Kierunki ewolucji polityki pomocy publicznej w świetle przystąpienia Polski do Unii Europejskiej

Pełen tekst

(1)OZhonin CVj`dlZcg. '%%,. Jc^lZghniZij:`dcdb^XocZ\dl@gV`dl^Z. 1JPUS1PETJBEP HijY^jb9dìdgVcX`^ZLnYo^Vj;^cVchl. ,JFSVOLJFXPMVDKJQPMJUZLJQPNPDZ QVCMJD[OFKXÇXJFUMFQS[ZTUiQJFOJB 1PMTLJEP6OJJ&VSPQFKTLJFK &#LegdlVYoZc^Z Swobodna konkurencja między przedsiębiorcami jest jedną z podstaw sprawnie funkcjonującej gospodarki rynkowej. W niektórych przypadkach „niewidzialna ręka rynku” wspomagana jest dodatkowo przez państwo. Mając na celu przyciągnięcie nowych inwestycji, zachęcenie przedsiębiorców do prowadzenia prac badawczo-rozwojowych czy zwiększenie zatrudnienia, rządy wielu państw stosują różnego rodzaju instrumenty angażujące środki publiczne, których stosowanie może naruszać konkurencję rynkową. Pomoc publiczna określana jest jako preferowanie wybranej grupy przedsiębiorców względem innych firm, które działają w tym samym sektorze na określonym terytorium, w wyniku udzielania im pomocy ze źródeł państwowych. Z reguły wsparcie ze strony państwa ma charakter bezpośrednich dopłat, subwencji, dotacji, bądź też przyjmuje formę zwolnień z ciążących na nich obowiązków względem państwa, czyli odraczania płatności podatkowych, umorzeń podatkowych, przyznawania ulg. Stwarza to sytuację, w której jedne firmy mają większe szanse konkurowania w porównaniu z firmami z innych regionów czy też państw w ramach tych samych sektorów. Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie koniecznych zmian jakościowych polityki pomocy publicznej w porównaniu z kwantytatywnym ujęciem dofinansowania przedsiębiorstw ze środków publicznych w roku poprzedzającym akcesję Polski z Unią Europejską. 1. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Dziennik Urzędowy UE, C 235 z 24 grudnia 2002 r..

(2) &*'. Piotr Podsiadło. '#EdbdXejWa^XocV_V`d^chigjbZcid\gVc^XoVc^V `dc`jgZcX_^ Zgodnie z treścią traktatu Wspólnot Europejskich pomocą państwa jest jakakolwiek pomoc, która zakłóca bądź grozi zakłóceniem konkurencji poprzez preferencyjne traktowanie pewnych przedsiębiorców w zakresie, w jakim wpływa to na stosunki handlowe między państwami członkowskimi1. Celem regulacji w zakresie pomocy publicznej jest niedopuszczenie do powstawania zakłóceń konkurencji powodowanych przez działanie podmiotów publicznych – organów państwowych i samorządowych. Na pojęcie pomocy publicznej składają się cztery elementy, które muszą zostać spełnione w sposób kumulatywny. Pomoc publiczna musi: – być udzielana przez państwo lub ze środków publicznych, – uprzywilejowywać niektórych przedsiębiorców lub produkcję niektórych towarów, – przynosić korzyści przedsiębiorcy, – wywierać wpływ na handel wewnątrz Wspólnoty2. Po wejściu Polski do Unii Europejskiej wnioski dotyczące każdej formy pomocy publicznej należy kierować do Komisji Europejskiej, ponieważ wszystkie unijne przedsiębiorstwa podlegają takim samym regułom3. Komisja Europejska dla rozpatrywanych przez nią spraw dotyczących pomocy publicznej stosuje tzw. klauzulę de minimis. Zgodnie z powyższą klauzulą, pomoc udzielona przedsiębiorcy, nieprzekraczająca kwotę 100 tys. euro w ciągu trzech lat4, nie jest rozpatrywana przez Komisję, gdyż nie wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami UE. Zasada ta dotyczy wszystkich podmiotów bez względu na ich wielkość. Taka interpretacja pomocy zastosowana przez Komisję Europejską nie zyskała akceptacji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który uznał w licznych orzeczeniach, że nawet znikoma pomoc publiczna powinna być uznana za pomoc niedozwoloną. ETS stał od początku na stanowisku, że pojęcie „pomocy publicznej” powinno być interpretowane szeroko i że jest ono niewątpliwie bardziej złożone od „dotacji”. W sprawie Steenkolenmijnen Limburg Europejski Trybunał Sprawiedliwości wyraźnie stwierdził, że: „dotacja jest określana jako 2. Traktat WE, art. 87 pkt 1. E. Modzelewska-Wąchal, Pomoc publiczna dla przedsiębiorców i jej nadzorowanie. Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2003. 4 Zgodnie z propozycją Komisji Europejskiej, od dnia 1 stycznia 2007 r. pułap pomocy de minimis zostanie najprawdopodobniej zwiększony do 150 tys. euro w okresie trzech lat budżetowych, przy czym będzie on stosowany bez względu na formę pomocy lub jej cel, a także bez względu na to, czy pomoc przyznana przez dane państwo członkowskie będzie w całości lub w części finansowana z zasobów Wspólnoty. 3.

(3) Kierunki ewolucji polityki pomocy publicznej…. &*(. płatność w gotówce lub w naturze wykonywana w ramach wspierania przedsiębiorcy, inna jednak od płatności dokonywanej przez nabywcę lub konsumenta dóbr lub usług wytwarzanych przez tego przedsiębiorcę. Koncepcja pomocy jest bardzo zbliżona. Jest ona jednak stosowana w określonym celu, którego osiągnięcie nie jest możliwe bez pomocy z zewnątrz. Koncepcja pomocy jest szersza niż dotacji, ponieważ obejmuje nie tylko pozytywne świadczenie, takie jak sama dotacja, lecz również interwencje w różnych formach, które zmniejszają obciążenia budżetu przedsiębiorcy. Choć nie są one dotacjami w ścisłym tego słowa znaczeniu, to są jednak podobne do nich z charakteru i mają ten sam skutek”5. Można zatem stwierdzić, że celem regulacji unijnych w zakresie pomocy publicznej jest niedopuszczanie do zakłóceń konkurencji na rynku wewnętrznym Wspólnoty. Istniejące w tej dziedzinie wyłączenia dotyczą jedynie – pod pewnymi warunkami – pomocy socjalnej, pomocy na naprawę szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi, pomocy przeznaczonej na rozwój regionalny, czy pomocy na wspieranie realizacji ważnych projektów ogólnoeuropejskich. Ponadto w obszarze tym mieści się także pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego6. Pomoc udzielana przez państwo przedsiębiorstwom prywatnym i państwowym nie jest bez znaczenia dla konkurencji na rynku. Uprzywilejowując jednych, prowadzi do osłabienia pozycji innych uczestników gry rynkowej, dlatego w Unii Europejskiej obowiązuje ogólny zakaz udzielania pomocy publicznej. Od tej zasady istnieją jednak odstępstwa, dzięki którym pomoc państwa w UE jest stosowana. Wśród podstawowych kategorii pomocy publicznej można wyróżnić: regionalną, sektorową oraz horyzontalną. Pomoc regionalna ma na celu długookresowe pobudzenie rozwoju obszarów charakteryzujących się poziomem produktu krajowego brutto na jednego mieszkańca niższym niż 75% średniego poziomu produktu krajowego brutto na jednego mieszkańca we Wspólnotach Europejskich. Zatem wyjątek od zasady niezgodności pomocy państwa z traktatem Wspólnoty Europejskiej będzie miał miejsce tylko w przypadku, gdy zagwarantowana zostanie równowaga pomiędzy zakłóceniami w konkurencji a rozwojem słabych ekonomicznie regionów7. Dotacja indywidualna dla firmy lub też pomoc przyznana jednemu rodzajowi działalności gospodarczej może mieć znaczny wpływ na konkurencję, a ich wpływ na rozwój regionalny może okazać się zbyt ograniczony. Tego typu pomoc dotyczy najczęściej konkretnej polityki wobec sektora przemysłu i nie 5 J. Rosińska, Pomoc publiczna w świetle traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, „Glosa” 2004, nr 05. 6 Traktat WE art. 87, pkt 2, 3. 7 N. Moussis, Access to European Union. Law, Economics, Policies, European Study Service, Rixensart 2002..

(4) Piotr Podsiadło. &*). posiada cech pomocy regionalnej. Pomoc ta powinna pozostać neutralna w zakresie alokacji zasobów produkcyjnych pomiędzy różnymi sektorami gospodarki i typami działalności gospodarczej. W związku z powyższym odstępstwo od generalnej zasady, wedle której pomoc państwowa pozostaje niedozwolona możliwe będzie tylko w sytuacji, gdy pomoc ta jest pomocą wielosektorową i może być otrzymana przez wszystkie przedsiębiorstwa działające w danych sektorach8. Głównym zamierzeniem pomocy regionalnej jest zniwelowanie różnic w poziomie rozwoju gospodarczego poszczególnych regionów Unii Europejskiej. Może być ona udzielana na nowe inwestycje rozumiane jako inwestycje związane z utworzeniem, rozbudową lub nabyciem przedsiębiorstwa, jak również z rozpoczęciem w przedsiębiorstwie działalności obejmującej dokonywanie zasadniczych zmian produkcji, produktu albo procesu produkcyjnego, zmian wyrobu lub usługi, w tym także zmian w zakresie sposobu świadczenia usług9. Intensywność pomocy liczona jest jako stosunek wartości pomocy do kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą. Koszty te muszą być bezpośrednio związane z inwestycją i w przypadku pomocy regionalnej obejmują zakup gruntu, budynków i budowli, maszyn i urządzeń oraz wartości niematerialnych i prawnych10. Dla władz lokalnych ogromną szansą rozwoju podległych im regionów z pewnością będzie zgoda Komisji Europejskiej na dopłaty do nowych połączeń lotniczych11. Zgodnie z założeniami koncepcji przedstawionej w lutym tego roku w Brukseli, w portach regionalnych, w których ruch pasażerski nie przekracza 1 mln osób, możliwe byłyby dopłaty w wysokości 30–50% kosztów uruchomienia nowej linii. Pomoc publiczna dla lotnisk regionalnych będzie dopuszczalna przez pięć lat. Ponadto projekt ten zakłada objęcie także tym systemem dopłat lotnisk większych, z tym że dotacje udzielane byłyby na okres trzech lat12. Pomoc dla sektorów wrażliwych związana jest z restrukturyzacją poszczególnych dziedzin gospodarki oraz pojedynczych firm. Za sektory wrażliwe uznaje się: budownictwo okrętowe, żeglugę morską, górnictwo węgla, hutnictwo żelaza i stali, przemysł włókien sztucznych oraz przemysł motoryzacyjny13. 8. P. Pełka, M. Stasiak, Pomoc publiczna dla przedsiębiorców w Unii Europejskiej, Diffin, Warszawa 2002. 9 J. Pelkmans, European Integration. Methods and Economic Analysis, Prentice Hall, Harlow 2001. 10 D. Leszczyńska, Koszty objęte pomocą wg Unii, „Gazeta Prawna” 2003, nr 116. 11 Dyskusja o pomocy publicznej dla nowych linii ma swoje źródło w sporze Komisji Europejskiej z irlandzkim tanim przewoźnikiem Ryanair. KE nakazała liniom, aby zwróciły władzom regionu kilka milionów euro dotacji udzielonych przy okazji korzystania z lotniska Charleroi w Belgii. 12 K. Fijałek, Szansa dla portów lotniczych, „Gazeta Wyborcza”, 15.02.2005 r. 13 Z raportu Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wynika, że firmy motoryzacyjne inwestujące w Polsce w specjalnych strefach ekonomicznych (Opel, Fiat-GM Powertrain, Isuzu w katowickiej SSE oraz Volkswagen w legnickiej SSE) dotychczas otrzymały 258 mln zł wspar-.

(5) Kierunki ewolucji polityki pomocy publicznej…. &**. Pomoc przeznaczana na restrukturyzację jest badana ze szczególną starannością i jest normalnie dozwolona tam, gdzie istnieje możliwość zmniejszania się zdolności produkcyjnych. Wspólnotowe przepisy sektorowe najczęściej stosują się do tzw. wrażliwych sektorów, które w większości są upadającymi gałęziami przemysłu z nadmiarem zdolności produkcyjnych. Wspólną cechą tych przepisów jest restrykcyjny stosunek do pomocy, łączący w sobie troskę o utrzymanie konkurencji na rynku wewnętrznym z potrzebą restrukturyzacji przemysłowej. Ponadto szczegółowe zasady odnoszą się do udzielania pomocy dla ratowania upadających przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy14. W tym przypadku charakter udzielonej pomocy jest wyjątkowy i pilny, suma przeznaczonych w ramach pomocy środków pieniężnych jest ograniczona do wysokości potrzeb, a także pomoc ta musi mieć uzasadnienie poprzez odwołanie się do realizacji interesu ogólnego (np. socjalnego) oraz nie powinna naruszać konkurencji w krajach sąsiednich (tzn. nie powinna prowadzić do występowania ujemnych skutków we wspólnym interesie krajów członkowskich Wspólnoty). Pomoc ta ma na ogół wymiar jednorazowy, przywracający płynność finansową przedsiębiorstwu. Pomoc horyzontalna może być udzielona wyłącznie przedsiębiorcy znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej w celu przywrócenia długookresowej zdolności konkurowania na rynku. Pomoc horyzontalna jest udzielana na: – rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, – restrukturyzację przedsiębiorstw oraz pomoc doraźną, – utrzymanie poziomu zatrudnienia lub utworzenie nowych miejsc pracy w przedsiębiorstwach, – szkolenia na potrzeby określonych przedsiębiorców, bezpośrednio związane z rozwojem ich przedsiębiorstw, – ochronę środowiska, – prace badawczo-rozwojowe. Celem działań wspierających małych i średnich przedsiębiorców jest pobudzanie ich aktywności gospodarczej, co znacząco wpływa na wzrost zatrudnienia, podniesienie ich konkurencyjności i zdolności do funkcjonowania na jednolitym rynku europejskim15. Z kolei wsparcie przedsiębiorstw dokonujących inwestycji cia ze środków publicznych. Na mocy porozumienia z UE polski rząd może udzielić publicznego wsparcia do 30% kwalifikujących się kosztów inwestycyjnych (kwota naliczana od 01.01.2001 r.). Według UOKiK najmniejszą nominalną wartość pomocy otrzymał Opel – 14,8 mln zł (zainwestował 1,9 mld zł), 55,8 mln zł przypadło spółce Fiat-GM Powertrain (inwestycja 1,2 mld zł), 59,3 mln zł Isuzu (wyłożyło 760 mln zł), a 128,1 mln zł VW (zainwestował 1 mld zł). 14 Ustawa z dnia 30 października 2002 r. o pomocy publicznej dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy – Dz.U. 2002, nr 213, poz. 1800 z późn. zm. 15 W latach 2000–2004 na realizację zadań w zakresie polityki wobec małych i średnich przedsiębiorstw przekazano Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości środki w postaci dotacji podmiotowej w łącznej wysokości 238 502 tys. zł..

(6) &*+. Piotr Podsiadło. w zakresie ochrony środowiska ukierunkowane jest na dostosowanie istniejących instalacji do wymogów najlepszych dostępnych technik, zastosowanie technologii zapewniających czystszą i energooszczędną produkcję, inwestycje w odnawialne źródła energii, ochronę powietrza, wody i gleby przed zanieczyszczeniami, poprawę jakości paliw i technologii silnikowych, a także dostosowanie składowisk odpadów do wymogów ochrony środowiska16. Pomoc publiczna na badania i rozwój skierowana jest do przedsiębiorców celem zwiększenia innowacyjności poprzez transfer nowych technologii ze sfery nauki do gospodarki oraz wzrostu liczby przedsiębiorstw oferujących produkty lub usługi na podstawie nowych rozwiązań technologicznych17. Rozważając kwestię ograniczania konkurencji przez pomoc publiczną, należy również zwrócić uwagę na efekt oddziaływania pomocy publicznej na poziom inwestycji zagranicznych. Efekt ten jest dwojaki. Z jednej strony przyciąga on określone kategorie inwestorów, dla których tworzone są specjalne warunki prowadzenia działalności, najczęściej wynegocjowane z rządem, a z drugiej jednakże strony powoduje on mniejsze lub większe zachwianie równowagi konkurencyjnej na rynku, co odstrasza przede wszystkim konkurentów przedsiębiorstw, którym przyznano specjalne traktowanie oraz tworzy klimat nierówności szans rynkowych. Klimat ten należy uznać za nieprzyjazny inwestycjom zagranicznym szczególnie z terenu państw, w których przedsiębiorcy przyzwyczajeni są do uczciwej i kontrolowanej przez państwo gry rynkowej i braku ponadprzeciętnych przywilejów dla wąskiej grupy przedsiębiorstw. Efektem wtórnym takiej sytuacji są także mniej korzystne następstwa zrealizowanej inwestycji. Państwo traci środki finansowe przeznaczone na pomoc publiczną, a faworyzowane przedsiębiorstwo w sztuczny sposób zdobywa silną pozycję rynkową, co często prowadzi do minimalizacji wdrażania nowych technologii produkcji czy zachowania odpowiedniego poziomu jakości oferowanych produktów (np. Fiat). Sytuacja taka nie miałaby miejsca w przypadku uczciwej gry rynkowej. Szczególnie niebezpieczne jest udzielanie pomocy publicznej przedsiębiorstwom posiadającym pozycję faktycznego monopolisty. Wspomaganie przez państwo PKP prowadzi nie tylko do braku dbałości o rozwój przedsiębiorstwa czy satysfakcję klientów, lecz także ogranicza rozwój alternatywnych środków transportu, gdyż polskie koleje pomimo trudnej sytuacji finansowej są nadal w stanie świadczyć usługi poniżej kosztów. Wysiłek potencjalnego konkurenta musiałby w związku z tym zrównoważyć efekty pomocy publicznej świadczonej przez państwo. Brak konkurencji w sektorze 16 W latach 1999–2003 pomoc publiczna udzielona przedsiębiorcom przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkie fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wyniosła 1152,7 mln zł. 17 Łączna wielkość wsparcia na prace badawczo-rozwojowe w latach 2001–2003 wyniosła 337,3 mln zł..

(7) Kierunki ewolucji polityki pomocy publicznej…. &*,. transportu kolejowego uwidacznia się przede wszystkim w niskiej infrastrukturze transportowej państwa, co z pewnością nie zachęca do inwestycji. (#9^V\cdoVdWZXcZ_higjìjgnedaîn`êdbdXnejWa^XocZ_ lEdahXZ Formy pomocy publicznej udzielanej w Polsce są różnorakie. Może to być pomoc udzielana przedsiębiorstwom inwestującym w specjalnych strefach ekonomicznych, pobłażliwe traktowanie przedsiębiorstw państwowych w zakresie zobowiązań podatkowych lub dotyczących ubezpieczenia społecznego (przykład PKP), zaniechania poboru podatku przez Ministra Finansów (Daewoo), gwarancje rządowe dla kredytów (Huta Sendzimira) czy też uchwalanie ustaw, które faworyzują określone przedsiębiorstwa państwowe (BGK). Analiza dokonana przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wskazuje, że w 2003 r. wspierano przedsiębiorców przede wszystkim w reakcji na bieżące trudności określonych gałęzi przemysłu18. Zdecydowanie mniej pomocy publicznej przeznaczono na prorozwojowe działania gospodarcze, takie jak dostosowanie przedsiębiorstw do wymagań Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska, wsparcie przedsiębiorstw sektora MŚP oraz nakłady na prace badawczo-rozwojowe. W Unii Europejskiej preferowana jest pomoc o charakterze prorozwojowym, podczas gdy w Polsce dominuje pomoc bierna, która sprowadza się przede wszystkim do zmniejszania należnych budżetowi wpływów. Taka sytuacja jest wynikiem głównie różnic w poziomie rozwoju gospodarczego, a w szczególności związana jest z restrukturyzacją poszczególnych sektorów gospodarki. Udział poszczególnych form pomocy publicznej w latach 2000–2003 kształtował się w następujący sposób: – dotacje: w krajach UE – 58,6%, w Polsce – 35,3%, – subsydia podatkowe: w krajach UE – 24,0%, w Polsce – 31,5%, – subsydia kapitałowo: inwestycyjne – w krajach UE – 5,6%, w Polsce – 0,7%, – miękkie kredytowanie: w krajach UE – 8,6%, w Polsce – 14,4%, – poręczenia i gwarancje: w krajach UE – 3,2%, w Polsce – 13,5%. Ogólna wysokość pomocy udzielonej przedsiębiorcom w 2003 r. wyniosła 28 mld 627,5 mln zł (6509,5 mln euro) i stanowiła 3,5% PKB. Oznacza to znaczny wzrost w porównaniu z 2002 r., kiedy wsparcie dla przedsiębiorców sięgnęło 1,3% PKB. O zwiększeniu wartości pomocy publicznej aż 2,8-krotnie zdecydo-. 18. Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2003 r., Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Warszawa, listopad 2004..

(8) Piotr Podsiadło. &*-. wał głównie ponad 11-krotny wzrost pomocy sektorowej, zwiększając jej udział w strukturze pomocy publicznej do 70,6%19 (rys. 1). . . .

(9)

(10) .

(11) .

(12)

(13). Rys. 1. Struktura pomocy publicznej w Polsce w 2003 r. (w %) Źródło: opracowanie własne na podstawie: Raportu o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2003 roku, UOKiK, Warszawa, listopad 2004.. Przeważającą większość pomocy państwa skierowano do podmiotów dużych (80%), jedynie 13% wsparcia trafiło do małych i średnich przedsiębiorców. Analiza formy prawnej wykazała, że spółki z dominującym udziałem Skarbu Państwa lub jednostki komunalne otrzymały w 2003 r. aż 70% ogólnej wartości pomocy, a podmioty prywatne – niewiele ponad 21%. Na wsparcie sektora górnictwa węgla kamiennego – około 40 zakładów wydobywczych – przekazano 61,2% ogólnej wartości pomocy publicznej udzielonej w 2003 r. Trafiło do nich prawie 17,5 mld zł, co oznacza wzrost o 15,8 mld zł w porównaniu z 2002 r. Średnia wielkość pomocy przypadająca na jedną kopalnię okazała się bardzo wysoka. Przykładowo: Rybnicka Spółka Węglowa otrzymała 3,1 mld zł, Kompania Węglowa – 2,7 mld zł. Drugim i trzecim sektorem, do którego trafiło najwięcej pomocy, okazały się hutnictwo żelaza i stali (10,3%) oraz budownictwo okrętowe (1,6%).. 19 Przyczyną znacznego wzrostu wartości pomocy sektorowej była realizacja postanowień ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. 2002, nr 155, poz. 1287 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego w latach 2003–2006 (Dz.U. 2003, nr 210, poz. 2037)..

(14) Kierunki ewolucji polityki pomocy publicznej…. &*.. Znaczną jednostkową kwotę wsparcia otrzymały Polskie Koleje Państwowe – 907 mln zł w formie gwarancji Skarbu Państwa z przeznaczeniem na restrukturyzację. Znacznie mniej otrzymały w tym roku spółki zależne: PKP Przewozy Regionalne – 208 mln zł oraz PKP Intercity – 15 mln zł. W 2003 r., podobnie jak w poprzednich latach, najczęściej stosowaną formą pomocy były dotacje i ulgi podatkowe stanowiące 74,9% (w 2002 r. – 64,8%). Spośród wszystkich organów największego wsparcia udzieliły: Zakład Ubezpieczeń Społecznych (30%) oraz urzędy skarbowe i celne – 24,2%. Nieznaczny udział w ogólnej wielkości przyznanej pomocy miały instytucje regionalne: marszałkowie województw, starostowie powiatów i gminy (łącznie 5,8%). Podkreślenia wymaga fakt, że w 2003 r. prawie 71% pomocy państwa przekazano przedsiębiorstwom z województwa śląskiego. Na drugim i trzecim miejscu pod względem wielkości wsparcia znajdują się podmioty działające na terenie województwa małopolskiego (prawie 5%) i mazowieckiego (3,5%). Łącznie w 2003 r. pomocy udzielono około 85 tys. podmiotom (bez rolnictwa). Niemal całe wsparcie trafiło do ok. 16,5% beneficjentów i w głównej mierze było przeznaczone na restrukturyzację, co oznacza, że na jedno przedsiębiorstwo wydano około 1,6 mln zł. Powyższe dane są bardzo niepokojące, ponieważ wskazują na zagrożenie naruszenia konkurencji. UOKiK ma wątpliwości, czy korzyści społeczne wynikające z tej pomocy przewyższą negatywne skutki ingerencji państwa w wolny rynek. Stąd też jeszcze na przełomie marca i kwietnia 2005 r. polski rząd ma zaakceptować „Program polityki w zakresie pomocy publicznej na lata 2005–2010”20. Dokument wspólnie przygotowały Ministerstwo Gospodarki oraz Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Określa on, ile pomocy publicznej będzie udzielanej w Polsce w najbliższych latach i do kogo ta pomoc ma trafić. Podstawowe założenie programu jest takie, że rekordowa hojność państwa, jaka miała miejsce przykładowo w 2003 r. – pomoc publiczna wyniosła wówczas ponad 28,6 mld zł, czyli 3,5% PKB – już nigdy się nie powtórzy21. W latach 2005–2010 wsparcie udzielane firmom z budżetu państwa będzie oscylować wokół 9–10 mld zł, co powinno obniżyć wskaźnik pomocy publicznej w stosunku do PKB poniżej 1% (rys. 2). Stosunkowo największe wsparcie ze środków władz publicznych ma zostać rozdysponowane w 2007 r., kiedy planowana wielkość pomocy publicznej ma wynieść 3,4 mld euro. W kolejnych latach będzie ono stosunkowo maleć i w ostatnim roku zakładanej projekcji zbliży się do poziomu 2,4 mld euro.. 20 Program polityki w zakresie pomocy publicznej na lata 2005–2010, MGiP, UOKiK, Warszawa, marzec 2005. 21 K. Niklewicz, Pomoc publiczna. Mniej, ale lepiej, „Gazeta Wyborcza”, 24.03.2005 r..

(15) Piotr Podsiadło. &+%. Prócz maksymalnej wielkości zmienią się także korzystający z publicznej pomocy i jej rodzaje. Podstawowym założeniem, jakie przyjął rząd, jest połączenie krajowych i unijnych środków pieniężnych w ramach sektorowych programów operacyjnych, które będą skierowane do sektora małych i średnich przedsiębiorstw oraz sektora badawczo-rozwojowego. W latach 2004–2006 pomoc publiczna z sektorowych programów operacyjnych wyniesie około 7 mld zł, licząc fundusze krajowe i unijne łącznie. Ponadto prócz sektorowych programów operacyjnych rząd planuje także dodatkowe wsparcie wynikające m.in. z ustawy o finansowaniu nauki i ustawy o wspieraniu działalności innowacyjnej. Sumy pomocy publicznej wydanej bezpośrednio na badania i rozwój będą się wahać od 147 mln zł w 2005 r. do 208 mln zł w 2010 r. Pomoc publiczna będzie udzielana jedynie w postaci dotacji. .

(16). . . . . . . . . . .

(17). . Rys. 2. Intensywność pomocy publicznej w Polsce w latach 2005–2010 (mld euro) Źródło: opracowanie własne na podstawie: Program polityki w zakresie pomocy publicznej na lata 2005–2010, MGiP, UOKiK, Warszawa, marzec 2005.. Z kolei wielkość regionalnej pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych, których celem istnienia jest wsparcie rozwoju inwestycji produkcyjnych, tworzących nowe miejsca pracy w regionach o szczególnie wysokiej stopie bezrobocia oraz przeciwdziałanie postępującej degradacji obszarów, gdzie koncentrował się przemysł tradycyjny, wyniesie w 2005 r. 800 mln zł, 1,1 mld zł w 2008 r. i 1,3 mld zł w 2010 r. (rys. 3). W dalszej przyszłości kwoty te mogą utrzymywać się na podobnym poziomie, gdyż w trakcie negocjacji z Unią Europejską rząd uzyskał zgodę na funkcjonowanie stref do 2017 r.22 22. Obecnie funkcjonuje 14 SSE, które obejmują łącznie obszar 6489 tys. ha. Maksymalna wielkość stref (6325 ha) została w Polsce zamrożona od dnia 31 grudnia 2000 r., lecz od 30 maja 2004 r..

(18) Kierunki ewolucji polityki pomocy publicznej…. &+&. . . . "$. .

(19) . . . . . .

(20) .

(21) . . . . . .

(22). . !" " % # !". Rys. 3. Poziom pomocy publicznej w Polsce ukierunkowanej na działalność badawczo-rozwojową oraz funkcjonowanie SSE w latach 2005–2010 (mln zł) Źródło: opracowanie własne na podstawie: Program polityki w zakresie pomocy publicznej na lata 2005–2010, MGiP, UOKiK, Warszawa, marzec 2005.. Nie oznacza to jednak, że pomocą publiczną przestanie być objęte górnictwo lub nierentowne byłe państwowe przedsiębiorstwa. Według rządowych projekcji w latach 2005–2010 kopalnie będą beneficjentami około 3,8 mld zł, z czego ponad połowę otrzymają w ciągu dwóch najbliższych lat (rys. 4). Wydatki na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw wyniosą w tych latach po 570 mln rocznie. Jeszcze większe kwoty trafią do spółek kolejowych (związanych z grupą PKP). W 2005 r. pomoc publiczna skierowana do polskich kolei wyniesie 3,1 mld zł, w 2006 r. – 3,2 mld zł, a rok później – 935 mln zł. Żadnej pomocy publicznej nie otrzymają huty, gdyż w Unii Europejskiej jakakolwiek pomoc publiczna dla hutnictwa jest zabroniona. Ponadto w trakcie negocjacji z UE Polska zobowiązała się, że wsparcie publiczne dla polskiego hutnictwa ma ustać do końca 2003 r. Sektor budownictwa okrętowego, pomimo że zamówienia na statki w polskich stoczniach na koniec 2004 r. osiągnęły wartość ponad 3,6 mld USD, ustanawiając Polskę po raz kolejny na piątym miejscu w świecie w rankingach budowy statków (2,3% światowego portfela zamówień), wymaga w dalszym ciągu finansowej opieki państwa. Szacunki ministerstwa gospodarki dowiodły, że likwidacja istnieje możliwość powiększenia ich powierzchni o 1675 ha, co może nastąpić tylko pod duże projekty inwestycyjne, które określane są przez wielkość nakładów na poziomie co najmniej 40 mln euro lub utworzenie 500 nowych miejsc pracy..

(23) Piotr Podsiadło. &+'. . . . !. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

(24)

(25) "

(26)

(27)

(28) $ %

(29) %#

(30). Rys. 4. Pomoc publiczna w Polsce dla sektora górnictwa oraz na ochronę środowiska w latach 2005–2010 (mln zł) Źródło: opracowanie własne na podstawie: Program polityki w zakresie pomocy publicznej na lata 2005–2010, MGiP, UOKiK, Warszawa, marzec 2005.. nierentownych polskich stoczni jest jeszcze bardziej nieopłacalna, gdyż koszty likwidacji Stoczni Szczecińskiej Nowej, Stoczni Gdynia oraz Stoczni Gdańskiej obciążyłyby budżet państwa kwotą 1 mld zł. Łącznie z kosztami likwidacji kooperantów, którzy zatrudniają 28,8 tys. osób i wypłat ewentualnych zasiłków dla bezrobotnych, koszty budżetu wyniosłyby około 1,2 mld zł. Dlatego zatwierdzona została ustawa23, której generalnym założeniem jest ochrona 125 tys. miejsc pracy w stoczniach i firmach z nimi związanych. Stocznie otrzymają po 6% dotacji od wartości nierentownych kontraktów na statki w przypadku udokumentowania przez nie, że stocznia koreańska konkurująca o umowę na budowę statku zaoferowała niższą cenę od oferty styczni polskiej przed udzieleniem dopłaty. Pomoc państwa będzie mogła być przekazywana z budżetu na budowę nierentownych statków, których termin przekazania zleceniodawcom nie przekroczy 36 miesięcy od dnia sygnowania kontraktu. Dla przykładu Stocznia Szczecińska Nowa otrzyma dopłatę do budowanego frachtowca o wartości prawie 40 mln USD, co dla budżetu państwa oznacza wydatek 2,4 mln USD. Należy zaznaczyć, że stosowane dopłaty to rezultat wyższych cen stali, używanych do produkcji statków oraz spadek war-. 23. Ustawa z dnia 3 marca 2005 r. o dopłatach do umów na budowę niektórych typów statków morskich (Dz.U. 2005, nr 48, poz. 448)..

(31) Kierunki ewolucji polityki pomocy publicznej…. &+(.

(32) . . . Rys. 5. Udział poszczególnych kierunków przeznaczenia w łącznej wartości pomocy publicznej w Polsce w latach 2005–2010 Źródło: opracowanie własne na podstawie: Program polityki w zakresie pomocy publicznej na lata 2005–2010, MGiP, UOKiK, Warszawa, marzec 2005.. tości dolara. Łączne zapotrzebowanie na dopłaty wyniesie w 2005 r. – 110 mln zł, w 2006 r. – 150 mln zł oraz 115 mln zł w 2007 r. W latach 2005–2010 największa pomoc zostanie skierowana na działania restrukturyzacyjne – 11 541,1 mln zł, co stanowi 43% ogółu środków krajowych przeznaczonych na finansowanie programów wsparcia w badanym okresie (rys. 5). Należy jednak oczekiwać stopniowego i powolnego wygaszania procesów restrukturyzacyjnych jako rezultatu ukończenia restrukturyzacji poszczególnych sektorów gospodarki, a także spodziewanej poprawy koniunktury gospodarczej. Ponadto zgodnie z prawem wspólnotowym, w odniesieniu do pomocy restrukturyzacyjnej obowiązuje zasada one time last time, co oznacza, że odbiorcy pomocy nie będą mogli otrzymywać jej po raz kolejny przed upływem okresu 10 lat. W ramach pomocy sektorowej największe wsparcie zostanie udzielone w obszarze restrukturyzacji spółek grupy PKP – 7421 mln zł, gdzie dotychczasowymi efektami realizacji programów restrukturyzacyjnych jest przede wszystkim redukcja poziomu zatrudnienia z 169,5 tys. pracowników w 2001 r. do 136,6 tys. osób w 2004 r., przeprowadzenie restrukturyzacji organizacyjnej oraz rozpoczęcie procesu regionalizacji kolejowych przewozów pasażerskich. Z kolei na pomoc dla sektora górnictwa węgla kamiennego, której celem jest dostosowanie podmiotów gospodarczych do efektywnego ekonomicznie funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej i utrzymania konkurencyjności oraz zaspokojenie do 2010 r. krajowego zapotrzebowania na węgiel kamienny i ekonomicznie uzasadnionego eksportu, planowane jest wsparcie w wysokości 3745 mln zł. Do wymiernych efektów w zakresie restrukturyzacji tego sektora należy zaliczyć m.in. zamknięcie.

(33) &+). Piotr Podsiadło. 39 kopalń, spadek wydobycia o 48,2 mln t – z poziomu 147,4 mln t w 1990 r. do 99,2 mln t na koniec 2004 r., redukcję zatrudnienia o około 260 tys. miejsc pracy (na koniec 2004 r. zatrudnienie w sektorze wynosiło 127,1 tys. osób w porównaniu z 1990 r., kiedy zatrudnienie wynosiło około 387,9 tys. osób) oraz poprawę wyniku finansowego netto przedsiębiorstw górniczych (na koniec 2004 r. przedsiębiorstwa wykazały nadwyżkę w wysokości 2,7 mld zł). Na pomoc dla przemysłu stoczniowego, związanej głównie z podniesieniem konkurencji zewnętrznej oraz docelowo planowaną konsolidacją tego sektora, projektuje się środki finansowe na poziomie 375 mln zł. Zgodnie z protokołem nr 8 traktatu akcesyjnego w sprawie restrukturyzacji polskiego hutnictwa żelaza i stali, nie jest przewidywana pomoc dla tego sektora, której całkowita, określona we „Wspólnym stanowisku Unii Europejskiej i Polski” wielkość nie mogła przekroczyć poziomu 3387 mln zł w latach 1997–2003 (ostatecznie wyniosła 2748 mln zł). Celem zakończonego już programu restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali było przekształcenie struktury własnościowej, zwiększenie konkurencyjności, ograniczenie szkodliwego wpływu na środowisko, dopasowanie zdolności produkcyjnych do możliwości zbytu, uzyskanie produktywności na poziomie europejskim oraz funkcjonowanie w sposób efektywny w warunkach otwartego rynku bez pomocy publicznej. Dotychczasowymi efektami pomocy publicznej skierowanej do tego sektora było zmniejszenie poziomu zatrudnienia w 24 hutach objętych programem restrukturyzacji z 78,2 tys. osób w 1999 r. do 22,9 tys. osób na koniec 2003 r., ograniczenie zdolności produkcyjnych o 35% oraz systematyczna poprawa wyniku finansowego brutto sektora stalowego, ze startu brutto na poziomie 2144 mln zł w 2001 r. do zysku brutto na poziomie 2245 mln zł na koniec 2004 r. Przewidywana pomoc regionalna w latach 2005–2010, która będzie udzielana w SSE w formie zwolnień od podatku dochodowego, stanowi 6250 mln zł, tj. 23% ogółu środków krajowych przeznaczonych na finansowanie programów wsparcia w analizowanym okresie. Łączna wielkość pomocy przyznanej przedsiębiorcom działającym w SSE w latach 1997–2003 wyniosła 1603,5 mln zł, co stanowi 10% nakładów inwestycyjnych poniesionych w strefach, a do dotychczasowych efektów należy zaliczyć utworzenie 77,5 tys. miejsc pracy (liczba miejsc pracy wzrasta równomiernie o około 20% rocznie) oraz wielkość poniesionych nakładów inwestycyjnych na poziomie 20 mld zł, przy czym największe nakłady inwestycyjne poniesiono w katowickiej SSE, w której obecnie działa 115 podmiotów gospodarczych. Najmniejsze nakłady inwestycyjne poniesiono w strefie słupskiej i kamiennogórskiej. Planowana pomoc publiczna o charakterze horyzontalnym w okresie 2005–2010 stanowi 9368,9 mln zł, tj. 34% ogółu środków krajowych przeznaczonych na finansowanie programów wsparcia w badanym okresie. W ramach pomocy horyzontalnej największe wsparcie zostanie udzielone przedsiębiorstwom doko-.

(34) Kierunki ewolucji polityki pomocy publicznej…. &+*. nującym inwestycji w zakresie ochrony środowiska – 4968 mln zł. Wspieranie przedsiębiorstw w dążeniu do spełnienia wymogów ochrony środowiska wynika w szczególności z wysokich kosztów działań inwestycyjnych w zakresie wdrażania innowacji proekologicznych. Drugą pod względem wielkości wsparcia stanowi pomoc przeznaczona na ratowanie i restrukturyzację zagrożonych przedsiębiorstw – 3355,2 mln zł. Łączna wielkość pomocy przyznana na ten cel do końca 2004 r. wyniosła 609,9 mln zł. W ramach pomocy na badania i rozwój przewidziano środki budżetowe o wysokości 1045,7 mln zł, co stanowi widoczny wzrost nakładów na działalność B+R w porównaniu z okresem 2001–2003, w którym łączna wielkość wsparcia w tym sektorze wyniosła 337,3 mln zł. )#Lc^dh`^ Podsumowując powyższe rozważania w tematyce ograniczania konkurencji przez pomoc publiczną, można z całą pewnością powiedzieć, że mając na uwadze cele, na jakie przeznaczane są środki w ramach pomocy publicznej oraz efektywność ich wykorzystania, najbardziej wskazana jest pomoc horyzontalna, czyli pomoc ukierunkowana na likwidowanie istniejących zaburzeń rynkowych oraz wspieranie tych obszarów działalności, które nie mają szansy rozwoju w warunkach rynkowych, a które są korzystne z punktu widzenia interesów kraju i społeczeństwa. Są to działania związane z ochroną środowiska, stymulowaniem prac badawczo-rozwojowych oraz rozwojem małych i średnich przedsiębiorstw. Drugą formą przeznaczania pomocy publicznej jest tzw. pomoc sektorowa, która trafia do określonych sektorów gospodarczych, objętych restrukturyzacją, bądź też której celem jest poprawa konkurencyjności tych sektorów. W Polsce korzysta z niej głównie sektor górnictwa węgla kamiennego, stoczniowy, PKP, chemia ciężka, sektor hutniczy i zbrojeniowy. Trzeci obszar to pomoc regionalna przeznaczona dla regionów słabiej rozwiniętych, w których średnia PKB na mieszkańca jest mniejsza niż 75% średniej unijnej, wykorzystywana przede wszystkim na tworzenie nowych miejsc pracy i stymulowanie procesów inwestycyjnych. Pomoc publiczna w Polsce nie posiada charakteru długookresowej polityki wspierania tych najbardziej potrzebujących, czyli np. rozwoju sektora małych i średnich przedsiębiorstw czy sektora badawczo-rozwojowego, ale stanowi raczej realizację doraźnych celów politycznych. Udzielanie pomocy publicznej jest warunkowane w dużej mierze decyzjami liderów związkowych czy polityków, a nie ekonomistów. Przeznaczana jest ona z reguły na restrukturyzację bądź wsparcie dużych sektorów państwowych, których celem nie jest podnoszenie konkurencyjności, ale utrzymywanie status quo, czyli przede wszystkim zatrudnienia w firmach. W sytuacji gdy pomoc publiczna byłaby przeznaczana na rzeczywistą restrukturyzację zatrudnienia, przysposobienie pracowników sektora górniczego.

(35) &++. Piotr Podsiadło. i PKP do nowych zawodów, czy też podnoszenie kwalifikacji zawodowych, byłoby to pozytywne zjawisko. Problem polega na tym, że środki finansowe w ramach pomocy publicznej, przyjmującej najczęściej postać ukrytych subwencji, przeznaczane są na działalność bieżącą firm. Polska, uzyskując w 2004 r. członkostwo w Unii Europejskiej, zobowiązała się dostosować do obowiązujących w niej ustaleń, które określają, że pomoc publiczna będzie stopniowo obniżana do 0,7% PKB w 2005 r. W 2003 r. wskaźnik pomocy publicznej w krajach unijnych wynosił około 0,56% PKB, a w Polsce oscylował on w granicach 3,5% PKB. Największe różnice w strukturze pomocy dotyczą wspierania badań naukowych i rozwoju (na ten cel w Polsce przeznaczono 0,4% ogólnej wielkości wsparcia, wobec 15% w Unii Europejskiej), górnictwa węgla kamiennego (średnia wspólnotowa jest ponad 3-krotnie niższa od polskiej) oraz pomocy małym i średnim przedsiębiorstwom (4,7% w Polsce w odniesieniu do 14% średniej unijnej). Innym niepokojącym zjawiskiem jest niewielki udział dotacji jako jednej z form pomocy (w Unii Europejskiej ta jedna z najbardziej przejrzystych form wsparcia przedsiębiorców stanowi 58,6%, w Polsce jest to zaledwie 9,6%)24. Z analizy procesów udzielania pomocy publicznej w Polsce do 2004 r. wynika, że brakowało nie tylko kompleksowego podejścia ujmującego te procesy w skali kraju i w kontekście wpływu udzielanej pomocy na wydatki sektora finansów publicznych, ale także oceny jej skuteczności i efektywności. Pomoc publiczna koncentrowała się przede wszystkim na pomocy sektorowej dla górnictwa, gdzie tylko w 2003 r. skierowano aż 80,0% ogólnej pomocy sektorowej, a brakowało jej na rozwój regionalny i działania horyzontalne. Członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymaga zasadniczych zmian w tym zakresie, co oznacza głównie wzmacnianie konkurencyjności polskich przedsiębiorstw i przeorientowanie pomocy publicznej z sektorowej na horyzontalną, która jest adresowana generalnie do małych i średnich przedsiębiorstw modernizujących i unowocześniających prowadzoną działalność, wdrażających nowe technologie i nowe modele zarządzania. Pomoc publiczna powinna przede wszystkim służyć rozwojowi przedsiębiorstw i zwiększaniu przez nie zatrudnienia. Polityka pomocy publicznej w Polsce powinna zostać przekształcona w instrument wspierania rozwoju społeczno-gospodarczego adekwatny do wyzwań wynikających z uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych polskiej gospodarki. Skorelowanie polityki pomocy publicznej w Polsce ze standardami i tendencjami w Unii Europejskiej wymaga koncentracji pomocy publicznej na kierunkach prorozwojowych, co można określić głównie przez: 24. Report: State Aid Scoreboard – autumn 2004 update, Commission of the European Communities, Brussels, 16.11.2004 COM (2004) 750 final..

(36) Kierunki ewolucji polityki pomocy publicznej…. &+,. – wsparcie działań horyzontalnych, w szczególności dla sektora małej i średniej przedsiębiorczości, – wspieranie rozwoju gospodarczego regionów, głównie przez dofinansowywanie nowych inwestycji tworzących miejsca pracy oraz wspieranie inwestycji realizowanych w specjalnych strefach ekonomicznych, – wygaszanie procesów restrukturyzacyjnych, czyli ukierunkowanie pomocy publicznej na restrukturyzację w przedsiębiorstwach, które stanęły przed koniecznością jej dokonania, ale są zdolne do samodzielnego funkcjonowania na jednolitym rynku europejskim (pomoc na restrukturyzację nie powinna służyć utrzymywaniu nieefektywnych miejsc pracy). Nieodzowna jest także poprawa skuteczności i efektywności udzielanej pomocy publicznej, czyli, inaczej mówiąc, poprawa skuteczności i efektywności wykorzystania środków w ramach pomocy publicznej. Powinien to być taki dobór form pomocy, które minimalizują nakłady na realizację danego projektu lub maksymalizują efekty przy określonych nakładach, przyczyniając się tym samym do poprawy konkurencyjności przedsiębiorstw. Na zakończenie warto dodać, że pomoc państwa nie jest darmowa. Nie prowadzi ona również do natychmiastowego rozwiązania wszystkich problemów dotyczących gospodarki czy też jej poszczególnych branż. W ostatecznym rozrachunku to podatnicy muszą sfinansować pomoc państwa. Ponadto dochodzą do tego koszty utraconych korzyści. Z drugiej strony udzielanie pomocy przedsiębiorstwom oznacza odbieranie funduszy innym dziedzinom polityki. Środki budżetu państwa są ograniczone i potrzebne do realizacji wielu ważnych celów, takich jak system szkolnictwa, system opieki zdrowotnej, bezpieczeństwa narodowego, czy też ubezpieczeń społecznych. Konieczne jest zatem, aby władze publiczne dokonywały przejrzystych wyborów i uszeregowały swe działania pod względem ważności. AîZgVijgV Fijałek K., Szansa dla portów lotniczych, „Gazeta Wyborcza”, 15.02.2005 r. Leszczyńska D., Koszty objęte pomocą wg Unii, „Gazeta Prawna” 2003, nr 116. Modzelewska-Wąchal E., Pomoc publiczna dla przedsiębiorców i jej nadzorowanie. Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2003. Moussis N., Access to European Union. Law, Economics, Policies, European Study Service, Rixensart 2002. Niklewicz K., Pomoc publiczna. Mniej ale lepiej, „Gazeta Wyborcza”, 24.03.2005 r. Pelkmans J., European Integration. Methods and Economic Analysis, Prentice Hall, Harlow 2001. Pełka P., Stasiak M., Pomoc publiczna dla przedsiębiorców w Unii Europejskiej, Diffin, Warszawa 2002..

(37) &+-. Piotr Podsiadło. Program polityki w zakresie pomocy publicznej na lata 2005–2010, MGiP, UOKiK, Warszawa, marzec 2005. Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2003 roku, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Warszawa, listopad 2004. Report: State Aid Scoreboard – autumn 2004 update, Commission of the European Communities, Brussels, 16.11.2004 COM (2004) 750 final. Rosińska J., Pomoc publiczna w świetle traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, „Glosa” 2004, nr 05. IgZcYh^ci]Z:kdaji^dcd[EjWa^X6^Y^cA^\]id[EdaVcYÁh6XXZhh^dc idi]Z:jgdeZVcJc^dc The aim of this article is to present the necessary qualitative changes in the policy for granting public aid compared to the quantitative approach to co-financing enterprises using public funds in the year preceding Polandʼs accession to the European Union. The analysis of the process of granting public aid in Poland up to 2004 shows that not only was a comprehensive approach to these processes at the national level and in the context of the impact of aid on public expenditure lacking, but an evaluation of its effectiveness and efficiency was also absent. Public aid was concentrated above all on sector-based assistance to the mining industry, where in 2003 as much as 80% of general sector-based aid was directed, while at the same time it was lacking for regional development and horizontal activities. Polandʼs membership in the European Union requires fundamental changes in this regard, which mostly means reinforcing the competitiveness of Polish enterprises, supporting the economic development of regions, and re-orienting public aid from sector-based to horizontal aid, which is generally designed to help small and mediumsized enterprises modernise their business activities, implement new technologies and new management models, and create new jobs. Equally important is to cease restructuring processes, i.e., to direct public aid not towards the maintenance of inefficient employment levels in unprofitable enterprises with significant surplus production capacity, but rather towards restructuring enterprises that are faced with the need to restructure but which are able to operate independently on the Single European Market. Polish public aid should be transformed into an instrument supporting socio-economic development that is equal to the challenges resulting from the internal and external conditions of the Polish economy. The correlation of Polish public aid policy with standards and trends in the European Union requires that the effectiveness of state aid be improved, which means making more effective use of the funds that fall under public aid..

(38)