Subsydiowanie rolnictwa jako przedmiot wielostronnych uregulowań i kontrowersji na forum GATT/WTO

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 794. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2009. Agnieszka Hajdukiewicz Katedra Handlu Zagranicznego. Subsydiowanie rolnictwa jako przedmiot wielostronnych uregulowań i kontrowersji na forum GATT/WTO 1. Wstęp Negocjacje dotyczące liberalizacji handlu rolnego, prowadzone na forum wielostronnym GATT/WTO, nie przyniosły dotychczas tak znaczących efektów jak w dziedzinie handlu artykułami przemysłowymi. Mimo że kolejne rundy, a zwłaszcza runda urugwajska, przyczyniły się do ustanowienia międzynarodowych reguł dotyczących subsydiowania rolnictwa i doprowadziły do zwiększenia dostępu do rynku, poziom protekcjonizmu w sektorze rolnym pozostaje nadal wysoki. Oczekiwano, że kolejna runda negocjacji, której mandat negocjacyjny wyznaczyła Deklaracja IV Konferencji Ministerialnej WTO w Doha (Katar) w listopadzie 2001 r. przyniesie istotne zmiany w tej dziedzinie. Długoterminowym celem miało być utworzenie, opartego na zasadzie „uczciwego” handlu i zorientowanego rynkowo, systemu handlowego w rolnictwie, co wymagało osiągnięcia porozumienia w zakresie wzmocnienia reguł dotyczących subsydiowania, dalszego obniżenia stawek celnych na artykuły rolne oraz ograniczenia skali subsydiowania. Rozbieżności stanowisk w sprawie subsydiowania rolnictwa pomiędzy głównymi uczestnikami światowego handlu rolnego okazały się jednak nie do przezwyciężenia, co ostatecznie doprowadziło do załamania rundy dohijskiej w lipcu 2006 r. Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie głównych uregulowań dotyczących subsydiowania rolnictwa uzgodnionych na forum GATT/WTO, przeanalizowanie przebiegu rokowań dotyczących subsydiów rundy w Doha i wskazanie przyczyn ich fiaska..

(2) Agnieszka Hajdukiewicz. 64. 2. Ewolucja reguł dotyczących subsydiów eksportowych na forum GATT/WTO Wielostronne zasady dotyczące subsydiowania ustanowiono w celu zapobiegania potencjalnym negatywnym efektom subsydiów w postaci zakłóceń w handlu międzynarodowym. W pierwszym okresie funkcjonowania GATT reguły dotyczące subsydiów, zawarte w art. XVI i kilku dodatkowych artykułach nie były jednak sprecyzowane1. Najważniejsza z nich, zawarta w paragrafie art. XVI zaczerpniętego z Karty Hawańskiej, zobowiązywała układające się strony do poinformowania „o każdym przypadku subsydiowania, włączając w to każdą formę wsparcia dochodów lub cen, która wpływa bezpośrednio lub pośrednio na zwiększenie eksportu jakiegokolwiek produktu lub ograniczenie importu do/z terytorium danego kraju (…)”. Wymagano dostarczenia informacji o zakresie i naturze subsydiowania, oszacowania wpływu subsydiów na eksport i import oraz podania warunków, które spowodowały konieczność wprowadzenia subsydium. Jeśli uznano, że subsydiowanie może spowodować poważne zagrożenie interesów partnerów handlowych, od strony subsydiującej wymagano jedynie przedyskutowania możliwości ograniczenia subsydiowania. Oznaczało to, że żadna forma subsydiów nie była zabroniona, koncentrowano się natomiast na demonstrowaniu negatywnych efektów handlowych subsydiów. Z czasem jednak przepisy dotyczące subsydiów stały się bardziej szczegółowe i restrykcyjne. Istotna modyfikacja reguł dotyczących subsydiowania nastąpiła w 1955 r. w czasie sesji przeglądowej GATT i polegała na wprowadzeniu Sekcji B art. XVI, zatytułowanej Dodatkowe przepisy dotyczące subsydiów eksportowych. Sekcja B była odzwierciedleniem wzrastających obaw o możliwość wystąpienia silnych efektów zniekształcających handel w wyniku stosowania określonych form subsydiów – zwłaszcza subsydiów eksportowych. W art. XVI:2 sformułowano to następująco: „Układające się strony zgadzają się, że udzielenie przez jedną ze stron subsydium w eksporcie dowolnego dobra może mieć niekorzystny wpływ na inne Układające się Strony, zarówno w imporcie, jak i w eksporcie, może powodować niepożądane zakłócenia dla ich normalnych handlowych interesów i może utrudniać osiągnięcie celów tego (GATT) Porozumienia”. Wraz z nowym podejściem zwracającym uwagę na problem subsydiów eksportowych wprowadzono po raz pierwszy zróżnicowanie zasad subsydiowania w zależności od tego, czy subsydiowanie dotyczy tzw. produktów pierwotnych (primary products) czy pozostałych (non-primary products)2. W wypadku pro Subsidies, Trade and the WTO, Word Trade Report 2006, www.wto.org, 2.11.2006.. 1. Produkt pierwotny został zdefiniowany jako „każdy produkt rolnictwa, leśnictwa lub rybołówstwa, lub minerał, w swojej naturalnej formie bądź poddany czynnościom, które zwyczajowo 2.

(3) Subsydiowanie rolnictwa jako przedmiot…. 65. duktów pierwotnych, do których zaliczają się przede wszystkim artykuły rolne, układające się strony miały „starać się unikać” stosowania subsydiów eksportowych, a jeśliby ich użyły, to nie w sposób, który pozwoliłby subsydiującej stronie uzyskać „więcej niż sprawiedliwy udział w światowym handlu, biorąc pod uwagę zarówno jego historyczne udziały, jak i specyficzne uwarunkowania”. Nie wprowadzono zatem ograniczenia subsydiowania w odniesieniu do tej kategorii produktów, ale ponownie zwrócono uwagę na negatywne efekty subsydiowania. Dopiero w czasie negocjacji w ramach rundy Doha rządy krajów członkowskich WTO zadeklarowały uznanie subsydiowania eksportu produktów rolnych za nielegalne. W związku z fiaskiem rundy uzgodnienia te nie weszły jednak w życie. Co do stosowania subsydiów w eksporcie pozostałych produktów (non-primary products), § 4 Sekcji B art. XVI wprowadził zakaz stosowania subsydiów eksportowych, które prowadziły do „sprzedaży produktów na eksport po cenach niższych niż porównywalne ceny płacone za podobne produkty przez kupujących na rynku krajowym”. Zakaz ten nie był jednak respektowany. W późniejszym okresie, w Kodeksie subsydiów wynegocjowanym w ramach rundy tokijskiej, rozszerzono zakres stosowania subsydiów eksportowych na produkty przetworzone (non-primary), dopiero jednak Porozumienie w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych rundy urugwajskiej, które weszło w życie w 1995 r., wprowadziło całkowity zakaz stosowania subsydiów eksportowych w odniesieniu do grupy towarów nierolniczych, choć nadal z wieloma wyjątkami i okresami przejściowymi dla krajów rozwijających się i będących w okresie transformacji systemowej. Asymetria w traktowaniu produktów pierwotnych i pozostałych odzwierciedlała ówczesne stanowisko dominujących stron GATT i od tego czasu jest źródłem nieustannych sporów. Nie ma bowiem żadnego ekonomicznego uzasadnienia większej konieczności stosowania subsydiów na produkty pierwotne niż pozostałe. Przeciwnie, można przytoczyć wiele argumentów, które uzasadniają celowość ochrony działalności przemysłowej we wczesnych fazach rozwoju danej gałęzi przemysłu (tzw. argumenty infant industry). Do dzisiaj jednak nie zrezygnowano z podejścia, które odmiennie traktuje różne produkty będące przedmiotem subsydiowania w handlu międzynarodowym. Znalazło ono potwierdzenie zarówno w Kodeksie subsydiów uzgodnionym w wyniku rundy tokijskiej GATT, jak i w porozumieniach dotyczących subsydiów wynegocjowanych w trakcie rundy urugwajskiej. są wymagane, aby przygotować produkt do sprzedaży w dużych ilościach w handlu międzynarodowym”..

(4) 66. Agnieszka Hajdukiewicz. W wyniku rundy urugwajskiej zawarto dwa porozumienia dotyczące subsydiów: – Porozumienie w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych (The Agreement on Subsidies and Countervailing Measures – SCM), – Porozumienie o rolnictwie (The Agreement on Agriculture – AoA). Porozumienia te przyczyniły się do znacznego rozwoju multilateralnych przepisów dotyczących subsydiowania, nie doprowadziły jednak do wyeliminowania stosowania subsydiów eksportowych w rolnictwie. Porozumienie o rolnictwie zabrania jedynie na podstawie art. 3.3 i 8 stosowania subsydiów eksportowych, jeśli przekroczone zostaną ilościowe lub wartościowe poziomy zobowiązań, które określono w harmonogramach liberalizacyjnych dla poszczególnych krajów3. 3. Porozumienie w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych Porozumienie to miało duże konsekwencje dla rozwoju multilateralnych przepisów dotyczących subsydiowania. Przede wszystkim objęło ono wszystkie kraje członkowskie WTO. Po raz pierwszy zdefiniowano w nim subsydia oraz wprowadzono podział na trzy rodzaje subsydiów (zakazane; subsydia, przeciwko którym może zostać podjęte działanie; subsydia, przeciwko którym nie można podejmować działania). Jest to podejście oparte na zasadzie świateł drogowych (wprowadzało podział na subsydia czerwone, żółte i zielone). Porozumienie rozwijało także istniejące procedury związane z przeciwdziałaniem przez stosowanie środków wyrównawczych. Członkowie WTO oczekiwali, że bardziej precyzyjne przepisy zwiększą przewidywalność reguł, a przez to wpłyną na ograniczenie zakresu stosowania subsydiów zniekształcających handel. Jednocześnie wyrażano nadzieję, że precyzyjniejsze przepisy dotyczące nakładania ceł wyrównawczych spowodują, że środki te będą stosowane tylko w uzasadnionych przypadkach. Integralną częścią tych przepisów była część VII SCM, która zawierała przepisy dotyczące notyfikowania 3 Według Porozumienia o rolnictwie wydatki państwowe na subsydia eksportowe miały zostać ograniczone w ciągu sześciu lat okresu wykonawczego (o 24% w ciągu 10 lat dla krajów rozwijających się) w stosunku do okresu bazowego 1986–1990. Wielkość subsydiowanego eksportu miała zostać ograniczona o 21% w ciągu sześciu lat (o 14% w ciągu 10 lat dla krajów rozwijających się) względem poziomu bazowego w latach 1986–1990. W latach 1995–2000 Unia Europejska tylko w jednym roku (1999 r.) przekroczyła dopuszczalny poziom subsydiowania w ujęciu ilościowym, a jednocześnie zawsze wywiązywała się ze zobowiązań wartościowych. Polska w badanym okresie wywiązywała się ze zobowiązań w zakresie redukcji subsydiów w ujęciu wartościowym, miała natomiast poważne problemy z wywiązaniem się ze zobowiązań ilościowych w latach 1996, 1997 i 1999..

(5) Subsydiowanie rolnictwa jako przedmiot…. 67. i kontroli. Były to tzw. klauzule przejrzystości, wprowadzone w ramach działań mających zwiększyć dostęp do informacji na temat stosowania subsydiów, zgodnie z jedną z głównych zasad WTO – zasadą przejrzystości. Jak wspomniano, SCM obowiązywało wszystkie kraje członkowskie WTO, włączając liczną grupę krajów rozwijających się, z których duża część nie była do tej pory stroną Kodeksu subsydiów. Aby złagodzić wpływ nowych przepisów, zawarto w SCM liczne klauzule specjalnego i zróżnicowanego traktowania krajów rozwijających się. W art. I zdefiniowano subsydia jako wkład finansowy albo wsparcie dochodów lub cen przez państwo lub podmiot publiczny na terytorium państwa członkowskiego, które przynoszą określone korzyści beneficjentowi i mają charakter „specyficzny”4. Subsydia w formie wsparcia finansowego mogą przyjmować postać: – bezpośredniego transferu funduszy lub potencjalnego transferu (np. gwarancja kredytowa), – zaniechania poboru należnych składek i płatności (podatków, składek na ubezpieczenie społeczne itp.), – dostarczenia/zakupu towarów i usług przez państwo. Art. II stanowi, że określenie „specyficzne” w odniesieniu do subsydiów oznacza, że są one dostępne tylko dla wybranych przedsiębiorstw, sektorów przemysłu lub producentów działających w określonych regionach; za specyficzne uznawane są również subsydia zabronione, tj. subsydia eksportowe i związane z zawartością lokalnego składnika. Jak wspomniano, SCM dzieliło subsydia specyficzne na trzy kategorie: 1) zabronione, 2) dozwolone, ale z zastrzeżeniem możliwości podjęcia działań wyrównawczych (actionable), 3) dozwolone, z wyłączeniem możliwości podejmowania działań wyrównawczych (non-actionable). W wypadku subsydiów zabronionych założono, że wywołują one zniekształcenia w handlu. Z kolei w odniesieniu do subsydiów z kategorii actionable mogą być podjęte działania wyrównawcze, jeśli partner handlowy wykaże, że powodują one negatywne skutki w postaci poważnej szkody dla przemysłu importującego lub nullifikacji czy ograniczenia korzyści. Subsydia non-actionable nie są specyficzne w rozumieniu art. II lub spełniają określone kryteria co do ich formy lub celu. W grupie tej znajdują się m.in. subsydia na cele badawcze, rozwojowe i związane z ochroną środowiska. Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, www.wto.org/englis/docs_e/legal_e, 15.09.2006. 4.

(6) 68. Agnieszka Hajdukiewicz. Klauzula Porozumienia, zakładająca wystąpienie poważnej szkody jako podstawy rozróżnienia subsydiów, w stosunku do których można podjąć działania przeciwdziałające (actionable), oraz tych, w stosunku do których takich działań nie można podejmować (non-actionable), miała być poddana przeglądowi po pięciu latach obowiązywania. W wyniku tego przeglądu nie została ona przedłużona i wygasła 1 stycznia 2000 r. Oznacza to, że możliwe są tylko dwa rodzaje subsydiów specyficznych – zabronione i mogące być celem działań wyrównawczych. Obie kategorie subsydiów mogą być przedmiotem sporu na forum multilateralnym GATT lub też partner handlowy może, po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania, które wykaże, że subsydiowany import wyrządza szkodę w gospodarce krajowej, nałożyć cła wyrównawcze. W świetle SCM zabronione są dwa rodzaje subsydiów: 1) subsydia eksportowe, 2) subsydia związane z zawartością lokalnego składnika. Subsydia eksportowe to formy wsparcia, które mają wpływ, jako główny czynnik lub jeden z wielu czynników, na wyniki uzyskiwane w eksporcie. Lista wyszczególnionych subsydiów eksportowych znajduje się w Aneksie do Porozumienia. Subsydia dotyczące lokalnej zawartości to środki, które skłaniają krajowe podmioty (jako główna lub jedna z wielu determinant) do wykorzystywania w produkcji krajowych składników zamiast importowanych. Zakazy te nie były nowością. Jak już wspomniano, kraje rozwinięte zaakceptowały zakaz stosowania subsydiów eksportowych już w 1960 r. (art. XVI GATT). Z kolei zakaz subsydiowania lokalnej zawartości miał swoje źródło w art. III:4 GATT o traktowaniu narodowym, zakazującym stosowania środków preferujących wykorzystywanie krajowych towarów. Główna zmiana wprowadzona SCM dotyczyła rozszerzenia tych zakazów na kraje rozwijające się i znajdujące się w okresie transformacji systemowej (choć kraje te uzyskały wiele ulg w ramach klauzul specjalnego i zróżnicowanego traktowania). Inną zmianą było wprowadzenie szybkiego (trzymiesięcznego) mechanizmu rozstrzygania sporów w odniesieniu do zabronionych subsydiów. Przepisy te nie zostały wprowadzone od razu. Kraje rozwinięte miały trzy lata od wprowadzenia w życie Porozumienia na dostosowanie swoich przepisów dotyczących subsydiów eksportowych, a kraje rozwijające się i transformujące gospodarkę uzyskały nawet dłuższe okresy przejściowe. Klauzule specjalnego i zróżnicowanego traktowania mające zastosowanie wobec krajów rozwijających się znalazły się w części VIII Porozumienia, tworząc art. 27 zawierający 15 paragrafów. Kraje rozwijające się spełniające kryteria określone w aneksie VII zostały wyłączone z zakazu stosowania subsydiów eksportowych. Dotyczy to krajów najmniej rozwiniętych (LDC) oraz grupy krajów o dochodzie per capita na poziomie niższym od progu określonego w § b Aneksu VII. Pozostałe kraje rozwijające się.

(7) Subsydiowanie rolnictwa jako przedmiot…. 69. mogły utrzymywać subsydia eksportowe przez 8 lat od wejścia w życie Porozumienia. Na podstawie art. 27.4 SCM mogły jednak starać się o dalsze przedłużenie okresu stosowania subsydiów, a decydować miała coroczna obowiązkowa ocena ich sytuacji gospodarczej. Natomiast w odniesieniu do okresu przejściowego na subsydiowanie lokalnej zawartości (najdłuższy okres przejściowy liczył siedem lat) nie przewidywano dalszego przedłużenia i obecnie wszyscy członkowie WTO muszą przestrzegać zakazu stosowania tego typu subsydiów. Na podstawie decyzji ministerialnej podjętej w październiku 2001 r. na IV Ministerialnej Konferencji WTO w Doha, członkowie zgodzili się utrzymać procedury przedłużania okresu stosowania subsydiów eksportowych dla krajów rozwijających się na podstawie art. 27.4. Postanowili jednak, że dozwolone na zasadzie wyjątku subsydia eksportowe muszą być wyeliminowane z zestawu środków polityki handlowej danego kraju rozwijającego się, jeśli subsydiujące państwo osiągnie „konkurencyjność w eksporcie” danego produktu. Jednocześnie z przepisami dotyczącymi stosowania subsydiów rozwijały się przepisy dotyczące stosowania środków wyrównawczych. Zmiany dotyczyły głównie określenia warunków, na których podstawie wszczynane jest postępowanie antysubsydyjne, kalkulacji korzyści wynikających ze stosowania poszczególnych form subsydiowania, stwierdzenia występowania bądź groźby wystąpienia szkody oraz ustanowienia związku przyczynowo-skutkowego między subsydiowaniem a jego efektami dla krajowej gospodarki. 4. Porozumienie o rolnictwie Porozumienie to, wynegocjowane w czasie rundy urugwajskiej, oznaczało duży postęp w ustanowieniu multilateralnych reguł handlu rolnego. Objęte nim trzy filary polityki rolnej: dostęp do rynku, wsparcie krajowe i subsydia eksportowe, zostały uregulowane odrębnymi przepisami. Dwie ostatnie kategorie łączą się ze stosowaniem subsydiów. Zobowiązania do redukcji wsparcia krajowego wyrażone są wielkością tzw. zagregowanego wskaźnika wsparcia (AMS) i są zawarte w harmonogramach ustalających roczne i ostateczne poziomy zobowiązań dla każdego członka; odnoszą się do subsydiów najbardziej zniekształcających handel. Klauzule dotyczące subsydiów w rolnictwie różnią się od przepisów regulujących subsydiowanie wyrobów przemysłowych w dwojaki sposób. Po pierwsze, Porozumienie o rolnictwie przewiduje redukcję zarówno wsparcia krajowego, jak i subsydiów eksportowych (w wypadku produktów przemysłowych zajmowano się wyłącznie subsydiami eksportowymi). Po drugie, początkowo nie brano pod uwagę możliwości całkowitego wyeliminowania subsydiów, chodziło tylko o ich.

(8) 70. Agnieszka Hajdukiewicz. ograniczenie. Dopiero w czasie rundy Doha pojawiła się propozycja całkowitego wyeliminowania subsydiów do 2013 r. Zobowiązania dotyczące wsparcia krajowego zostały podzielone na trzy grupy, w zależności od stopnia, w jakim powodują zakłócenia na rynku. Są to odpowiednio: zielone, żółte i niebieskie subsydia (green box, amber box, blue box), które szczegółowo określają krajowe zobowiązania w zakresie redukcji subsydiów. Zielone subsydia to te, które mają najmniejszy wpływ na decyzje produkcyjne (np. bezpośrednie wypłaty dla rolników) i w związku z tym nie są objęte zobowiązaniami do redukcji w ramach AMS. Zielone subsydia powinny być wypłacane ze środków rządowych i nie mogą zawierać elementów wsparcia cen. Żółte subsydia to te, które najbardziej zniekształcają handel i powyżej określonych poziomów de minimis są objęte zobowiązaniami do redukcji AMS. Niebieskie subsydia są subkategorią środków amber box, ale traktowane są inaczej, jeśli chodzi o zobowiązania liberalizacyjne. Są one uznawane za zniekształcające handel, ale jednocześnie mające wpływ na ograniczenie produkcji. Subsydia te nie są włączone do zobowiązań AMS. Do ważnych problemów negocjacyjnych, które pojawiały się w czasie rundy Doha, należało zdefiniowanie poszczególnych kategorii i określenie subsydiów mogących stanowić wyjątki wyłączone ze zobowiązań redukcyjnych. Porozumienie o rolnictwie zawiera również wiele klauzul specjalnego i zróżnicowanego traktowania wprowadzających ulgi w zakresie zobowiązań liberalizacyjnych dla krajów rozwijających się. Kraje najmniej rozwinięte są całkowicie wyłączone ze zobowiązań liberalizacji subsydiów, natomiast dla pozostałych krajów rozwijających się przewidziano wiele wyjątków i ustanowiono wyższe progi de minimis. Problem subsydiowania w wypadku krajów rozwijających się jest złożony. W stopniu, w jakim liberalizacja subsydiów prowadzi do wzrostu cen światowych, może ona oznaczać nowe możliwości opłacalnej produkcji dla pewnej grupy producentów rolnych. Jednocześnie powoduje jednak pogorszenie się terms of trade i w konsekwencji straty (przynajmniej w krótkim okresie) dla importerów netto produktów rolnych. Jeśli chodzi o środki przeciwdziałające subsydiom, Porozumienie o rolnictwie w art. 13 zawiera tzw. klauzulę pokojową (pease clause), która wyłącza środki green box z postępowania wyrównawczego i postępowania spornego na forum multilateralnym. Ponadto wyłącza środki wsparcia krajowego i subsydia eksportowe z możliwości przeciwdziałania w okresie implementacji Porozumienia (okres ten trwał 9 lat w wypadku krajów rozwijających się i 6 lat w wypadku pozostałych). Natomiast same środki wyrównawcze nie różnią się od tych, jakie stosuje się w przypadku subsydiowania produktów nierolniczych i są regulowane przez ogólne przepisy..

(9) Subsydiowanie rolnictwa jako przedmiot…. 71. 5. Negocjacje na forum rundy Doha Na IV Konferencji Ministerialnej WTO w Doha, w § 28 Agendy, określono mandat negocjacji odnośnie do subsydiów. Ich celem miało być uściślenie i poprawienie przepisów regulujących stosowanie subsydiów, ustalonych na mocy Porozumienia o stosowaniu art. VII oraz SCM. Wyrażono jednocześnie zamiar zachowania podstawowych koncepcji, zasad i mechanizmów wynikających z tych porozumień oraz ich instrumentów i celów. Uznano, że w szczególności należy wziąć pod uwagę potrzeby rozwijających się i najmniej rozwiniętych uczestników handlu światowego. Do stycznia 2006 r. członkowie WTO uczestniczyli w trzech prowadzonych jednocześnie procesach negocjacyjnych. Po pierwsze, wskazywali te przepisy dotyczące stosowania subsydiów zniekształcających handel, które wymagały ich zdaniem wyjaśnienia i poprawienia w następnych fazach negocjacji. Po drugie, przedstawiali i dyskutowali propozycje zmierzające do ich dokładnego zidentyfikowania i rozwiązania. Po trzecie, przedstawiali projekty w formie dokumentów prawnych stanowiących rozwiązania konkretnych problemów. Raport przewodniczącego Grupy Negocjacyjnej ds. Zasad Handlu przedstawiony w dniu 30 listopada 2005 r. zwracał uwagę na relatywnie wolne tempo negocjacji w sprawach subsydiów horyzontalnych w porównaniu z rozmowami na temat środków antydumpingowych i wyrównawczych. Tylko 4 z 55 propozycji zgłoszonych do tego czasu w ramach grupy dotyczyło subsydiów horyzontalnych. Kwestie zidentyfikowane jako kluczowe problemy negocjacyjne obejmowały aspekty definicyjne subsydiów, istotę ich „specyficznego” charakteru, kwestie związane ze stwierdzeniem poważnej szkody, jak również stosowaniem kredytów eksportowych i gwarancji oraz traktowaniem specjalnym i zróżnicowanym. Propozycje te były próbą poszukiwania kompromisu między przepisami ograniczającymi wykorzystywanie subsydiów zakłócających handel a dążeniem do zapewnienia pewnej elastyczności w stosowaniu subsydiów w celu przeciwdziałania upadkowi sektorów gospodarki. Niektórzy członkowie uważali, że przepisy powinny być zaostrzone, aby utrudnić wykorzystywanie tego środka, inni, zwłaszcza kraje rozwijające się, opowiadali się za możliwością bardziej elastycznego stosowania subsydiów. Największa uwaga koncentrowała się na regułach dotyczących subsydiów, przepisach dotyczących zabronionych subsydiów oraz metodologii ustalania ceł wyrównawczych. Jeśli chodzi o zakazane subsydia, zastanawiano się, czy wydłużać listę niedozwolonych praktyk, a jeśli tak, to o jakie instrumenty. Stany Zjednoczone Ameryki Północnej argumentowały, że takie rozszerzenie byłoby krokiem w kierunku pogłębienia systemu regulacyjnego. Zdaniem Unii Europejskiej, należało rozważyć kwestię interpretacji art. 3.1 (b) SCM, dotyczącego subsydiowania.

(10) Agnieszka Hajdukiewicz. 72. lokalnej zawartości. Australia i Brazylia podnosiły kwestię interpretacji rzeczywistego (de facto) wpływu subsydiów na eksport; Brazylia zwracała też uwagę na kwestię udzielania kredytów i gwarancji eksportowych. Jednym z problemów jest zapewnienie, aby skłonność do eksportu odbiorcy subsydium nie była wyłącznym ani decydującym czynnikiem branym pod uwagę przy ustalaniu, czy subsydium wpływa na eksport. Były również zgłaszane propozycje dotyczące rozwiązania problemu związanego z wygaśnięciem art. 6.1 mówiącego o „poważnej szkodzie”. Jedno ze stanowisk w tej sprawie było takie, że subsydia tam wymienione powinny być automatycznie zakazane (ponieważ zostały uznane za powodujące szkodę). Inna propozycja zmierza do tego, aby ich stosowanie, tak jak dotychczas, zależało od wykazania poważnej szkody. Propozycje dotyczące specjalnego i zróżnicowanego traktowania krajów rozwijających się idą natomiast w kierunku zapewnienia tym krajom większej elastyczności w stosowaniu subsydiów. Przykładowo zmiana art. 27.4 SCM polegać ma na zniesieniu okresu, w którym można ubiegać się o przedłużenie stosowania subsydiów, i podniesienia progu określającego maksymalny dopuszczalny poziom subsydiowania. Ważnym obszarem negocjacji było stosowanie subsydiów w rybołówstwie. Niektóre dotychczasowe przepisy trudno było zastosować do przemysłu rybołówczego i należało je zmodyfikować. Zdaniem przewodniczącego Grupy Negocjacyjnej ds. Zasad Handlu, zasadniczo istniała zgoda co do tego, że przepisy dotyczące subsydiowania rybołówstwa powinny być zaostrzone, aby przyczynić się do ograniczenia nadprodukcji i nadmiernej eksploatacji łowisk. 6. Przyczyny fiaska negocjacji rundy Doha Jednym z najbardziej kontrowersyjnych obszarów negocjacji była redukcja krajowego wsparcia w rolnictwie. W ocenie Unii Europejskiej stanowisko USA w tej kwestii było trudne do zaakceptowania przez pozostałych członków WTO, zarówno kraje rozwijające się, jak i rozwinięte. Istniały trzy główne punkty sporne5. Po pierwsze, oferta Stanów Zjednoczonych dotycząca redukcji subsydiów zniekształcających handel nie satysfakcjonowała partnerów handlowych, ponieważ proponowana w niej wielkość subsydiów przekraczała dopuszczalny pułap subsydiowania przyjęty w ramach wcześniejszych zobowiązań. Wyznaczała ona bowiem pułap całkowitych wydatków na subsydia zniekształcające handel na poziomie 22,7 mld USD, a więc wyższym niż poziom, który wynikał z wcześniejszych ustaleń w 2001 r. w Genewie, gdzie USA zgłosiły związanie subsydiów na www.trade.ec.europa.eu, 2.11.2006.. 5.

(11) Subsydiowanie rolnictwa jako przedmiot…. 73. poziomie 21,5 mld USD6. W okresie od 2002 r. do 2005 r. Amerykanie przeznaczali na wsparcie krajowe od 10 mld USD do 19,5 mld USD rocznie. Zaoferowanie redukcji wsparcia krajowego do poziomu 22 mld USD, czyli wielkości wyższej niż rzeczywiste wydatki i przekraczającej poziom ustalony w Genewie oznacza, że USA podniosła poprzeczkę wydatków w rolnictwie, zamiast ją obniżać. Było to szczególnie trudne do zaakceptowania przez pozostałych członków WTO, gdyż USA domagały się w zamian od partnerów handlowych znacznych koncesji handlowych. Dlatego partnerzy z grupy państw G-20 oczekiwali od Stanów Zjednoczonych wystąpienia z ofertą większej redukcji subsydiów, zanim kraje te zdecydują się na udzielenie koncesji w zakresie produktów przemysłowych. Peter Mandelson, komisarz UE ds. handlu, w oświadczeniu z 23 czerwca 2006 r. również wyraził opinię, że USA powinny zmodyfikować swoje stanowisko i wystąpić z ofertą większych koncesji w zakresie redukcji subsydiów. Kolejny problem w negocjacjach z USA dotyczył samej struktury subsydiowania. Stany Zjednoczone zaoferowały redukcję wsparcia w ramach amber box z 19,1 mld USD do 7,6 mld USD. Propozycja ta przewidywała jednak, że USA mogą więcej środków przeznaczać na inne typy subsydiów, zaliczanych do tzw. OTDS (Overall Trade-Distorting Support). Redukcje takie – zdaniem Unii Europejskiej – są pozorne, bo ukrywają przesuwanie wydatków z grupy do grupy. Brak jasnych reguł dotyczących blue box powoduje przede wszystkim, że USA mogą przenosić pewne płatności do blue box bez zmiany ich zniekształcających handel właściwości. Dlatego Unia Europejska domagała się uściślenia i poprawienia tychże przepisów, aby przesunięcia powodujące, że rzeczywiste redukcje wsparcia są znacznie mniejsze od deklarowanych, nie były możliwe. Jeśli bowiem zsumuje się trzy typy subsydiów zniekształcających handel stosowanych przez Stany Zjednoczone (blue, amber i de minimis), uzyskuje się 22,7 mld USD, czyli więcej niż kraj ten przeznacza obecnie na wsparcie krajowe rolnictwa. Kontrowersje w negocjacjach wzbudzało również domaganie się przez Stany Zjednoczone znacznych redukcji stawek celnych na towary rolne, sięgających 90%. Według Unii Europejskiej i krajów rozwijających się, USA nie oferują jednak w zamian odpowiednich koncesji w zakresie pułapów subsydiowania, wzmocnienia przepisów dotyczących płatności w ramach blue box i amber box. Gdyby to nastąpiło, grupa G-20 byłaby bardziej skłonna do ustępstw w odniesieniu do NAMA (dostępu do rynku dla towarów nierolnych). Unia Europejska odpowiedziała na oczekiwania grupy G-20 w zakresie zwiększania dostępu do rynku, proponując redukcję stawek celnych średnio o 51,5%. Zdaniem UE, Stany Zjednoczone powinny poczynić podobne ustępstwa w odniesieniu do krajowego Negocjacje dotyczące liberalizacji rolnictwa rozpoczęły się w 2000 r., jeszcze przed formalnym rozpoczęciem rundy Doha. 6.

(12) Agnieszka Hajdukiewicz. 74. wsparcia, a oczekiwana przez partnerów handlowych skala redukcji to obniżka do poziomu 10,5 mld USD. Stany Zjednoczone prezentowały w tych kwestiach odmienne stanowisko7. Brak zgody na modyfikację oferty dotyczącej wsparcia rolnego Amerykanie argumentowali tym, że nie zamierzają rozkręcać spirali oczekiwań. Ponadto twierdzili, że dopóki nie uściśli się pewnych reguł dotyczących dostępu do rynku (tj. definiowania i zakresu specjalnego traktowania wrażliwych produktów oraz mechanizmów ochronnych), to oferta w zakresie redukcji taryfowych będzie budzić wątpliwości. Według USA, struktura wsparcia krajowego w rolnictwie jest znana, a podział na amber, blue i green jest jasny i zrozumiały. Natomiast jeśli chodzi o dostęp do rynku, nie ma takich uregulowań i podziałów (Amerykanie mówią o istnieniu jednego black box), a częste wyjątki obniżają wartość oferty m.in. złożonej przez UE. Przytaczają oni wyniki australijskich analiz, z których wynika, że jeśli weźmie się pod uwagę proponowaną przez G-20 redukcję stawek celnych o 54%, a jednocześnie uwzględni proponowane przez Unię Europejską specjalne traktowanie wrażliwych produktów, to rzeczywista obniżka wyniesie 40%. Innym problemem, na który zwracali uwagę negocjatorzy ze Stanów Zjednoczonych, jest fakt, że niektóre kraje rozwijające się, np. Indie, wydają się w ogóle kwestionować korzyści otwarcia rynku. Według USA, kraje takie jak Brazylia czy Indie nie powinny stawać w szeregu z krajami najsłabiej rozwiniętymi i powinny udzielić koncesji taryfowych innym krajom rozwijającym się. Jest to szczególnie ważne, ponieważ 70% opłat celnych uiszczanych przez kraje rozwijające się jest płacone innym krajom rozwijającym się. Tylko to, zdaniem USA, daje szanse rozwoju handlu Południe–Południe (South–South). USA byłyby zatem skłonne dokonać modyfikacji swojego stanowiska na temat wsparcia w rolnictwie dopiero po wyjaśnieniu problemów związanych z dostępem do rynku. W tym celu poprosiły dyrektora generalnego Pascala Lamy o mediację. Podkreśliły, że należy zlikwidować black box i dostrzec znaczenie dostępu do rynku dla rozwoju gospodarczego. Członkowie WTO powinni, ich zdaniem, podjąć działania, by zrealizować zawarty w ramach deklaracji Doha z 2001 r. i 2004 r. postulat dotyczący redukcji barier w celu zapewnienia rozwoju ekonomicznego. Również ze względów politycznych, w celu uzyskania poparcia dla liberalizacji handlu w społeczeństwie amerykańskim, potrzebowały uzyskania znaczącego pakietu dotyczącego zwiększania dostępu do rynku dla eksportu. Możliwość zwiększenia potencjału eksportowego byłaby wówczas przeciwwagą dla strat pewnych sektorów wynikających ze zmniejszenia subsydiowania. Mediacje dyrektora Transcript of Ambasador Susan C. Schwab Remarks on the Doha Development Agenda, www.Ustr.gov/Document_Library/Transcripts/2006/July, 15.09.2006. 7.

(13) Subsydiowanie rolnictwa jako przedmiot…. 75. generalnego nie przyniosły jednak oczekiwanych rezultatów i w lipcu 2006 r. ogłoszono zawieszenie negocjacji bez wyznaczenia terminu ich wznowienia. 7. Konsekwencje fiaska rundy Doha W ostatnim okresie reprezentanci USA sugerowali, że należy przerwać negocjacje multilateralne rundy dohijskiej, jeśli nie uda się osiągnąć redukcji stawek celnych w zakresie postulowanym przez USA. W środowisku negocjatorów amerykańskich rozpowszechniło się przekonanie, że brak porozumienia jest lepszy niż złe porozumienie (no deal is better than a bad deal). Według Unii Europejskiej, zakres oferowanych koncesji taryfowych był jednak większy niż jakikolwiek pakiet zaoferowany dotychczas w trakcie multilateralnych negocjacji. Unia zaoferowała średnią redukcję o połowę oraz obniżkę najwyższych stawek celnych o 60%. Ponadto UE wyraziła opinię, że brak porozumienia spowoduje duże straty zarówno dla systemu międzynarodowego handlu, jak i (ze względu na utracone korzyści) dla poszczególnych krajów. Przytoczono wiele argumentów na poparcie tego stanowiska. Po pierwsze, zawieszenie negocjacji podważa wiarygodność międzynarodowego systemu handlowego. Oznacza bowiem w dużym stopniu powrót do systemu bilateralnych rozmów oraz zawierania porozumień o wolnym handlu, w którym łatwiej o zdominowanie słabszego partnera. Po drugie, brak porozumienia oznacza ograniczenie nowego strumienia handlu Południe–Południe między dynamicznie rozwijającymi się gospodarkami Azji i Ameryki Południowej, ponieważ utrudnia zintegrowanie takich krajów jak Chiny i Brazylia z globalną gospodarką światową. Zawarcie porozumienia przyniosłoby tym krajom wiele korzyści, ale musiałyby one również podjąć określone zobowiązania, co ułatwiłoby wymianę między nimi a ich partnerami handlowymi z krajów rozwijających się. Ponadto utrudnienia będą również utrzymywały się w dostępie do rynków wzrastających dla eksportu artykułów przemysłowych z krajów wysoko rozwiniętych. W odniesieniu do sektora rolnego fiasko rozmów oznacza, że Unia Europejska i Stany Zjednoczone nie zostały zobligowane na forum multilateralnym do przeprowadzenia dalszej wiążącej reformy sektora rolnego. Eksporterzy wielu produktów rolnych (zwłaszcza drobiu i wołowiny) tracą możliwość znacznego zwiększenia dostępu do rynków zagranicznych i ponoszą w związku z tym duże straty. Ogranicza to rozwój handlu artykułami rolno-spożywczymi, a dla konsumentów oznacza m.in. utrzymywanie się relatywnie wysokich cen żywności..

(14) 76. Agnieszka Hajdukiewicz. 8. Podsumowanie Subsydiowanie rolnictwa jest z całą pewnością jedną z najbardziej kontrowersyjnych kwestii w negocjacjach wielostronnych WTO. W zakresie redukcji subsydiów eksportowych udało się wypracować porozumienie, problemem pozostaje jednak redukcja tzw. wsparcia wewnętrznego w rolnictwie. Rozbieżności co do skali i struktury subsydiowania głównie między Stanami Zjednoczonymi a Unią Europejską doprowadziły do zawieszenia rundy dohijskiej w lipcu 2006 r. Dokonanie znacznych redukcji wsparcia krajowego byłoby z pewnością dużym wyzwaniem dla krajów obecnie je stosujących. Wymagałoby przeprowadzenia gruntownych reform sektora rolnego zarówno w Unii Europejskiej, jak i w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej. Jest to również trudne ze względów politycznych, wymaga bowiem uzyskania przynajmniej częściowej akceptacji społecznej. Biorąc pod uwagę negatywne aspekty subsydiowania, dalsze uściślenie przepisów dotyczących subsydiów i ograniczenie skali ich stosowania w dłuższym okresie może jednak przyczynić się do stworzenia opartego na zasadzie uczciwej konkurencji i zorientowanego rynkowo, a więc bardziej efektywnego, systemu handlu rolnego. Trzeba też pamiętać, że brak porozumienia w kwestii subsydiowania zahamuje proces liberalizacji w innych obszarach handlu. Ograniczony zostanie rozwój wymiany w zakresie wyrobów przemysłowych, nie tylko między UE a USA – ucierpią także nowe sektory przemysłu krajów rozwijających się. Nie zostanie zawarte porozumienie w handlu usługami, które mogło przynieść na razie umiarkowany postęp, ale jest bardzo ważne dla dalszej liberalizacji tego strumienia handlu. Ograniczone zostaną korzyści z tytułu inwestycji zagranicznych i przepływu technologii do krajów rozwijających się. Brak porozumienia jest również równoznaczny z odstąpieniem od zawarcia multilateralnego porozumienia o bezkwotowym i bezcłowym dostępie do rynku dla towarów z krajów najsłabiej rozwiniętych (LDC) oraz z utratą nowego pakietu Aid for Trade. Jak widać, kwestia subsydiów w rolnictwie może zdeterminować cały proces dalszej wielostronnej liberalizacji w handlu. Dlatego strony powinny powrócić do wielostronnych rokowań. Wskazane byłyby jednak wcześniejsze bilateralne konsultacje w celu zbliżenia stanowisk między Stanami Zjednoczonymi a Unią Europejską..

(15) Subsydiowanie rolnictwa jako przedmiot…. 77. Literatura Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, www.wto.org/englis/docs_e/legal_e, 15.09.2006. Subsidies, Trade and the WTO, World Trade Report 2006, www.wto.org, 2.11.2006. Transcript of Ambasador Susan C. Schwab Remarks on the Doha Development Agenda, www. Ustr.gov/Document_Library/Transcripts/2006/July, 15.09.2006. The Subsidisation of Agriculture as the Subject of Multilateral Regulations and Controversies at the GATT/WTO Forum The long-term aim of the multilateral negotiations in the Doha round in regard to agricultural products was to create a market-oriented trade system in agriculture based on the principle of “fair” trade. In order to achieve this aim it was necessary to reach an agreement in regard to strengthening the rules on subsidies, a further reduction in customs duty on agricultural products, and a decrease in the scale of subsidies. A major challenge was to bring about a reduction in the use of subsidies regarded as causing the most distortion to trade. However, the subsidisation of agriculture proved to be one of the most controversial issues in the WTO’s multilateral negotiations. Although it was possible to reach an agreement in regard to reducing export subsidies, the reduction of so-called internal support in agriculture remains a problem. Disagreements between the United States and the European Union over the scale and structure of subsidies led to the suspension of the Doha Round in July 2006. The suspension of negotiations undermines the credibility of the international trade system and makes it impossible to implement the agreements already reached (among others, in regard to export subsidies in agriculture as well as other sectors). For this reason, the parties should take action to enable the resumption of multilateral negotiations..

(16)