PRZEGLĄD PRAWA ROLNEGO Nr 1 (3) - 2008
IV. SPRAWOZDANIA I INFORMACJE
Przegląd W spólnej Polityki Rolnej
Ewolucyjny charakter wspólnotowego praw a rolnego, wynikający z nieustannego dostosowywania zakresu instrumentarium wsparcia do zm iennego otoczenia rynko wego, jest jednym z głównych przejawów ciągłości procesu reform owania polityki rolnej Unii Europejskiej. Czynnikami pośrednio wpływającym i na trwałość ogólnych ram prawnych W PR są decyzje polityczne, dotyczące wymiaru finansowania po szczególnych obszarów aktywności W spólnoty w siedmioletniej perspektyw ie czaso wej, jak również porozumienia systemowe osiągnięte na poziomie Rady ds. Rolnictwa, określające konstrukcję głównych schematów pomocowych realizowanych w rolnic twie i na obszarach w iejskich na przestrzeni najbliższych kilku lat gospodarczych. W 2008 r. Unia Europejska po raz kolejny staje przed wyzwaniem przeprowadzenia systemowej rewizji mechanizm ów rolnego obszaru acquis - tym razem dotyczyć ona będzie instrumentarium prawnego płatności jednolitej, środków interwencyjnych oraz możliwości realizacji nowych celów: zarządzania sytuacjami kryzysowymi w rolnic twie, rozwoju rynku bioenergii, zapobiegania zm ianom klim atycznym i utrzymania bioróżnorodności .
1 O tw arcie fo rm a ln e g o e ta p u k o n su ltac ji n a d z a ło żen iam i do p rz e g lą d u p o lity k i ro ln ej n a stą p iło 20 listo p ad a 20 0 7 r. w raz z p u b lik a c ją p o z a le g isla c y jn e g o K o m u n ik a tu w sp ra w ie p rz y g o to w an ia do o c e n y fu n k c jo n o w a n ia w sp ó ln e j p o lity k i rolnej [C O M (2 0 0 7 ) 722 k o ń cow y]. P ó łro c zn y o k res k ieru n k o w ej d e b a ty p o lity czn ej z a k o ń c z y 2 0 m a ja 20 0 8 r. p u b lik a c ja p ro jek tó w leg islacy jn y ch p rz e z K om isję E u ro p e jsk ą K o rz y sta ją c ze sw o ic h u p ra w n ie ń , R a d a w p ły w a je d n a k na p o d sta w o w e e le m e n ty p ro jek tu le g isla c y jn e g o K o m isji p o p rz e z p rz y ję c ie je d n o m y ś l
nych k o n k lu zji p o p rz e d z o n y c h p ra c a m i G ru p y R o b o czej ds. H o ry z o n ta ln y c h K w estii R oln y ch . K o n k lu zje p rzy jęto na m arco w y m p o sie d z e n iu R a d y ds. R o ln ic tw a 18 m a rc a 20 0 8 r. (dok. 715 0 /0 8 A D D 1). W arto ta k ż e w sp o m n ie ć o n ie w ią ż ą c y m sp ra w o z d a n iu P arlam en tu E u ro p e j sk ie g o P o sła S p ra w o z d a w c y L. G o e p e la (dok. A 6 -0 0 4 7 /2 0 0 8 p rz y ję ty p rz e z K o m isję R o ln ic tw a i R ozw oju W si PB 28 lu teg o 20 0 8 r.) o raz o p ra c a c h g ru p y ro b o c z e j ds. o c e n y stan u w sp ó ln e j p o lity k i rolnej K o m itetu R e g io n ó w . Z k o lei w k ła d ek sp erc k i p rz e d sta w ic ie li p a ń stw c z ło n k o w sk ic h p rzy b ra ł 4 m arca 20 0 8 r. fo rm u łę d y sk u sji w ra m a c h p o sie d z e n ia G ru p y ek sp erc k ie j ds. u p ro szcz en ia W sp ó ln ej P olityki R olnej.
Co do zasady, trw ające obecnie przygotowania do przeglądu polityki rolnej Unii Europejskiej („health check”) są skutkiem decyzji politycznych podjętych na etapie reform y WPR z czerwca 2003 r. U stanowiony w tedy system wsparcia bezpośredniego w ramach pierwszego filaru zezwolił państwom członkowskim na wdrożenie płatno ści jednolitej w kilku wariantach modelowych: historycznym (pełnym lub częścio wym), regionalnym lub hybrydowym (statycznym lub dynam icznym) wraz z siatką odrębnie funkcjonujących sektorowych schem atów pom ocowych“. Problem w tym, że państw a członkow skie nie m ogły następnie zm ienić sw oich decyzji kierunkow ych i ponownie rozdzielić uprawnień do płatności na zasadach właściwych innemu syste mowi niż pierw otnie wybrany model. W skutek tego z każdym rokiem obowiązywania reżimu płatności jednolitej pogłębiały się różnice w warunkach udzielanego wsparcia pomiędzy państwami członkowskimi, a nawet niektórymi regionami. W różnym bowiem stopniu wartość uprawnień, którymi dysponują rolnicy odzwierciedla historyczny po ziom produkcji w gospodarstwie oraz zw iązany z tym wymiar uzyskanego z budżetu wspólnotowego wsparcia.
Z kolei wielość tytułów prawnych, gwarantujących dostęp do instytucji upraw nień' w powiązaniu z przepisam i regulującymi ich posiadanie, wykorzystanie lub obrót, doprowadziły do sytuacji, w której znaczna część środków finansowych na poziom ie kopert krajowych nie jest wykorzystywana, a możliwości przeznaczenia ewentualnych oszczędności na inne cele są ograniczone. O kazuje się zatem, że nowe lizacja rozwiązań system ow ych funkcjonujących w ramach rozporządzenia Rady (W E) nr 1782/2003“’ dla wielu państw członkowskich U E -15 jest wręcz konieczna.
W odniesieniu do mechanizmów rynkowych, skonsolidowanych niedawno w rozpo rządzeniu Rady (W E) nr 1234/20075, intencją ustawodawcy wspólnotowego jest przede w szystkim kontynuowanie dotychczasowych założeń odnośnie do m inimaliza cji roli instrumentów interwencyjnych w zarządzaniu jednolitym rynkiem produktów rolnych (prawdopodobnie według modelu zastosow anego na rynku zbóż dla skupu interwencyjnego kukurydzy). Z prawnego punktu widzenia interesujące jest to, że dokonany wcześniej etap uproszczenia technicznego podstaw prawnych funkcjono wania wspólnej organizacji rynku rolnego i zestaw ienie większości instrumentów prawnych w jeden spójny katalog um ożliw iają podjęcie dyskusji na temat zagadnień
2 N a z a sa d z ie o d stę p stw a , w p rz y p a d k u n o w y ch p a ń stw cz ło n k o w sk ic h re ż im p łatn o śc i je d n o lite j, w ra z z sia tk ą se k to ro w y c h m e c h a n iz m ó w p o m o c o w y c h u re g u lo w a n y c h w T y tu le IV ro z p o rz ą d z e n ia R ady (W E ) n r 1 7 8 2 /2 0 0 3 , w o k re sie p rz e jśc io w y m m o ż n a „ z a stą p ić ” u p ro sz c z o n y m sy ste m e m je d n o lite j p ła tn o śc i o b sz aro w e j. Z o p cji tej sk o rz y s ta ły w sz y stk ie now e p a ń stw a c z ło n k o w sk ie z w y ją tk ie m S ło w en ii i M alty.
3 D y stry b u c ja u p ra w n ie ń n a stę p u je : z ty tu łu p o czątk o w e j alo k a c ji w p ie rw sz y m ro k u w d ra ż a n ia sy ste m u p ła tn o śc i je d n o lite j, w w y n ik u a lo k a c ji z rez e rw y k rajo w ej, z ty tu łu o d ło g o w an ia o ra z ze w z g lę d u na tzw . s p e c y fic z n e u p ra w n ie n ia p ro d u c e n tó w z w ie rz ą t n ie d y sp o n u ją cy ch g ru n tam i ro ln y m i.
4 D z. U rz. U E , L 2 7 0 , z 21 p a ź d z ie rn ik a 2003 r., s. 1. 5 D z. U rz. U E , L 2 9 9 , z 16 listo p ad a 2 0 0 7 r., s. 1-149.
horyzontalnych. Usprawnia to także znacząco proces decyzyjny w instytucjach UE i ułatwia zrozumienie reformy.
Kluczową kw estią w dyskusji nad przeglądem polityki rolnej bez wątpienia bę dzie problem atyka kwotowania na rynku m leka w związku ze zbliżającym się term i nem uchylenia reżimu krajowych ilości referencyjnych z końcem roku kwotowego 2014/15. Rozważana je st bowiem koncepcja opracowania instrumentarium osłonow e go przygotowującego gospodarstwa m leczne do funkcjonowania w zliberalizowanym otoczeniu rynkowym i regulacyjnym . Najczęściej przyw oływ anym rozwiązaniem jest stopniowe zwiększanie krajowych i przez to indywidualnych ilości referencyjnych, co zm niejszałoby restrykcyjny wym iar instrumentu kwotowania i tym samym przygoto wałoby producentów rolnych do prowadzenia działalności rolniczej w sytuacji uchy
lenia kwot mlecznych.
Ramy niniejszej informacji nie pozw alają na bliższe zaprezentow anie wszystkich planowanych w ramach przeglądu zmian w ustawodawstwie rolnym Wspólnoty, warto jednak zasygnalizować główne problem y natury prawnej. Niewątpliwie - oprócz konsekwencji politycznych - propozycja Komisji w zakresie ograniczania dostępu do płatności bezpośrednich daje podstawy do głębszych rozw ażań w literaturze. W prak tyce dyskusja nad tzw. dolnym i górnym pułapem'1 oznacza konieczność odmiennego traktowania producentów rolnych w zależności od stopnia spełnienia obiektywnie przyjętych kryteriów. Należy przy tym zauważyć, że ograniczając grono beneficjen tów płatności bezpośrednich ustawodawca w spólnotowy kierowałby się więcej niż jednym celem realizującym interes publiczny.
W przypadku oddolnego limitowania płatności, głów ną przesłanką w ykluczenia grupy beneficjentów byłoby dążenie do redukcji obciążeń i kosztów adm inistracyj nych przewyższających korzyści z przekazania niewielkich, marginalnych wręcz środków pieniężnych do gospodarstw rolnych. Z pew nością w dyskusji nad dolnym pułapem dostępu do płatności chodzi również o racjonalność wydatkow ania środków publicznych z budżetu Unii Europejskiej. Prosty zam iar w ygenerowania oszczędności trudniej bowiem uzasadnić. Powstaje jednakże pytanie, czy w dyspozycji ustawodawcy wspólnotowego nie znajdują się mniej dotkliwe instrumenty pozwalające zrealizować cel redukcji kosztów adm inistracyjnych - np. w drodze odpowiednich rozwiązań w systemie elektronicznej obsługi wniosków. Tego typu pytanie będzie praw dopo dobnie równoznaczne z testem proporcjonalności przyszłych rozwiązań legislacyj nych. Natomiast w kontekście wygenerowania dodatkowych oszczędności w coraz częściej kwestionowanym budżecie rolnym Unii Europejskiej powstaje problem, czy intencją ustawodawcy wspólnotowego je st jednocześnie lepsze ukierunkowanie za oszczędzonych środków w celach związanych właśnie z popraw ą struktury agrarnej, co dodatkowo legitymizowałoby działania podjęte w ramach przeglądu. Z drugiej
b W y rażo n y m w o lu m e n o w o (np. w o d n ie sie n iu do w a rto śc i p o te n c ja ln ie u z y sk a n y c h p ła t
n o śc i) lub za p o m o c ą innych k ry te rió w (np. zg ło szo n ej w e w n io sk u p o w ierzch n i g ru n tó w ro l nych).
strony nie wolno zapominać, że ustawodawca w spólnotow y zobowiązany jest do ochrony interesów finansowych budżetu unijnego.
Jeśli chodzi o odgórne ograniczanie płatności, problem ten należy rozpatrywać pod kątem realizacji oczekiwań społecznych związanych z krytycznym spojrzeniem środo wisk pozarządow ych w państwach członkowskich na skalę wydatkowanych środków publicznych do niewielkiej grupy beneficjentów, często pośrednio tylko związanych z prowadzeniem działalności rolniczej. Co ciekawe, problem górnego limitowania płat ności jest konsekwencją prawnej konstrukcji płatności jednolitej, w której brak jest szczegółowych kryteriów kwalifikowalności od strony podmiotowej rolnika (związa nych np. z poziomem uzyskiwanych dochodów, statusem prawnym gospodarstwa, kwalifikacjami rolniczymi itd.). W tej sytuacji jedyny wym óg w postaci posiadania działki gruntu użytkowanej rolniczo nie do końca spełnia sw oją rolę w transferowaniu środków pieniężnych do pożądanej grupy rzeczywistych rolników. Roli tej nie spełnia również reżim wymogów współzależności (cross-com pliance). System ten gwarantuje jedynie, że ten, kto otrzym uje w sparcie ze środków Wspólnoty, będzie przestrzegać wymogów obowiązujących w acquis, ale nie jest to kryterium kwalifikowalności do dostępu do środków.
Poszukując innych wątków prawnych w dyskusji nad przeglądem polityki rolnej, których w ym iar byłby szczególnie istotny dla zagadnień poruszanych dotychczas w literaturze prawniczej, należy wskazać na propozycje Komisji Europejskiej w zakresie modyfikacji reżimu kw otowania na rynku mleka. Zm iany zm ierzające w kierunku przygotow ania sektora do uchylenia kwot m ogą bowiem także przyjąć postać mody fikacji instrum entu opłat sankcyjnych za przekroczenie indyw idualnych ilości refe rencyjnych (tzw. super levy), jako rozwiązanie alternatywne lub równoległe w sto sunku do propozycji zw iększenia kw ot w poszczególnych latach gospodarczych. Zm niejszenie restrykcyjności kwoty produkcyjnej poprzez złagodzenie finansowego w ym iaru sankcji z tytułu jej przekroczenia (czy to na poziomie indywidualnego do stawcy, czy to państwa członkowskiego) prowadziłoby bowiem do osłabienia funkcji, ja k ą kwoty produkcyjne spełniają w odpow iednich sektorach działalności rolniczej. W ydaje się zatem, że jednym z rozważanych przez ustawodawcę wspólnotowego rozwiązań, mających na celu stopniowe uniezależnienie sektora produkcji mlecznej od reżimu kwot produkcyjnych, jest pozbawienie tego instrumentu elementów prze sądzających o jego restrykcyjnym charakterze.
Ponadto można się spodziewać, że przegląd health check polityki rolnej przesądzi o przyszłości m echanizm u modulacji i ewentualnym zwiększeniu poziomu ambicji w transferze środków budżetowych do drugiego filaru WPR. Dobiegające sygnały o w strzemięźliwym podejściu wielu państw członkowskich do podwyższenia roli tego instrumentu w skazują na to, że potencjalna wiodąca rola polityki wiejskiej w przy szłym kształcie WPR wcale nie jest przesądzona. Na uwagę zasługuje niepokojący zam iar odejścia od kryteriów spójności w redystrybucji środków zaoszczędzonych w wyniku modulacji i autom atyczne ich przypisanie do odpowiednich państw człon kowskich.
Dyskusja nad przeglądem koncentrować się będzie także nad now elizacją posta nowień obecnego art. 69 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, który um ożliwia przeznaczenie części środków zgrom adzonych w kopertach płatności bezpośrednich na specyficzne cele realizowane poprzez działalność rolniczą. Intencją ustawodawcy wspólnotowego jest wykorzystanie tego instrumentu do rozwiązania problemów zarzą dzania ryzykiem w rolnictwie (zwłaszcza w formie w sparcia ubezpieczenia upraw rolnych, organizowania funduszy asekuracyjnych) oraz traktowania specyficznych problemów sektorowych w najbardziej wrażliwych regionach wiejskich. Tym samym w ramach reżimu płatności jednolitej pow staną najprawdopodobniej instrumenty innowacyjne, łączące strukturę wsparcia bezpośredniego z nowymi wyzwaniam i stawianymi europejskiemu modelowi rolnictwa. Czas pokaże, na ile rozw iązania te wynikają z braku dodatkowych środków budżetowych (których w kopertach płatności jest realnie najwięcej), a na ile w ynikają z systemowych przem yśleń Komisji Europej
skiej.
Zakończenie prac legislacyjnych nad pakietem rozporządzeń w sprawie przeglą du health check polityki rolnej planowane je st na koniec 2008 r.. przy czym porozu mienie polityczne w sprawie projektów najprawdopodobniej nastąpi na listopadowym posiedzeniu Rady ds. Rolnictwa, co też je st głównym celem przyszłej Prezydencji francuskiej.
