Etyczne aspekty zaciągania długu publicznego

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 778. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2008. Katarzyna Owsiak Katedra Finansów. Etyczne aspekty zaciągania długu publicznego 1. Wprowadzenie Transformacja ustrojowa przyczyniła się do zmiany roli sektora publicznego, co pociągnęło za sobą zmianę zachowań podmiotów zaliczanych do tego sektora. W tym kontekście rodzi się pytanie o etyczne kryteria tych zachowań. Powrót do gospodarki rynkowej spowodował odsunięcie tego zagadnienia na dalszy plan. Podjęte zostały głównie przez etykę biznesu1 czy też etykę gospodarki rynkowej zorientowanej na takie podmioty, jak przedsiębiorstwa. Sektor publiczny czy finanse publiczne, czyli – uogólniając – działalność państwa (sektora rządowego i samorządowego), i to nie tylko finansowa, implikuje etyczne zachowania władz publicznych, ale również istotnej części społeczeństwa. Stąd też celem artykułu jest próba przybliżenia wybranych etycznych aspektów działalności władz publicznych rozważanych z punktu widzenia możliwości zaciągania długu publicznego2. 2. Etyka długu Rozważania o etyce długu można sprowadzić do pytania czy zadłużanie się rządu i samorządu jest etyczne. Odpowiedź wymaga przeglądu ważniejszych (wybranych) stanowisk filozofów odnoszących się do zagadnienia długu przy jed1 Zob. np. W. Gasparski, Wykłady z etyki biznesu, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. L. Koźmińskiego, Warszawa 2000.. 2 Nie sposób nie nadmienić, że częściowe przybliżenie tego wielce dyskusyjnego zagadnienia powinno zacząć się od próby odpowiedzi na pytanie postawione przez R.B. Brandta: czy nauka może rozwiązać wszystkie problemy etyczne? R.B. Brandt, Etyka. Zagadnienia etyki normatywnej i metaetyki, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996, s. 67–98..

(2) Katarzyna Owsiak. 122. noczesnym zaznaczeniu, że napotyka się trudności w znalezieniu jednoznacznego stanowiska co do możliwości zadłużenia się państwa. W rozprawie O dochodach państwowych Ksenofont zajął się finansami państwa, jednak w dziele tym nie znajdujemy jego stanowiska co do możliwości zaciągania długu publicznego. Ksenofont nakreślił program powiększenia dochodów Aten poprzez lepsze wykorzystanie zasobów naturalnych, przyciągnięcie cudzoziemców i rozwój handlu oraz górnictwa srebra. Opowiadał się też za budową sieci zajazdów i gospód dla bogatych cudzoziemców, aby czerpać dochody z turystyki. Jego stanowisko wyrażało praktyczne podejście do ekonomii3. Arystoteles wyróżnił ekonomikę jako dyscyplinę podrzędną w ramach filozofii praktycznej4. Pomimo to ekonomikę (oikonomikos), czyli sztukę zarządzania gospodarstwem domowym, uważał za godną uprawiania. Jego zdaniem, gospodarz powinien zajmować się czterema rzeczami: zdobywaniem majątku, strzeżeniem dobytku, utrzymywaniem porządku i właściwym zaspokajaniem potrzeb rodziny i niewolników (www.nbportal.pl). Arystoteles sporo miejsca poświęcił zarządzaniu finansami państwa. Filozof sklasyfikował źródła dochodów królestw i polis w podziale na podatki, daniny oraz łupy wojenne. Z dochodów tych finansowano infrastrukturę państwową, czyli świątynie, porty, teatry i armię. Arystoteles zalecał, aby kasa miasta była przekazywana w obecności wszystkich obywateli, aby wszystkie wydatki państwowe miały pokrycie w rachunkach i aby uczciwi urzędnicy byli wyróżniani. Można zatem stwierdzić, że współczesne zagadnienia jawności i przejrzystości finansów publicznych były dostrzegane również w starożytności. Szczególny wkład Arystotelesa w rozwój myśli ekonomicznej sprowadza się do badania przez niego prawidłowości ekonomicznych dotyczących wymiany towarów, a także zastosowaniem w tej wymianie pieniądza. Arystoteles wyróżnia trzy sposoby dochodzenia do bogactwa: – pierwszy – naturalny, polegający na gromadzeniu rzeczy potrzebnych do życia, – drugi – pośredni, to handel wymienny, – trzeci – nienaturalny, sprowadza się do wykorzystywania pieniądza jako środka wymiany dóbr5. 3 www.nbportal.pl. Ksenofont zajmował się też zagadnieniem efektywnego gospodarowania i to zarówno w odniesieniu do gospodarstwa domowego, producenta, wojska, ale także do administratora publicznego. Dzięki temu podejściu mógł koncentrować się na sposobie polepszenia efektywności poprzez praktykę podziału pracy. Por. H. Landreth, D.C. Colander, Historia myśli ekonomicznej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 48.. W. Tatarkiewicz, Historia filozofii, t. I, PWN, Warszawa 1970, s. 98.. 4. Por. F. Copleston, Historia filozofii, t. I, Instytut Wydawniczy PAX, Warszawa 1998, s. 401.. 5.

(3) Etyczne apekty zaciągania długu publicznego. 123. Arystoteles potępił uzyskiwanie dochodów z pożyczania pieniędzy, czyli lichwę. Udzielanie pożyczek uważał za nieetyczny sposób bogacenia się, gdyż w takiej sytuacji proces bogacenia się następuje m.in. bez pracy ze strony pożyczającego, co oznacza zastosowanie pieniądza w sposób nienaturalny6. Arystoteles był także twórcą funkcjonującej w powszechnej świadomości koncepcji etycznej określanej mianem etyki złotego środka, której sedno sprowadza się do zasady właściwej miary (umiar jako odmowa)7. Arystoteles – według J. Filek – „zaproponował metodę ułatwiającą rozwiązywanie problemów, z którymi może się spotkać każdy człowiek aktywnie uczestniczący w otaczającej go rzeczywistości”8. Istota tej metody polega na wyborze sposobu postępowania pomiędzy dwiema skrajnościami – nadmiarem i niedomiarem9. Nie sposób w tych rozważaniach nie wspomnieć o poglądach Arystotelesa, które odnieść można do instytucji państwa. Po pierwsze, Arystoteles zajmował się pojęciem szczęścia, odnosząc go do opisania trwałej lub względnie trwałej kondycji poszczególnego człowieka. W rozważaniach o szczęściu odnajdujemy uznanie szczęścia obywateli jako celu dobrego ustroju państwowego10. Po drugie, Arystoteles uznał, że niedobór można zmniejszyć poprzez redukcję konsumpcji wynikającej ze zmiany ludzkich postaw. Przyjmuje się, że do idei tej mogliby sięgać utopiści i socjaliści upatrujący podstaw do likwidacji konfliktów społecznych na skutek redukcji konfliktów wynikających z problemu niedostatku11. Oprócz Arystotelesa również Platon, Cicero, Seneka czy Plutarch potępiali lichwę, czyli godziwość procentu od pożyczki pieniężnej. Z tym stanowiskiem spotykamy się także u moralistów średniowiecznych, tj.: Alberta Wielkiego, św. Tomasza z Akwinu, a także Mikołaja Oresmusa. Przed omawianiem poglądów Akwinaty należy przypomnieć, że pożyczanie pieniędzy na procent było od dawna przedmiotem ocen moralnych i znalazło swój wyraz w Biblii. W piątej księdze Starego Testamentu – Księdze powtórzonego prawa, przypisywanej Mojżeszowi zawarty jest nakaz darowania długów co siedem lat oraz zakaz pobierania odsetek od pożyczonych pieniędzy bratu (współplemieńcy)12. W Kodeksie Majmonidesa znajduje się zalecenie wspomagania bied6 7. Ibidem, s. 401.. J. Bukowski, Filozofowie o godnym życiu, AE w Krakowie, Kraków 2000, s. 11–12.. J. Filek, Wprowadzenie do etyki biznesu, Wydawnictwo AE w Krakowie, Kraków 2001, s. 32.. 8. Zob. np. A. MacIntyre, Krótka historia etyki, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 103 i nast. 9. Por. L. Kołakowski, O co nas pytają wielcy filozofowie, Seria I, Znak, Kraków 2004, s. 52.. 10 11. Por. H. Landreth, D.C. Colander, op. cit., s. 49.. Zob. Pwt 15, 1–6; Pwt 23, 20–21, Pismo Święte Starego i Nowego Testamentu, Pallottinum, Poznań 2002. 12.

(4) Katarzyna Owsiak. 124. niejszych członków społeczności żydowskiej przez udzielanie bezprocentowych pożyczek13. Tak bogate dziedzictwo, jak pisma Arystotelesa oraz Biblia, przyczyniło się do powstania scholastycznej doktryny lichwy, której największym przedstawicielem był wspomniany już św. Tomasz. Zatem przybliżając stanowisko Akwinaty14, św. Tomasz wychodzi z założenia, że przyczyną wymiany jest użyteczność, a ta nie da się oddzielić od samego dobra, które tę użyteczność reprezentuje, zaspokajając potrzebę człowieka. Przy tak przyjętym założeniu pobranie procentu od pożyczki pieniężnej oznaczałoby, że wierzyciel oddziela niejako użyteczność od samego pieniądza. Użyteczność staje się przedmiotem (zjawiskiem), za który dodatkowo trzeba zapłacić. Procent staje się ceną za używanie pieniądza, ponieważ dłużnik zwraca po pewnym czasie wierzycielowi pieniądze, mające taką samą użyteczność, jaką miały w chwili pożyczki. Stąd też procent albo jest zapłatą za samo używanie pieniędzy, która to cecha wynika z istoty pieniądza, albo jest to opłata za czas. Czas nie może być jednak przedmiotem handlu, gdyż jest darem Boga. W takiej sytuacji pożyczający zwraca pieniądze w tej samej wartości, w jakiej były pożyczone. Dodajmy, że potępienie lichwy nie dotyczy wszystkich sytuacji. Św. Tomasz dopuszcza pobieranie procentu w sytuacji ryzyka utraty kapitału oraz szkody, jakie mógł ponieść wierzyciel, ponieważ nie posiadał w danym momencie pieniędzy. Akwinata odrzuca jednak sytuację, w której wierzyciel, dysponując pieniędzmi, mógł osiągnąć pewne zyski, ale ich nie osiągnął. Nie można uznać wysuwanego żądania domagającego się wynagrodzenia za to, co mogło ewentualnie mieć miejsce, ale faktycznie nie zaistniało. W doktrynie św. Tomasza można odnaleźć poparcie dla umów. Po pierwsze, umowy dotyczącej tzw. kary umownej nałożonej za niedotrzymanie terminu zwrotu. Po drugie, umowy spółkowej, przynoszącej korzyści obydwu czy kilku wspólnikom, ponieważ wspólnik uczestniczy w ryzyku podejmowanych transakcji. Podsumowując rozważania dotyczące zagadnienia lichwy w myśli św. Tomasza, można stwierdzić, że scholastyczne poglądy na lichwę przechodziły od całkowitego zakazu pobierania procentu od pożyczki do jego akceptacji przynajmniej dla celów przedsiębiorstwa15. Nota bene – już po śmierci Akwinaty – uchwała Soboru Vinneńskiego, który miał miejsce w latach 1311–1312, a któremu przewodził papież Klemens V, jednoznacznie potępiała lichwę.. Por. B. Klimczak, Etyka gospodarcza, Wydawnictwo AE im. Oskara Lanego we Wrocławiu, Wrocław 1996, s. 112. 13. 14 J. Majka, Katolicka nauka społeczna, fragment zaczerpnięty z www.jezuici.pl/iss/majka/ majka3.htm, czas dostępu: 2005.07.01.. Por. H. Landreth, D.C. Colander, op. cit., s. 54.. 15.

(5) Etyczne apekty zaciągania długu publicznego. 125. Współcześnie problem lichwy jest nadal aktualny i zajmuje się nim katolicka nauka społeczna, ramach której powstały teorie tłumaczące zasadność pobierania umiarkowanego oprocentowania16. Zalicza się do nich m.in.: – teorię produkcyjności kapitału pieniężnego, według której każdy posiadacz kapitału pieniężnego ma prawo do umieszczenia go w sposób przynoszący zysk. Kapitał powoduje wzrost produkcji, co traktuje się jako jego cechę powszechną; – teorię usługi kapitału pieniężnego, która traktuje kredyt jako typową usługę gospodarczą17. Uznaje się jednak, że wyżej wymienione teorie nie do końca tłumaczą zasadność pobierania procentu od pożyczki. Z powyższych rozważań dotyczących zagadnienia długu wynika, że: tematyka państwa oraz ekonomii nie była obca filozofii starożytnej i średniowiecznej, ale poruszała zagadnienia zadłużenia państwa pośrednio, co wynika z faktu opierania dochodów przez państwo na majątku. W kontekście rozważań oraz powyższego wniosku, należałoby odnieść per analogiam problem oprocentowania pożyczek i postawić sobie pytanie – czy etyczne jest oprocentowanie pożyczek, które udzielają sobie nawzajem podmioty sektora publicznego? Odpowiedź na to pytanie wymaga postawienia sobie wcześniej pytania – czy w gospodarce rynkowej etyczne jest w ogóle pożyczanie pieniędzy pomiędzy podmiotami sektora publicznego? Odnosząc odpowiedzi na te pytania do stanowiska, że sektor publiczny składa się z podsektora rządowego i samorządowego trzeba odnieść się teraz do relacji rząd a samorząd. Tutaj należy przedstawić dwa stanowiska. Pierwsze opiera się na stwierdzeniu, że nieetyczne są pożyczki udzielane z budżetu państwa jednostkom samorządu terytorialnego (JST). Jest to argumentowane faktem przekazywania transferów pieniężnych w postaci subwencji ogólnej oraz dotacji celowych do budżetów JST, a więc już posiadaniem części pieniędzy z budżetu państwa przez samorządy. Wynika to z faktu, że samorząd pełni specyficzną rolę. Organizacja samorządu jest zbudowana na dwóch kardynalnych zasadach – subsydiarności i decentralizacji. Najogólniej, z zasad tych wynika przekazywanie JST zadań do realizacji wraz ze środkami pieniężnymi przeznaczonymi do ich finansowania18. Kolejnym argumentem odrzucającym pożyczki z budżetu państwa są trudności z utrzymaniem płynności finansowej przez rząd, o czym świadczyć mogą wybrane przykłady. Należy przypomnieć precedensową sprawę w historii finansów samo Por. C. Strzeszewski, Katolicka nauka społeczna, Wydawnictwo KUL, Lublin 2003, s. 679–683. 16. 17. Ibidem, s. 681.. Więcej o roli samorządu terytorialnego zob. w: P. Swianiewicz, Finanse lokalne – teoria i praktyka, Municipium SA, Warszawa 2004, s. 11–21. 18.

(6) 126. Katarzyna Owsiak. rządowych związaną z potencjalnym bankructwem Nowego Yorku w 1975 r., kiedy to prezydent Stanów Zjednoczonych G.R. Ford odmówił miastu rządowej pomocy finansowej. Swoje stanowisko argumentował tym, że samorząd po to posiada władzę nad lokalnymi społecznościami, aby radzić sobie dostatecznie samemu19. Inny przykład to bankructwo miasta i gminy Otmuchów, o którym informował dziennik „Rzeczpospolita”. Przypadek tego miasta i gminy jest o tyle ciekawy, że była to pierwsza jednostka samorządu, która zwróciła się o pomoc z budżetu państwa. Niestety na skutek braku środków w budżecie państwa w 2002 r. jednostka musiała starać się o kredyt w Banku Gospodarstwa Krajowego20. Pogląd o nieetyczności pożyczek pomiędzy podmiotami sektora publicznego jest wielce wątpliwy z następujących powodów: – środki przekazywane JST na finansowanie zadań były niewystarczające przy jednoczesnym zwiększaniu liczby zadań wykonywanych przez te samorządy. Jest to również wynikiem niedopracowania przepisów prawnych związanych z dochodami JST. Wydaje się nie tylko uciążliwe, ale nieetyczne postępowanie ustawodawcy zmieniającego sześciokrotnie od 1999 r. ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Często podkreślana jest w finansach publicznych arbitralność rozwiązań prawnych. W omawianym kontekście nie sposób nie dostrzec tej wady rozumianej tutaj jako brak konsultacji ze środowiskami samorządowymi w trakcie powstawania wspomnianej ustawy czy jej kolejnych nowelizacji; – bardzo często wysokość subwencji ogólnej i dotacji celowych nie była znana samorządom w momencie prac nad projektem budżetów21, co zmuszało (po uchwaleniu budżetów) do częstych zmian finansowych w budżecie w ciągu roku. Podkreślenia wymaga fakt, że nie sposób pominąć słuszności tylko jednego z powyższych argumentów opowiadających się za nieetycznością pożyczek. Trudności finansowe samego rządu mogą tłumaczyć odmowę udzielania pożyczek samorządom. Mając na uwadze powyższe argumenty, drugie stanowisko uznające za etyczne pożyczki pomiędzy podmiotami sektora publicznego wydaje się właściwsze. W omawianym zakresie, tzn. relacja rząd a samorząd, istotne są następujące argumenty: – poszanowanie „grosza publicznego”, co oznacza, że podmiot posiadający nadwyżkę powinien „użyczyć” ją innemu. Wynika to z faktu zaoszczędzenia 19 O przyczynach kryzysu nowojorskiego zob. w: Z. Zell, Bankruci, „Wspólnota”, www.wspolnota.org.pl, czas dostępu: 2005.04.25. 20. Por. M. Szczepanik, Po pożyczkę do budżetu, „Rzeczpospolita” z 27 maja 2002 r.. Etap opracowywania budżetu JST w Polsce obejmuje m.in. otrzymanie od Ministra Finansów, do 15 października roku poprzedzającego rok budżetowy, informacji o rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej. Por. Finanse samorządowe 2005, red. C. Kosikowski, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, s. 339. 21.

(7) Etyczne apekty zaciągania długu publicznego. 127. przez podmiot pożyczający konkretnej kwoty, ponieważ pożyczka taka jest oprocentowana poniżej procentu rynkowego. Dla podmiotu pożyczającego oznaczać to będzie działanie zgodne z główną zasadą, na podstawie której funkcjonuje sektor publiczny, tzn. zasady nie nastawienia na zysk (budget principle); – sprawiedliwości międzypokoleniowej (międzygeneracyjnej) – zadłużenie będzie spłacane przez przyszłe pokolenia, stąd też logiczne wydaje się obniżenie kosztów obsługi zadłużenia22; – prefinansowanie – za sprawą integracji europejskiej samorządy polskie stanęły przed możliwościami rozwoju poprzez pozyskiwanie środków pieniężnych z funduszy strukturalnych UE. Otrzymanie środków na inwestycje wiąże się z wymogiem posiadania wkładu własnego. Etyczny więc wydaje się zapis ustawy o finansach publicznych23 wprowadzający pożyczkę z budżetu państwa służącą do uzyskania środków z funduszy strukturalnych przez samorządy. Zamykając pierwszy obszar zagadnień etycznych związanych z długiem, należałoby wspomnieć, że: – sektor publiczny w gospodarce rynkowej stara zachowywać się jak racjonalny podmiot, czyli gromadzi oszczędności24, – odnosząc się do zagadnienia zadłużenia państwa trzeba mieć na uwadze udział długu samorządowego w państwowym długu publicznym, który stanowi ok. 3%. Można zatem zaryzykować stwierdzenie, że zadłużenie państwa nie jest wynikiem działalności władz samorządowych. Poziom deficytu budżetowego, czy też długu publicznego jest ważny, mając na uwadze kryteria bezpieczeństwa wynikające z Traktatu z Maastricht i Paktu stabilizacji i wzrostu (deficyt nie większy niż 3% PKB, dług publiczny nie większy niż 60% PKB). Kryteria są wyrazem dyscypliny fiskalnej dla krajów Unii Europejskiej. Te przedstawione pułapy dopuszczalnego zadłużenia dla krajów stanowią ciekawy punkt w rozważaniach o etyce. Znane były przypadki nieetycznych zachowań niektórych krajów UE, tj. Grecji czy Włoch, które zaniżały wysokość podawanego deficytu budżetowego. Dostrzegając przesłanki etyczne, H. Dalton twierdził: „Często sugerowano, że można „spowodować, by potomność płaciła długi naszego pokolenia. Nawet jeżeli można, nie wynika z tego, by należało to robić. […] Potomność bowiem nie bierze żadnego udziału w odpowiedzialności za tę politykę, która spowodowała powstanie naszych obecnych długów, my zaś w każdym razie jesteśmy bezpodstawnie skłonni do dyskontowania przyszłości i do uchylania się w tym stopniu od moralnego obowiązku „pozostawiania świata lepszym od tego, który znaleźliśmy”. H. Dalton, Zasady skarbowości, Wydawnictwo Kazimierza Rutskiego, Łódź 1948, s. 230. 22. Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. nr 249, poz. 2104. art. 6.. 23. Zdaniem B. Klimczak: „Ekonomia próbuje usprawiedliwiać pobieranie procentu przez analizę rozwiązania alternatywnego, tj. niepopierania procentu, i stwierdza, iż wówczas nie byłoby skłonności do oszczędzania. Zatem procent jest definiowany jako wynagrodzenie za odroczenie konsumpcji, bez którego dochody byłyby konsumowane na bieżąco”. B. Klimczak, op. cit., s. 112. 24.

(8) Katarzyna Owsiak. 128. Omawiany problem etyczności pożyczek powoduje, że nie sposób ominąć rozważań o zadłużeniu państwa. Ograniczając się jednak do przybliżenia wybranych stanowisk związanych z tym zagadnieniem, które o tyle są interesujące, że łączą w szczególny sposób filozofię z ekonomią. Twórca ekonomii liberalnej A. Smith był nie tylko ekonomistą, ale również profesorem filozofii moralnej na uniwersytecie w Glasgow. Jego poglądy związane z długiem publicznym są zgodne z klasycznymi uprzedzeniami do wydatków publicznych: „Wydatki publiczne finansowane z podatków lub obligacji rządowych, nieuchronnie odciągają pracę produkcyjną do zastosowań nieprodukcyjnych”25. Długi publiczne wynikają z zaciągania przez państwo zobowiązań w związku z nadzwyczajnymi wydatkami, jak np. prowadzenie wojny. Aby możliwe były takie transakcje, państwo musi być gospodarczo rozwinięte, czyli jego obywatele muszą dysponować kapitałem obrotowym. Na podkreślenie zasługuje fakt, że dodatkowo obywatele ci muszą mieć pewne zaufanie do państwa26. Po dokonaniu analizy zadłużenia w Wielkiej Brytanii Smith zauważył, że pomimo dokonywania spłaty długów publicznych w różny sposób, to powszechna tendencja do wzrostu sumy zadłużenia jest zjawiskiem stałym27. W swoich rozważaniach Smith podnosi problem niemożliwości spłaty długu publicznego, co oznacza dla państwa ogłoszenie bankructwa28. Inny filozof, ekonomista i logik J.S. Mill (twórca empiryzmu, utylitaryzmu), uznaje, że nadwyżki budżetowe należy w pierwszej kolejności przeznaczyć na umorzenie podatków, a nie na pokrycie długu publicznego. Wyraża on pogląd, według którego w celu sfinansowania długu publicznego należy wprowadzić daninę majątkową29. Zagadnienie długu było i jest przedmiotem rozważań. Mimo że „nikt nie lubi być zadłużony, to jednak wszyscy wiemy, że instytucja kredytu jest fundamentem życia społecznego i gospodarki w naszym świecie”30. Zgodnie ze społeczną nauką M. Blaug, Teoria ekonomii. Ujęcie retrospektywne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000, s. 77. 25. Por. S. Zabiegalik, Adam Smith, Wiedza Powszechna, Warszawa 2003, 146–147.. 26. Ibidem, s. 146.. 27. „Proces narastania ogromnych długów, które przytłaczają obecnie prawie wszystkie państwa europejskie i na dłuższą metę doprowadzą je prawdopodobnie do ruiny, przebiegał prawie wszędzie jednakowo. Narody, podobnie jak osoby prywatne, zaczynały na ogół pożyczać, opierając się, jakby to można określić, na osobistym kredycie, nie przeznaczając na zabezpieczenie długu specjalnego funduszu, a gdy sposób ten zaczynał zawodzić, pożyczały w dalszym ciągu, przeznaczając określone fundusze na zabezpieczenie długu”. A. Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, PWE, Warszawa 1954, t. II, s. 711. 28. 29. Por. M. Blaug, op. cit., s. 226.. 30. L. Kołakowski, Mini-wykłady o maxi-sprawach, Znak, Kraków 2004, s. 217..

(9) Etyczne apekty zaciągania długu publicznego. 129. Kościoła, w encyklice Centisimus annus Jan Paweł II zaznaczył, że zasada, iż długi powinny być spłacane, jest słuszna. Jednak żądanie zapłaty, które skazywałoby całe narody na głód, jest nieetyczne. Z okazji jubileuszu 2000 r. (Rok Święty) Kościół nawoływał do naprawienia niesprawiedliwości i redukcji zadłużenia lub jego anulowania w krajach najsłabiej rozwiniętych31. 3. Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego Rozległość zagadnienia zmusza do wskazania kilku kwestii, które bezpośrednio rzutują na działalność samorządu terytorialnego, tj.: – roli administracji publicznej, – zjawiska korupcji, protekcji, szarej strefy32, – dylematów urzędnika33, co do wyboru zadań do realizacji, – podatków lokalnych, – luki etycznej, rozumianej jako brak uregulowań co do etycznych zasad postępowania. Biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania, w których uznano za etyczne pożyczki – jeżeli są one konieczne – pomiędzy podmiotami sektora publicznego (rząd–samorząd) można spróbować rozwinąć etyczne aspekty podatków lokalnych. Wychodząc od powszechnie znanego dylematu zwiększać podatki czy też więcej pożyczać, można przyjąć założenie, że podatki lokalne płacone uczciwie ograniczają potrzeby zaciągania długu. Współczesne państwo jest państwem podatkowym, co oznacza, że stosunki podatkowe występują we wszystkich sferach życia gospodarczego i społecznego. Ujmując idealistycznie stosunki podatkowe nie będą miały charakteru konfliktowego – państwo (gmina) ma zaufanie do podatnika i odwrotnie. Zawarty w konstrukcji podatku przymus prawny, arbitralność decyzji co do wysokości ciężarów podatkowych i sposobów jego rozłożenia rodzi naturalne reakcje obronne. 31 Por. G. Górniewicz, Problem zadłużenia zagranicznego krajów rozwijających się w świetle społecznej nauki Kościoła katolickiego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań 2001, s. 104.. 32 Do patologii życia gospodarczego zaliczyć trzeba także znane w Stanach Zjednoczonych przestępstwa „białych kołnierzyków”. Zob. Elementy etyki gospodarki rynkowej, red. B. Pogonowska, PWE, Warszawa 2004, s. 245–260.. 33 F. Bacon wyróżnił wady urzędnicze, do których zaliczył: opieszałość, przekupstwo, opryskliwość oraz nadmierną uległość. Por. Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego, red. J. Filek, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Kraków 2004, s. 40..

(10) Katarzyna Owsiak. 130. podatnika, co implikuje kwestie etyczne34. Dwustronność etycznych stosunków podatkowych wynika z następujących faktów: – zachodzą one na styku własności prywatnej i publicznej. – muszą uwzględniać kwestie etyki obywatelskiej (pożądane zachowanie jednostki w społeczeństwie) oraz etyki życia obywatelskiego (pożądane zachowanie osób pełniących funkcje publiczne)35. W odniesieniu do podatków lokalnych można mówić o zachowaniu podatnika i pracownika Wydziału Podatków i Opłat Urzędu Miasta. W kontekście etycznym podatek definiujemy jako ofiarę ponoszoną na rzecz dobra wspólnego (dobro publiczne – dobro społeczne). Stąd też ważna jest świadomość tej ofiary i korzyści płynącej z konsumowania dóbr i usług dostarczanych z funduszy publicznych. Prowadzi to do zagadnienia niejednakowej partycypacji i unikania opodatkowania36. W rozważaniach o etycznych aspektach podatków należy podkreślić system wartości, którym kierują się podatnicy. System ten często zawiera elementy religijne. Chrześcijaństwo uznaje płacenie podatków37. Katolicka nauka Kościoła m.in. tak argumentuje zasadność ponoszenia ciężaru podatkowego: „zbieranie podatków i wydatki publiczne nabierają fundamentalnej wagi ekonomicznej dla każdej wspólnoty obywatelskiej i politycznej; celem, do którego winno się zdążać, jest system finansów publicznych, będących także narzędziem rozwoju i sprawiedliwości”38. Pomimo wskazanych powyżej dyskusyjnych kwestii, trzeba podkreślić, że to właśnie podatki lokalne są szansą na etyczne zachowanie się podatników, gdyż na poziomie lokalnym podatnik dostrzega związek pomiędzy podatkiem a korzyściami, o ile władze jednostek samorządu terytorialnego postępują etycznie przy gospodarowaniu środkami publicznymi. Jeżeli przyjmiemy hipotetyczne założenie, że władze JST prowadzą gospodarkę finansową zgodną z zasadami prawnymi i etycznymi, a podatnicy płacą podatki lokalne uczciwie, to czy w takiej sytuacji traktowanie pożyczek za nieetyczne jest uzasadnione? W tym konkretnym przypadku i przy tak postawionym pytaniu rodzą się kolejne: 34 Por. S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 213–214.. Por. ibidem, s. 215.. 35. Por. ibidem, s. 216.. 36. Chrześcijaństwo uznaje płacenie podatków. Zob. np. J. Wiemeyer, Podatki jako problem etyczno-społeczny [w:] Katolicka nauka społeczna. Podstawowe zagadnienia z życia gospodarczego, red. ks. J. Kupna, ks. S. Fel, Księgarnia św. Jacka, Katowice 2003, s. 178–201. 37. Kompendium nauki społecznej Kościoła, Papieska Rada Iustitia et Pax, Jedność, Kielce 2005, s. 234. 38.

(11) Etyczne apekty zaciągania długu publicznego. 131. – czy środki otrzymane z budżetu państwa są wystarczające? – czy – powracamy do wcześniej zasygnalizowanego problemu – należy zwiększyć podatki czy skorzystać z zwrotnego źródła zasilania finansowego, jakim jest pożyczka? – na jaki cel zaciągane mogłyby być pożyczki? (tutaj istotne jest czy na finansowanie potrzeb bieżących czy finansowanie infrastruktury? Takie ujęcie niezaprzeczalnie wpływa na ocenę), – kto korzysta z procentu od pożyczek i jak wysoka jest cena pożyczki? W zakładanej sytuacji pożyczka może być uznana za nieetyczną przy argumencie, że dług zostanie przerzucony na przyszłe pokolenie. Przy wysokiej świadomości korzyści podatnika z dostępu do danego dobra czy usługi lepszym rozwiązaniem byłoby zwiększenie podatku/podatków lokalnych. Taką możliwość daje zasada samodzielności podatkowej wynikająca z ustawy zasadniczej39 oraz Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego40. Ustawodawca – zgodnie z ustawą o referendum lokalnym41 – stworzył także możliwość samoopodatkowania się mieszkańców na konkretny cel. Mając jednak na uwadze występujące jednak zjawisko zadłużania się JST – w kontekście etycznym - należy wskazać następujące kwestie: – podejście personalne, tzn. czy organy JST z należytą powagą odnoszą się do zadłużenia? Świadomość, że organy JST zawsze mogą liczyć na pomoc ze strony państwa w sytuacji nadmiernego zadłużenia, może być czynnikiem demoralizującym42. Świadomość taką mogą potęgować przepisy prawne uniemożliwiające bankructwo władz publicznych w Polsce – wprowadzenie Zarządu Komisarycznego43 – oraz przyznawanie z budżetu państwa zwrotnych pożyczek dla tych JST, które 39. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78, poz. 483, art.168.. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r., Dz.U. 1994 nr 124, poz. 607. Oświadczenie Rządowe z 14 lipca 1994 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Dz.U. 1994 nr 124, poz. 608. 40. Ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Dz.U. nr 88, poz. 985, z późn. zm., art. 7. 41. Por. W. Gonet, Pomoc nadmiernie zadłużonym jednostkom samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2006, nr 5 (88), s. 15. 42. Kwestie te są uregulowane następującymi aktami prawnymi: – dla gminy, ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. nr 16, poz. 95, z późn. zm., art. 97; – dla powiatu, ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. nr 91, poz. 578, art. 84; – dla województwa, ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. nr 91, poz. 576, art. 85. 43.

(12) Katarzyna Owsiak. 132. znalazły się w trudnej sytuacji finansowej (zagrożenie niewypłacalności)44. Jednocześnie regulacje prawne określają limity zadłużenia45. Te rozstrzygnięcia prawne, których skutkiem są ograniczenia dla JST w zaciąganiu długu wynikają m.in. stąd, że władze centralne ponoszą konsekwencje nadmiernego zadłużenia JST poprzez obowiązek udzielania wspomnianych preferencyjnych pożyczek. Ocena takiego postępowania państwa może być różna. W literaturze można zetknąć się z poglądem, zgodnie z którym takie zachowanie władz centralnych jest uzasadnione w krajach, gdzie samorząd terytorialny – w rozumieniu współczesnym – został dopiero co reaktywowany46. Celem władz centralnych jest ochrona obywateli przed nadmierną ekspansją pożyczkową jednostek samorządowych, gdyż groziłoby to zaniedbaniami w zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkańców na skutek wysokich wydatków na obsługę zadłużenia. – analiza zadłużenia JST w Polsce pokazuje, że największe problemy ze spłatą zadłużenia mają małe JST. Dochody takich JST często planuje się na wyrost, aby uwiarygodnić spłaty środków zwrotnych47. W małych JST istnieje także problem z wiarygodnym sporządzaniem prognoz finansowych, co jest spowodowane mniejszymi umiejętnościami służb finansowo-księgowych48. Na zakończenie powyższych rozważań etycznych należy dodać, że problem etycznych zachowań pracowników samorządu terytorialnego jest istotnym problemem, do którego powrócono wskazując m.in. na narzędzia podnoszenia poziomu etycznego instytucji publicznych, tj. system selekcji i rekrutacji, szkolenie pracowników, przyjęcie strategii działania w zakresie etyki, przywództwo etyczne, budowanie i umacnianie kultury etycznej, kodeksy etyczne, instytucja doradcy do spraw etyki, komitety etyczne, techniki działań indywidualnych49. 4. Podsumowanie Podejmowanie decyzji przez podmioty sektora publicznego wiąże się z nie tylko ze specyficzną rolą tego sektora, którą sprowadzić można do stwierdzenia, że każda decyzja powinna być podejmowana na podstawie koncepcji dobra wspólnego. W procesie alokacji dóbr publicznych najtrudniej jest przyjąć kryterium, 44. i 178.. Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. nr 249, poz. 2104. art. 101, 177. Ibidem, art. 169 i 170.. 45. Por. W. Gonet, op. cit., s. 17.. 46. Por. ibidem, s. 16.. 47. Por. P. Swianiewicz, Planowanie budżetowe w jednostkach samorządu terytorialnego – teoria i praktyka, „Finanse Komunalne” 2004, nr 6, s. 18. 48. 49. Etyczne aspekty…, s. 46..

(13) Etyczne apekty zaciągania długu publicznego. 133. jakim powinno kierować się państwo w wyborze (rodzaj i ilość) dostarczanych dóbr publicznych50. Trzeba również wskazać następujące fakty: – każdy wybór może rodzić konflikt moralny, którego przyczynami są: sprzeczności w systemie etycznym; sprzeczności między wartościami istotnymi dla jednostki a wartościami cenionymi przez grupę społeczną; trudności w ustaleniu hierarchii wartości; ścieranie się postulatów moralnych wynikających z pełnienia przez jednostkę kilku funkcji jednocześnie51; – każdy wybór wiąże się odpowiedzialnością. Polski przedstawiciel etyki odpowiedzialności R. Irgarden wyróżnia cztery sytuacje, w których występuje fenomen odpowiedzialności, zaliczając do nich: ponoszenie odpowiedzialności, podejmowanie odpowiedzialności, pociąganie do odpowiedzialności oraz odpowiedzialne działanie52. Etyka odpowiedzialności Ingardena uznaje poczucie odpowiedzialności, jakie człowiek doznaje, ale pyta o warunki możliwości tego przeżycia53. Mając na uwadze trudności w podejmowaniu decyzji, niech podsumowaniem wcześniejszych rozważań będą słowa noblisty J.E. Stiglitza: „W kwestiach wartości ekonomiści są równie mało jednomyślni jak filozofowie”54. Literatura Blaug M., Teoria ekonomii. Ujęcie retrospektywne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000. Brandt R.B., Etyka. Zagadnienia etyki normatywnej i metaetyki, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996. Bukowski J., Filozofowie o godnym życiu, Wydawnictwo AE w Krakowie, Kraków 2000. Copleston F., Historia filozofii, t. I, Instytut Wydawniczy PAX, Warszawa 1998. Dalton H., Zasady skarbowości, Wydawnictwo Kazimierza Rutskiego, Łódź 1948. Elementy etyki gospodarki rynkowej, red. B. Pogonowska, PWE, Warszawa 2004. Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego, red. J. Filek, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Kraków 2004. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r., Dz.U. 1994, nr 124, poz. 607. Oświadczenie Rządowe z 14 lipca 1994 r. w spra50 Por. S. Owsiak, op. cit., s. 79. Zob. także: Teoria wyboru publicznego, red. J. Wiklin, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2005. 51. Por. E. Klimczak, op. cit., s. 80.. Por. R. Ingarden, Książeczka o człowieku, Wydawnictwo Literackie, Kraków 2001, s. 73–169. 52. Ks. J. Tischner, Myślenie według wartości, Znak, Kraków 2005, s. 42.. 53. J.E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 28. 54.

(14) 134. Katarzyna Owsiak. wie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Dz.U. 1994, nr 124, poz. 608. Filek J., Wprowadzenie do etyki biznesu, Wydawnictwo AE w Krakowie, Kraków 2001. Finanse samorządowe 2005, red. C. Kosikowski, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005. Gasparski W., Wykłady z etyki biznesu, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im. L. Koźmińskiego, Warszawa 2000. Gonet W., Pomoc nadmiernie zadłużonym jednostkom samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2006, nr 5. Górniewicz G., Problem zadłużenia zagranicznego krajów rozwijających się w świetle społecznej nauki Kościoła katolickiego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań 2001. Ingarden R., Książeczka o człowieku, Wydawnictwo Literackie, Kraków 2001. Klimczak B., Etyka gospodarcza, Wydawnictwo AE we Wrocławiu, Wrocław 1996. Kołakowski L., Mini-wykłady o maxi-sprawach, Znak, Kraków 2004. Kołakowski L., O co nas pytają wielcy filozofowie, Seria I, Znak, Kraków 2004. Kompendium nauki społecznej Kościoła, Papieska Rada Iustitia et Pax, Jedność, Kielce 2005. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78, poz. 483. Landreth H., Colander D.C., Historia myśli ekonomicznej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005. MacIntyre A., Krótka historia etyki, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995. Majka J., Katolicka nauka społeczna, fragment książki zaczerpnięty z www.jezuici.pl/iss/ majka/majka3.htm, czas dostępu: 2005.07.01. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005. Pismo Święte Starego i Nowego Testamentu, Pallottinum, Poznań 2002. Smith A., Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, PWE, Warszawa 1954. Stiglitz J.E., Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004. Strzeszewski C., Katolicka nauka społeczna, Wydawnictwo KUL, Lublin 2003. Swianiewicz P., Finanse lokalne – teoria i praktyka, Municipium SA, Warszawa 2004. Swianiewicz P., Planowanie budżetowe w jednostkach samorządu terytorialnego – teoria i praktyka, „Finanse Komunalne” 2004, nr 6. Szczepanik M., Po pożyczkę do budżetu, „Rzeczpospolita” z 27 maja 2002 r. Tatarkiewicz W., Historia filozofii, t. I, PWE, Warszawa 1970. Teoria wyboru publicznego, red. J. Wiklin, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2005. Tischner J., Myślenie według wartości, Znak, Kraków 2005. Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. nr 249, poz. 2104. Ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Dz.U. nr 88, poz. 985, z późn. zm. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 1990 nr 16, poz. 95, z późn. zm. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. 1998 nr 91, poz. 578. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. 1998 nr 91, poz. 576..

(15) Etyczne apekty zaciągania długu publicznego. 135. Wiemeyer J., Podatki jako problem etyczno-społeczny [w:] Katolicka nauka społeczna. Podstawowe zagadnienia z życia gospodarczego, red. ks. J. Kupna, ks. S. Fel, Księgarnia św. Jacka, Katowice 2003. Zabiegalik S., Adam Smith, Wiedza Powszechna, Warszawa 2003. Zell Z., Bankruci, „Wspólnota”, www.wspolnota.org.pl, czas dostępu: 2005.04.25. Ethical Aspects of Incurring Public Debt The public sector (central and local government), in other words state activity – both financial and non-financial – has implications for the ethical behaviour of not just public authorities, but also a significant part of society. The process of allocating public goods requires appropriate financial resources, which is why public authorities often look to recoverable revenues. Hence, the aim of this article is to describe selected ethical aspects of the activities of public authorities, considered from the point of view of the possibility of incurring public debt..

(16)