Woningcorporaties bezien door de bril van Peter Drucker: Samenvatting intreerede Vincent Gruis

REAL ESTATE

W O N I N G C O R P O R A T I E S

S a m e n v a t t i n g i n t r e e r e d e V i n c e n t G r u i s

W O N I N G C O R P O R A T I E S B E Z I E N D O O R D E

BRIL V A N PETER D R U C K E R

Op 3 februari jl. hield ik mijn intreerede als hoogleraar Housing Management aan de TU Delft In deze intreerede ging ik in op de doelen en activiteiten van woningcorporaties. Ik baseerde me hierbij op theorieën die Peter Drucker

gedurende zijn leven heeft geformuleerd over werkbare maatschappijen en instituties.

Vincent Gruis

P

eter Drucker staat onder iiet grote publieli beidend als managementgoeroe. Wat minder bekend is dat liij ook veel geschreven heeft over het ftinctioneren van samen-levingen. Zijn boek 'De Werkbare Maatschappij' bevat een verzameling essays die Drucker in de loop van de 20e eeuw schreef. Daarin gaat hij gaat in op de ontwik-keling die veel maatschappijen hebben doorgemaakt van een maatschappij waarin de overheid centraal staat (de zogenaamde verzorgingsstaat), naar een maatschappij waarin taken steeds meer worden vervuld door instituties. Wij kennen dit allemaal wel onder termen als privatisering en deregulering. Deze ontwikkeling betekent dat er niet alleen vragen worden gesteld over het functioneren van overheden, maar ook kritische vragen worden gesteld over het ftinctioneren van instituties. Dit zien we ook terug in de corporatiesector, waarbinnen sinds de verzelfstandiging een continu debat wordt gevoerd over het ftinctioneren en bestaansrecht van corporaties. In mijn intreerede stond dan ook de vraag centraal wat een werkbare woningcor-poratie is? En wat kunnen we hierover leren van Peter Drucker?

Functie en legitimiteit

Drucker steft: "Een maatschappij kan alleen functio-neren als zij de individuele leden een sociale status en functie geeft en als de doorslaggevende sociale macht legitieme macht is Als het individu geen sociale status en functie krijgt, is ook geen maatschappij mogelijk, maar slechts een massa sociale atomen die ongericht of doelloos door de ruimte vliegen. En als macht niet legitiem is, is er geen sociale structuur, maar slechts een vacuüm dat bijeen wordt gehouden door pure slavernij of inertie." De positie die instituties innemen in dft kader is een interes-sante. Drucker steft dat de maatschappij zich ontwikkeld heeft in de richting van wat hij "het nieuwe pluraUsme" noemt, versimpeld samen te vatten als een samenleving van organisaties. De organisaties van dft nieuwe pluralisme

zijn volgens hem instituties met een enkelvoudig doel. "Zorgen voor zieken is de enige missie, het enige doel van een ziekenhuis. Dat ze één doel nastreven is zowel de sleutel tot hun effectiviteft als de beperking, Verder vormen ze geen gemeenschappen: de missie, het doel en de resuftaten Hggen helemaal buiten de organisaties zelf" Om als organisaties werkbaar onderdeel uit te maken van een maatschappij kan men afleiden dat organisaties sociale status en functie moeten hebben binnen die maatschap-pij en legitimiteit moeten hebben voor de uitoefening van macht in relatie tot die functie. En uft deze constatering volgen vraagstulden, die sterke samenhang vertonen met actuele vragen in de corporatiesector. .

Doel

Drucker steft dat instituties in het nieuwe pluralisme één doel nastreven. Hij steft ook dat de prestatiecapaciteit die instituties hebben aan hun specialisatie te danken is: 'Aan het feft dat ze zich beperken tot één beperkte taak en dat ze hun middelen investeren in een concreet af te bakenen en beperkt doel." Als we dft accepteren voor woningcorporaties ontstaat het eerste vraagstuk: wat is dat doel dan precies? Woningcorporaties omarmen doorgaans meerdere doelen. De basale doelsteUingen van volkshuis-vestingsbeleid zijn al meervoudig: het gaat om betaalbaar-heid, beschikbaarheid en kwaliteit van huisvesting. Het huidige wettelijke kader beschrijft zes prestatievelden: het huisvesten van de doelgroep, de kwaliteit van woningen, leefbaarheid van buurten, afstemming van wonen en zorg, betrekken van huurders bij beheer en beleid en zorgdra-gen voor de financiële continmteft. In de praktijk adopte-ren corporaties ook nog andere doelsteUingen, waaronder het bijdragen aan de sociaal-economische ontwiklceling van mensen. En tegenwoordig is een belangrijk keuzepro-bleem op wie corporaties zich moeten richten: alleen op huishoudens met lagere inkomens of ook op huishoudens met middeninkomens. Het afbakenen van de doelsteUing

REAL ESTATE

• W O N I N C C O R P O R A T I E S '

is voor corporaties dus geen sinecure. Met de tlieorie van Druclcer zijn langs de lijnen van legitimiteit en prioriteits-telling wel handvatten te vinden.

Doelbepaling

Drucker stelt dat de moeilijkste en belangrijkste beslis-singen over doelstellingen niet zijn wat we moeten doen, maar vooral over wat we moeten schrappen omdat het niet langer de moeite waard is. Deze stelling wordt interes-sant als we deze koppelen aan de voorwaarde van legitimi-teit. De doelstelling die een organisatie omarmt, is in feite de definitie van de functie die een organisatie wil vervullen in de maatschappij. Om die functie (duurzaam) te kunnen vervullen moet die functie volgens Drucker legitimiteit hebben binnen die maatschappij. Een mogelijke toets bij het vaststellen van primaire doelstellingen is dus: wat zou er gebeuren als we deze doelstelling en bijhorende activi-teiten niet (meer) zouden nastreven? Zou een corporatie dan haar maatschappelijke legitimiteit verliezen? Laten we een aantal doelen van corporaties hieraan toetsen, te beginnen met wat ik maar noem de 'vaste waarden'. Een primair doel van corporaties, daar is iedereen het wel over eens, is het bieden van betaalbare huisvesting aan huishoudens met lagere inkomens. Als een corporatie openlijk zou stellen "wij vervullen deze functie niet meer", zal die corporatie onmiddellijk worden verguisd door de maatschappij. Zo is het ook met de doelstelling het instandhouden van de kwaliteit van de voorraad. Als een corporatie zou zeggen "wij voeren geen onderhoud meer uit aan ons bezit" zal dat niet worden geaccepteerd. En stel dat een corporatie ervoor zou Idezen om huurders en andere belanghebbenden niet meer te betrekken bij hun beleid? Ik vermoed dat de maatschappelijke druk op het bestuur en de Raad van Commissarissen om de corporatie

vaarwel te zeggen zeer snel en hoog wordt opgevoerd. Bij andere doelen ligt het echter minder duidelijk.

Financiële continuïteit

Als een corporatie de doelstelling van financiële continuïteit loslaat, laijgt zij zeker problemen met het Centraal Eonds Volkshuisvesting, en terecht, want dit is een voorwaarde om de andere activiteiten duurzaam te kunnen nastreven. Als een corporatie echter een posi-tief rendement als bedrijfsdoelstelling omarmt, bevindt zij zich vanuit maatschappelijke legitimiteit op glad ijs. Door de financiële professionafisering lijkt het er weieens op dat geld bij corporaties een zelfstandige grootheid is geworden, maar niemand verwacht van woningcorpora-ties dat zij een winstdoelstelHng omarmen. Sterker nog, toen de vermogens van corporaties de pan uit leken te rijzen werd dit misschien wel het grootste legitimiteits-vraagstuk rondom woningcorporaties (zie ook Van der Schaar, 2003). De splitsing van corporaties in wat ik voor het gemak maar even noem een sociaal en een commer-cieel deelbedrijf, biedt hier uiteindelijk denk ik ook geen soelaas. Van het commerciële deelbedrijf wordt straks mis-schien makkelijker geaccepteerd dat deze winst nastreeft, maar als die winst wordt opgepot in een deelbedrijf van een maatschappelijke insteUing, zal ook hier een legi-timfteitsvraagstuk ontstaan. En, als het winststreven in het commerciële deelbedrijf negatieve maatschappelijke effecten oplevert, zal de maatschappelijke weerstand alleen maar sneller groeien. Dft is bijvoorbeeld te zien in Duftsland, waar een aanzienlijk deel van de voormalige sociale huurwoningen onderdeel is geworden van beleg-gingsfondsen en kritiek ontstaat op bijvoorbeeld negatieve gevolgen van uitponden, gebrek aan nieuwbouwactivitei-ten en hoge rentelasnieuwbouwactivitei-ten (zie bijvoorbeeld Wuüers, 2011).

• W O N I N G C O R P O R A T I E S »

-1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5

lage-inkomensgroepen alleen financieel rendement veel commerciële activiteiten verantwoording naar overheid marktgerichtheid bouwtechnische staat nadruk op vastgoed nieuwe zaken ontwikkelen beperken tot volkshuisvesting select aantal netwerken

1 L 1 1 L 1 — 1 • > — I eind 2007 • eind 2010 lage- en midden-inkomensgroepen maatschappelijk rendement weinig commerciële activiteiten verantwoording naar belanghouders klantgerichtheid leefbaarheid en buurt vastgoed en andere diensten bestaande zaken zo goed mogelijk doen

ook buiten volkshuisvesting actief zijn

groot aantal netwerken

Recente verschuwing strategische prioriteiten woningcorporaties (Nieboer, 2011).

In dit verband is ook de analyse van Jurgen Rosemann en Henk Westra (1988) van de affaire met de Duitse 'woning-corporatie' Neue Heimat weer lezenswaardig, zoals het volgende citaat illustreert.

"We hebben ook gezien dat door de financiële structuur van de Neue Heimat en de andere woningcorporaties de bedrijfseconomische benadering de voorrang krijgt boven de sociale taakstelling. Omdat exploitatieoverschotten niet perse uitsluitend in het belang van de volkshuisves-ting moeten worden besteed, wordt door de beheerders gepoogd zo snel mogelijk onder het stempel "sociale woningbouw" uit te komen en zo na een liberale huur-prijszetting de huurinkomsten te optimaliseren. Evenzo zal de corporatie pogen activiteiten te ondernemen die tot een verdere verhoging van de inkomsten kan leiden. Daarbij werden soms grote risico's genomen, o.a. met het bouwen van koopwoningen of het aankopen van wellicht bruikbare stukken bouwgrond. Ook in Nederland kunnen corporaties een deel van die activiteiten ondernemen, met alle risico's van dien," ,

Overige doelstellingen

Ook bij andere doelstellingen van corporaties bestaan vragen. Als een corporatie zou zeggen "wij investeren niet meer in de leefbaarheid van de buurten waarin we bezit hebben", zal dat niet worden geaccepteerd. Maar, als een corporatie zegt "wij organiseren geen buurtbarbecues meer" is het niet waarschijnlijk dat het Malieveld volloopt. Ook bij het verlaten van sommige activiteiten op het ter-rein van afstemming van wonen en zorg, laat staan op het terrein van bevorderen van sociaal-economische ontwikke-ling van mensen, denk ik niet dat er groot maatschappelijk protest ontstaat. Daarmee is niet gezegd dat dergelijke activiteiten niet nuttig kunnen zijn, maar als het gaat om prioriteiten, kunnen deze volgens de theorie van Drucker

ter discussie worden gesteld. En op dit moment gebeurt dat ook in de sector. Corporaties trekken zich door de bank genomen meer terug op hun kerntaak. Dit gebeurt overigens niet alleen vanuit maatschappelijke legitimiteit, maar ook vanuit het besef van beperkte (financiële) moge-lijldieden.

Focus, of toch niet?

Als wij de doelstellingen van woningcorporaties afpellen op basis van hun maatschappelijke legitimiteit in combi-natie met een sterke prioriteitstelling, loinnen we tot de conclusie komen dat corporaties zich meer moeten focus-sen op hun kerntaak. De huidige trend in de sector past dus wonderwel bij de theorie van Drucker. De kerntaak is te definiëren als het zorgdragen voor degelijke huis-vesting van huishoudens die moeilijk op eigen kacht in woonruimte kunnen voorzien, met behoud van voldoende financiële continuïteit voor het uitoefenen van die taak. Volgens de logica van Drucker zou dat de effectiviteit ten goede komen want, zoals hij stelt: "de wet van organisatie is concentratie", waarmee hij in feite zegt: je kunt niet overal goed in zijn en om ergens goed in te zijn moet je focussen. En hij stelt het nog sterker vanuit maatschap-pelijke legitimiteit: "We moeten erop staan dat instituties en het management zich bepalen tot de specifieke taken wier uitvoering hun bestaan en macht rechtvaardigt. Alles wat verder gaat is machtsmisbruik". Toch is dit te kort door de bocht. Hoewel bij sommige corporaties zeker dingen gebeurd zijn die door de maatschappij als machtsmisbruik zijn veroordeeld, zal de maatschappij het niet accepteren als corporaties zich strikt zouden beperken tot het verhu-ren van hun woningen aan mensen met lagere inkomens. Deze paradox is ook aanwezig in het werk van Drucker zelf die elders vaststelt dat een te strikte focus in de huidige maatschappij niet wordt geaccepteerd: "De specialistische

• W O N I N G C O R P O R A T I E S »

instituties zijn steeds meer drager geworden van een soci-aal doel, sociale waarden en sociale effectiviteit. Daarom zijn ze ook steeds politieker geworden. Ze kunnen zichzeff niet meer uitsluitend rechtvaardigen op grond van hun bijdrage op het ene specifieke terrein. Ze moeten zich nu ook rechtvaardigen voor hun impact op de samenleving als geheel." We hebben dit overduidelijk gezien bij de ont-wikkeUng van woningcorporaties. Sinds hun verzelfstandi-ging zijn hun doelstellingen niet alleen op eigen initiatief verbreed, maar is deze verbreding ook verankerd in de regelgeving, door toevoeging van de prestatievelden 'leef-baarheid' en 'wonen en zorg'. Een werkbare woonmaat-schappij zal de focus op een kerntaak dus op efficiënte wijze moeten combineren met een bredere blik.

Prestaties

Er kan en moet uitgebreid gediscussieerd worden over doelen van woningcorporaties, maar uiteindelijk moeten de doelen wel worden gereafiseerd. Drucker stelt dat dan ook dat er in feite slechts één basis is voor het gezag dat organisaties en het management moeten hebben, name-lijk prestaties. "Prestaties zijn de enige reden waarom organisaties bestaan hebben, de enige reden waarom we de macht en het gezag dat ze eisen tolereren. Concreet betekent dit dat we moeten weten wat prestaties inhouden voor een bepaalde institutie. We moeten kunnen meten of op zijn minst beoordelen hoe een institutie zich kwijt van haar verantwoordelijkheid en hoe bekwaam haar management is." Prestatiemeting is niet voor niets ook onder corporaties een prominent thema geworden sinds hun verzelfstandiging. Prestatiemeting houdt uiteraard rechtstreeks verband met de gekozen doelstelling van de organisatie. De wijze waarop prestaties worden gemeten weerspiegelt volgens Drucker dan ook een waardeoordeel over het doel van de organisatie. De veelheid aan instru-menten en indicatoren die is ontwild^eld om prestaties van corporaties te beoordelen, weerspiegelt dan ook de diver-siteit in waardeoordelen over de functie van corporaties. Het is zoals gesteld naïef om te negeren dat corporaties een zekere mate van pluriformiteit in hun doelstellingen hebben, maar de diversiteit in doelen maakt de effectieve besturing van corporaties niet gemakkelijk. Afgaande op de theorie van Drucker, zouden corporaties baat hebben bij een straldcere formulering van hun hoofdfunctie, zowel voor een zinvolle discussie met de

buitenwe-reld, als voor hun eigen besturing. Ook is er

nog een wereld te winnen bij prestatiesturing binnen cor-poraties. Het gaat daarbij niet alleen om het vinden van de juiste meetinstrumenten maar ook om het stimuleren van een prestatiegerichte cultuur (zie ook DreimuUer, 2008) Eén van de problemen waarmee corporaties kampen, is dat er wel sancties zijn voor wanprestaties, maar weinig sancties voor onderpresteren. In navolging van Robert Dur (2009), die pleit voor experimenten met prestatiebeloning in de publieke sector, wil ik corporaties dan ook in over-weging geven te gaan experimenteren met variabele belo-ning. Variabele beloning vindt nu maar beperkt plaats en dan vooral op het niveau van directeur-bestuurders. Dat is opvallend, want juist bestuurders zijn moeilijk eenduidig te beoordelen op prestaties. Zij zijn eindverantwoordelijk voor een diversiteit aan prestaties, waarvan de realisatie sterk afhankelijk is van ontwikkelingen in de omgeving. In meer afgebakende project- en lijnfuncties is een eenduidi-gere relatie te leggen tussen verantwoordelijkheid en pres-tatie. Variabele beloning voor individuele medewerkers en teams die een helder definieerbare bijdrage leveren aan de hoofdfianctie kan weUicht bijdragen aan een meer prestatiegerichte cultuur en daarmee aan wat Drucker ziet als fundamentele verantwoordelijkheid van organisaties, namelijk om hun eigen productiviteit te verbeteren. Ik besef dat dit een gevoelig onderwerp is, maar er is maar één manier om er achter te komen of het werkt. Zoals mijn promotor André Thomsen vaak zei: "the proof of the pudding is in the eating".

Tot slot

Waar woningcorporaties tot voor kort de nadruk legden op een bredere rol voor de maatschappij, geven ze nu vooral aan efficiënter te willen werken en zich meer te richten op de kerntaken. Deze ontwikkeling past wonder-wel bij de boodschap van Drucker en is mede te verklaren vanuit zijn theorie, hoewel de actuele (financieel) econo-mische context waarschijnlijk een nog grotere rol speelt als verklarende factor. Tegelijkertijd komen zij naar alle waarschijnlijkheid niet weg met een te nauwe taakafbake-ning en ook niet met een puur winstgedreven commerci-eel dcommerci-eelbedrijf Discussie over de taakafbakening zal dan ook iets van alle tijden blijven. Voor corporaties zeff blijft hierbij de opgave bestaan om de prestaties ten aanzien van de hoofdfunctie te optimafiseren en hierover ook te

com-municeren met de maatschappij, zodat zij een legitieme functie kunnen blijven vervullen.

Vincent Gruis is hoogleraar Housing Management aan de TU Delft en lector Vernieuwend Vastgoedbeheer aan de Hogeschool Utrecht.