst prawny, wynikający z prawnej ochrony zarówno interesu publicznego, jak i praw podmiotowych wła- ściciela, uzasadnia interwencję ustawodawcy oraz wymusza szczegól- ną staranność w przeprowadzaniu procesu stosowania ustanowionego w tym zakresie prawa
2. Odpowiednia prawodawcza interwencja, służą- ca rozwiązywaniu konfl iktu między ścierającymi się interesami, wobec uznania przez prawodawcę, w tym prawodawcę konstytucyjnego, inte- resu publicznego i interesu prawnego (wynikającego z prawa własno- ści) za wartości szczególnie cenne, powinna jak najszerzej uwzględniać i wykorzystywać mechanizmy i zasady przewidziane w Konstytucji RP.
W omawianym zakresie kluczowe znaczenie zdają się mieć zasady pro- porcjonalności, wolności jednostki i ochrony prawa własności.
Działania władzy publicznej prowadzone według zasady proporcjo- nalności mają równoważyć interes publiczny i (w rozważanym tu przy- padku zwłaszcza) interesy właścicieli
3. Formuła wypracowana przez TK jeszcze przed uchwaleniem i wejściem w życie obecnej Konstytucji, zwana testem proporcjonalności, wymaga, by ograniczenia konstytu- cyjnych praw i wolności dokonywane w aktach o charakterze prawo- twórczym, ale także i w aktach stosowania prawa
4: 1) były przydatne i skuteczne, to jest były w stanie doprowadzić do zamierzonego skutku, jakim jest ochrona interesu publicznego; 2) były niezbędne do ochrony interesu publicznego, z uwagi na brak innych sposobów zagwaranto-
2
W tej ostatniej kwestii – dotyczącej przeprowadzania procesu stosowania prawa ze szczególną starannością, istotną rolę odgrywają wiedza i umiejętności kadr admini- stracji, dotyczące istoty problemu ważenia interesów indywidualnego i publicznego, od których zależy to, czy powierzone administracji zadania są właściwie realizowa- ne. Aspekt ten, który można określić mianem aspektu podmiotowego, jest nie od dziś szczególnie mocno akcentowany w doktrynie prawa administracyjnego. Zob.
np. T. Kuta, Ochrona interesu jednostki a problem ochrony interesu ogólnospołecznego i grupowego w prawie administracyjnym, „Acta Universitatis Wratislaviesis. Prawo”
1990, nr 1022, s. 152–159, a zwłaszcza s. 154–157.
3
Zob. m.in. wyroki TK z dnia 25 listopada 2003 r., K 37/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 96 oraz z dnia 8 października 2007 r., K 20/07, OTK-A 2007, nr 9, poz. 102.
4
Por. wyrok SN z dnia 17 września 2014 r., I CSK 439/13, OSNC 2015, nr 7–8, poz. 93.
17
Rozpraszanie i koncentracja zabudowy jako problem prawny…
wania tej ochrony; 3) pozostawały w proporcji do ciężarów nakłada- nych na podmioty tychże wolności i praw, będących wypadkową wpro- wadzanych ograniczeń
5.
Co zatem w praktyce oznacza podejmowanie rozstrzygnięć lo- kalizacyjnych w zgodzie z zasadą proporcjonalności? Na obszarach zurbanizowanych, charakteryzujących się silnie skoncentrowaną za- budową, wynik ważenia interesu publicznego i indywidualnego inte- resu właściciela/potencjalnego inwestora, przeprowadzonego według zasady proporcjonalności, powinien być podstawą podjęcia prawnych działań (czy to poprzez stosowne ustalenia w miejscowym planie za- gospodarowania przestrzennego, czy też w decyzji administracyjnej), zmierzających do wprowadzenia ewentualnych ograniczeń lub zakazu dalszej zabudowy. Uzasadnieniem ograniczenia prawa podmiotowego właściciela rzeczy (tu: nieruchomości gruntowej) w sferze korzystania, polegającego na możliwości jej zabudowy, będzie ochrona interesu publicznego, czyli korzystnego, pożądanego stanu rzeczy z perspekty- wy w tym przypadku przede wszystkim wspólnoty mieszkańców gmi- ny bądź ich części. Takim korzystnym, pożądanym stanem rzeczy jest między innymi swobodny dostęp oraz możliwość korzystania z infra- struktury technicznej i społecznej, której niezakłócone funkcjonowa- nie służy zaspokajaniu potrzeb tej wspólnoty, a więc jest również wy- razem realizacji zadań własnych (władz) gminy. Ponadto ograniczenie lub zakaz zabudowy na obszarze zurbanizowanym, powodowany ochroną standardu dostępu i korzystania z urządzeń i usług publicz- nych, czy też szerzej – rzeczy lub dóbr publicznych, ma swoje uzasad- nienie w ochronie – cały czas dyskusyjnego dla części doktryny – pu- blicznego prawa (podmiotowego) do tych rzeczy i dóbr
6. Jak bowiem przykładowo jest dopuszczalne, w imię interesu publicznego i w zgo- dzie z zasadą proporcjonalności, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonych terenów niebędących własnością gminy pod budowę lub rozbudowę dróg wchodzących
5
Por. orzeczenie TK z dnia 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12.
6
Zob. D.R. Kijowski, Rzeczy i urządzenia publiczne [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski,
A. Wróbel, System prawa administracyjnego, t. 7, Warszawa 2012, s. 424 i nn.; P. Za-
borniak, Prawo dostępu do dóbr publicznych, Warszawa 2017, s. 152 i nn.; M. Mar-
szałek, Prawo do energii, PiP 2017, z. 11, s. 70–83.
18 Tomasz Bąkowski
w skład systemu komunikacji
7, tak też za równie uzasadnione i miesz- czące się w ramach ograniczeń korzystania z konstytucyjnych wol- ności i praw, o których mowa w zasadzie proporcjonalności, należy uznać ustalenia planu wprowadzające zakaz zabudowy nieruchomości gruntowej położonej na obszarze skoncentrowanej zabudowy, której realizacja uniemożliwiłaby wywiązanie się gminy z zadań własnych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty.
Te same „infrastrukturalne” argumenty, wsparte treścią zasady pro- porcjonalności, można by użyć w celu zatrzymania procesu rozprasza- nia zabudowy, przy czym w tym przypadku brak istniejących urządzeń towarzyszących zabudowie, służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty (a ściślej pewnej, czasem niewielkiej, jej części), należałoby dodatkowo wzmocnić tym, że koszty ich realizacji w wielu przypadkach byłyby nie do pogodzenia z prawidłową (a zatem i racjonalną) gospo- darką fi nansową, o której mowa w art. 60 u.s.g.
Trzeba tu jednak zastrzec, że owo fi nansowe uzasadnienie nie obej- muje sytuacji, w których za rozproszenie zabudowy odpowiadają or- gany gminy, dysponujące szeroką samodzielnością i władztwem pla- nistycznym. Błędne decyzje dotyczące ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, prowa- dzące do rozpraszania zabudowy, nie powinny zwalniać i nie zwalniają władz gminy z podjęcia działań zmierzających do należytego wyko- nania zadań własnych na obszarze objętym planem, adekwatnych do wynikających z niego ustaleń. Miejscowy plan zagospodarowania prze- strzennego jako akt prawa miejscowego
8, a więc akt będący źródłem powszechnie obowiązującego prawa
9, wiąże zarówno jednostki i ich organizacje (podmioty spoza systemu władzy publicznej), jak i władzę, w tym organy gminy odpowiedzialne za realizację zadań własnych, słu- żących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Stąd też ustalenia
7
Zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2012 r., II SA/Łd 643/12, LEX nr 1224060.
8
Status miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejsco- wego, wynika z jego treści oraz dodatkowo z wyraźnej deklaracji ustawodawcy. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 8 u.p.z.p: „Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego”.
9
Zob. art. 87 Konstytucji RP.
19
Rozpraszanie i koncentracja zabudowy jako problem prawny…
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie prze- znaczenia określonych terenów pod zabudowę powinny być równocześ- nie traktowane jako promesa realizacji inwestycji infrastrukturalnych i innych rzeczy publicznych towarzyszących danej zabudowie, przypisa- nych do wykonania władzom gminy w ramach zadań własnych, mimo że w obowiązującym porządku prawnym brakuje skutecznych w prakty- ce środków prawnych egzekwujących należytą realizację w rozsądnym terminie tychże zadań. Takie bowiem ustalenia planu należałoby uznać za źródło uzasadnionych oczekiwań
10.
Przy rozważaniu prawnej dopuszczalności zabudowy rozproszo- nej szczególnego znaczenia nabierają dwie pozostałe z wymienionych powyżej zasad konstytucyjnych, a mianowicie: zasada wolności jed- nostki oraz zasada ochrony prawa własności. Jeżeli bowiem lokaliza- cja inwestycji na obszarze niezurbanizowanym nie narusza przepisów obowiązującego prawa, obejmującego ochroną wartości wysoko cenio- ne
11i w tym zakresie określających ogólnopaństwowy ramowy porzą- dek przestrzenny, to w poszanowaniu zasad wolności i ochrony prawa włas noś ci jej realizacja powinna być możliwa. Przy czym, jak w każdym innym przypadku, powinna być uzależniona od posiadania odpowied- niego tytułu prawnego do nieruchomości oraz – co akurat w powyżej wskazanych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych jest szczególną okolicznością – realizowana w pełnej świadomości tego, że wszelkie przedsięwzięcia, zmierzające do uzupełnienia niedostatków bądź braku urządzeń infrastrukturalnych, również tych koniecznych do korzysta- nia z wniesionych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem, i związane
10
Odmiennie Joanna Lemańska, według której samo pierwotne wprowadzenie do sys- temu prawa norm, z których można wywieść określone oczekiwania, nie ma znacze- nia dla idei uzasadnionych oczekiwań (J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w per- spektywie prawa krajowego i regulacji europejskiej, Warszawa 2016, s. 111). Wydaje się jednak, że specyfi ka miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, będącego równocześnie zbiorem norm planowych – realizacyjnych, różni go od ustaw i innych aktów normatywnych.
11
Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003, s. 35
i nn. Obecnie część tych wartości jest wymieniona wraz z wymogami o charakterze
techniczno-infrastrukturalnym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Należą do nich m.in.: bezpie-
czeństwo państwa, ludzi i mienia, szeroko rozumiane środowisko, walory architek-
toniczne i krajobrazowe, zabytki, dobra kultury współczesnej.
20 Tomasz Bąkowski
z tym ciężary (koszty) pozostają poza wsparciem podmiotów publicz- nych, a więc spoczywają na inwestorze.
W przeciwnym razie objęcie zakazem zabudowy terenów położo- nych na obszarze niezurbanizowanym w sytuacji, gdy ich ewentualna zabudowa nie prowadziłaby do naruszenia określonego obowiązują- cym prawem ogólnego porządku przestrzennego, a ów zakaz jest ar- gumentowany jedynie brakami w infrastrukturze oraz brakiem planów jej realizacji, ponieważ nie znajduje to uzasadnienia z punktu widzenia, prowadzonej w interesie publicznym, racjonalnej gospodarki fi nanso- wej gminy, należałoby ocenić jako nadmierne ograniczenie prawa wła- sności, niezdające konstytucyjnego testu proporcjonalności. Zgodnie bowiem z wielokrotnie prezentowanym w orzecznictwie sądów admi- nistracyjnych stanowiskiem: „każda ingerencja w sposób wykonywa- nia prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych inte- resem publicznym”
12.
Zakazywanie inwestorowi realizacji inwestycji, jeśli ten jest świado- my i zgadza się na brak publicznego wsparcia w zakresie zapewnienia niezbędnej infrastruktury, której realizacja nie znajduje racji z perspek- tywy interesu publicznego, godzi w zasadę wolności jednostki wyrażają- cej się w tym przypadku w formule volenti non fi t iniuria.
Zaprezentowane podejście do zjawisk koncentracji i rozpraszania zabudowy, znajdujące swoje prawne oparcie w konstytucyjnych zasa- dach proporcjonalności, wolności jednostki i ochrony prawa własno- ści, dowodzi, że wbrew rozpowszechnionemu przekonaniu bardziej dotkliwą z perspektywy wolności i praw jednostki oraz ważenia inte- resów publicznego i indywidualnego zgodnie z zasadą proporcjonal- ności może być nadmierna koncentracja zabudowy aniżeli jej niekon- trolowane rozpraszanie.
Przedstawiona wizja prawniczego, a przy tym w znacznym stopniu aksjologicznie determinowanego podejścia do zjawisk koncentracji i rozpraszania zabudowy, wydaje się godna rozważenia i wykorzysta-
12
